Адміністративно-наглядова діяльність міліції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-НАГЛЯДОВА ДІЯЛЬНІСТЬ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

ЯРМАКІ Христофор Петрович

УДК 351.75

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Харків - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор

Комзюк Анатолій Трохимович,

Харківський національний

університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та процесу.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Андрійко Ольга Федорівна,

Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор

Колпаков Валерій Костянтинович,

Київський національний університет

внутрішніх справ, начальник кафедри

адміністративного права і процесу;

доктор юридичних наук, доцент

Харитонова Олена Іванівна,

Одеська національна юридична академія, завідувач кафедри підприємництва та комерційного права.

Провідна установа: Національна юридична академія України імені Ярослава

Мудрого, кафедра адміністративного права, МОН України (м. Харків).

Захист відбудеться 21 лютого 2007 року о 9.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 20 січня 2007 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Побудова в Україні правової держави, її прагнення до європейської та євроатлантичної інтеграції вимагає скорочення державного втручання у життя громадян, в діяльність організацій, що є можливим за умов розширення сфер наглядової діяльності та відповідного звуження обсягу контролю. У той же час відбувається переоцінка цінностей, зміна пріоритетів з питань взаємин держави і суспільства, держави і особистості. Демократизація суспільних відносин в Україні вимагає не лише пошуку нових форм і методів соціального обслуговування суспільства міліцією, але й нової інтерпретації виправданих практикою форм і методів її правоохоронної діяльності, зокрема, адміністративно-наглядової, що в результаті позитивно скажеться на рівні забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб в Україні.

Незважаючи на те, що в наш час теорією адміністративного права досить докладно розроблено інститут способів забезпечення законності в державному управлінні, сучасний стан розвитку суспільних відносин вносить свої корективи: пішли в минуле партійний і народний контроль, деякі інші способи зазначеної діяльності, адміністративний нагляд наповнюється новим змістом, змінилися його мета та призначення, що є характерним для демократичного розвитку державності в Україні. Визнавши адміністративний нагляд самостійним науковим і правовим явищем, вчені і досі не сформували єдину точку зору щодо його місця в загальній системі способів забезпечення законності в державному управлінні. Так, одні науковці вважають, що адміністративний нагляд є одним із різновидів надвідомчого державного контролю, інші переконані, що це самостійний інститут адміністративного права, норми якого регулюють самостійний вид державної діяльності - наглядову.

Проблеми визначення поняття адміністративного нагляду, його напрямків, ролі у здійсненні правоохоронної діяльності міліції вже давно привертають увагу багатьох вчених-адміністративістів. Зокрема, в наукових працях Д.М. Бахраха, I.I. Веремеєнка, I.О. Галагана, Є.В. Додіна, О.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, О.П. Коренєва, В.М. Манохіна, М.Я. Маслєннікова, Р.С. Павловського, Л.Л. Попова, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, О.П. Шергіна, Ю.С. Шемшученка, К.В. Шоріної, В.А. Юсупова та ін. в 60-90-х рр. минулого століття з'ясовувалась сутність адміністративного нагляду та визначалося його місце в системі способів забезпечення законності в державному управлінні. Проте в цей час автори переважно акцентували увагу саме на контрольній функції державних органів, зокрема міліції, адміністративний нагляд розглядався як різновид контролю, як одна із форм його зовнішнього вираження. Це стосується також і праць провідних вітчизняних адміністративістів, з яких проблеми адміністративного нагляду тою чи іншою мірою досліджували В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, I.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Р. А.Калюжний, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.Я. Настюк, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.I. Остапенко, I.М. Пахомов, В.П. Пєтков, О.П. Рябченко, М.М. Тищенко, О.І. Харитонова, В.К. Шкарупа та ін. До проблем наглядової діяльності як засобу підтримання законності і дисципліни зверталися і зарубіжні автори: Г. Бержерон, Ж. Бребан, Б. Гурне, Х. Енсен, Д. Мідор, Г. Редфорд, Р. Родес та ін.

Разом з тим єдиної теорії адміністративного нагляду, в тому числі адміністративно-наглядової діяльності міліції в адміністративно-правовій науці до нашого часу так і не вироблено. Проблеми комплексного здійснення нагляду в правоохоронній діяльності міліції в нових економічних, політичних та правових реаліях сучасності досліджені ще недостатньо.

Таким чином, необхідність зміцнення законності в суспільстві, переосмислення місця та ролі адміністративно-наглядової діяльності міліції, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд правових проблем та суперечливих питань наглядової діяльності міліції обумовлюють актуальність обраної автором теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.5.2 Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років, затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.п.2.2 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації міліцією наглядових повноважень виробити теорію адміністративно-наглядової діяльності і визначити шляхи її удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- з'ясувати методологічні засади адміністративно-наглядової діяльності міліції, для чого визначити співвідношення контролю та нагляду в теорії управління, сутність адміністративного нагляду, його роль в правоохоронній діяльності міліції, охарактеризувати систему правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції, її зміст, види, форми та напрямки, а також проблеми забезпечення її законності;

- визначити повноваження міліції щодо здійснення адміністративного нагляду у сфері забезпечення громадського порядку, розглянути особливості організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у цій сфері;

- охарактеризувати сферу забезпечення безпеки дорожнього руху як об'єкта адміністративно-наглядової діяльності, з'ясувати систему та повноваження суб'єктів наглядової діяльності міліції у цій сфері, форми та методи цієї діяльності;

- визначити суб'єктів адміністративного нагляду за дотриманням правил дозвільної системи та особливості організації їх наглядової діяльності;

- з'ясувати сутність паспортно-реєстраційної системи як об'єкта адміністративно-наглядової діяльності, визначити суб'єктів наглядової діяльності міліції у цій сфері та форми її здійснення;

- визначити сутність та значення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, його процедури та організаційні аспекти здійснення;

- виробити рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Предмет дослідження становлять методологічні та правові засади, напрямки, форми та процедури адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1, 6.1), виокремлено окремі види, форми та напрямки адміністративно-наглядової діяльності (підрозділ 1.4). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей нормативно-правового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності (підрозділ 1.3), характеристики організаційних аспектів адміністративно-наглядової діяльності міліції (підрозділи 2.3, 4.3, 6.3). Системно-структурний метод використано для аналізу повноваження міліції щодо здійснення адміністративно-наглядової діяльності (підрозділи 2.2, 3.2, 4.2, 5.2, 6.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні (розділи 1-6).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади адміністративно-наглядової діяльності міліції. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності міліції, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено теорію адміністративно-наглядової діяльності, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

– вперше сутність адміністративно-наглядової діяльності міліції розглянута як один із напрямків скорочення державного втручання в діяльність юридичних та фізичних осіб, за рахунок звуження обсягу контролю;

– подальший розвиток одержала характеристика адміністративно-наглядової діяльності міліції як з управлінської, так із юридичної точок зору; у першому випадку адміністративний нагляд розглянуто як функцію управління, стадію управлінського циклу, у другому - як засіб забезпечення законності;

– з'ясування мети адміністративного нагляду дозволило обґрунтувати висновок про те, що нею є не тільки попередження правопорушень, а й їх виявлення та припинення, а також притягнення порушників до відповідальності;

– в новому аспекті визначено напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції, серед яких нормотворчість; організаційно-масова (попереджувальна) діяльність; застосування адміністративно-запобіжних заходів; застосування заходів припинення; притягнення винних до відповідальності;

– сформульовано оригінальну класифікацію видів адміністративно-наглядової діяльності міліції за такими критеріями: сферою наглядової діяльності; часом здійснення; залежно від стадій здійснення; відкритістю; джерелами нагляду; правовою кваліфікацією; кількісним складом суб'єктів нагляду; способом ініціювання;

– набула подальшого розвитку характеристика способів забезпечення законності в адміністративно-наглядовій діяльності міліції, зокрема державного контролю та нагляду прокуратури;

– удосконалено розуміння організаційних аспектів адміністративно-наглядової діяльності, до яких віднесено аналітичну роботу; прогнозування; планування; забезпечення (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); взаємодію та координування наглядової діяльності; контроль та нагляд за її здійсненням; коригування адміністративно-наглядової діяльності міліції;

– правові засади здійснення міліцією адміністративно-наглядової діяльності вперше проаналізовано з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб;

– отримала подальший розвиток характеристика сфери забезпечення громадського порядку та безпеки дорожнього руху, паспортно-реєстраційної та дозвільної систем як об'єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції, у зв'язку з чим з'ясовано систему та повноваження суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції у цих сферах, форми, методи та організаційні аспекти їх наглядової діяльності;

– обґрунтовано висновок, що нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, є не тільки одноразовим заходом адміністративного примусу, яким він частіш за все визнається науковцями, а становить комплекс заходів, тобто певний напрямок адміністративно-наглядової діяльності міліції;

– сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні, зокрема, запропоновано внести зміни і доповнення до ряду нормативних актів: законів України „Про міліцію”, „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами”, „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, „Про дорожній рух”, „Про імміграцію”, „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, Статуту патрульно-постової служби міліції; Положення про Державну автомобільну інспекцію МВС; Положення про дозвільну систему; Положення про Державний департамент з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб; обґрунтовано доцільність розробки та прийняття законів України „Про охорону громадського порядку” та „Про дозвільну систему”, визначено їх можливі структуру та зміст.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

– у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію адміністративно-наглядової діяльності міліції, можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративного нагляду;

– у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів в сфері адміністративно-наглядової діяльності, що буде сприяти удосконаленню правового регулювання правоохоронної діяльності міліції в цілому;

– у сфері правозастосування використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичне здійснення міліцією адміністративно-наглядової діяльності;

– у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна відповідальність” і „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Одеському юридичному інституті ХНУВС. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано підручники “Адміністративне право України” (здобувач розробив главу 31); “Адміністративне право України. Академічний курс (особлива частина)” (дисертант розробив р. 3, гл. 20-22. (гл.23 - у співавторстві); „Адміністративна діяльність міліції (здобувач розробив гл. 3, § 7.4-7.5, гл. 12); навчально-методичний посібник “Організація діяльності дільничного інспектора міліції” (здобувач розробив вступ, розділи ІІІ, ІV, V, IX, X); навчально-методичний посібник “Адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі” (дисертантом розроблено вступ, розділ ІІ), навчально-методичний посібник “Організація контрольно-наглядової діяльності міліції за дотриманням правил дозвільної системи” (здобувач розробив передмову, розділи І, ІІ, ІІІ, VII, X); наочний посібник у схемах “Адміністративне право України (загальна частина)” (здобувачем розроблено вступ, розділ І-IV, XI). У співавторстві опубліковано наукові статті “Поняття безпеки дорожнього руху, форми та методи забезпечення”, “Паспортизація в Україні”, “Організаційно-правові основи профілактики правопорушень неповнолітніх”, “Адміністративна юстиція, як важлива гарантія реалізації прав і законних інтересів громадян”, “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод людини у сфері державного управління”, “Деякі проблеми розвитку інституту уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на більш ніж двадцяти міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, „круглих столах”, таких, зокрема, як “Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (Суми, 2000); “Права людини та правоохоронна діяльність” (Одеса, 2000); “Право збройних конфліктів, права людини та правоохоронна діяльність” (Сімферополь, 2000); “Правові проблеми становлення та розвитку сучасної Української держави” (Одеса, 2001); “Боротьба з наркобізнесом: проблеми та шляхи їх вирішення” (Одеса, 2002); „Оптимизация процесса профессиональной подготовки и непрерывного совершенствования кадров органов внутренних дел” (Молдова, Кишинів, 2002); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Одеса, 2003); “Участь громадськості в охороні громадського порядку” (Одеса, 2003); “Police Seminar on Human Rights Law and Humanitarian Principles” (Московська обл., Снігірі, 2003); “Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави” (Одеса, 2004); “Актуальні проблеми захисту правоохоронними органами майнових та особистих прав громадян” (Одеса, 2004); ІІ звітна конференція професорсько-викладацького складу Одеського юридичного інституту ХНУВС (Одеса, 2005); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Сімферополь, Ялта, 2005); “Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку” (Одеса, 2005); “Социально-правовые проблемы совершенствования законодательства Украины: история, теория и практика” (Одеса, 2005); “Делінквентна поведінка дітей та молоді: сучасні технології протидії” (Одеса, 2006); ІІІ звітна конференція науково-педагогічного складу Одеського юридичного інституту ХНУВС (Одеса, 2006); “Шляхи і способи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні” (Київ, 2006); “Державотворення та місцеве самоврядування в Україні у контексті сучасного конституційного процесу” (Одеса, 2006); “Права людини в діяльності органів внутрішніх справ України” (Євпаторія, 2006); “Проблеми правової соціалізації молоді в сучасних умовах розвитку українського суспільства” (Одеса, 2006); науково-практична конференція з нагоди першої річниці запровадження адміністративного судочинства в Україні (Київ, 2006); “Організаційно-правові засади боротьби з правопорушеннями на транспорті” (Одеса, 2006); “Шляхи вдосконалення взаємодії в організації роботи та навчання практичних працівників, курсантів та слухачів вищих навчальних закладів МВС України” (Одеса, 2006). Автор був членом робочих груп з підготовки змін та доповнень до Закону України „Про міліцію”, інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ, з використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до Закону України „Про міліцію”. Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших матеріалів з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна відповідальність”, „Адміністративний процес” і „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, які видані в Одеському юридичному інституті ХНУВС.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії „Адміністративно-наглядова діяльність міліції в Україні” (Одеса, 2006), підручнику „Адміністративна діяльність міліції. Частина особлива” / За заг. ред. О.М. Бандурки (Харкiв, 2004), навчальному посібнику „Управління адміністративно-політичною діяльністю” (Одеса, 2003), двох підручниках з адміністративного права та трьох навчальних посібниках (в складі колективів авторів), 35 наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також 10 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, шести розділів‚ поділених на підрозділи, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 438 сторінок. Список використаних джерел складається із 377 найменувань і займає 34 сторінки. Додатки займають 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Методологічні засади адміністративно-наглядової діяльності міліції” присвячено з'ясуванню співвідношення контролю та нагляду в законодавстві та теорії адміністративного права; визначенню сутності адміністративного нагляду, його ролі в правоохоронній діяльності міліції; характеристиці системи правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції; аналізу змісту, сучасних видів, форм та напрямків адміністративно-наглядової діяльності міліції; з'ясуванню сутності законності адміністративно-наглядової діяльності міліції та способів її забезпечення.

У підрозділі 1.1. „Загальнотеоретичні засади наглядової діяльності: співвідношення контролю та нагляду в теорії і законодавстві” підкреслюється, що „нагляд” припускає „контроль”, як і „контроль” припускає „нагляд”, що зазначено як у переважній більшості доктринальних тлумачень цих термінів, так і в цілому ряді нормативно-правових актів, зокрема, і законодавчого рівня. Разом з тим зроблено висновок, що пріоритетність наглядової діяльності міліції над контрольною полягає у тому, що вона, з одного боку має профілактичний (попереджувальний) характер, з іншого - під час реалізації наглядових повноважень працівники міліції можуть використовувати комплекс обмежених адміністративних засобів впливу на піднаглядні об'єкти (суб'єкти), що є загальноприйнятим орієнтиром правоохоронних органів більшості демократичних країн світу. Переорієнтація міліції України з контролюючого органу на наглядовий значно зменшить безпідставні втручання з боку її працівників у приватне життя та господарську діяльність фізичних чи юридичних осіб, що, у свою чергу підвищить імідж як міліції в цілому, так і її працівників, зокрема.

Необхідність розширення сфери використання нагляду за рахунок звуження обсягу контролю в дисертації обґрунтовується також тим, що в житті суспільства збільшується роль технічних засобів, різноманітних технічних правил, нагляд за дотриманням яких - важлива умова забезпечення безпеки держави та її громадян.

Зазначено, що головна відмінність контролю від нагляду полягає у тому, що суб'єкт нагляду, на відміну від суб'єкта контролю, не має права втручатися в оперативну діяльність піднаглядного. Звідси, будь-який суб'єкт контролю наділений наглядовими повноваженнями, а суб'єкт нагляду контрольними повноваженнями не наділений.

Нагляд визначено як сукупність безперервних дій зі спостереження за додержанням законності у відповідних суспільних відносинах, які здійснюються компетентним на те органом із застосуванням наданих йому законом (підзаконним нормативним актом) повноважень і спрямовані на попередження, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності, однак без втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об'єктів.

У підрозділі 1.2. „Сутність адміністративного нагляду, його роль в правоохоронній діяльності міліції” виділено такі ознаки адміністративного нагляду міліції: 1) його надвідомчий (позавідомчий) характер, тобто спостереження за об'єктом, який не входить до сфери підпорядкування її органів і належить до іншого відомства (наприклад, відносини між працівником міліції та суб'єктом, який є власником вогнепальної зброї, транспортного засобу тощо); 2) профілактичну спрямованість, спрямованість на забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави (працівники міліції під час здійснення нагляду мають можливість виявити умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням, вплинути на осіб, схильних до антигромадської поведінки, з метою недопущення з їх боку протиправних діянь, вчасно припинити правопорушення і забезпечити невідворотність відповідальності порушника); 3) організуючу спрямованість, яка виявляється в упорядкуванні суспільних відносин у сфері громадського порядку і громадської безпеки; поновленні суспільних відносин, що зазнали небажаного впливу внаслідок протиправних дій; 4) загальний характер, з одного боку, оскільки він реалізується переважною більшістю служб та підрозділів міліції у всіх підконтрольних їм сферах життєдіяльності, і спеціалізований - з іншого, тому що спрямований він на забезпечення дотримання спеціальних правил (паспортно-реєстраційної, дозвільної систем тощо); 5) ініціативний характер, тобто він здійснюється головним чином з ініціативи самих працівників міліції, а не у зв'язку з надходженням заяв чи скарг; 6) специфічність засобів і методів здійснення адміністративного нагляду працівниками міліції, можливість застосування заходів адміністративного примусу.

Зроблено висновок, що призначення адміністративного нагляду в правоохоронній діяльності міліції полягає у тому, що за допомогою цього виду правоохоронної діяльності працівники міліції мають змогу реалізувати права та виконувати завдання та обов'язки, передбаченні нормативно-правовими актами, щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, охорони, захисту і поновлення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Адміністративний нагляд міліції в дисертації визначено як правоохоронну діяльність зі спостереження за додержанням законності організаційно не підпорядкованими об'єктами (підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами), що здійснюється безперервно у зв'язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил та вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу з метою охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження і припинення правопорушень, відновлення порушених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

У підрозділі 1.3. „Правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції” усю нормативну базу, якою керуються працівники міліції під час здійснення адміністративно-наглядової діяльності, умовно поділено на зовнішню, яка створюється формально за межами органів внутрішніх справ, але до створення якої вони мають пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, яка розроблена в системі МВС України. На думку дисертанта, узгодженість між зовнішніми та внутрішніми нормативно-правовими актами, які регулюють адміністративно-наглядову діяльність міліції, має забезпечуватись двома способами. По-перше, встановленням у законодавчих актах єдиних (загальних) для всіх працівників міліції адміністративно-наглядових повноважень. По-друге, передбаченням у підзаконних нормативно-правових актах спеціальних адміністративно-наглядових повноважень працівників міліції, послідовним дотриманням ієрархічного зв'язку між ними.

В системі правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції як сукупності різних форм та методів юридичного впливу держави на суспільні відносини (норм права та інших правових засобів), якими визначаються принципи, завдання, права і обов'язки працівників міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації, виділено і проаналізовано шість груп нормативних актів: Конституцію України; міжнародно-правові акти; закони України; укази Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; нормативні акти МВС України.

Системний погляд на роль права в регулюванні адміністративно-наглядової діяльності міліції дозволив зробити висновок про те, що за допомогою правових норм здобувають юридичне закріплення: 1) система повноважень працівників міліції щодо реалізації наглядових функцій; 2) форми, види, напрямки та допустимі межі адміністративно-наглядової діяльності міліції; 3) система об'єктів та предметів адміністративно-наглядової діяльності працівників міліції; 4) розподіл наглядових функцій між підрозділами певного органу та їх працівниками; 5) основні параметри координації діяльності суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності; 6) юридичний захист інтересів учасників адміністративно-наглядових відносин; 7) система заходів юридичного примусу в інтересах забезпечення стабільності суспільних відносин.

У підрозділі 1.4. „Зміст, види, форми та напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції” наголошується, що зміст адміністративного нагляду міліції можна розкрити, визначивши основні напрямки цієї діяльності, серед яких: нормотворчість; організаційно-масова (попереджувальна) робота; застосування адміністративно-запобіжних заходів; застосування заходів припинення; притягнення винних до відповідальності. В підрозділі здійснено детальну характеристику кожного із зазначених напрямків адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Визначено що структуру адміністративного нагляду, охарактеризовано його суб'єктів, об'єкти та предмет. Особливістю суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності названо те, що вони не зв'язані системою підпорядкованості з жодним із об'єктів, відносно яких здійснюється нагляд. Адміністративний нагляд реалізується тільки щодо об'єктів, які організаційно належать до інших галузевих систем, а значить і не підлеглі органові нагляду. Піднаглядними об'єктами адміністративного нагляду є ті юридичні і фізичні особи, щодо яких здійснюється наглядова діяльність міліції. Ними можуть бути будь-які підприємства, установи та організації незалежно від відомчої підпорядкованості і форм власності, а також громадяни. Щодо предмета адміністративно-наглядової діяльності міліції зроблено висновок, що до нього у широкому розумінні варто віднести громадський порядок, громадську безпеку, власність. У вузькому розумінні - це спеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов'язок дотримуватись яких покладено на піднаглядні суб'єкти. Особливістю предмета адміністративно-наглядової діяльності міліції є те, що він може встановлюватися на різних рівнях: 1) позавідомчому (Верховна Рада України, Президент, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування); 2) відомчому.

Зроблено висновок, що здійснюючи адміністративний нагляд, міліція використовує правові; організаційні та правоохоронні форми діяльності.

В дисертації здійснено класифікацію адміністративного нагляду міліції. Його видами названо: 1) залежно від сфери наглядової діяльності: загальний і спеціальний; 2) залежно від часу здійснення: постійний і тимчасовий; 3) залежно від стадій: попередній, поточний і наступний; 4) залежно від сфер, які підлягають нагляду: нагляд за громадським порядком, нагляд за громадською безпекою тощо; 5) залежно від ступеню відкритості: гласний та негласний; 6) залежно від джерел нагляду: документальний і фактичний; 7) залежно від правової кваліфікації: правомірний і неправомірний; 8) залежно від кількісного складу суб'єктів нагляду: одноосібний і колегіальний; 9) залежно від способу ініціювання: активний і пасивний.

У підрозділі 1.5. „Законність адміністративно-наглядової діяльності міліції, способи її забезпечення” зазначається, що сутність забезпечення законності під час адміністративно-наглядової діяльність міліції полягає: по-перше, у наявності законодавства та відповідних підзаконних актів, що регулюють суспільні відносин, за якими здійснюється наглядова діяльність; по-друге, у чіткій регламентації наглядових повноважень працівників міліції; по-третє, у тому, що а) адміністративно-наглядова діяльність міліції має завжди відповідати вимогам нормативно-правових актів; б) повинна здійснюватись тільки тими органами і посадовими особами, функціональні права яких її передбачають і дозволяють; по-четверте, у доцільності такої діяльності; по-п'яте, у наявності передбачених законом способів контролю та нагляду за законністю адміністративно-наглядової діяльності міліції; по-шосте, у законодавчо закріпленій відповідальності працівників міліції за порушення ними своїх повноважень.

До способів забезпечення законності адміністративно-наглядової діяльності в дисертації віднесено: 1) державний контроль, який здійснюють: а) Верховна Рада України; б) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; в) Президент України; г) Кабінет Міністрів України; д) Рада національної безпеки і оборони України; е) Служба безпеки України; є) Державна контрольно-ревізійна служба України; ж) державні інспекції (служби), які мають право здійснювати контрольно-наглядові повноваження щодо міліції; з) місцеві державні адміністрації; и) органи місцевого самоврядування; і) судові органи України; 2) громадський контроль з боку громадян України та громадських організацій, у тому числі і міжнародних; 3) нагляд прокуратури; 4) внутрівідомчий контроль, який здійснюють як спеціально створені підрозділи (штаби, інспекції з особового складу; внутрішньої безпеки, постійно діючі мобільні групи, чергові частини, підрозділи по роботі з персоналом), так і посадові особи, як правило, керівники (начальники), для яких здійснення повсякденного контролю є одним із їх посадових обов'язків. Здійснено детальний аналіз наведених способів забезпечення законності адміністративно-наглядової діяльності.

Розділ 2 „Нагляд міліції у сфері забезпечення громадського порядку” містить три підрозділи, в яких визначається сутність та зміст громадського порядку; аналізуються повноваження міліції щодо здійснення нагляду у сфері забезпечення громадського порядку та організація адміністративно-наглядової діяльності міліції у цій сфері.

У підрозділі 2.1. „Сутність та зміст громадського порядку” наголошується, що громадський порядок необхідно розглядати: по-перше, як систему суспільних відносин, що складаються лише в громадських місцях; по-друге, як наявність відповідних правил і норм поведінки, які поширюються на всіх членів суспільства, врегульовані нормами права та іншими соціальними нормами і є загальновизнаними та загально прийнятними; по-третє, як наслідок забезпечення спокою населення, охорону життя, здоров'я, прав та свобод, честі і гідності громадян, створення сприятливих умов для нормального функціонування державних і громадських організацій, виховання поваги до суспільства та дотримання громадської моралі. Відтак громадський порядок визначено як урегульовану нормами права та іншими соціальними нормами систему суспільних відносин, що складаються в громадських місцях, яка має на меті охорону та забезпечення спокою населення, життя, здоров'я, прав та свобод, честі і гідності громадян, створення сприятливих умов для нормального функціонування державних і громадських організацій.

До основних ознак громадського порядку віднесено таке: 1) регулюється нормами моралі, звичаями та правовими нормами; 2) встановлюється в результаті реалізації моральних і правових норм; 3) створює сприятливі умови для здійснення суб'єктивних прав; 4) припускає своєчасне і повне виконання всіма суб'єктами моральних та юридичних обов'язків; 5) забезпечує чітку та ефективну роботу всіх державних і приватних підприємств, установ та організацій, органів і служб тощо; 6) створює умови для організованості громадянського суспільства з одного боку, режиму індивідуальної свободи в межах, передбачених правовими та моральними нормами, - з іншого; 7) забезпечується всіма державними заходами, від переконання до юридичної відповідальності.

Правові норми, що діють у сфері громадського порядку, об'єднано в такі групи: 1) правові норми, які регулюють поведінку людей, визначають права і обов'язки громадян при перебуванні їх у громадських місцях; 2) правові норми, які передбачають встановлені державою заборони щодо вчинення певних дій у громадських місцях, а також норми, що передбачають відповідальність за вчинення подібних дій; 3) правові норми, що регулюють права, обов'язки і відповідальність державних органів та громадських організацій, їх посадових осіб щодо забезпечення громадського порядку.

У підрозділі 2.2. „Повноваження міліції щодо здійснення нагляду у сфері забезпечення громадського порядку” підкреслюється, що найбільш повна реалізація покладених на міліцію функцій, виконання поставлених перед нею завдань щодо боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки залежить, насамперед, від точного визначення її повноважень, а також повноважень її структурних підрозділів і посадових осіб.

Зроблено висновок, що наглядові повноваження працівників міліції у сфері охорони та забезпечення громадського порядку становлять один з головних і невід'ємних елементів їх компетенції, а отже є такою сукупністю їх прав та обов'язків, які підкреслюють цільове призначення підрозділів (служб) міліції як в системі правоохоронних органів, так і в державі в цілому.

Виділено три групи загальних обов'язків і прав працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку: управлінські, розпорядчі й обмежувальні. Так, до управлінських повноважень щодо здійснення адміністративного нагляду в цій сфері віднесено обов'язки і права, які мають переважно забезпечувальний характер: обов'язки забезпечувати безпеку громадян і громадський порядок, виконувати загальнообов'язкових рішень місцевих рад з питань охорони громадського порядку; право вимагати припинення правопорушень тощо. До розпорядчих повноважень щодо здійснення адміністративного нагляду в зазначеній сфері, які відзначаються організуючим характером, віднесено такі обов'язки і права працівників міліції: здійснювати досудову підготовку матеріалів, проводити дізнання; здійснювати гласні та негласні оперативно-розшукові заходи, фото-, кіно-, відеозйомку і звукозапис, прослуховування телефонних розмов з метою розкриття злочинів тощо. Обмежувальними повноваженнями міліції визнаються обов'язки і права щодо застосування примусових заходів, які безпосередньо обмежують права різних суб'єктів: попереджувати і припиняти злочини та адміністративні проступки; затримувати і тримати в спеціально відведених для цього приміщеннях певних осіб; складати протоколи про адміністративні правопорушення, проводити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів тощо.

З огляду на мету правоохорони повноваження працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду у сфері охорони громадського порядку поділено на три групи: щодо запобігання правопорушенням; щодо припинення правопорушень; щодо притягнення винних до відповідальності. В дисертації детально проаналізовано зазначені повноваження, а також особливості їх закріплення за різними службами міліції, зокрема, підрозділами Департаменту громадської безпеки МВС України.

У підрозділі 2.3. „Організація адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку” підкреслюється, що категорія „організація” охоплює багато аспектів: створення, реорганізацію організаційних структур управління, тобто зміни в організаційній формі управління; організуючий вплив суб'єкта на об'єкт управління з метою впорядкування та взаємодії елементів системи управління, а також діяльність щодо забезпечення процесу управління, тобто прийняття та реалізації управлінських рішень. Організація адміністративно-наглядової діяльності міліції як управлінська діяльність нерозривно пов'язана із забезпеченням реалізації правоохоронних функцій, спрямованих на безпосередню охорону прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, попередження і припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності.

Визначено організаційну структуру служби охорони громадського порядку органів внутрішніх справ. Вищою ланкою цієї служби є Департамент громадської безпеки МВС України, який забезпечує управління діяльністю підрозділів нижчого рівня. При цьому Департамент організує діяльність апаратів лінійних служб охорони громадського порядку та здійснення дозвільної і паспортної систем, а також забезпечення режиму перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства. Друга ланка цієї служби охоплює апарати адміністративної служби міліції ГУМВС (УМВС) України в АРК, містах Києві та Севастополі, в областях і на транспорті. Третю її ланку становлять міські, районні відділах внутрішніх справ та їх структурні підрозділи.

Центральне місце у підрозділі відведено аналізу основних напрямків організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері громадського порядку, до яких віднесено: 1) аналітичну роботу; 2) прогнозування; 3) планування (визначення сил та засобів, форм і методів наглядової діяльності; єдину дислокацію; підготовку та інструктаж); 4) забезпечення адміністративно-наглядової діяльності (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); 5) взаємодію та координацію наглядової діяльності; 6) контроль та нагляд за її здійсненням; 7) коригування адміністративно-наглядової діяльності міліції. Зазначається, що суб'єктами організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є насамперед їх керівники.

Розділ 3 „Нагляд міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” присвячено аналізу сфери забезпечення безпеки дорожнього руху як об'єкта адміністративно-наглядової діяльності міліції, форм і методів, системи та повноважень суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції у цій сфері.

У підрозділі 3.1. „Сфера забезпечення безпеки дорожнього руху як об'єкт адміністративно-наглядової діяльності міліції” наголошується, що головна особливість забезпечення безпеки дорожнього руху полягає у тому, що вона є об'єктом регулювання як технічними нормами (нормативи, стандарти щодо транспортних засобів, технічних засобів регулювання дорожнього руху, доріг тощо), так і правовими.

Дорожній рух в дисертації аналізується в широкому і вузькому значенні. Так, у широкому розумінні він є: упорядкованим процесом просторового переміщення людей, вантажів як природнім шляхом, так і за допомогою транспортних засобів, керованих людьми; явищем соціальним, оскільки в ньому зайнята абсолютна більшість населення країни, в процесі дорожнього руху реалізуються політичні, економічні та культурні інтереси держави і суспільства в цілому; вольовою діяльністю людей, яка спрямована на досягнення певних цілей; керованим процесом, у якому головним суб'єктом виступає держава в особі спеціальних органів (державних та громадських), закріплених у єдину систему суб'єктів забезпечення безпеки дорожнього руху. У вузькому значенні дорожній рух означає процес переміщення учасників дорожнього руху (пішоходів, водіїв, пасажирів, погоничів тварин) дорогами, в якому дії його учасників визначаються спеціальними правилами, нормами та стандартами.

Безпека дорожнього руху в дисертації визначається як система суспільних відносин, що складається у сфері дорожнього руху з метою задоволення потреб його учасників у переміщенні та відображає ступінь захищеності цих учасників і держави від дорожньо-транспортних пригод та їх наслідків. Забезпечення безпеки дорожнього руху визначено як правотворчу, правозастосовну та правоохоронну діяльність державних органів та громадських організацій, наділених контрольно-наглядовими повноваженнями за дотриманням учасниками дорожнього руху, іншими фізичними та юридичними особами загальнообов'язкових правил, нормативів та стандартів, спрямованих на попередження та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до відповідальності.

На основі аналізу стану забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні та інших країнах Європи зроблено висновок, що в Україні рівень ризику загибелі в дорожньо-транспортних пригодах є одним з найвищих. Так, в 2005 році в Україні кожні 12 хвилин траплялася ДТП, щодоби в автотранспортних аваріях втрачало життя 20 і зазнавало поранень 153 особи.

У підрозділі 3.2. „Система та повноваження суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” систему цих суб'єктів визначено як регламентовану нормативними актами сукупність державних та громадських органів, які здійснюють взаємоузгодженні організаційні, правові, соціальні, економічні та технічні заходи, спрямовані на забезпечення і підтримку необхідного рівня безпеки учасників дорожнього руху.

Оскільки найширше коло адміністративно-наглядових повноважень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху має Державна автомобільна інспекція МВС України, в підрозділі основну увагу зосереджено на аналізі її організаційної структури, завдань, функцій та повноважень. Зроблено висновок, що особливість ДАІ як спеціального суб'єкта забезпечення безпеки дорожнього руху полягає у тому, що: 1) Державтоінспекція не становить собою самостійну завершену систему органів, а входить до системи МВС України як структурний підрозділ; 2) повноваження працівників ДАІ поширюються на організації та посадових осіб незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також на громадян; 3) їх діяльність у необхідних випадках передбачає застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень.

Визначено основні завдання Державтоінспекції, до яких належать: реалізація в межах своєї компетенції державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; організація контролю і нагляду за додержанням законів, інших нормативних актів з питань безпеки дорожнього руху та охорони навколишнього середовища від шкідливого впливу автомототранспортних засобів; регулювання дорожнього руху з метою забезпечення його безпеки та підвищення ефективності використання транспортних засобів; виявлення та припинення фактів порушення безпеки дорожнього руху, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх вчиненню.

Повноваження ДАI в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху поділено на дві групи: дозвільні та наглядові. Актами реалізації дозвільних повноважень є: дозвіл; висновок; реєстрація; посвідчення на право керування транспортним засобом тощо. Наглядові повноваження ДАI спрямовані в основному на забезпечення безпечного і безперебійного переміщення людей, вантажів, транспортних засобів. Працівники ДАI здійснюють нагляд за дорожнім рухом, у випадках, якщо в його процесі з'являються відхилення від установлених вимог, вживають заходів по відновленню нормального руху транспорту і пішоходів. З цією метою вони попереджають і усувають різні перешкоди на дорогах, виявляють і припиняють порушення Правил дорожнього руху та інших нормативів, що належать до сфери забезпечення безпеки дорожнього руху; надають допомогу водіям, пішоходам і пасажирам; сприяють у транспортуванні ушкоджених транспортних засобів і в охороні майна, що залишилося без догляду, тощо.

Зазначається, що адміністративно-наглядовими повноваженнями в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, крім працівників ДАI, наділені усі без винятку атестовані працівники міліції, тобто особи рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України. Конкретні повноваження щодо забезпечення безпеки дорожнього руху покладаються на дільничних інспекторів міліції, працівників Державної служби охорони, чергові частини тощо.

У підрозділі 3.3. „Форми та методи адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” підкреслюється, що в процесі цієї діяльності використовується система різноманітних форм та методів.

Залежно від настання чи ненастання юридичних наслідків форми адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху традиційно зведено у дві великі групи: правові (правотворча діяльність, тобто розробка та видання нормативних актів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; правозастосовна діяльність, яка полягає в реалізації передбачених нормативно-правовими актами повноважень в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху (з організаційно-аналітичної роботи, зі спостереження за дорожнім рухом, із спостереження за станом доріг і технічних засобів регулювання дорожнього руху, з обліку та реєстрації автомототранспортних засобів та контролю за підготовкою водійських кадрів, із спостереження за технічним станом автомототранспортних засобів тощо)) та і неправові (організаційні, матеріально-технічні дії).

До методів адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху віднесено: 1) універсальні методи управління, а відповідно і нагляду: переконання та примус; 2) адміністративні методи, які характеризуються підпорядкуванням волі керованого об'єкта волі управляючого суб'єкта (зобов'язання, уповноваження, заборона, делегування, рекомендація); 3) економічні, основною ознакою яких є опосередкований вплив через майнові інтереси, потреби та стимулювання; 4) організаційні методи, які реалізуються в рекомендаціях органів нагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії, координації; 5) психологічні методи, за допомогою яких здійснюється цілеспрямований вплив на свідомість та поведінку учасників дорожнього руху: емпіричні (спостереження, експеримент), психодіагностичні (тести, анкети, соціометрія, бесіда) та ін.; 6) технічні методи, до яких належать різні засоби і прилади, за допомогою яких здійснюється спостереження за дорожнім рухом.