Современная государственная политика в области национальной безопасности: оценка эффективности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КАЛИНИГРАДСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Курсовая работа

по системе государственного управления

на тему: Современная государственная политика в области национальной безопасности: оценка эффективности

Выполнила:

Лысенко К.О.

Проверил:

Бойцов А.С.

Калининград, 2012 год

Введение

Актуальность темы курсовой работы. В начале XXI века проблема безопасности приобрела для Российской Федерации особую актуальность. Это связано, во-первых, с глобальными геополитическими изменениями в мире, произошедшими в результате распада СССР, и определением нового места России в мировом сообществе; во-вторых, с кардинальными изменениями во внутренней политике: разгосударствлением экономики, сменой институтов государственной власти, становлением политического и идеологического многообразия, переходом России от фактически унитарного государства к реальной федерации.

Наряду с положительными факторами, приблизившими нашу страну к становлению гражданского общества, реформирование выявило ряд негативных явлений: рост преступности, ухудшение демографической обстановки, обнищание значительной части населения, развитие националистических, сепаратистских сил, утрату многих социальных гарантий, которые были доступны гражданам в советские времена.

Приоритеты современного независимого развития любого государства в значительной степени зависят от того, насколько четко и недвусмысленно сформулированы его национальные интересы, а также от ясного понимания путей и средств реализации этих интересов.

Среди приоритетных целей устойчивого развития государства на первом месте стоит обеспечение национальной безопасности во всех ее формах и проявлениях.

Концепция национальной безопасности представляет собой производную от концепции национальных интересов, а в более широком смысле - от общего видения гражданами того или иного государства его места и роли в современной мировой цивилизации.

Итак, современные проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации имеют комплексный, многогранный характер.

Цель курсовой работы обусловлена актуальностью и состоит в исследование оценки эффективности современной государственной политики в области национальной безопасности.

Задачи курсовой работы обусловлены поставленной целью и заключаются в нижеследующем:

1. Описать понятие национальной безопасности.

2. Изучить понятие обеспечения безопасности общества в государственном управлении.

3. Исследовать специальные органы по осуществлению национальной безопасности.

4. Проанализировать степень эффективности обеспечения национальной безопасности.

Объектом курсовой работы выступают правоотношения, складывающиеся в сфере обеспечения безопасности общества.

Предметом курсовой работы являются теоретические положения в сфере обеспечения безопасности общества.

Методическая основа курсовой работы. В процессе работы были использованы общенаучные (диалектический, исторический, анализ и синтез, логический) и специальные (технико-юридический, сравнительно-правовой, статистический, экспертные оценки) методы познания. Применение этих методов позволило целостно и всесторонне исследовать объект и предмет курсовой работы в их взаимосвязи и взаимозависимости.

Глава 1. Теоретические основы государственного управления в сфере обеспечения безопасности общества

1.1 Понятие национальной безопасности

Обеспечение собственной безопасности, а также безопасности своих граждан является одной из основных задач, но не функций любого государства. Как отмечает М.И. Байтин, "функции государства в каждый исторический период его развития определяются экономической структурой общества, внутренней и внешней обстановкой и обусловленными этим задачами государства".

Обеспечение безопасности нельзя считать целью государства, так как под ней следует понимать основные приоритеты, ориентиры, к которым должно стремиться общество, сообразно с которыми народ строит свою государственность. Они должны быть четко закреплены в основном законе страны. Так, в Конституции РФ соответствующие положения записаны в ст.1, 2 и 7, обозначающих для России идеалы построения демократического, правового, социального государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Главная задача любого государства - создание необходимых условий для достижения им провозглашенных в конституции целей.

Задача обеспечения национальной безопасности носит всеобъемлющий характер. Для ее достижения в каждой стране, в том числе и в России, требуется проведение комплекса мероприятий в различных сферах. Сегодня от ее успешного решения зависит само существование России как суверенной федерации. В отличие от прежних конституций, нынешняя не определяет задачи нашего государства.

Обеспечение национальной безопасности является настолько широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией, что ее защите служат практически все функции российского государства. Среди них можно выделить, например, экономическую, социальную, экологическую, развития культуры, науки, образования (внутренние), обороны, интеграции в мировую экономику, сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ (внешние).

Рассматриваемая задача государства не может быть возведена в рамки абсолюта. Она строго подчинена принципам конституционного строя, которым не могут противоречить способы ее осуществления. Одной из существенных, отличительных характеристик Конституции РФ 1993 г. является то, что она закрепляет основы "конституционного строя".

Национальная безопасность - категория во многом не только юридическая, но и политическая. Однако это не является препятствием для придания ей конституционного статуса.

Важность проблемы безопасности осознается всеми основными политическими силами. Наблюдается только расхождение партий во взглядах на пути ее обеспечения.

В Российской Федерации действует Закон РФ "О безопасности", который закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества, государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроль и надзор за законностью их деятельности.

Особая роль в защите интересов личности, общества, государства принадлежит национальной безопасности. О важности этой проблемы для нашей страны говорит тот факт, что обеими палатами Федерального Собрания РФ неоднократно рассматривались вопросы, связанные с ней.

В последнем документе под "национальной безопасностью Российской Федерации" понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. Предлагаем более полное определение рассматриваемой категории. Под национальной безопасностью следует понимать совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения конституционного строя.

В законодательстве нет определения термина "угроза национальной безопасности". По нашему мнению, она представляет собой состояние общественного развития, процесс ослабления государственности, действия, направленные на насильственное изменение конституционного строя, которые могут повлечь утрату многонациональным народом России суверенитета.

Понятие "национальная безопасность" многогранно. Его можно подвергнуть анализу с точки зрения различных наук. Нас интересует именно конституционный аспект этой категории. В Основном законе России термин "безопасность" употребляется десять раз.

В Конституции РФ термин "безопасность" употребляется в широком смысле. Государственная безопасность является всего лишь частью системы национальной безопасности России. Следовательно, при употреблении в Конституции РФ термина "безопасность" в широком смысле следует учитывать, что под ним подразумевается национальная безопасность, поскольку именно она является источником, основой других видов безопасности, затрагивающих конституционно-правовые отношения.

Не все общественные отношения в сфере безопасности охватываются понятием "национальная безопасность". В различный период те или иные угрозы национальной безопасности страны могут меняться.

Национальная безопасность - понятие, характеризующее уровень защищенности отдельно взятой нации от внешних и внутренних угроз.

В настоящее время выделяют следующие виды угроз безопасности:

- по месту нахождения источника безопасности: внешние или внутренние угрозы;

- по степени сформированности: потенциальные, реальные;

- по характеру проявления: природные, антропогенные, социальные;

- по степени субъективного восприятия: завышенные угрозы, заниженные, адекватные, мнимые;

- по сферам и областям жизнедеятельности: в международной сфере, в политической, экономической, оборонной, социальной, духовной, научно-технологической, информационной, экологической, пограничной и др.

В законодательстве в каждом случае должно быть указано конкретно, о каком именно виде безопасности идет речь. Иначе возникает конкуренция норм. Так, если исходить из буквального смысла п."м" ст.71 Конституции, то создание советов безопасности в субъектах РФ является неправомерным, поскольку безопасность вообще отнесена к ведению Федерации. Следовательно, по этому вопросу могут приниматься федеральные конституционные и федеральные законы (ч.1 ст.76 Конституции РФ). Однако такие виды безопасности, как экологическая и общественная, отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Значит, по этим вопросам могут издаваться федеральные законы и в соответствии с ними приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Целый ряд положений российской Конституции можно отнести к основам национальной безопасности. Нормы Конституции РФ закрепляют важнейшие общественные отношения, имеющие жизненно важное значение для личности, общества, государства. Их защита, создание гарантий для соблюдения, исполнения, использования и применения является одной из задач национальной безопасности страны.

В настоящее время стратегия внешней безопасности определяется положениями стратегии национальной безопасности.

В настоящее время ведется дискуссия о необходимости внесения поправок в Конституцию РФ или вообще принятия нового Основного закона страны. Как считает С.Н. Бабурин, нынешняя Конституция - "скороспелый плод государственного переворота: никогда по-настоящему не была нацелена на укрепление государственной целостности России". Мы не можем согласиться с такими жесткими оценками места и роли Основного закона РФ в становлении государственности нашей страны. Конституционная лихорадка в условиях экономического кризиса, нерешенности многих проблем федеративного устройства, частого противостояния различных ветвей власти может стать фактором расшатывания того хрупкого баланса различных политических сил, который сложился в результате принятия Конституции РФ, явиться угрозой подрыва национальной безопасности страны. Однако снимать с повестки дня вопрос об участии парламента в определении основных направлений внутренней и внешней политики, приоритетов национальной безопасности России нельзя. Решить данную проблему можно, не корректируя Основной закон. Для этого необходимо, во-первых, в федеральном законе, определяющем статус Совета Безопасности России, закрепить положения, на основе которых Президент РФ формирует указанный орган по согласованию с Федеральным Собранием РФ.

Во-вторых, хотя утверждение именно Президентом РФ военной доктрины России (п."з" ст. 83 Конституции) - логическое следствие того, что он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч. 1 ст. 87 Конституции), названный документ должен подготавливаться на основе консультаций с законодательной властью. Определенные подвижки в этом вопросе уже есть.

В-третьих, исходя из ч. 3 ст. 80 Основного закона РФ, можно признать конституционным то, что документ, в котором сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества, государства, - Концепция национальной безопасности России, - утверждается указом Президента РФ. Однако он имеет принципиально важное значение для всех ветвей власти, общества в целом, поэтому в его разработке должны принимать участие и другие органы государственной власти. Соответствующее положение можно было бы закрепить в Законе РФ "О безопасности".

Обращает на себя внимание тот факт, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с федеральными законами. Совет Федерации РФ уже давал поручение комитетам по вопросам безопасности и обороны, по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам проработать с соответствующими комитетами Государственной Думы Федерального Собрания РФ вопрос о совместной разработке проекта федерального закона об основах государственной политики в области национальной безопасности.

Таким образом, в Конституции РФ заложены возможности оказания парламентом влияния на Президента при принятии решения в области национальной безопасности. Необходимо их развить и конкретизировать в текущем законодательстве.

Понятие "национальная безопасность" находится в тесной взаимосвязи с "конституционной безопасностью", однако является гораздо более содержательным. Т.Э. Шуберт определяет конституционную безопасность как "прежде всего, обеспечение защиты основ конституционного строя, которые включают в себя нормы Конституции, регламентирующие исходные начала системы права, важнейшие принципы статуса и деятельности субъектов конституционно-правовых отношений, позволяющие определять и развивать институты и направления конституционного законодательства". Рассматриваемые понятия выступают по отношению друг к другу как часть и целое. Если конституционная безопасность обеспечивает охрану юридической конституции, то национальная - фактической конституции страны. Конституционная безопасность подразумевает, например, защиту такой гуманистической основы конституционного строя, как человек, его права и свободы, являющиеся его высшей ценностью. С точки зрения национальной безопасности этот вопрос рассматривается глубже, затрагивая такие аспекты, как рост смертности, падение рождаемости, ухудшение нравственного и физического здоровья нации.

Конституционный строй только тогда может быть стабильным и создающим базу для эффективного функционирования государства, развития общества, реализации человеком своих прав и свобод, когда существует выработанная и обеспеченная система его гарантий. Ключевое значение здесь имеет система национальной безопасности, которую необходимо рассматривать как основную гарантию конституционного строя.

Кроме того, к таковым относятся:

1) установленные Уголовным кодексом РФ нормы, предусматривающие ответственность за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства;

2) судебный конституционный контроль;

3) деятельность органов государственной власти по охране и защите конституционного строя;

4) хотя законодательством РФ прямо не предусматривается право граждан на оказание сопротивления узурпации власти, попытке силой или принуждением устранить конституционный строй, оно следует из ч. 1 ст. 3 Конституции РФ.

С учетом все возрастающей роли безопасности в жизни современного общества можно говорить о необходимости обоснования, рассмотрения и закрепления в Конституции России права человека на безопасность. Под ним следует понимать состояние его защищенности, а также среды проживания от угроз различного характера на уровне, необходимом для реализации иных прав и обязанностей. Его нельзя отнести к личным, политическим или социально-экономическим правам. Оно должно занимать особое место, поскольку без его обеспечения невозможна реализация человеком иных прав.

России необходимо уделить своей национальной безопасности особое внимание, поскольку она является основой определения важнейших направлений и принципов государственной политики страны, жизненно важных интересов личности, общества, государства. Система национальной безопасности требует корректировки и уточнений, связанных с изменением геополитической ситуации в мире, обстановки в стране. Работа в этом направлении должна носить постоянный характер. Для успешного решения рассмотренных проблем требуется объединение усилий различных наук, отраслей права. Но в основном это вопросы, носящие общеправовой характер и имеющие конституционное значение.

1.2 Понятие обеспечения безопасности общества в государственном управлении

Нельзя сказать, что вопрос обеспечения безопасности возник для России именно сейчас. Вряд ли можно согласиться с утверждением Ю.В. Голика, что "до 1991 года проблемы безопасности, даже как проблемы выживания, у нас не существовало".

Еще К. Маркс писал, что "безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества".

С ним соглашается А.Д. Градовский: "государство, не дающее гражданам ничего, даже безопасности, несомненно, вызовет сначала равнодушие, потом вражду народа, оно разложится и погибнет или от внешнего врага, поддерживаемого апатией масс, или от внутренних раздоров".

Национальная безопасность неразрывно связана с деятельностью государства. Только оно может, опираясь на свой аппарат, властные органы, деятельность которых поставлена в жесткие рамки и подкрепляется соответствующими правовыми актами, обеспечить покой граждан, создать благоприятные условия для их жизни и деятельности. Никакие другие социальные силы не смогут выполнить этой задачи.

Обеспечение собственной безопасности, а также безопасности своих граждан является одной из основных задач, но не функций любого государства. Как отмечает М.И. Байтин, "функции государства в каждый исторический период его развития определяются экономической структурой общества, внутренней и внешней обстановкой и обусловленными этим задачами государства".

Обеспечение безопасности нельзя считать целью государства, так как под ней следует понимать основные приоритеты, ориентиры, к которым должно стремиться общество, сообразно с которыми народ строит свою государственность. Они должны быть четко закреплены в основном законе страны. Так, в Конституции РФ соответствующие положения записаны в ст.1, 2 и 7, обозначающих для России идеалы построения демократического, правового, социального государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Главная задача любого государства - создание необходимых условий для достижения им провозглашенных в конституции целей.

Задача обеспечения национальной безопасности носит всеобъемлющий характер. Для ее достижения в каждой стране, в том числе и в России, требуется проведение комплекса мероприятий в различных сферах. Сегодня от ее успешного решения зависит само существование России как суверенной федерации. В отличие от прежних конституций, нынешняя не определяет задачи нашего государства.

Обеспечение национальной безопасности является настолько широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией, что ее защите служат практически все функции российского государства. Среди них можно выделить, например, экономическую, социальную, экологическую, развития культуры, науки, образования (внутренние), обороны, интеграции в мировую экономику, сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ (внешние).

С наполнением реальным содержанием идеи высшей юридической силы Конституции, приданием ей прямого действия как никогда стал актуальным вопрос о ее реализации, трансформации из юридической в фактическую. Так, В.Т. Кабышев справедливо отмечает: "Понятие "конституционный строй" аккумулирует весь спектр многообразия механизма создания, действия и реализации Основного закона". Объективным является мнение В.О. Лучина, что "реальное бытие конституционных норм - это не только то, что закреплено в Основном Законе, но и то, что непосредственно включено в общественную практику". С учетом возросшей в настоящее время роли национальной безопасности для укрепления российской государственности, создания предпосылок для построения гражданского общества, защиты прав личности возможно было бы усилить конституционную базу данного института.

Национальная безопасность - категория во многом не только юридическая, но и политическая. Однако это не является препятствием для придания ей конституционного статуса.

В Российской Федерации действует Закон РФ "О безопасности", который закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества, государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроль и надзор за законностью их деятельности. В этом нормативном акте безопасность определяется как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз" (ст. 1). Под жизненно важными интересами понимается "совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества, государства".

"Безопасность" является очень широким понятием, поэтому его можно рассматривать в различных аспектах. Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. "О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации были утверждены положения, регулирующие деятельность десяти комиссий, за каждой из которых закреплен определенный круг вопросов, касающихся безопасности. В их числе комиссии по оборонной, федеральной конституционной, информационной, экологической, международной, экономической, общественной безопасности. Отношения, связанные с радиационной безопасностью, регулируются специальным Федеральным законом "О радиационной безопасности населения", под которой понимается состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного воздействия ионизирующего излучения.

Особая роль в защите интересов личности, общества, государства принадлежит национальной безопасности. Указом Президента РФ была утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации.

В последнем документе под "национальной безопасностью Российской Федерации" понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. Предлагаем более полное определение рассматриваемой категории. Под национальной безопасностью следует понимать совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения конституционного строя.

В законодательстве нет определения термина "угроза национальной безопасности". По нашему мнению, она представляет собой состояние общественного развития, процесс ослабления государственности, действия, направленные на насильственное изменение конституционного строя, которые могут повлечь утрату многонациональным народом России суверенитета. Для более точного прогнозирования угроз национальной безопасности в дальнейшем целесообразно выделять стратегии обеспечения ее на среднесрочный (пять-десять лет) и долгосрочный периоды (более десяти лет).

В литературе высказываются различные мнения о допустимости в условиях России понимания безопасности как "национальной". В преамбуле Конституции РФ говорится: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации:"По мнению В.А. Кикотя, здесь "речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов ("наций") и всех народов субъектов РФ и других этнических и территориальных общностей". Как считает Л.С. Мамут, "слова "многонациональный народ" означают, во-первых, совокупность граждан России, во-вторых, всех населяющих Российскую Федерацию народов (этносов), других этнических общностей".

По данной проблеме нам более близка позиция, сформулированная А.Н. Кокотовым, который не принимает термин "нация", поскольку в этом случае державные этносы растворяются, "оставляя место лишь для национальных меньшинств, ибо последние в нации-народе выделим, а национальное большинство не выделим - оно есть сама нация-народ. Изложенное следствие: ставит существование и параметры державных наций в зависимость от судьбы соответствующих государств".

С учетом исторических и культурных традиций России, а также того, что она является федеративным государством, в котором многие субъекты образованы по национально-государственному (республики) и национально-территориальному (автономная область, автономные округа) принципам, можно говорить о безопасности не как о категории национальной, а федеральной. Возможно использовать термин "федеральная безопасность Российской Федерации". Тем более что сейчас происходит становление безопасности самих субъектов Федерации.

Понятие "национальная безопасность" многогранно. Его можно подвергнуть анализу с точки зрения различных наук. Нас интересует именно конституционный аспект этой категории. В Основном законе России термин "безопасность" употребляется десять раз. Таким образом, в Конституции РФ термин "безопасность" употребляется в широком смысле. Как справедливо отмечает В.Т. Кабышев, "советское конституционное законодательство при закреплении устоев общественного строя исходило из постулата "государство - общество - личность". Во главу угла российского конституционного строя положена принципиально иная концепция - "человек - общество - государство". Поэтому государственная безопасность является всего лишь частью системы национальной безопасности России. Следовательно, при употреблении в Конституции РФ термина "безопасность" в широком смысле следует учитывать, что под ним подразумевается национальная безопасность, поскольку именно она является источником, основой других видов безопасности, затрагивающих конституционно-правовые отношения.

Не все общественные отношения в сфере безопасности охватываются понятием "национальная безопасность". В различный период те или иные угрозы национальной безопасности страны могут меняться. Поэтому в ее рамки входят только те общественные отношения, которые в данный исторический момент затрагивают национальные интересы России и закреплены в ее Концепции национальной безопасности. Не является частью национальной безопасности пожарная безопасность, безопасность дорожного движения.

В законодательстве в каждом случае должно быть указано конкретно, о каком именно виде безопасности идет речь. Иначе возникает конкуренция норм.

Целый ряд положений российской Конституции можно отнести к основам национальной безопасности. Нормы Конституции РФ закрепляют важнейшие общественные отношения, имеющие жизненно важное значение для личности, общества, государства.

В настоящее время весьма актуальным является создание систем коллективной (или общей) безопасности. На Стамбульском саммите ОБСЕ 19 ноября 1999 г. была принята Хартия европейской безопасности, которую Министр иностранных дел России И.С. Иванов назвал "Конституцией для новой Европы". Государства, подписавшие этот документ, заявили "о своей твердой приверженности делу формирования свободного, демократического и более единого региона ОБСЕ, где государства-участники сосуществуют в мире друг с другом, а люди и сообщества живут в условиях свободы, процветания и безопасности". Россия является участником Договора "О коллективной безопасности", подписанного в рамках СНГ, который в ноябре 1999 г. был продлен. Конституционный строй только тогда может быть стабильным и создающим базу для эффективного функционирования государства, развития общества, реализации человеком своих прав и свобод, когда существует выработанная и обеспеченная система его гарантий. Ключевое значение здесь имеет система национальной безопасности, которую необходимо рассматривать как основную гарантию конституционного строя.

Глава 2. Деятельность специальных органов по осуществлению национальной безопасности

2.1 Специальные органы по осуществлению национальной безопасности

Конституция Российской Федерации, обладающая высшей юридической силой. В ней изложены основные принципы правосудия, обязанности государства по отношению к своим гражданам, определены место и роль в государственном механизме Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, указаны основы организации и деятельности прокуратуры. Конституция РФ содержит принципиальное значение для всей правоохранительной системы, а также нормы, относящиеся к конкретным правоохранительным органам. Некоторые нормы Конституции РФ имеют прямое действие, и ими непосредственно руководствуются при осуществлении конкретной правоохранительной деятельности (например, ст. 23, 25 Конституции РФ допускают ограничение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц на основании судебного решения), федеральные законы, часть из которых имеет статус конституционных, т. к. они приняты по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Эти законы подразделяются на следующие группы:

- общего характера (например, ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и др.);

- о судебной власти, правосудии и судах (например, ФЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации», ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и др.);

- о прокурорском надзоре и органах прокуратуры (например, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и др.);

- об организации расследования преступлений (например, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и др.);

- об оперативно-розыскной деятельности (например, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.);

- о безопасности в Российской Федерации и органах федеральной службы безопасности РФ (например, Закон РФ «О безопасности», ФЗ «О федеральной службе безопасности в Российской Федерации», ФЗ «О государственной охране» и др.);

- об органах внутренних дел и входящих в них подразделениях (Закон РФ «О милиции», ФЗ «О внутренних войсках МВД РФ» и др.);

- об обеспечении выполнения судебных решений (ФЗ «О судебных приставах», Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, ФЗ «Об исполнительном производстве», Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и др.);

- о юридической помощи и учреждениях, ее осуществляющих (ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и др.);

- указы Президента РФ (этими указами, например, утверждены положения о Совете Безопасности РФ, о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, Министерстве юстиции, Министерстве внутренних дел и т. д.);

- нормы международного права и договоры, заключенные Российской Федерацией. Общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации;

- постановления Правительства РФ (постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ);

- ведомственные акты (приказы, инструкции, издаваемые руководителями соответствующих министерств и ведомств: Генеральным прокурором РФ, министрами внутренних дел, юстиции и др.).

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы" предусматривает, что правоохранительная служба является самостоятельным видом государственной службы. Это означает, что отношения правоохранительной службы регламентируются самостоятельным законодательством, имеющим определенную специфику по сравнению с законодательством о государственной гражданской службе.

В настоящее время подготовлен проект федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации", который призван установить в соответствии с Законом N 58-ФЗ основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации.

Его предмет составляют правоотношения, связанные с поступлением гражданина на государственную правоохранительную службу, ее прохождением и прекращением.

Правоохранительная служба как вид федеральной государственной службы Российской Федерации представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях государственной правоохранительной службы в системе федеральных правоохранительных органов Российской Федерации.

Напомним, что доктрина в число основных направлений правоохранительной деятельности включает:

- охрану законности и правопорядка;

- защиту прав и свобод человека;

- противодействие преступлениям и иным правонарушениям.

Признаками правоохранительных органов, осуществляющих указанные виды деятельности в государстве, признаются:

- государственный характер организации и деятельности;

- выполнение задач специально подготовленными кадрами;

- осуществление правоохранительной деятельности согласно установленной законом процедуре;

- предусмотренные законом поводы и основания для возникновения правоохранительной деятельности;

- возможность обжалования действий правоохранительных органов в служебном и судебном порядке;

- ответственность должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан.

Соответственно к системе федеральных правоохранительных органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, законом должны быть отнесены:

- прокуратура; органы МВД;

- органы ФСБ;

- органы Минюста;

- органы Внутренних дел;

- пограничные органы ФСБ;

- органы службы судебных приставов Министерства юстиции;

- таможенные органы;

- органы государственной противопожарной службы;

- органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Для всех указанных органов характерна некая совокупность правоохранительных функций, что и объединяет их осуществляющие государственные органы в единую систему. В их числе:

- обеспечение правопорядка (пресечение административных правонарушений и предупреждение и пресечение преступлений);

- участие в уголовном судопроизводстве (уголовное преследование, оперативно-розыскные мероприятия, предварительное расследование в форме дознания и предварительного следствия);

- обвинение в суде;

- исполнение приговоров.

Законопроект направлен на обеспечение реформирования и развития правоохранительной службы, повышение эффективности ее функционирования в целях укрепления правового государства и становления гражданского общества. В нем нашли отражение применимые к отношениям правоохранительной службы и положительно зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования государственной службы в правоохранительных органах.

В законопроекте преемственность норм действующего законодательства сочетается с введением применительно к правоохранительной службе инновационных идей о системности государственной службы Российской Федерации и соотносительности ее видов.

Законопроект устанавливает обязательность служебных отношений только на контрактной основе, вводит конкурсный порядок отбора на замещение отдельных должностей, категорирование и группировку должностей правоохранительной службы, служебные регламенты, возможность ротации ряда руководителей (планового перемещения на равнозначную или вышестоящую должность), урегулирование конфликта интересов и другие правовые механизмы, основывающиеся на Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. N Пр-1496.

Положения законопроекта регулируют служебные правоотношения при осуществлении профессиональной деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в федеральных государственных органах, осуществляющих правоохранительные функции: по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью и др. Конструкция законопроекта, увязывая вопрос о прохождении правоохранительной службы с функциями указанных органов, позволяет уйти от закрепления в законе их перечня. Это дает возможность в последующем исключить необходимость внесения в него поправок в случае изменения системы правоохранительных органов.

В проекте предлагается законодательно закрепить общепринятые для этого вида государственной службы положения, касающиеся единоначалия и субординации, единства организации прохождения службы, обязательного профессионального отбора при поступлении на правоохранительную службу.

Направленность законопроекта на стимулирование должностного роста служащего указывает на необходимость наличия у него первоначальной базовой специализированной подготовки и совершенствования профессиональных качеств в период службы, не исключая очной формы обучения в период прохождения правоохранительной службы.

Законопроектом сохраняются традиционные для правоохранительных органов институты присвоения в соответствии с занимаемой должностью специальных званий и классных чинов, закрепляются системные подходы по их соотнесению с воинскими званиями и классными чинами на государственной гражданской службе.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества. Контроль "представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления". Порядку организации и деятельности государственного контроля всегда уделялось особое внимание. Об этом свидетельствует и проводимое в настоящее время в рамках административных преобразований реформирование контрольной деятельности государства.

До настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности, требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий.

Поэтому одной из главных проблем правового регулирования явилось совершенствование системы государственного контроля в Российской Федерации, о чем неоднократно указывалось и в Посланиях Президента РФ. Намечены первоочередные задачи реформирования системы государственного контроля:

- уменьшение количества проверок и повышение их качества, совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов;

- унификация их полномочий;

- создание единого правового поля для проведения контрольно-надзорных функций со стороны государства.

Одним из этапов решения указанных задач стало принятие 8 августа 2001 г. Федерального закона N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Указанным законом был установлен единый порядок проведения мероприятий по контролю (надзору), было дано определение государственного контроля, сформулированы основные принципы защиты прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля, а также произведено разграничение компетенции всех уровней власти в сфере проведения проверочных мероприятий. Вместе с тем ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эффективный механизм организации государственного контроля и надзора в стране с учетом закрепленных в законе позитивных положений.

Контрольно-надзорная деятельность в ее традиционном понимании не является здесь основной, доминирующей. Руководство федеральными службами этого типа осуществляет непосредственно Президент РФ, им же определяются компетенция и отдельные полномочия этих органов власти, назначаются руководители службы, их заместители и руководители территориальных органов. В целом же административно-правовой статус устанавливается специальными законами. Так, например, Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" и Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" определены особые основные направления деятельности соответствующих государственных органов. Это разведывательная и контрразведывательная деятельность, борьба с преступностью и терроризмом, охрана границ, обеспечение информационной безопасности, нормативное правовое регулирование указанных направлений деятельности. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и принятыми в соответствии с ним постановлениями Правительства РФ на указанные выше органы возложена соответствующая функция.

По сути, федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, представляют собой симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства.

Координация и контроль за деятельностью служб, осуществляемые Правительством РФ и федеральным министерством соответственно, включают, в частности, утверждение ежегодных планов работы и отчетов об их исполнении, дачи обязательных к исполнению поручений, отмены противоречащих федеральному законодательству решений федеральных служб. Федеральный министр назначает на должности и освобождает от должности заместителей руководителя федеральной службы и руководителей ее территориальных органов. Исключение составляют федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Анализ принятых в последнее время нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ позволяет сделать следующие выводы об административно-правовом статусе федеральных служб, осуществляющих функции контроля и надзора.

Прежде всего, этот вид федеральных органов исполнительной власти действует в качестве отраслевого органа. Соответственно в утвержденных Правительством документах, касающихся федеральных служб, обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору. Так, например, п. 1 постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" устанавливает, что указанный орган осуществляет свои функции в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, селекционных достижений, за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов.

Вместе с тем следует иметь в виду, что контрольные органы обладают и иными специфическими целями, вытекающими из самой сущности контрольной деятельности государства, поскольку государственный контроль выполняет функции: обеспечения информацией о деятельности органов власти юридических и физических лиц, корректировки, социальной превенции и правоохраны. Таким образом, наряду с целью по реализации государственной политики, необходимо выделять: обеспечение соответствия деятельности подконтрольных (поднадзорных) органов, юридических лиц и граждан требованиям нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, а также обеспечение в установленном порядке федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц необходимой информацией о предмете деятельности этих федеральных служб.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 определены основные функции федеральных служб, осуществляющих функции по контролю и надзору, а именно:

- осуществление контрольно-надзорных мероприятий за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, физическими и юридическими лицами общеобязательных правил и требований, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами; осуществление лицензирования отдельных видов деятельности и иной разрешительной деятельности (аккредитация, сертификация и т. д.);

- осуществление регистрации физических, юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица, объектов недвижимости, отдельных видов сделок, общественных организаций, ведомственных нормативных правовых актов и т. д.

Таким образом, можно констатировать, что утвержденные положения о федеральных службах не в полной мере отражают основные положения проводимой административной реформы, а их схема и содержание нуждаются в совершенствовании в соответствии с задачами и целями, определенными Президентом РФ.

В заключение следует отметить, что построение эффективной системы органов контроля и надзора целесообразно развивать с учетом позитивных положений, выработанных теорией и практикой. В настоящее время необходимо решить главные проблемы в этом направлении:

- обеспечение независимости контрольных (надзорных) органов;

- исчерпывающее определение правового статуса и, прежде всего, компетенции контрольно-надзорных органов системы исполнительной власти на единообразной основе;

- унификации функций и полномочий контрольно-надзорных органов в системе исполнительной власти; правовой регламентации взаимодействия и координации деятельности различных контрольно-надзорных органов.

2.2 Эффективность обеспечения национальной безопасности

Касательно взаимоотношений между государством и обществом в сфере безопасности в Президентском Послании утверждается, что "обеспечение национальной безопасности страны невозможно без активного участия в этом процессе общественных организаций и граждан, что требует формирования специальных механизмов демократии участия". Участие политических партий и общественных организаций в выработке стратегии безопасности государства позитивно оценивается и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В документе отмечается, что "широкое участие политических партий и общественных объединений в выработке стратегии обеспечения национальной безопасности" является одним из факторов, позволяющих "обеспечить национальную безопасность Российской Федерации и ее прогрессивное развитие в ХХI веке". Концепция прямо ориентирует на взаимодействие государства и общества в сфере национальной безопасности. При этом указывается, что "обязательным и непременным условием эффективной защиты национальных интересов России" является "обеспечение национальной безопасности Российской Федерации путем совместной целенаправленной деятельности государственных и общественных институтов, а также граждан, принимающих участие в выявлении, предупреждении различных угроз безопасности личности, общества и государства и в противодействии им".

В настоящее время произошло существенное расширение представлений о безопасности, как в отношении объектов посягательства, так и в отношении источников опасности, а в принципиальных вопросах при определении понятия "безопасность" речь по-прежнему идет либо о способности (иногда свойстве, качестве) какой-либо системы противостоять посягательствам, либо о состоянии объекта, характеризующемся защищенностью от опасности или отсутствием самой возможности разрушительного воздействия. Это наглядно проявилось в принятии Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537, данный понятийный аппарат детализирован. При этом вводится понятие "национальной безопасности", то есть состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. "Угроза национальной безопасности" рассматривается как прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

По мнению Патрушева Н.П., для эффективного обеспечения национальной безопасности необходима правильная оценка потенциальных и существующих угроз. В основу их классификации могут быть положены различные критерии, в частности, по месту нахождения и формирования источников опасности, объекту посягательств и сфере реализации, степени открытости и масштабам проявления, возможности и времени их осуществления. Следует отметить, что чрезмерное дробление угроз на виды и подвиды затрудняет на практике организацию действий по их пресечению. Современные вызовы и угрозы национальной безопасности России, как правило, носят комплексный характер: на одни и те же объекты в системе безопасности могут быть нацелены различные угрозы, которые способны создавать взаимно усиливающий эффект. Эта их особенность обусловливает необходимость использования новых форм и методов работы для активного противодействия им и своевременной нейтрализации возможных негативных последствий.

В Стратегии отмечено, что главной задачей укрепления национальной обороны в среднесрочной перспективе является переход к качественно новому облику Вооруженных Сил РФ. Для этого, в частности, обеспечивается выполнение государственных программ и заказов на разработку, создание и модернизацию вооружения, военной и специальной техники (п. 32). В рассматриваемой Стратегии поставлена задача по завершению перехода на единую систему заказов федеральными органами исполнительной власти вооружения, военной и специальной техники для Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также на унифицированную систему тылового и технического обеспечения. Также указано, что должно быть обеспечено нормативно-правовое регулирование поддержания запасов материальных средств в государственном и мобилизационном резерве (п. 33).

Обеспечение национальной безопасности страны не может сводиться только лишь к укреплению обороноспособности и обеспечению эффективности специальных структур, охраняющих ее государственные и общественные интересы. Фундаментом такой безопасности являются экономическая независимость, сохранение страной, ее народом самобытной культуры, сознание ценности последней и основанного на этом чувства собственного достоинства. Страна может многое потерять в материальном плане, но она способна возродиться, пока сохраняет свой духовный, культурно-интеллектуальный потенциал. Между тем разрушительные процессы, которые развивались на протяжении почти двух предшествующих десятилетий (оставим за скобками последние годы существования советского строя), затронули духовную сферу ничуть не меньше, чем экономическую. Поэтому, определяя в качестве стратегической цели модернизацию страны, ее инновационное развитие, важно тщательно разработать систему мер, направленных на сохранение и развитие культуры, то есть "инновационная экономика может сформироваться только в определённом социальном контексте как часть инновационной культуры, основанной на гуманистических идеалах, творческой свободе, на стремлении к улучшению качества жизни". Представляется, что совершенствование правовой основы модернизации в сфере культуры должно идти по двум направлениям: путём изменения действующих концептуальных документов по национальной безопасности и через разработку и принятие концепции культуры и культурного развития страны. Безусловно, разработке подобных документов предшествуют всесторонние междисциплинарные научные исследования. Применительно к общественным наукам любые социальные явления не могут получить универсального описания, а должны рассматриваться в определенном конкретно историческом и социокультурном контексте, который и предопределяет их содержание.

...