Возникновение и становление российской прокуратуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Возникновение и становление российской прокуратуры

прокуратура надзор право нормативный

Oснователем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России считается Петр I. Общая централизация и бюрократизация системы власти, характерная для становления абсолютной монархии в период его правления, привела, во-первых, к потребности в создании органа по контролю и надзору за состоянием законности, а во-вторых, к необходимости пресечения и предупреждения возросшей преступности среди должностных лиц. Первым в России специализированным контрольным ведомством с отдельными надзорными полномочиями была учрежденная указом от 2 марта 1711 г. фискальная служба. За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии, а модель такой должности была заимствована в Швеции. При создании прокуратуры Петром I перед ней ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

После Петра I роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой монархами политики, усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий.

В ходе судебной реформы 1864 г. существенно изменился правовой статус прокуратуры. Она в значительной мере становится органом уголовного преследования, ограничивая свою деятельность «делами юстиции». В обязанности прокуроров, состоявших при общих судах и при Сенате, входило поддержание обвинения в уголовном процессе, надзор за деятельностью судов, следствием и местами лишения свободы. Прокурор делал заключение по результатам судебного состязания. Ему направлялись материалы предварительного следствия, и прокурор мог либо прекратить дело за отсутствием доказательств, либо возбудить его, составив обвинительный акт и направив его в суд (впоследствии -- в судебную палату, которая выносила определение о предании суду, если дело рассматривалось судом присяжных).

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы.

Прокуратура советского и постсоветского периода

После Октябрьской революции в соответствии с марксистской доктриной о сломе буржуазного государственного аппарата Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была ликвидирована. Надзор за законностью, в частности, в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, избираемых также местными Советами.

1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета о государственной прокуратуре, в котором предполагалось ее создание в составе Министерства юстиции с ограниченными полномочиями. Впоследствии структура отдела прокуратуры Наркомюста РСФСР была установлена Положением о Народном комиссариате юстиции (декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.). В него входили подотделы: 1) общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) государственного обвинения со следственной частью.

После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и Союзных республик органы прокуратуры строились на началах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, действовали на основе издаваемых республиками положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.

Постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена прокуратура Союза ССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР. Им были определены функции прокуратуры, порядок их осуществления, структура органов. В структуру аппарата прокуратуры СССР вошли: Главная военная прокуратура; Главная прокуратура железнодорожного транспорта; Главная прокуратура водного транспорта; отдел общего надзора; уголовно-судебный отдел; гражданско-судебный отдел; следственный отдел; отдел по специальным делам; отдел по надзору за местами заключения; отдел по жалобам; отдел кадров; группа учета и информации; особый сектор; управление делами; секретариат.

При прокуроре СССР (который с 1946 г. стал именоваться Генеральным прокурором) состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспекторы и консультанты. С некоторыми, изменениями эта структура прокуратуры и аппаратов органов прокуратуры просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г.

В 1960 г. были упразднены транспортные прокуратуры , но уже в 1961 г. они стали воссоздаваться в составе отдельных прокуратур краев и областей, а в 80-х годах их система была практически воссоздана.

В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом ПВС СССР в 1959 г. были образованы Коллегии в прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом ПВС СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.

Более интенсивно и детально стало развиваться законодательство о прокуратуре в 70-х годах. После принятия Конституции 1977 г. был принят в 1979 г. Закон о прокуратуре СССР с изменениями, внесенными в этот закон в 1982 и 1987 г., который действовал до распада СССР и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках. Первый закон о прокуратуре РСФСР постсоветского периода был принят Верховным Советом РСФСР 17 января 1992 г., который действовал до ноября 1995 г.

3. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

Конституция РФ (1993 г.) провозгласила, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура РФ представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и законов, действующих на территории РФ.

Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Генеральный прокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры к их укреплению.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только по представлению Президента Российской Федерации. Это обстоятельство имеет важное значение для характеристики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Президента РФ. Согласно Конституции РФ Президент вносит в Совет Федерации предложение и об освобождении от должности Генерального прокурора.

4. Предмет, система курса «Российский прокурорский надзор»

«Прокурорский надзор» как правовая дисциплина представляет совокупность положений правового, общетеоретического характера, методического характера, раскрывающих предмет, цели и задачи надзора прокуратуры РФ по обеспечению соблюдения законов в стране.

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Курс «Прокурорский надзор» разделить на Общую и Особенную части.

В Общей части рассматривается предмет, система учебного курса, понятия курса, история становления прокуратуры. Здесь же раскрываются цели, задачи и принципы прокурорского надзора, система органов прокуратуры и различных её звеньев.

В Особенной части курса сущность, задачи и полномочия органов прокуроров в основных направлениях деятельности органов прокуратуры. В частности, организация деятельности прокуроров в сфере надзора за исполнением законов, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти; надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.

Прокурорский надзор тесно взаимосвязан с такими отраслями права как: уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражное, жилищное, трудовое и т.д.

5. Для успешного усвоения материала необходимо правильное понимание содержания основных понятий курса "Прокурорский надзор в РФ".

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов (Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, районные (городские) прокуратуры, специализированные прокуратуры и др.), осуществляющих от имени

Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

Орган прокуратуры - элемент системы прокуратуры РФ, организованный в соответствии с административно-территориальным делением РФ (территориальные органы прокуратуры) или с построением отношений в различных сферах (экологии, транспорте, в Вооруженных Силах), не совпадающих с административно-территориальным делением страны (специализированные прокуратуры).

Генеральная прокуратура РФ - орган прокуратуры РФ, возглавляемый Генеральным прокурором РФ, являющийся высшим звеном системы прокуратуры РФ, осуществляющий общее руководство этой системой и регулирующий вопросы ее организации и деятельности.

Функция прокуратуры - конкретное направление деятельности (вид деятельности), которое обусловлено назначением прокуратуры, выраженным в ее целях и задачах и направленным на их достижение и решение, характеризуется определенным предметом ведения и связано с использованием предусмотренных законодательством для данного вида деятельности полномочий и правовых средств.

Прокурор в соответствии с Законом "О прокуратуре РФ" - Генеральный прокурор РФ, прокуроры автономных республик, краев, областей, прокуроры городов, действующие на правах прокуроров областей, прокуроры автономных областей, автономных округов, районные и городские прокуроры, военные и другие прокуроры, приравненные к прокурорам областей, районным или городским прокурорам, их заместители и помощники, прокуроры отделов и управлений прокуратур, действующие в пределах своей компетенции; прокурор - Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, участвующие в уголовном судопроизводстве (ст. 5 УПК РФ).

Прокурорский работник - сотрудник органов, учреждений прокуратуры (прокурор, следователь, научные и педагогические работники), имеющий классный чин (воинское звание), который присвоен ему в установленном законом порядке.

Генеральный прокурор РФ - высшее должностное лицо федерального органа государственной власти (прокуратуры РФ), возглавляющее систему органов прокуратуры РФ и осуществляющее общее руководство ею, наделенное законодательством полномочиями для успешного выполнения задач, которые возложены на прокуратуру, и несущее ответственность за их осуществление.

"Надзор" прокурора - "присмотр, проверка" - это наиболее активная форма его деятельности.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности - это деятельность специально уполномоченных государственных органов (прокуратур), осуществляемая от имени РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства и принятия мер к выявлению, предупреждению нарушения и восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, выполняемая с использованием предусмотренных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их осуществления.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки изучает закономерности возникновения, становления и развития правоотношений в сфере осуществления прокурорского надзора; исследует основные понятия прокурорского надзора; содержание полномочий прокурора при выполнении различных направлений деятельности; изучает эффективность правовых норм, регламентирующих деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина изучается в высших и средних юридических заведениях, связана с определенным объемом материала, зависящим от профиля учебного заведения, и охватывает Общую и Особенную части курса, которые содержат основные понятия, задачи, функции, принципы, полномочия, систему органов прокуратуры и особенности осуществления отдельных видов деятельности прокуратуры.

Объект прокурорского надзора - предусмотренная Законом "О прокуратуре РФ" совокупность федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов власти местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций (физических и юридических лиц), а также другие органы (организации, учреждения) и граждане, на которых распространяется компетенция прокуратуры.

Субъект прокурорского надзора - должностное лицо органа прокуратуры, наделенное правоохранительной властью в пределах своей компетенции, действующее в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства и принятия мер к выявлению, предупреждению нарушения и восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности по основаниям, установленным законом.

Предмет прокурорского надзора (отрасль прокурорского надзора) - направление деятельности, обусловленное предметом ведения (видом прокурорского надзора), спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокурора, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами правового реагирования прокуроров на нарушения закона, охватывающее соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов и решений, принимаемых органами и должностными лицами, которые входят в надзорную компетенцию прокуроров.

Полномочия прокурора - система прав и обязанностей прокурора по осуществлению возложенных на прокуратуру задач и направлений деятельности, закрепленная в Конституции РФ, Законе "О прокуратуре РФ", иных федеральных законах и нормативно-правовых актах Генеральной прокуратуры РФ.

Средства прокурорского надзора - совокупность правовых приемов, способов действия прокурора для достижения целей и осуществления задач прокуратуры, состоящая из юридических норм, прав и обязанностей, актов правоприменения, предусмотренных исключительно законом.

Методы прокурорского надзора - совокупность научно обоснованных и апробированных практикой приемов и способов применения, реализации правовых средств прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора - система научных положений и разрабатываемых на их основе рекомендаций, касающихся как осуществления деятельности органов прокуратуры в целом, так и наиболее рационального и эффективного принятия решений и выполнения отдельных действий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона, причин и способствующих им условий, привлечению нарушителей к установленной законом ответственности.

Акт прокурорского реагирования (акт прокурорского надзора) - установленное законом правовое средство (протест, постановление, представление, предостережение) осуществления полномочий прокуратуры, зафиксированное в специальном документе, используемое прокурором в рамках своей компетенции в целях проверки, устранения и предупреждения нарушений или несоблюдения законов, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства и принятия мер к восстановлению нарушений законности.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами - деятельность, осуществляемая органами прокуратуры в соответствии с полномочиями, установленными процессуальным законодательством РФ, охватывающая два аспекта: в судебном рассмотрении по уголовным делам прокурор поддерживает обвинение и участвует в качестве государственного обвинителя, осуществляя в этих случаях функцию уголовного преследования; в судебном рассмотрении гражданских дел участие прокурора имеет целью защиту прав и охраняемых законом интересов общества и государства.

Координация деятельности по борьбе с преступностью - функция органов прокуратуры, направленная, при организующей роли прокуратуры, на согласование усилий по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, обеспечению неотвратимости ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний, реализуемая в координационных совещаниях по проблемам борьбы с преступностью с участием руководителей органов прокуратуры, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, налоговых, таможенных органов, органов юстиции.

Жалоба - обращение, основанное на законе и облеченное в письменную или устную форму, по поводу принятия решения, осуществления действия (или бездействия), которое затрагивает интересы лица в различных сферах общественных отношений, направленное надлежащему органу государственной власти (его должностному лицу), уполномоченному на его

рассмотрение, с требованием об устранении действительного или предполагаемого нарушения.

Обжалование - основанная на законе деятельность по поводу отношений, возникающих в различных сферах общественной жизни, включающая подачу (принесение), прием, регистрацию и разрешение жалоб на решения, действия (или бездействие) объекта надзора.

6. Необходимо уяснить, что правовая основа курса состоит из источников нормативного регулирования деятельности органов прокуратуры

К их числу относятся следующие.

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Конституция содержит основы деятельности органов прокуратуры, в частности: закрепляет требование соблюдения законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями; устанавливает, что в ведении РФ находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов и прокуратура; определяет прокуратуру РФ как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; включает общие положения о назначении на должность прокуроров всех звеньев; указывает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

7. Студентам необходимо уяснить дату принятия Федерального закона "О прокуратуре"

В некоторых учебниках, пособиях [39, с. 15] и системе "Гарант" указана дата 17 января 1992 г. В учебнике под ред. А.А. Чувилева[83. с. 23] говорится, что Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" введен в действие 25 ноября 1995 г.

Данный закон определяет понятие, систему и структуру органов прокуратуры, принципы и направления их деятельности, полномочия прокуроров относительно конкретного направления их деятельности и т.д.

Раздел III Закона "Прокурорский надзор" содержит нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли) прокурорского надзора, определяет специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений.

Данный Закон подробно регламентирует особенности службы в органах и учреждениях прокуратуры, особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.

Помимо Конституции РФ и Закона "О прокуратуре РФ" к источникам нормативного регулирования деятельности органов прокуратуры относятся иные законодательные акты, регламентирующие полномочия и процессуальное положение прокурора в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, производстве об административных правонарушениях, уголовно-исполнительном производстве, а также при осуществлении иных видов деятельности УПК РФ, ГПК РФ, Арбитражно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ; ФЗ РФ "О милиции", ФЗ РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" и др.

Правовую основу организации и деятельности прокуратуры составляют общепризнанные принципы и нормы права, а также международные договоры РФ. Имеются в виду нормы договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например, прямое указание на прокуратуру как субъект соответствующих правоотношений, либо когда это вытекает из содержания норм и принципов международного права.

Так, разрешение на транзитную перевозку находящегося под стражей лица на основании п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам и дополнительного протокола к ней от 20 апреля 1959 г. исполняется в Генеральной прокуратуре РФ на основании п. 6 ст. 1 Федерального закона РФ "О ратификации Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам и дополнительного протокола к ней" от 25 октября 1999 г.

Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру РФ и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами.

Недостаток или отсутствие законодательного урегулирования отдельных положений, касающихся организации и деятельности прокуратуры, обусловливают возможность органам прокуратуры до принятия соответствующего закона осуществлять свою деятельность на основании указов Президента РФ, которые формируют и конкретизируют механизм исполнения законов и соответствуют Конституции РФ.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных законом, в том числе указами Президента РФ (ст. 3 Закона "О прокуратуре РФ").

Генеральный прокурор РФ в соответствии с ФЗ РФ "О прокуратуре

РФ" (п. 1 ст. 17) издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции Генерального прокурора РФ, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры, не нуждающиеся в регламентировании на законодательном уровне.

Приказы являются ведомственными нормативными актами, которые издаются по основным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения их работников.

Указания регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры.

Распоряжения Генерального прокурора РФ в основном касаются реализации мер разового или краткосрочного характера.

Положение утверждается приказом Генерального прокурора РФ и регламентирует статус структурного подразделения аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также наиболее крупных специализированных прокуратур.

Инструкции содержат процедурные вопросы осуществления отдельных видов деятельности, организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и утверждаются приказом Генерального прокурора РФ.

8. Роль и место норм международного права в регламентации деятельности прокуратуры

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры РФ. Здесь имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, устанавливаемой федеральными законами. Международное поручение об уголовном преследовании направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорам. Следует учитывать, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо, как правило, в этих договорах содержится норма, разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции». Под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариальные органы и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, принятие по ним решений надлежащим органом согласно российскому законодательств. В таких договорах, как правило, содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ.

Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о правовой помощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру. В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма, определяющая порядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон связываются друг с другом через Министерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ и Министерство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких договорах содержится также норма, в соответствии с которой помимо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой Договаривающейся Стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его применения учреждениями юстиции.

Статья 2. Международное сотрудничество

Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.

9. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответствии с определенным в законе порядком регламентации осуществляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденном Президентом РФ. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о прокуратуре РФ.

Аналогичным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам научных и образовательных учреждений системы прокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины.

В Законе установлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ (п. 2 ст. 41). Такое Положение утверждено Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г[1].

Трудовые отношения прокурорских работников регулируются законодательством Российской федерации о труде и Законом о прокуратуре, в который Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. внесены нормы, регламентирующие эти отношения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Вместе с тем из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами, не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, другие функции прокуратуры.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только по представлению Президента Российской Федерации. Согласно Конституции РФ Президент РФ вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Это обстоятельство имеет важное значение для характеристики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Президента РФ.

По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно полномочий по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд РФ принял постановление от 1 декабря 1999 г., согласно которому к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Исходя из Конституции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ.

10. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

К правовым основам организации и деятельности прокуратуры РФ относятся постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с построением, функциональным содержанием деятельности органов прокуратуры, с реализацией принципов подчиненности и подотчетности должностных лиц прокуратуры, включая Генерального прокурора РФ. С учетом правовой значимости этих постановлений и последствий их принятия применяются они непосредственно. В последующем, с включением соответствующих положений в Конституцию РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» либо в иной федеральный закон, применяется и используется норма закона, воспринявшая эти положения постановления Конституционного Суда РФ.

Действует ряд постановлений Конституционного Суда РФ, непосредственно связанных с правовой регламентацией организации и деятельности органов прокуратуры. В их числе постановление по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.

Организация и деятельность прокуратуры как федерального органа государства, осуществляющего надзор за исполнением законов, должна быть точно и полно урегулирована нормами федерального законодательства.

Основные компоненты правовых основ деятельности прокуратуры определены в ст. 3 Федерального закона о прокуратуре. В ней установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской федерации.

Согласно Конституции России деятельность органов прокуратуры в субъектах Федерации в определенной мере регламентируется Конституциями и уставами (основными законами) этих субъектов Федерации. В случаях, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре, деятельность прокуратуры регулируется указами Президента РФ.

В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем принятия приказов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с Конституцией РФ, прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской федерации (п. «о» ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

В ст. 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. Согласно этой статье, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ сделано лишь одно исключение из правила (п. «о» ст. 71), когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

Следовательно, законодательство (конституции и уставы (основные законы) субъектов Федерации в части, определенной Конституцией РФ только по вопросу согласования с Генеральным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых основ деятельности прокуратуры РФ.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, в соответствии с Уставом Ставропольского края прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 71); по Уставу Курганской области -- прокурор области назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130); в Липецкой области -- по согласованию с областным Собранием депутатов и администрацией области (ст. 143). В Уставе (основном законе) Оренбургской области определено, что прокурор области назначается Генеральным прокурором РФ (п. 2 ст. 92).

11. Акты Федерального Собрания РФ по вопросам деятельности прокуратуры

Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"

Организация и деятельность прокуратуры _ государственного органа, призванного, прежде всего, осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов - регламентируются совокупностью конституционных норм, законодательных и иных нормативных правовых актов.

12. Конституционные основы деятельности прокуратуры

В соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п.«о» ст.71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону не действительны, не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

Согласно ст.129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

В соответствии с п.5 ст.129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Закон содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.4), функции прокуратуры (ст.1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру Российской Федерации как систему, определяются составляющие ее звенья.

Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются в различных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Тем самым законодатель подчеркивает повышенную значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности государственных и иных органов. Об этом имеется прямое указание: в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. (в редакции от 20 марта 2001 г.) (ст.21); Федеральном законе «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. (в редакции от 7 ноября 2000 г.) (ст.25); Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. (в редакции от 9 марта 2001 г.) (ст.38); Законе РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г. (в редакции от 7 ноября 2000 г.) (ст.22).

Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является по существу единственным «внешним» гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. (в редакции от 9 марта 2001 г.)

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции от 8 февраля 2001 г.) устанавливается, что непосредственный надзор по делам о правонарушениях депутатов, за которые предусматривается уголовная или административная ответственность, следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (ст.13, 14).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 г. (в редакции от 4 августа 2000 г.) установлено, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. (ст.29) к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено возбуждение уголовного дела в отношении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.

Федеральным законом «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней» от 25 октября 1999 г. определено, что назначенным органом Российской Федерации для рассмотрения вопросов о выдаче является Генеральная прокуратура Российской Федерации (ст.4).

13. Нормативные акты Генерального прокурора РФ

Генпрокурор - высшее должностное лицо прокуратуры РФ, осуществляющее общее руководство Генпрокуратурой РФ. Назначается и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента. Срок полномочий - 5 лет.

Генпрокурор ежегодно представляет палатам Федерального собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по её укреплению.

Полномочия (ст.17 закона «О прокуратуре»):

1) Руководит системой прокуратуры;

2) Издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры, приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции;

3) Устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры;

4) Устанавливает штаты и структуру Генпрокуратуры в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда;

5) Несет ответственность за выполнение задач возложенных на органы прокуратуры;

6) Назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры и их замов.

Большое значение в организации и деятельности органов прокуратуры имеют ведомственные акты - приказы, указания и распоряжения, информационные письма, инструкции Генерального прокурора Российской Федерации. С их помощью до нижестоящих прокурорских работников доводятся цели и задачи, стоящие перед органами прокуратуры по различным направлениям их деятельности. Основная часть этих актов посвящена надзору за соблюдением законности. В них определяются требования, критерии обеспечения надзорной деятельности, даются рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов.

Ведомственные акты Генерального прокурора РФ регламентируют и отдельные ненадзорные направления деятельности органов прокуратуры, к которым относится участие прокурора в уголовных, гражданских и арбитражных судах. В них отражены насущные проблемы соблюдения законности и способы их разрешения.

Нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации относятся к числу ведомственных. Они основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», нормах процессуального и иного законодательства, международных договорах и издаются применительно к основным участкам организации и деятельности прокуратуры.

Это вопросы организации работы в органах прокуратуры, разграничения компетенции территориальных и специализированных прокуратур, международного сотрудничества, участия в правотворчестве, рассмотрения в органах прокуратуры жалоб и заявлений, прохождения службы в органах прокуратуры, осуществления надзора за исполнением законов по основным направлениям надзорной деятельности, участия в рассмотрении дел судами и т. д.

Перечень основных нормативных актов Генерального прокурора РФ представляется следующим:

1. Инструкция по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях.

(О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.Приказ от 17 декабря 2007 г. N 200).

2. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.

(О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора. Приказ от 30 января 2008 года N 15; О внесении изменения в инструкцию о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденную приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 г. N 200 . Приказ от 5 сентября 2008 г. N 178);

3. О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специальных прокуратур. Приказ от 7 Мая 2008 г. N 84;

4. Положение об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

(Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах. Приказ от 5 июня 2000 г. № 98);

5. Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением. Приказ от 12 марта 2008 г. N 39;

6. Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах. Приказ от 21 ноября 2007 г. N 186;

7. Об организации взаимодействия прокуроров транспортных прокуратур и прокуроров субъектов Российской Федерации в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Приказ от 3 августа 2007 г. N 119;

8. Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе. Приказ 13 декабря 2007 г. N 201;

9. О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. Приказ от 18 апреля 2008 г. № 70;

10. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Приказ от 7 декабря 2007 г. N 195;

11. О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Приказ от 1 октября 2008 г. № 196;

12. Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах . Приказ от 5 августа 2003 г. N 27

13. Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности ". Приказ от 21 декабря 2007 г. N 207.

14. Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве. Приказ от 27 ноября 2007 г. N 189.

15. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Приказ от 06.09.2007 г. № 136.

16. Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Приказ от 20 ноября 2007 г. N 185

17. Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве. Приказ от 2 декабря 2003 г. № 51.

18. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами. Указание от 6 января 1999 г. № 1/7.

Представленный перечень не является исчерпывающим.

14. Общие и внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры

Принципы прокурорского надзора - это мировоззренческие идеи основополагающего характера, выраженные в нормах права, определяющие место и роль прокуратуры в механизме осуществления государственной власти, а также устанавливающие цели, задачи ее деятельности, полномочия и правовые средства их реализации.

Приведенное определение принципов прокурорского надзора одновременно характеризует два аспекта. С одной стороны, организационное построение прокуратуры и ее системное отношение к иным органам государственной власти, политическим партиям, общественным организациям и объединениям и, с другой стороны, функциональный порядок реализации прокуратурой своих полномочий для достижения целей и задач, предусмотренных в Конституции и иных федеральных законах.

Отдельно взятый принцип не оказывает никакого регулирующего воздействия на организацию и деятельность органов прокуратуры. О влиянии принципов на построение технологии прокурорского надзора можно говорить только в том случае, если рассматривать каждый принцип во взаимодействии с другими основополагающими началами в рамках системы.

Принцип законности. Формула принципа: органы прокуратуры осуществляют возложенные на них полномочия на территории России в строгом соответствии с Конституцией и федеральным законодательством.

Реализация принципа законности имеет для прокуратуры важное значение. Выполняя функции по надзору за соблюдением законов, прокуратура должна сама строго и неуклонно соблюдать требования законодательства.

В федеральном законодательстве о прокуратуре принцип законности выражается в установлении надзорных полномочий прокуроров, предмета и пределов их реализации, а также порядка деятельности. В обязанности прокурора входит опротестование каждого нормативного правового акта, который противоречит Конституции и иным федеральным законам и с этой точки зрения является незаконным. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Однако если решение по этим вопросам будет принято помощником прокурора, то оно, в свою очередь, само будет незаконным.

Принцип публичности. Формула принципа: органы прокуратуры обязаны осуществлять свои полномочия по надзору за соблюдением законов от имени государства независимо от волеизъявления заинтересованных лиц.

Содержание принципа публичности выражается в обязанности органов прокуратуры реагировать на каждый случай нарушения законов, ущемления прав, свобод граждан, интересов личности, общества и государства. Принцип публичности в основном рассматривается как основополагающее начало уголовного судопроизводства. Вместе с тем этот принцип присущ всем отраслям государственной деятельности. Действует он и во всех направлениях прокурорского надзора.

Принцип единства в организации и деятельности прокуратуры. Формула принципа: прокуратура является единой системой специальных федеральных государственных органов и учреждений, созданных для обеспечения верховенства Конституции, исполнения законов, а также непосредственно охраны прав и свобод личности, общества, государства на всей территории России.

Содержание принципа выражается в единстве системы органов прокуратуры в РФ, а характер ее деятельности обеспечивается непосредственно правовыми средствами.

Организация единой системы органов прокуратуры устанавливается на основании Конституции, Закона о прокуратуре и других федеральных законов. Единство правового пространства, в рамках которого действует прокуратура, позволяет определить общие для всех ее структурных подразделений цели, задачи и направления деятельности, а также сформировать общий для всех прокуроров правовой статус и единые средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности.

...