Державне управління сферою рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим в умовах ринкових відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ШАПТАЛА Олександр Сергійович

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ СФЕРОЮ РЕКРЕАЦІЙНОГО ОБСЛУГОВУВАННЯ В АВТОНОМНІЙ РЕСПУБЛІЦІ КРИМ В УМОВАХ РИНКОВИХ ВІДНОСИН

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 3 березня 2005 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01. в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 2 лютого 2005 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Після проголошення незалежності в Україні розпочалося оновлення усіх сфер суспільного життя. Незважаючи на складні економічні й соціальні умови, в яких Україна перебувала тривалий час, продовжується формування організаційних і правових засад ринкової економіки одночасно з реформуванням відносин у сфері державного управління.

Зміна соціально-політичної ситуації та економічних умов в Україні в 1991 р. визначили необхідність створення нової організаційної структури управління сферою рекреаційного обслуговування з боку держави. Складність ситуації в цій сфері в Автономній Республіці Крим (АРК) була зумовлена тим, що, по-перше, поглиблювалася кризова ситуація в економіці республіки, по-друге, управління майном курортних підприємств перейшло до окремих лінійних структур із чіткою вертикальною ієрархією, по-третє, в умовах переходу до ринку активно розвивалися недержавні форми власності в складових сфери рекреаційного обслуговування без урахування комплексності створення такого товару, як рекреаційно-туристичні послуги, і, по-четверте, життєдіяльність регіону почала набувати яскраво вираженого сезонного характеру й розвивалися деградаційні процеси в складових сфери.

Як наслідок, усе це негативно позначилося на сфері рекреаційного обслуговування в АРК і призвело до ситуації, для якої характерними стали: відсутність системності в управлінні й комплексності в розвитку складових згаданої сфери; нераціональне використання рекреаційних ресурсів; надмірне забруднення навколишнього середовища; невідповідність розвитку рекреаційних підприємств як основного елемента сфери рекреаційного обслуговування та інфраструктури рекреації; централізоване планування обсягів рекреаційно-туристичних послуг без урахування реальних потреб як їх виробників, так і споживачів; відсутність економічних стимулів для подальшого розширення обсягів послуг, що надаються, їх видів та якості; жорстке адміністрування і втручання у внутрішньогосподарську діяльність рекреаційних підприємств; соціальна незахищеність широких верств населення при формуванні цін на рекреаційно-туристичні послуги.

Такі обставини зумовили виникнення загальної проблеми державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК в умовах переходу від командно-адміністративної системи до ринкових відносин як наслідок існування низки протиріч. Ця проблема є комплексною і включає такі складові: наукове обґрунтування, фінансове, матеріально-технічне й нормативно-правового забезпечення. Розв'язання актуальної проблеми наукового обґрунтування здійснення державного управління функціонуванням та розвитком сфери рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим у ринкових умовах дасть змогу реалізувати системний принцип управління цією сферою і формувати своєчасні різнопланові рішення в інтересах розвитку цілісної інфраструктури сфери рекреаційного обслуговування в АРК для створення конкурентоспроможних на світовому ринку рекреаційно-туристичних послуг.

Зазначимо, що ця проблема існувала в прихованому вигляді ще в часи СРСР. Вона була зумовлена тим, що державна політика у сфері рекреаційного обслуговування здійснювалася централізовано, орієнтувалась на тривалу перспективу і забезпечувалася необхідними фінансовими й матеріально-технічними ресурсами, що пояснювалося існуванням державної власності на єдиній нормативно-правовій основі.

Питання фінансового, матеріально-технічного та нормативно-правового забезпечення функціонування та розвитку системи управління сферою рекреаційного обслуговування, що виникли в період становлення Української держави, потребують подальшого теоретико-методологічного осмислення й наукового обґрунтування. Крім того, відсутність системного принципу управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК і механізмами формування своєчасних рішень в інтересах розвитку цілісної інфраструктури сфери призвело до того, що рекреаційно-туристичний продукт, який створювався, не відповідав світовим вимогам, а отже, не був конкурентоспроможним.

На важливості дослідження проблеми державного управління, зокрема сферою рекреаційного обслуговування в умовах переходу від командно-адміністративної системи до ринкових відносин, наголошують такі вчені, як А.І. Амоша, Л.А. Голик, П.В. Гудзь, В.В. Єжов, О.О. Любіцева, В.К. Мамутов, М.І. Мацола, П.І. Надолішній, Н.Р. Нижник, Я.Ф. Радиш, С.К. Харічков, В.В. Шмагін та ін.

Існування проблеми наукового обґрунтування здійснення державного управління функціонуванням та розвитком сфери рекреаційного обслуговування в АРК у ринкових умовах робить актуальною розробку теоретико-методологічних засад державного управління цією сферою на системному принципі, застосування яких забезпечить комплексне створення конкурентоспроможного та доступного для широких верств населення України рекреаційно-туристичного продукту. Тема дослідження відповідає курсу на європейську інтеграцію України, узгоджується з основними напрямами Комплексної програми підготовки державних службовців.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах комплексного наукового плану Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації 0200 U004103); Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Пріоритетні напрями ефективного використання ресурсного потенціалу регіону: управлінський аспект” (номер державної реєстрації 0101 U006947), що орієнтовані на наукове забезпечення адміністративної реформи, а також на розробку й підготовку постанови Кабінету Міністрів України “Програма розвитку Криму як цілорічного загальнодержавного та міжнародного курортно-рекреаційного і туристичного центру” від 29.01.2003 р. № 133 і проекту постанови Верховної Ради АРК “Про основні напрями розвитку санаторно-курортного і туристичного (рекреаційного) комплексу Автономної Республіки Крим до 2010 року”, в яких автор брав безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертацiйного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування системи державного управління функціонуванням і розвитком сфери рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим в умовах ринкових відносин.

Для досягнення мети дослiдження поставленi такi завдання:

здійснити аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури з теми дослідження;

визначити програмно-цільову структуру, механізми дослідження, а також структуру системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування;

конкретизувати дефініції понять “сфера рекреаційного обслуговування”, “державне управління сферою рекреаційного обслуговування”;

удосконалити основні принципи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК;

дослідити структуру системи та організаційно-правові форми державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК;

розкрити способи формування нормативно-правової бази державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК;

розробити процесуальні аспекти державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК;

запропонувати шляхи вдосконалення державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК.

Об'єкт дослідження - система державного управління сферою рекреаційного обслуговування.

Предмет дослідження - державне управління функціонуванням і розвитком сфери рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим в умовах ринкових відносин.

Гіпотеза дослідження. Головна ідея і основні положення концепції дослідження відображені в загальній гіпотезі, що ґрунтується на припущенні, згідно з яким науково обґрунтована і впорядкована система державного управління сферою рекреаційного обслуговування на етапі реформування галузі здатна зробити вагомий внесок в оздоровлення нації, а розробка науково обґрунтованих управлінських моделей і технологій стратегічного планування, основних принципів, нової структури системи та організаційно-правової форми державного управління сферою рекреаційного обслуговування є засобом реального впливу на реалізацію сучасної політики щодо створення рекреаційно-туристичних послуг, конкурентоспроможних на світовому ринку.

Методи дослідження. У роботі використовувалася сукупність теоретичних та емпіричних методів дослідження:

спостереження, порівняння системного аналізу, історичного і логічного аналізу, причинно-наслідкового аналізу при дослідженні функціонування сфери рекреаційного обслуговування, державного управління її станом і розвитком в АРК;

причинно-наслідкового аналізу, функціонального аналізу, що дало змогу проаналізувати стан питання, що вивчається, визначити досліджувану наукову проблему, виявити існуючу сукупність протиріч і встановити основні причини їх виникнення;

порівняння, багатопредметного аналізу, логічного аналізу, завдяки чому досліджено понятійний апарат і виявлено неоднозначність трактування низки категорій у сфері рекреаційного управління та державного управління нею;

історичного й логічного аналізу, причинно-наслідкового аналізу, функціонального та статистичного аналізу у процесі дослідження стану здоров'я виробничих сил і умов його відновлення в Україні;

прогнозно-оптимізаційного аналізу для визначення сукупності принципів державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, обґрунтування структури системи державного управління та організаційно-правових форм державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК;

теорії прийняття рішень, що дало змогу дослідити процесуальні аспекти управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, обґрунтувати структуру та механізм процесу формування управлінських рішень;

теорії синтезу, зокрема методів індукції та дедукції при розробці рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК, при виробленні та обґрунтуванні механізму формування сукупностей якостей, специфічних для управлінської діяльності керівників органів державного управління сферою рекреаційного обслуговування, обґрунтуванні питань організації контролю функціонування та розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК.

Методологічною основою дисертаційної роботи є системний підхід, який використовувався для вирішення завдань дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці наукових положень та отриманні нових висновків у галузі державного управління, що в сукупності розв'язують важливу проблему - наукове обґрунтування поліпшення державного управління функціонуванням і розвитком сфери рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим в умовах ринкових відносин.

У результаті проведених наукових досліджень у дисертації уперше:

конкретизовано дефініції категорійно-понятійного апарату сфери рекреаційного обслуговування та державного управління нею і введено в науковий обіг удосконалені поняття “сфера рекреаційного обслуговування”, державне управління сферою рекреаційного обслуговування”;

запропоновано та розкрито сім етапів у структурі процесу формування управлінських рішень у сфері рекреаційного обслуговування;

обґрунтовано концептуальні основи оптимізації структури системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим в умовах ринкових відносин, яка являє собою багаторівневу ієрархію, наблизивши суб'єкт управління до об'єкта управління;

удосконалено:

тлумачення поняття “державне управління”, яке, на відміну від існуючих, конкретизує зміст діяльності органів усіх гілок державної влади через управлінське рішення відносно впливу на суспільство як об'єкт управління;

сукупність принципів державного управління та принципів формування управлінських рішень у сфері рекреаційного обслуговування в АРК, яка враховує умови ринкових відносин (пріоритет державних засад в організації та розвитку сфери рекреаційного обслуговування, співвідношення державної і приватної власності, конфіденційності та відкритості, опори на громадську участь та інформованості, запобігання факторам ризику та профілактики тощо);

механізм формування управлінських рішень у сфері рекреаційного обслуговування в АРК: у його структурі визначено й конкретизовано кількість і зміст етапів, а також їх зв'язки; механізм відрізняється від існуючих тим, що враховує вплив “моделі поведінки” та особистості керівника, який приймає управлінське рішення;

структуру якостей, специфічних для управлінської діяльності керівників органів державного управління сферою рекреаційного обслуговування, яка, на відміну від існуючих, об'єктивізована на підставі складових механізму формування управлінських рішень у системі управління сферою рекреаційного обслуговування;

систему контролю процесів функціонування та розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК, яка відрізняється від існуючих тим, що передбачає дві підсистеми контролю і встановлення організаційним способом зворотного зв'язку, завдяки якому здійснюватиметься функція контролю;

подальшого розвитку набули методичні підходи щодо організаційно-правових форм державного управління, забезпечення гарантій громадян як суб'єктів та об'єктів управління та шляхи вдосконалення державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК.

Практичне значення одержаних результатів для теорії полягає в тому, що наукові узагальнення доведені до рівня конкретних висновків і рекомендацій. Це робить їх придатними для застосування в практиці державного будівництва сучасної України з метою прискорення процесів адміністративного реформування. Основні результати дисертаційного дослідження застосовувалися при підготовці проекту постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим “Про основні напрями розвитку санаторно-курортного і туристичного (рекреаційного) комплексу Автономної Республіки Крим до 2010 року” (акт про реалізацію від 3.11.2003 р. № 08-16/279), при підготовці постанови Кабінету Міністрів України “Програма розвитку Криму як цілорічного загальнодержавного та міжнародного курортно-рекреаційного і туристичного центру” від 29.01.2003 р. № 133 (акти про реалізацію від 4.11.2003 р. та від 20.11.2003 р.), у навчальному процесі Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за фахом “Державне управління” (акт про реалізацію від 1.12.2003 р.), при розробленні та підготовці “Плану перспективного розвитку ЗАТ “Кримтур” на 2003-2005 рр. (акт про реалізацію від 4.11.2003 р. № 888/01-р).

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення, висновки й рекомендації також можуть бути використані в навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України та інших вищих навчальних закладів за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема при розробці або вдосконаленні навчальних курсів з теорії і методології аналізу державної політики, регіональної політики в галузі охорони здоров'я, теорії та історії державного управління.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою роботою автора. Результати одержані безпосередньо дисертантом і відображені в опублікованих ним працях. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать співавторам.

Апробація результатів дисертації була проведена на Першому республіканському конгресі фізіотерапевтів і курортологів “Курорты Крыма в современных социально-экономических условиях” (Євпаторія, 2001); всеукраїнській науковій конференції “Проблеми формування регіональної політики в галузі охорони здоров'я (Одеса, 2001), всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державної регіональної політики в умовах проведення адміністративної реформи” (Хмельницький, 2003); міжнародній науково-практичній конференції “Регіональна політика в галузі охорони здоров'я: шляхи формування та реалізація” (Одеса, 2003), семінарах кафедри державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (2000-2003 рр.).

Результати апробації були схвалені, а тексти наукових доповідей, оприлюднених на конференціях, рекомендовані до опублікування.

Публікації. За темою дисертації автором опубліковано монографію, 24 наукові статті у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць, визначених ВАК України.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається з вступу, п'яти розділів, двох додатків. Повний обсяг дисертації - 380 сторінок, з них 336 сторінок основного тексту, 2 таблиці, 21 рисунок, список використаних джерел складається 315 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі сформульовано наукову проблему, обґрунтовано її актуальність; визначено мету й завдання дослідження, об'єкт, предмет і методи дослідження; вказано на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень; розкрито новизну, теоретичну й практичну значущість одержаних результатів та особистий внесок здобувача; ступінь апробації і перелік публікацій за темою дисертаційного дослідження.

У першому розділі - “Аналіз державного управління станом і розвитком сфери рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим” - на системній основі з використанням методів причинно-наслідкового аналізу проведене дослідження державного управління станом і розвитком сфери рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим, яке полягало в дослідженні змісту рекреаційної діяльності, умов розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК, оцінці стану складових сфери рекреаційного обслуговування, дослідженні питань організації державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК (перший етап дослідження).

У результаті аналізу умов функціонування й розвитку сфери рекреаційного обслуговування, які склалися в Україні в період переходу до ринку, і умов, які існували в часи СРСР при командно-адміністративній системі, встановлено: 1) в останні десятиріччя існування СРСР сфера рекреаційного обслуговування фактично набула типових рис галузі народного господарства, але в той період у сфері рекреаційного обслуговування ще не сформувалася структура управління, адекватна складності об'єкта; 2) несвоєчасність створення на початку переходу до ринку державних органів управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК і в Україні в цілому призвела до руйнування важливих складових інфраструктури цієї сфери, розпаду соціально орієнтованого внутрішнього туризму, відпливу значних валютних коштів за кордон, а також до послаблення матеріально-технічної бази. Зміни структури органів державного управління сферою рекреаційного обслуговування не завжди були обґрунтовані та зумовлені об'єктивними причинами.

На підставі системного підходу з використанням методів спостереження, порівняння, історичного і логічного аналізу, причинно-наслідкового та кількісного аналізу проведена оцінка стану сфери рекреаційного обслуговування в АРК за такими напрямами: фізико-географічні та кліматичні особливості АРК як рекреаційного регіону України; нормативно-правова база, матеріально-економічна база і наукове та інформаційне забезпечення функціонування та розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК.

Встановлено, що при переході від командно-адміністративної системи до ринкових відносин в умовах тривалої економічної кризи з'явилася реальна загроза існуванню лікувально-оздоровчого потенціалу АРК внаслідок таких факторів, як негативні природні і природно-антропогенні процеси, що впливають на літогенну основу ландшафту; зсувні та абразійні процеси, що вимагають інженерного захисту; незадовільний стан берегозахисних споруд, який не забезпечує необхідний захист узбережжя.

Через антропогенне забруднення курортно-рекреаційних ресурсів виникають проблеми, для розв'язання яких потрібні великі матеріальні і фінансові ресурси в умовах обмеженого бюджету АРК.

Аналіз комплексної нормативно-правової бази функціонування та розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК підтвердив, що вона перебуває на стадії тривалого формування. Більше того, законотворчі акти, що приймалися стосовно сфери рекреаційного обслуговування, ще не набули системного характеру і з'являлися, в основному, внаслідок поглиблення кризи у різних складових сфери рекреаційного обслуговування в АРК.

Результати досліджень питань державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК свідчать насамперед про складність умов, у яких створювалися державні органи управління. Це тривала економічна криза в Україні; наявність у складі рекреаційно-туристичного комплексу в АРК майна як різних міністерств і відомств України, так і майна, що де-факто належить іншим державам, але законодавчо це не визначено; поступове руйнування недобудованих об'єктів рекреаційно-туристичного призначення через відсутність фінансування та законодавчу невизначеність щодо їх власника; слабка конкурентоспроможність рекреаційно-туристичного продукту на світовому ринку туристичних послуг; лібералізація цін на рекреаційно-туристичний продукт; активізація повернення раніше депортованого за часи СРСР населення з числа кримських татар і вірмен; відсутність потрібного наукового та інформаційного забезпечення здійснення державного управління.

Зміни соціально-політичної ситуації та економічних умов в Україні у 1991 р. зумовили необхідність створення нової організаційної структури управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК з урахуванням різних форм власності і розподілу загальносоюзної матеріально-технічної бази рекреації на власність різних відомств і громадських організацій України і власність країн СНД.

При цьому, як показали результати проведеного аналізу, перехід від централізованого планування з використанням відомчого принципу формування рекреаційно-туристичного комплексу Криму до функціонування цього комплексу в умовах ринку і появи різних форм власності відбувся без будь-якого обґрунтування (як науково-теоретичного, так і практичного), а також урахування того, що сфера рекреаційного обслуговування є комплексною щодо створення такого продукту, як рекреаційно-туристичні послуги, до яких належать не тільки організація відпочинку або лікування, а й додаткові послуги, які надаються підприємствами структурних складових цієї сфери: транспортні послуги, послуги зв'язку, торгівлі, громадського харчування, культурно-видовищні заходи тощо.

Така ситуація призвела до ще більшої роз'єднаності дій виробників комплексних рекреаційно-туристичних послуг за відсутності загального координуючого органу управління з боку держави (хоча для цього у 1993 р. в АРК було створено Міністерство курортів і туризму), який був би спроможний здійснювати ефективну державну політику з координації дій та розвитку складових сфери рекреаційного обслуговування в АРК. Цьому перешкоджало, по-перше, те, що до сфери рекреаційного обслуговування відносили лише об'єкти санаторно-курортного і туристичного призначення - санаторії, пансіонати, будинки відпочинку, піонерські табори, туристичні бази, санаторії та профілакторії, діяльність яких розглядалася, в основному, в галузі охорони здоров'я, і тому діяла організаційна структура управління тільки санаторно-курортними і туристичними установами.

По-друге, що в процесі дослідження було виявлено, що на законодавчому рівні відсутній механізм координації з боку держави діяльності складових сфери рекреаційного обслуговування в АРК в умовах існування різних форм власності санаторно-курортних і туристичних закладів і підприємств на території одного суб'єкта, а також підприємств, що забезпечують реалізацію різних аспектів процесу рекреаційного обслуговування.

Аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури, низки нормативно-правових актів з питань державного управління сферою рекреаційного обслуговування дав змогу визначити ситуацію, що склалася в АРК стосовно створення комплексного рекреаційно-туристичного продукту, і перейти до виявлення сукупності протиріч, які перешкоджають здійснювати ефективне державне управління цією сферою в АРК, і визначення наукової проблеми.

Виходячи з розробленості проблеми пріоритетними напрямами досліджень державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК в умовах ринкових відносин у вітчизняному науковому середовищі пропонується вважати такі: створення й функціонування державного апарату управління сферою рекреаційного обслуговування на цій території в різні історичні періоди: Російської імперії, СРСР та незалежної України; генезис, сучасний стан та перспективи оптимізації державного управління санаторіями Міністерства оборони України, розміщеними та території АРК; стратегічні напрями розвитку державної політики в галузі санаторно-курортного забезпечення населення України; структура, функції, тенденції розвитку та механізми державного регулювання системи підготовки і підвищення кваліфікації керівників системи санаторно-курортного забезпечення; механізми взаємодії органів управління та санаторно-курортних закладів державної охорони здоров'я України з приватними медичними підприємствами, об'єднаннями та кооперативами; вплив на державне управління сферою рекреаційного обслуговування громадських організацій та об'єднань; наукове обґрунтування співвідношення між чисельністю середнього медичного персоналу та лікарів санаторно-курортних підрозділів як складова державного управління кадровими ресурсами охорони здоров'я України.

У другому розділі - “Теоретико-методологічні засади досліджень державного управління сферою рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим” - на основі аналізу вітчизняних і зарубіжних літературних джерел з питань державного управління сферою рекреаційного обслуговування висвітлений ступінь наукової розробки теми дисертаційного дослідження, здійснена постановка загальної проблеми державного управління і наукової проблеми, окреслені межі дослідження за темою дисертаційної роботи, визначено концепцію та загальну методологію проведення дослідження, досліджений категорійно-понятійний апарат (другий етап дослідження).

Аналіз вітчизняних і зарубіжних літературних джерел стосовно державного управління сферою рекреаційного обслуговування свідчить, що поняття “сфера рекреаційного обслуговування” ще не набуло системного змісту. Окремі з джерел лише частково розкривають його зміст.

Вивчення окремих праць з питань державного управління функціонуванням сфери рекреаційного обслуговування показало, що питання державного управління сферою рекреаційного обслуговування з наукового погляду в умовах переходу від адміністративно-командної системи з державною формою власності до ринкових відносин з різними формами власності ще не розглядалися.

На підставі результатів системного аналізу функціонування сфери рекреаційного обслуговування та державного управління нею в АРК визначено, що в державному управлінні основними є протиріччя: між обсягом фінансування з державного бюджету і бюджету АРК функціонування і розвитку сфери рекреаційного обслуговування і потрібним обсягом інвестицій для її розвитку відповідно до світових стандартів; між необхідністю забезпечення правових основ формування системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК для координування дій власників її складових і відсутністю нормативної бази для інтегрування останніх в єдине ціле стосовно створення рекреаційно-туристичних послуг в АРК; між ціноутворенням на рекреаційно-туристичні послуги і неспроможністю широких верств працюючого населення України споживати ці послуги внаслідок низького рівня оплати їх праці; між назрілою потребою створення в АРК високоякісного рекреаційно-туристичного продукту для забезпечення конкуренції на світовому ринку рекреаційно-туристичних послуг та інерційністю, пов'язаного з пропонуванням за високу ціну радянських форм відпочинку; між прагненням до централізації управління з боку одного органу державного управління Державної туристичної адміністрації - і необхідністю реалізації територіального принципу управління з боку іншого органу державного управління Міністерства курортів і туризму АРК.

Сучасний стан державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, що характеризується низкою виявлених протиріч, і ступінь висвітлення питань державного управління цією сферою в умовах переходу від адміністративно-командної системи до ринкових відносин у літературних джерелах дав змогу на підставі результатів причинно-наслідкового аналізу виявити комплексну проблему державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК у згаданих умовах і сформулювати проблему наукового обґрунтування здійснення державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК умовах ринкових відносин.

Розв'язання цієї наукової проблеми - багатогранне й складне завдання. Це зумовлене, з одного боку, відсутністю теоретичних розробок переходу від розвинутого соціалізму до ринкових відносин, а з другого - необхідністю підтримки і розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК і використання рекреаційного потенціалу АРК для відновлення стану здоров'я виробничих сил і створення конкурентоспроможного рекреаційно-туристичного продукту.

Науково-теоретичне обґрунтування розв'язання сформульованої наукової проблеми, пов'язане з реалізацією системного принципу управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК в умовах подальшого розвитку ринкових відносин, потребувало розробки спеціальної програми дослідження. Це сприяло послідовному вирішенню цілої низки специфічних завдань щодо дослідження, визначення предмета, об'єкта, меж і методів дослідження, цільової установки, а також етапності дослідження (рис. 1).

Вибрана послідовність дослідження включає два етапи дослідження - третій і четвертий (див. рис. 1). Така структуризація забезпечувала реалізацію принципу системності, оскільки результати, отримані на кожному з попередніх етапів, ставали логічною основою не лише для наступних етапів, а й для узагальнення одержаних результатів і наукового обґрунтування шляхів досягнення мети дослідження.

Третій етап - обґрунтування на підставі системного підходу організаційно-правових форм і процесуальних аспектів державного управління станом і розвитком сфери рекреаційного обслуговування в АРК.

За допомогою комплексного підходу обґрунтована принципова основа здійснення державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, системного підходу і методів теорії організації - структура системи державного управління згаданою сферою в умовах ринкових відносин.

Визначена сукупність гарантій громадян як суб'єктів і об'єктів управління сферою рекреаційного обслуговування на підставі сформованої в Україні нормативно-правової бази.

Здійснено науково-теоретичне обґрунтування процесуальних аспектів управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, пов'язаних з формуванням методичної бази функціонування системи державного управління нею і здійсненням державного управління в умовах ринкових відносин. Результати третього етапу дослідження використані на четвертому (відображені у третьому і четвертому розділах дисертації).

Згідно з програмою дослідження на четвертому етапі обґрунтовані шляхи вдосконалення державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК на інтеграційній і оптимізаційній основі, а також на підставі встановлення зворотного зв'язку з використанням функції контролю за процесами функціонування та розвитку сфери рекреаційного обслуговування в АРК, узагальнено отримані результати.

Результати останнього етапу відображені в п'ятому розділі дисертації.

Аналіз літературних джерел свідчить про неоднозначне трактування в практиці державного управління сферою рекреаційного обслуговування таких термінів категорійно-понятійного апарату, як “рекреаційна діяльність”, “рекреаційні потреби”, “сфера рекреаційного обслуговування”, “державне управління”, “державне управління сферою рекреаційного обслуговування” та ін. Неоднозначне тлумачення низки термінів або його відсутність характерне і для законодавчої бази України.

Рис. 1 - Структурно-логічна схема етапності дисертаційного дослідження

Урахування даних аналізу визначень наведених вище понять, а також методологічних підходів до їх трактування багатьох дослідників (М.С. Мирненко, І.Т. Твердохлібов, В.І. Кривошеєв, І.І. Зорін, 1981; Ю.М. Лобанов, 1982; В.К. Мамутов, А.І. Амоша, 1992; Г. Райт, 1994; В.І. Мацола, О.О. Бейдик, 1997; В.В. Цвєтков, В.Б. Авер'янов, 1998; В.В. Шмагін, С.К. Харічков, Г. Харріс, К.М. Кац, Н.Р. Нижник, 2000; П.В. Гудзь, Д.В. Ніколаєнко, 2001; О.О. Любієва, А.Ю. Александрова, Ф.І. Шамхалов, 2002; В.Г. Гуляєв, 2003; М.Б. Біржаков, 2003 та ін.) стало підставою для якісного вдосконалення їх теоретичного трактування та розкриття сутності.

Такий підхід дав змогу авторові запропонувати власне тлумачення рекреації як процесу відтворення фізичних, духовних і нервово-психічних сил людини, а рекреаційну діяльність - як діяльність людини у вільний час, що здійснюється з метою задоволення її рекреаційних потреб, спрямовану на відновлення фізичних сил, а також на її багатосторонній розвиток, і характеризується порівняно з іншими видами діяльності відносним різноманіттям поведінки людини і її самооцінкою.

З метою визначення співвідношення “рекреація-туризм”, що зумовлено необхідністю коригування соціальної політики держави в умовах ринкових відносин стосовно відтворення трудового потенціалу шляхом формування менш еластичного рекреаційного попиту для широких верств населення з низькими доходами, пропонується визначати туризм як вид рекреації, що здійснюється шляхом переміщення людей з місця свого постійного проживання в іншу місцевість або країну у вільний час на період понад 24 години, але не більше від одного року, з метою відпочинку, оздоровлення і лікування, здійснення гостьових, пізнавальних, релігійних або ділових поїздок, а також отримання задоволення, але без заняття оплачуваною роботою, а туристичну діяльність - як підприємницьку діяльність з надання різноманітних туристичних послуг.

Дослідження термінології, пов'язаної з державним управлінням сферою рекреаційного обслуговування, зумовлені необхідністю вироблення рішень з боку державних органів влади стосовно існування і розвитку рекреаційних територій та інфраструктури відпочинку в умовах ринкових відносин. Розуміння державного управління сферою рекреаційного обслуговування передбачає наявність тлумачення понять “сфера рекреаційного обслуговування” і “державне управління”. Запропоновано визначення сфери рекреаційного обслуговування як сфери обслуговування, призначеної для надання насамперед рекреаційних, а також інших допоміжних видів послуг населенню (зв'язок, транспорт, громадське харчування, розваги та ін.). Складовими сфери рекреаційного обслуговування є рекреаційні ресурси і матеріально-технічна база.

Розкриття сутності поняття “державне управління” з позиції управлінського рішення як основи управління дало змогу трактувати державне управління як діяльність органів усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої і судової) з вироблення й реалізації управлінських рішень для здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення потреб його членів.

Виходячи з вищенаведених понять “сфера рекреаційного обслуговування” і “державне управління” запропоновано нове базисне поняття “державне управління сферою рекреаційного обслуговування”, яке визначається як діяльність органів усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої і судової) з вироблення й реалізації управлінських рішень для здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на сферу рекреаційного обслуговування з метою реалізації функцій рекреації і задоволення рекреаційних потреб населення.

Отже, аналіз літературних джерел та семантичне дослідження основних дефініцій категорійно-понятійного апарату щодо сфери рекреаційного обслуговування і державного управління нею дали змогу сформулювати і ввести в науковий обіг їх узгоджені тлумачення.

У розділі наголошується на тому, що проблема здоров'я і збереження трудової активності сьогодні посідає одне з перших місць у системі людських цінностей. Зазначене зумовлюється тим, що категорія “здоров'я” більш змістовна, ніж будь-яка інша, і відображає нерозривну єдність природного і соціального в людині, гармонію різноманітних факторів, що становлять її трудовий потенціал. Здоров'я - одна з найважливіших якісних характеристик робочої сили, оскільки воно безпосередньо пов'язане із здатністю людини до трудової діяльності.

Розуміючи важливість рекреаційної діяльності для нашої держави, в якій поступово збільшується чисельність людей пенсійного віку (Україна посідає 11-те місце у світі за часткою населення віком 60 років і більше) і хворих, досліджені з використанням багатопредметного аналізу стан здоров'я виробничих сил в Україні як головний показник працездатності людини і забезпечення країни трудовими ресурсам, його зміни в процесі виробничої діяльності людини, умови підтримки та відновлення в Україні. Підвищення трудового потенціалу безпосередньо пов'язане із зниженням рівня захворюваності, інвалідності та смертності населення. Саме у зв'язку з цим становить значний інтерес розгляд впливу економічного аспекту на санаторно-курортне лікування та працездатність населення.

Зазначається, що санаторно-курортне лікування і відпочинок слід розглядати як важливу складову соціальної політики України, спрямовану на зміцнення здоров'я населення.

Виявлено, що наявність потужного рекреаційного потенціалу в Україні не забезпечує автоматичного вирішення питань щодо лікування й оздоровлення працездатного населення в санаторно-курортних закладах у межах існуючої нормативно-правової бази. Це зумовлено як недостатньою увагою з боку держави до питань лікування та оздоровлення працюючих, так і існуючою економічною ситуацією, яка не забезпечує необхідну платоспроможність більшої частини працюючого населення України.

Доведено, що на сучасному етапі рекреаційний попит працюючих вкрай еластичний: низькі доходи більш ніж 60% цієї категорії населення не дають йому змоги користуватися рекреаційними послугами через досить високі їх ціни. У зв'язку з цим рекреаційний попит став дуже чутливим до змін цін на такі послуги.

Обґрунтовується, що тривале існування такої ситуації на фоні створення досить дорогого комерційного рекреаційно-туристичного продукту може негативно позначитися на ефективності рекреації в Україні.

У третьому розділі - “Система та організаційно-правові форми державного управління розвитком сфери рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим” - обґрунтовуються принципи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, концептуальні основи оптимізації структури системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, організаційно-правові форми державного управління досліджуваною сферою і визначені гарантії громадян як суб'єктів та об'єктів управління сферою рекреаційного обслуговування.

Виходячи з того, що рівень теоретичного осмислення категорії “принципи державного управління” не досяг ступеня деталізації, при якому теоретичні засади є провідними у вирішенні прикладних завдань сфери рекреаційного обслуговування в АРК, досліджено і уточнено зміст цього поняття з урахуванням результатів попередніх досліджень (Г. Кунц, С. О'Доннел, 1981; Г.В. Атаманчук, Н.Р. Нижник, 1997; О.О. Беляєв, Е.М. Коротков, 2000; Б.З. Мильнер, М.І. Кабушкін, 2002 та ін.).

У результаті комплексного дослідження в розділі обґрунтовані принципи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, до яких з урахуванням уже відомих у державному управлінні віднесені: пріоритетність охорони життя і здоров'я людини, державних засад в організації та розвитку сфери рекреаційного обслуговування та гарантій прав громадян на отримання послуг у цій сфері; забезпечення сприятливих умов для відпочинку та оздоровлення громадян; оптимальність співвідношення державної і приватної власності у сфері рекреаційного обслуговування; опори на громадську участь; територіальності; інформованості; відкритості; конфіденційності; корисності; запобігання факторам ризику та профілактики; сприяння самодопомозі.

Доведено, що при оптимізації структури системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК слід виходити з того, що вона неоднорідна, оскільки визначає спільне функціонування різнорідних взаємопов'язаних взаємодіючих елементів (органи управління різних гілок влади, установ різних форм власності), що створює якісно нові властивості цілого, що не належить до суми властивостей елементів. Тому в дисертації запропонована така структура системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, яка б забезпечила її розвиток з урахуванням інтересів усіх учасників виробництва рекреаційно-туристичних послуг та об'єктивних економічних законів.

Структура системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК являє собою багаторівневу ієрархію: 1-й рівень - Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, міністерства і відомства державного рівня; 2-й рівень - Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК та Представник Президента в АРК; 3-й рівень - міністерства АРК; 4-й рівень - органи управління міст та районів АРК; 5-й рівень - санаторно-курортні, туристичні та інші заклади і підприємства різних форм власності, що беруть безпосередню участь у створенні рекреаційно-туристичного продукту. Виходячи з визначених принципів державного управління досліджуваною сферою запропоновано скоротити кількість рівнів, наблизивши суб'єкт управління до об'єкта управління. Це пояснюється тим, що систему рекреаційно-туристичного комплексу в умовах ринкових відносин доцільно розглядати як єдину інтегровану систему через взаємодоповнюючі частини рекреації і туризму.

Введення нового поняття “сфера рекреаційного обслуговування” зумовило дослідження в дисертації не тільки структури системи управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, а й організаційно-правових форм державного управління останньою. Результати дослідження дали змогу обґрунтувати доцільність виділення в правовому статусі органів державної влади, що здійснюють державне управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК, три головні блоки: цільовий - юридично закріплені цілі, завдання та функції; структурно-організаційний - компонент правового статусу; компетенційний - сукупність владних повноважень відносно певних предметів управління. Наявність цих блоків забезпечує формування ефективної системи державного управління сферою рекреаційного обслуговування.

Наведені результати дослідження статусу місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, державних, комунальних, приватних підприємств, акціонерних товариств та інших організаційних форм. З метою усунення паралелізму, дублювання, неузгодженості в їх повноваженнях щодо сфери рекреаційного обслуговування в АРК запропоновано визначити та закріпити правовий статус органів державної влади стосовно управління сферою, розробити та запровадити механізми взаємовідносин органів влади з лікувально-профілактичними закладами різних форм господарювання в АРК.

Наголошується на тому, що для забезпечення якісного середовища перебування на курортах Криму і санітарно-гігієнічних умов на рівні міжнародних стандартів необхідно дбати про збереження ресурсів природного заповідного фонду Криму, заклавши в Гірському Криму природний національний парк, відтворити природне середовище на 60% території Криму, організувати загальнокримську систему контролю якості повітря і виявлення забруднень, розробити економічно обґрунтовану концепцію стійкого розвитку енергетики тощо.

Відомо, що створення рекреаційно-туристичного продукту пов'язано з його безпосереднім споживанням громадянами, насамперед нашої країни. Тому до функцій державного управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК належать не тільки питання координації і регулювання створення комплексного рекреаційно-туристичного продукту в умовах ринкових відносин, а й забезпечення гарантій громадян як суб'єктів і об'єктів управління сферою рекреаційного обслуговування в АРК.

Дослідженням установлено, що гарантійні механізми щодо виконання зобов'язань санаторно-курортними підрозділами перед відпочиваючими мають включати: норму про право громадянина на отримання медичних послуг, що за обсягом і якістю відповідатимуть умовам договірних зобов'язань між медичною установою та громадянином; правовідношення, яке виникає на основі цієї норми; право громадянина вимагати від медичної установи - іншої сторони договору - обов'язкового медичного забезпечення, тобто належного виконання нею своїх обов'язків, що є елементом змісту цього правовідношення; право медичної установи на примус до укладання договору на надання медичних послуг тощо.

Виявлено, що за змістом гарантії поділяються на матеріальні - такі, що стосуються уточнення змісту гарантованого суб'єктивного права, в тому числі шляхом юрисдикційних дій, та процесуально-організаційні як необхідні умови реалізації гарантованого права, що включає наявність організацій, які сприяють реалізації зазначеного права, та встановленої у нормативних правових актах процедури щодо закріплення порядку реалізації цього права.

У розділі на основі аналізу різних ситуацій, що виникають у сфері рекреаційного обслуговування та державному управлінні нею в АРК, доведено, що наявність комплексності в наданні рекреаційно-туристичних послуг вимагає розробки єдиної методики з відшкодування в добровільному порядку збитків, завданих здоров'ю відпочиваючих внаслідок неякісного надання послуг, та процедурно-процесуального порядку розгляду справ про порушення у сфері рекреаційного обслуговування, що забезпечував би законність і обґрунтованість притягнення громадян до адміністративної і матеріальної відповідальності.

Наголошується на тому, що відсутність на сьогодні чітко визначених гарантій громадян у сфері рекреаційного обслуговування в АРК та в Україні в цілому ставить під сумнів серйозність намірів законодавців щодо запобігання небезпеці знецінення змісту гарантій у сфері рекреаційного обслуговування та її усунення.

У четвертому розділі - “Процесуальні аспекти управління сферою рекреаційного обслуговування в Автономній Республіці Крим” - досліджено методи державного управління сферою рекреаційного обслуговування, процедури та договори у цій сфері, визначено місце управлінських рішень - основи управлінської діяльності, обґрунтовано процес і механізм їх формування в сфері рекреаційного обслуговування.

На підставі вивчення літературних джерел (понад 20) проаналізовано методи управління сферою рекреаційного обслуговування з урахуванням різноманіття суб'єктів цієї сфери і об'єктів, що перебувають під їх впливом, та умов ринкових відносин. Виявлено, що різноманітність методів управління та різні підходи до їх класифікації ускладнюють вибір тих з них, які можуть бути найбільш ефективними при вирішенні конкретних управлінських завдань у сфері рекреаційного обслуговування.

У дисертації вказано, що покращання управління сферою рекреаційного обслуговування передбачає аналіз статистичних даних про роботу суб'єктів і об'єктів цієї сфери, установ, організацій та підприємств, що містяться в річному статистичному звіті, періодичній звітності, первинній обліковій документації тощо. При цьому зазначається, що важливо не тільки володіти методикою розрахунку показників, а й оцінювати їх у динаміці, порівнювати з нормативами, середніми показниками в регіоні та показниками інших регіонів. Поряд із експертними оцінками і стандартами, що характеризують сферу рекреаційного обслуговування, показники роботи є ефективними засобами контролю якості в галузі санаторно-курортного забезпечення.

У розділі вказується, що оцінка й аналіз діяльності органів управління рекреаційної сфери проводяться з метою: розробки заходів щодо поточного та перспективного планування; вдосконалення управління структурними складовими сфери рекреаційного обслуговування та сферою в цілому; більш поглибленого вивчення ефективності різних методів діагностики, лікування, профілактики, нових технологій та різних організаційних форм роботи; запровадження сучасних елементів наукової організації праці в роботу органів та фізичних осіб, які здійснюють управління структурними складовими сфери рекреаційного обслуговування; оцінки всіх компонентів структури, технології та результатів якості надання медичної допомоги й удосконалення роботи відповідно до стратегії безперервного розвитку сфери рекреаційного обслуговування.