Державний устрій України: проблеми теорії і практики

Регіони з рівним статусом мають стати фундаментом вертикалі сильної виконавчої влади і основною підвалиною унітарності України.

Новий поділ України за територіальною ознакою на регіони дасть можливість надати всім адміністративно-територіальним одиницям, зокрема Криму, рівний статус, що сприятиме формуванню єдиної політичної української нації і подоланню різних проявів сепаратизму.

Труднощі при проведенні адміністративно-територіальної реформи і визначенні критерію поділу України на адміністративно-територіальні одиниці виникають у зв'язку з тим, що сьогодні існує суперечність між політичною ситуацією, яка потребує поділу держави саме на великі регіони, і державними економічними інтересами, які вимагають від адміністративно-територіальних одиниць гнучкої керованості та всебічного розвитку місцевого самоврядування.

Саме тому, на думку дисертанта, новоутворені регіони мають поділятися на менші адміністративно-територіальні одиниці -- губернії, губернії -- на департаменти, департаменти, в свою чергу, на громади.

В основу поділу регіонів на губернії необхідно покласти територіальну ознаку. В основу поділу департаменту на громади можна покласти пропорційну чисельність населення в одній громаді. Такий поділ допоміг би, зокрема, при проведенні в Україні виборних кампаній і референдумів.

Відсутність Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій» зумовлює те, що в українському законодавстві відсутнє визначення статусу адміністративно-територіальної одиниці в Україні.

Статус адміністративно-територіальної одиниці, на думку дисертанта, має зумовлюватися: принципом визначення кордонів адміністративно-територіальної одиниці (територіальний; національний; такий, що історично склався; пропорційний; змішаний); структурою і повноваженнями органів державної влади на території адміністративно-територіальної одиниці; структурою і повноваженнями органів місцевого самоврядування на території адміністративно-територіальної одиниці; принципом формування представницьких і виконавчо-розпорядчих органів адміністративно-територіальної одиниці (виборність чи призначення посадових осіб усіх рівнів органів державної влади); наявністю власності, що підпорядковується компетентним органам адміністративно-територіальної одиниці; структурою бюджету (співвідношенням використання державного і місцевих бюджетів); структурою формування місцевого бюджету.

Сьогодні залишається відкритим питання щодо недоторканності кордонів адміністративно-територіальної одиниці, зокрема недоторканності вільних економічних зон у складі адміністративно-територіальних одиниць, а також не визначені межі права власності адміністративно-територіальних одиниць. Ці питання мають бути вирішені в Законі України «Про адміністративно-територіальний устрій».

У даному розділі дисертант визначає основні напрями вдосконалення державного устрою України. При цьому застосовано один із найважливіших принципів організації державного устрою -- врахування загальновизнаних норм і принципів міжнародного права, світової і вітчизняної практики державного будівництва. Автор аналізує досвід США і доходить висновку, що за умови економічної кризи необхідна централізація влади на всіх рівнях. За умови ж стабільної економіки спостерігається тенденція до посилення влади регіонів для вирішення певних соціальних питань на міцях. Такі тенденції відбуваються в країнах з будь-яким державним устроєм -- унітарним чи федеративним.

Федералізм США був зумовлений насамперед зовнішніми чинниками: існування зовнішнього ворога в особі метрополії вимагало об'єднання штатів. В Україні зовнішній ворог відсутній. З одного боку, це позитивний фактор поступового проведення будь-яких реформ, проте певною мірою гальмує формування єдиної політичної української нації.

Сьогодні в Україні необхідна централізація влади для подолання економічної кризи. Формування з цієї метою єдиного політичного і правового простору можливе тільки за умови збереження унітарності державного устрою.

Першочерговими заходами щодо збереження і вдосконалення унітарного державного устрою в Україні дисертант вважає, по-перше, цілеспрямоване утвердження в свідомості української нації як політичного суб'єкта держави національної ідеї. Остання повинна містити основні принципи організації державного устрою: суверенності й незалежності України, її демократизму, соціального характеру держави і державного устрою, правового характеру держави і державного устрою, збереження унітарності України.

По-друге, подолання в Україні економічної кризи, формування єдиного політичного та економічного простору, становлення середнього класу, для чого необхідно провести реформи податкової, фінансово-кредитної і бюджетної систем, що сприятиме створенню єдиного економічного простору України. По-третє, остаточний вибір України між Заходом і Сходом, тобто між двома різними типами цивілізації. Від цього вибору залежить цивілізаційний варіант подальшого розвитку Української держави.

Ще однією групою заходів, що мають бути здійснені на шляху вдосконалення унітарного державного устрою, є поліпшення механізму Української держави як організаційної основи унітарного державного устрою, зокрема органів державної влади. Це насамперед вдосконалення вертикальної системи виконавчої влади як фундамента унітарного устрою України з метою дотримання принципів системності й структурованості організації і діяльності органів державної влади.

Для справжнього вдосконалення вертикальної системи виконавчої влади треба не тільки узгодити вже існуюче законодавство, а й внести суттєві зміни в ІV, V і VІ розділи Конституції України за умови дотримання принципів конституційності та законності в організації і діяльності органів державної влади. Перед винесенням цих змін на всеукраїнський референдум треба провести велику роз'яснювальну роботу щодо винесених на вирішення українського народу питань.

В результаті внесених до Конституції змін в України має бути конституційно закріплена змішана президентсько-парламентська республіка. Проте на перехідному етапі в Україні має домінувати саме президентська влада.

Впровадження в Україні змішаної президентсько-парламентської республіки з домінуванням президентської влади зумовлено кількома факторами. По-перше, індивідуальна відповідальність, зумовлена пріоритетною роллю Президента України у вирішенні питань державного будівництва, в умовах виходу України з тривалої економічної кризи може відіграти набагато більшу і кориснішу роль, ніж колективна відповідальність парламенту. Сьогодні імена авторів законів, змін і доповнень до них, що приймаються Верховною Радою, невідомі для більшості народу. Також невідомо, хто і як із депутатів Верховної Ради голосує при обговоренні та прийнятті того чи іншого законопроекту.

По-друге, політична еліта, яка групується навколо Президента, має переважно чітку «західну» орієнтацію, на противагу парламенту, в якому в результаті особливостей розвитку різних регіонів України і «східного» менталітету мешканців східних та південних регіонів присутні прихильники обох напрямів цивілізаційного розвитку України.

По-третє, впровадження змішаної президентсько-парламентської республіки з домінуванням президентської влади дасть змогу уникнути протистояння Президента і парламенту, яке гальмує розвиток України «західним» цивілізаційним шляхом, який, на думку дисертанта, є більш прийнятним і органічним для України.

Для здійснення балансу політичних сил у державі за умови запропонованої вище форми правління роль парламенту залишається визначною.

На шляху вдосконалення державного устрою України для посилення ролі парламенту, за умови функціонування змішаної президентсько-парламентської республіки з домінуванням президентської влади, дотримання принципів системності, структурованості організації і діяльності органів державної влади і встановлення балансу політичних сил, на думку дисертанта, треба запровадити двопалатний парламент.

Ще одним кроком на шляху до збереження і вдосконалення унітарного державного устрою завдяки врахуванню інтересів нетитульних в Україні етносів і подолання міжконфесійних і міжетнічних конфліктів має стати впровадження, за умови пильного контролю з боку держави, національно-персональної автономії.

З метою подолання міжетнічних конфліктів, збереження унітарності України, на думку дисертанта, необхідно здійснити поступове перетворення Криму на звичайний регіон України, тобто зрівняння адміністративно-територіального статусу Криму із статусом інших регіонів України.

Позбавлення Криму автономного статусу має відбуватися поступово, в рамках проведення адміністративно-територіальної реформи і впровадження в Україні національно-персональної автономії.

Отже, аналіз Конституції України, чинного законодавства та наведених у даному дослідженні матеріалів приводить до висновку, що в чинному законодавстві Україні, зокрема в Конституції, недостатньо глибоко відображені питання державного устрою. Тому в найближчий час необхідні розробка і прийняття Верховною Радою України Закону України «Про державний устрій України».

Законопроект «Про державний устрій України» має включати такі розділи.

Розділ І. Визначення. У розділі мають міститися визначення понять «держава», «державний лад», «державний устрій», «територіальний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «унітарна держава» з переліком її ознак, «регіон», «механізм держави», «титульний етнос», «політична нація» та інші.

Розділ ІІ. Територіальний устрій України. В розділі має всебічно обгрунтовуватися єдність території України.

Розділ ІІІ. Адміністративно-територіальний устрій. В ньому має дістати відображення концепція реформи адміністративно-територіального устрою в Україні.

Розділ ІV. Механізм держави як основа унітарного державного устрою України. Мають визначатися елементи механізму державного устрою. Розділ повинен містити чітку картину взаємодії елементів державного устрою, вертикалі виконавчої влади, розмежування основних повноважень між гілками влади, зокрема між двома системами виконавчої влади -- державної виконавчої влади і місцевого самоврядування. Механізм держави повинен доводити необхідність запровадження в Україні президентської республіки.

Розділ V. Національно-персональна автономія. Тут мають бути визначені засади запровадження в Україні національно-персональної автономії, під пильним контролем з боку держави, і механізму її реалізації.

Основними гарантіями державного устрою України виступають нормативно-правові гарантії. Конституційне гарантування державного устрою можливе лише за умови виконання всіх норм Конституції України та чинного законодавства. Додатковою гарантією збереження унітарного державного устрою в Україні має стати розробка і прийняття Закону України «Про державний устрій України».

Важливу роль у гарантуванні державного устрою виконують держава, органи державної влади, політичні партії, засоби масової інформації, політична, економічна, соціальна і культурна системи українського суспільства, а також міжнародні організації та інші держави.

На думку дисертанта, роль політичних партій у гарантуванні державного устрою України поступово може зростати разом із зростанням кількості й підвищенням ролі партій, які будуть створені за новими ідеологічними принципами і представляти інтереси певних бюрократичних кланів.

Певними кроками на шляху гарантування державного устрою мають стати вдосконалення системи виконавчої влади, формування і розвиток в Україні єдиного правового й політичного простору, активізація політичного життя, підвищення політичної культури громадян, а також ролі «четвертої влади» -- засобів масової інформації шляхом відмови від будь-яких форм цензури, зменшення державного тиску на приватні засоби масової інформації.

У Висновках підбиті основні підсумки дослідження.

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється в створенні системологічної концепції державного устрою України. Створення цієї концепції передбачало осмислення проблем, що виникли в процесі розбудови Української держави, вироблення теоретико-методологічних засад їх вирішення, врахування зарубіжного і вітчизняного досвіду державного будівництва, уточнення теоретико-категоріального арсеналу політологічного аналізу феномена державного устрою, здійснення порівняльно-політологічного дослідження типів (форм) державного устрою, визначення специфічних особливостей українського суспільства на перехідному етапі, формування сучасної моделі державного устрою України, розробки заходів щодо вдосконалення унітарного державного устрою України.

Основні наукові й практичні результати дисертації полягають у наступному.

За своїм змістом державний устрій України, закріплений Конституцією України, прийнятою 28 червня 1996 року, не є сталою визначеною системою; тип і форма Української держави, її державний устрій мають перехідний характер і можуть змінюватися в ході розвитку української державності, її сучасного економічного і політичного стану. Ідея федералізації не має в Україні традицій, чіткої розробки, не враховує особливостей сучасного розвитку Української держави. Проте ця ідея може бути використана в подальшому державному будівництві України за умови демократизації суспільства і підвищення політичної культури в регіонах.

Існуюча модель державного устрою, закріплена в Конституції України, є оптимальною для українського суспільства, однак вона потребує вдосконалення з урахуванням історичних, економічних і культурних особливостей, а також політичних реалій. Одним із засобів вдосконалення унітарного державного устрою України має стати розробка концепції регіоналізації України в рамках унітарної держави.

Державний устрій як політичний інститут слід розглядати в діалектичній єдності його субстанціональної та інституціональної сутностей. Розуміння державного устрою детерміноване підходами до аналізу держави. Тому таке тлумачення цього феномена випливає із запропонованого визначення держави.

Слід розмежувати поняття територіального устрою, адміністративно-територіального устрою як його складової і державного устрою як більш широкого поняття, що включає також інші аспекти державного будівництва, зокрема організацію вертикальної системи влади і місцевого самоврядування, а також національно-державну організацію населення. Відтак основною метою поділу території будь-якої держави, зокрема України, на складові частини є якомога повніша самореалізація нації шляхом адекватного її цілям оптимального управління державою.

Відокремлення поняття державного ладу від поняття державного устрою і розуміння місця державного устрою в системі державного ладу дає можливість більш плідно використовувати їх як у теоретичних дослідженнях, так і політичній практиці, зокрема при розробці законодавства про державний устрій України.

За своєю суттю державний устрій являє собою певний тип держави, який виявляється в політичних, економічних, соціальних основах, принципах організації і діяльності держави, правовому статусі громадян цієї держави, територіальному устрої держави і системі державних органів. За своїм змістом державний устрій -- це певний механізм держави та її функції, тобто організаційні й функціональні основи держави. За своєю формою державний устрій -- територіальна або національно-територіальна організація публічної влади в державі, що поділена на окремі складові частини, які перебувають в тісному зв'язку як між собою, так і з вищими органами держави. Тобто це поняття охоплює все коло питань про внутрішній поділ території держави на складові частини, їх правове положення, взаємовідносини між державою в цілому та її складовими. Отже, державний устрій -- це організація території і населення, визнання за ними або надання їм певного статусу в здійсненні державної влади. Саме державний устрій визначає межі централізації та децентралізації державної влади.

Основною метою поділу будь-якої держави, зокрема України, на складові частини є організація оптимального управління державою і суспільством.

За умови функціонування унітарної держави організація державної влади здійснюється за принципом субординації, а федеративної держави -- координації центральної влади і влади суб'єкта федерації.

Існуюча форма державного устрою в Україні є відображенням історичного розвитку української державності -- від фактично унітарної УНР через унітарну УРСР до унітарної незалежної України.

Основними гарантіями державного устрою України виступають нормативно-правові гарантії. Конституційне гарантування державного устрою можливе лише за умови виконання всіх норм Конституції України та чинного законодавства. Додатковою гарантією збереження унітарного державного устрою в Україні має стати розробка і прийняття Закону України «Про державний устрій України». Важливу роль у гарантуванні державного устрою виконують держава, органи державної влади, політичні партії, засоби масової інформації, політична, економічна, соціальна і культурна системи українського суспільства, також міжнародні організації та інші держави.

Певними кроками на шляху гарантування державного устрою мають стати вдосконалення системи виконавчої влади, формування і розвиток в Україні єдиного правового й політичного простору, активізація політичного життя, підвищення політичної культури громадян, а також ролі «четвертої влади» -- засобів масової інформації шляхом відмови від будь-яких форм цензури, зменшення державного тиску на приватні засоби масової інформації.

Конституційно закріплений механізм держави визначає існування в Україні президентсько-парламентської республіки, що спричиняє можливість протистояння двох різних гілок влади -- законодавчої і виконавчої, яке спостерігається при вирішенні важливих для України політичних і економічних питань, зокрема щодо розбудови системи виконавчої влади на місцях. Уникнути протистояння можна тільки завдяки вдосконаленню механізму держави: шляхом остаточного вибору і врешті -- конституційного закріплення в Україні змішаної президентсько-парламентської республіки з домінуванням президентської влади.

Визначення фундамента співіснування двох систем виконавчої влади, чітке розмежування їх повноважень з метою запровадження відповідальності органів обох систем за свою діяльність перед народом України, подальше роздержавлення місцевого самоврядування в контексті розширення можливостей його впливу на державні органи мають стати важливими чинниками досягнення плідної взаємодії між місцевими адміністраціями як органами державної влади і місцевим самоврядуванням. Досягнення взаємодії і збалансованості між двома системами виконавчої влади має стати основною підвалиною поліпшення функціонування і підвищення відповідальності місцевих органів державної влади як важливої складової всіх органів державної влади, а відтак сприяти поліпшенню функціонування механізму Української держави в цілому. Все це забезпечить збереження і зміцнення унітарного державного устрою в Україні.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій України потребує суттєвих змін і має передбачати поділ України не на області, а на регіони, зокрема передбачати зрівняння статусу Криму із статусом інших регіонів України.

На порядок денний національно-державного будівництва в Україні постало питання розробки і проведення реформи адміністративно-територіального устрою. Остання має відбуватися в рамках вдосконалення державного устрою України і сприяти подальшій консолідації регіонів України, формуванню єдиної української політичної нації, збереженню унітарності держави.

Сучасний державний устрій України потребує подальшого розвитку і вдосконалення за умови збереження унітарності Української держави. На певний час проведення економічних і політичних реформ і досягнення в країні економічної стабільності слід відмовитися від ідеї федералізації України.

Першочерговими заходами щодо збереження і вдосконалення унітарного державного устрою є: розробка завершеної загальнонаціональної ідеології, яка базується на чітко сформульованій національній ідеї; подолання в Україні економічній кризи, запобігання міжетнічній і міжконфесійній ворожнечі, формування єдиної української політичної нації; здійснення остаточного вибору України між Заходом і Сходом, тобто між двома різними типами цивілізаційного поступу, прийняття оптимального варіанту політичного й соціально-економічного розвитку Української держави.

Вдосконаленню державного устрою в Україні має сприяти поліпшення механізму Української держави як основи її унітарного устрою. Цей процес передбачає: вдосконалення вертикалі системи державної виконавчої влади як фундамента унітарного устрою України, дотримання принципів структурованості й системності, керованості, прозорості організації і діяльності органів державної влади; внесення змін до ІV, V, VІ розділів Конституції України в результаті запровадження в Україні змішаної президентсько-парламентської республіки з домінуванням президентської влади; запровадження в Україні двопалатного парламенту для підвищення ролі регіонів в управлінні державою за умови збереження унітарності України.

Важливою гарантією збереження унітарного державного устрою мають стати розробка і прийняття Закону України «Про державний устрій України», один із розділів якого має закріплювати запровадження в Україні, під контролем держави, національно-персональної екстериторіальної автономії для подолання проявів сепаратизму і збереження політичної стабільності в державі.

Загальнонаціональна ідеологія повинна стати тим механізмом, який стимулюватиме зазначені заходи щодо вдосконалення державного устрою України. Водночас вони мають бути реалізовані поступово, після підготовки відповідних пропозицій про зміни в бюджетній і фінансовій системах України, грунтовного фінансово-економічного аналізу й обгрунтування.

Література

1. Державний устрій України. Проблеми політики, теорії і практики. -- Івано-Франківськ, Лілея, 2000. -- 344 с. (21,5 д.а.).

Рецензії: Калюжний Р. Державний устрій України: проблеми політики, теорії і практики // Право України. -- 2000. -- №8. -- С.133.

2. Етнос. Нація. Держава: Україна у контексті світового етнодержавницького досвіду (у співавторстві з Ю.І.Римаренком, М.М.Вівчариком, О.В.Картуновим, І.О.Кресіною, Л.Є.Шкляром, С. Ю. Римаренком). -- Київ: Інститут держави і права НАН України, 2000. -- 516 с. (2,0 д.а.).

3. Історія України. Матеріали до лекцій та методичні поради (у співавторстві з Б.І.Андрусишиним, В.А.Коротким, М.О.Мартинюком, А.М.Мельником). -- Київ, Міністерство освіти України, РОВО «Укрвузполіграф». 1992. -- 240 с. (2,65 д.а.).

4. Повторюємо -- 1918? // Віче. -- 1993. -- № 8. -- С. 42 -- 46 (0,4 д.а.).

5. У боротьбі за святу національну ідею // Трибуна. -- 1990. -- № 9. -- С. 32 -- 34 (0,5 д.а.).

6. Проблеми кордонів та територіального устрою держави, або що думають з цього приводу різні рухи та партії (в співавторстві з Ю.Б.Порохнявим) // Трибуна. -- 1993. -- № 2. -- С. 12--15 (0,5 д.а.).

7. Звивисті стежки всеукраїнського ідеалу // Трибуна. -- 1991. -- № 6. -- С. 14 -- 16 (0,4 д.а.).

8. Поверхи і підвалини конфліктів // Віче. -- 1996. -- № 9. -- С. 117--125 (0,5 д.а.).

9. Теоретичні аспекти визначення поняття «державний устрій України» // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. -- 1999. -- №4. -- С. 55 -- 60 (0,5 д.а.).

10. Державний лад і державний устрій. Знайомі незнайомці? // Віче. -- 2000. -- № 1. -- С. 30 -- 40 (0,8 д.а.).

11. Правові засади реформування територіального устрою України // Командор: Вісник державного службовця України. -- 2000. -- № 1. -- С. 22 -- 26 (0,5 д.а.).

12. Конституційні засади територіального устрою України. Альтернативи і перспективи // Віче. -- 2000. -- №5. -- С. 13 -- 19 (0,5 д.а.).

13. Політико-економічне структурування українського суспільства. Перспективи розвитку// Командор: Вісник державного службовця України. -- 2000. -- № 4. -- С. 16 -- 22 (0,5 д.а.).

14. Формування якісно нової політичної системи в Україні: влада, партії, суспільство // Трибуна. -- 2000. -- № 3-4. -- С. 13 -- 17 (0,5 д.а.).

15. Проблема формулювання національної ідеї в контексті збереження унітарного державного устрою України // Людина і політика. -- 2000. -- № 3. -- С. 76--79 0,7 д.а.).

16. Державний устрій України: окремі аспекти розвитку і вдосконалення // Трибуна. -- 2000. -- № 5-6. -- С. 18--21 (0,5 д.а.).

17. Поняття державного устрою України. Проблеми теорії і практики // Право України. -- 2000. -- № 6. -- С. 14--19 (0,4 д.а.).

18. Державний устрій України. Перспективи розвитку // Віче. -- 2000. -- № 7. -- С. 56-68 (0,9 д.а.).

19. Державний устрій України в системі державного ладу: питання теорії і практики. // Держава і право: Збірник наукових праць. -- К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. -- 2000. -- № 6. -- С. 359 -- 363 (0,5 д.а.).

20. Ідеологія розвитку і вдосконалення державного устрою України. Окремі дискусійні аспекти питання // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. -- 2000. -- № 1. -- С. 23--28 (0,5 д.а.).

21. Актуальна ситуація та перспективи розвитку лівих сил (в співавторстві з В.В.Роговцем, В.І.Смущинським) // Трибуна. -- 2000. -- № 7-8. -- С. 25--27 (1 д.а.).

22. Деякі аспекти процесу імплементації результатів референдуму в Україні // Право України. -- 2000. -- № 10. -- С. 3--5 (0,4 д.а.).

Размещено на Allbest.ru