Державна політика: аналіз і впровадження в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ

ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА: АНАЛІЗ І ВПРОВАДЖЕННЯ В УКРАЇНІ

ТЕРТИЧКА Валерій Володимирович

УДК 32.351. (477)

25.00.01 -- теорія та історія державного управління

Київ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор філософських наук, професор

РЕБКАЛО Валерій Андрійович,

Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри політології.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент

ШАРОВ Юрій Павлович,

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, перший заступник проректора-директора;

доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки

БАБКІН Володимир Дмитрович,

Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, провідний науковий співробітник;

доктор політичних наук, професор

ЯКУШИК Валентин Михайлович,

Національний університет “Києво-Могилянська академія”, професор кафедри політології.

Провідна установа - Національний інститут стратегічних досліджень, відділ гуманітарної політики, м. Київ.

Захист відбудеться “12” лютого 2004 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к.201.

Автореферат розісланий “10” січня 2004 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Державна політика відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона має на меті своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку суспільства, аналізувати їх, установлювати причини виникнення, складність, суперечливість і знаходити шляхи розв'язання. У сфері державної політики приймаються відповідні державно-політичні рішення, спрямовані на розв'язання певної проблеми, розробляються відповідні програми та інструменти їх реалізації.

Реформування політичного життя України, становлення демократичної, соціальної, правової держави, багатопартійності та інших демократичних інститутів у процесі трансформації українського суспільства потребують підготовки нового покоління аналітиків, консультантів, експертів, викладачів, організаторів для системи державного управління, партій і рухів, засобів масової інформації, центрів, фондів та інших структур, систематичного підвищення їх кваліфікації. Нині в Україні практично ще не склалася система кваліфікованого аналізу державної політики та механізмів її впровадження як за відсутністю відповідних теоретико-методологічних напрацювань, так і за нестачею методик, обмеженої кількості ґрунтовної наукової й навчально-методичної літератури та і за відсутності відповідно підготовлених фахівців. Це відповідальне й складне завдання, від розв'язання якого безпосередньо залежатимуть й наші успіхи в усіх сферах життєдіяльності українського суспільства.

Усе це актуалізує необхідність професійного аналізу державної політики, дослідження історичного й міжнародного досвіду її розробки й впровадження, узагальнення відповідних науково-теоретичних надбань, що насамперед сприятиме вивченню особливостей складної динаміки державної стратегії, допоможе зрозуміти основні закономірності й механізми її реалізації в Україні.

Важливість та необхідність ґрунтовного наукового пізнання процесу вироблення та здійснення державної політики як сфери суспільної життєдіяльності зумовлена ще й тим, що вона й дотепер не знайшла свого адекватного висвітлення у вітчизняній науковій літературі, не стала об'єктом наукового аналізу українських учених. Між тим не викликає сумніву той факт, що повільні темпи й труднощі реформування українського суспільства багато в чому пов'язані з відсутністю науково-аналітичного забезпечення державної політики України. Наслідком цього, зокрема, є те, що проблеми суспільства визнаються і стають предметом теоретичного дослідження й практичного розв'язання вже після того, як вони загострилися.

Вітчизняний історичний досвід і теоретичні дослідження зарубіжних науковців переконливо засвідчують, що початковий етап політичного процесу, різновидом якого і є, зрештою, державна політика, починається тоді, коли проблема розглядається ще в стадії свого зародження як гіпотетична або можлива, коли вона повинна бути заздалегідь розпізнана й ідентифікована. В такому разі варіанти пом'якшення, послаблення та розв'язання проблеми можуть бути швидко вивчені і експериментально перевірені, що є предметом наукового аналізу державної політики.

У свою чергу, державна політика в широкому розумінні цього терміна може визначатися як вибір державними інституціями між діяльністю та бездіяльністю з розв'язання суспільних проблем. Адже втрати українського суспільства в темпах реформування зумовлені не стільки відсутністю чітких уявлень про цілі й перспективи країни у світовому геополітичному просторі, скільки відсутністю наукової, цілісної програми соціально-економічного й політичного розвитку на найближчі й більш віддалені роки.

У державотворчій політиці, яка здійснювалася в умовах тоталітарних формацій та панування однієї ідеології й не передбачала плюралізму думок, несміливі рекомендації науки не лише іґнорувалися, а й часом вважалися некоректним порушення питання про необхідність наукового підходу до осмислення державних інститутів та механізмів управління суспільним розвитком. За державознавством залишалися переважно коментаторські та апологетичні функції, тоді як результатом аналізу політики є порада щодо розв'язання конкретної проблеми. Питання врахування її, виокремлення однієї з альтернатив-стратегій, добір інструментарію для впровадження відповідного державно-політичного рішення - все це стосується вибору політики, що надає право політикам на маневр і корекцію та обов'язок відповідати за той чи інший варіант вибору.

Розглядаючи державну політику з точки зору її всебічного аналізу, зазначимо, що, передусім, він презентується як прикладна дисципліна із застосуванням методик ситуативно-аргументованих відповідей на суспільні запити, ризики та обговорення, систематизацію, диференціацію, критичний підхід і комунікативність інформації. Водночас аналіз державної політики виступає як професійна робота, як послідовно-систематичний аналітичний процес та здатність кваліфіковано його здійснити, що постійно потребує суспільний розвиток. Вміння аналізувати неможливо адекватно передати лише через знання й теоретичне навчання. Для цього ефективно важливими є тренінґи й моделювання, що спираються на ґрунтовну методологічну базу.

Процес розробки й впровадження державної політики є багатогранним і різноплановим, тому, досліджуючи його, не можна застосовувати шаблони і кліше, оскільки кожна проблема потребує індивідуального розв'язання. Для аналізу в суспільних науках часто використовуються теоретичні класифікаційні підходи, схеми та моделі.

Актуальні наукові розвідки щодо дослідження різних складників аналізу державної політики містять праці сучасних дослідників О.Кілієвича, Б.Кравченка, О.Кучеренка, В.Ребкала, В.Романова, О.Рудіка та інших. Загалом в Україні опубліковано чимало праць з державної політики та її аналізу (напевне, найбільше серед країн СНД чи навіть Центрально-Східної Європи).

Цікавими й оригінальними для дослідження різноманітних аспектів процесу формування державної політики є публікації Ю.Бадзя, І.Біласа, В.Бондаренка, О.Валевського, І.Варзаря, Б.Гаєвського, А.Гальчинського, О.Дем'янчука, С.Здіорука, В.Лісничого, М.Логунової, В.Лугового, В.Майбороди, М.Михальченка, М.Пірен, А.Пойченка, Г.Почепцова, І.Розпутенка, П.Ситника, В.Скуратівського, І.Солоненка, Ф.Рудича, Ю.Римаренка, С.Рябова, Ю.Шарова, Л.Шкляра, В.Юрчишина та інших. Плідно працюють дослідники Національного інституту стратегічних досліджень та Національного інституту проблем міжнародної безпеки.

Переклад та наукове редагування робіт зарубіжних дослідників: П.Браун, Е.Вайнінґ, Д.Веймер, К.Вайс, Б.Гурне, Л.Пал, Г.Райт тощо -- сприяли інституціональному становленню аналізу державної політики. Творче опрацювання автором значного доробку зарубіжних авторів з аналізу державної політики сприяло створенню концептуального бачення специфічного поля дослідження. Це насамперед праці: Дж.Алмонда, Дж.Андерсона, С.Брукса, А.Вілдавскі, В.Вільямса, Л.Ґана, П.Ґая, А.Ґейденгаймера, М.Говлета і М.Рамеша, Б.Гоґвуда, В.Дана, Т.Дая, Р.Джексона, У.Дженкіна, Б.Доерна, Д.Істона, Е.Квейда, К.Кернагана, Г.Ласвела і А.Каплан, К.Ліндблома, А.Мелстнера, Д.Нахмайса, С.Нейджел, Л.Пала, Е.Пейджа, М.Петона, Д.Парсонса, П.Россі, Р.Роуза, Д.Савіцкі, Р.Симеона та інших.

Актуальні проблеми теорії й практики державного управління та його взаємозв'язок з державною політикою досліджували В.Авер'янов, В.Бабкін, В.Бакуменко, В.Бебик, В.Бодров, С.Дубенко, М.Головатий, В.Князєв, Ю.Лебединський, С.Майборода, В.Марущак, С.Мосов, П.Надолішний, І.Надольний, Н.Нижник, С.Пирожков, Н.Плахотнюк, В.Ребкало, В.Рижих, В.Скуратівський, С.Телешун, В.Тронь, В.Цвєтков, В.Шаповал, Ю.Шемшученко, Г.Щокін, В.Якушик та російські науковці В.Амелін, Г.Атаманчук В.Афанасьєв, А.Дегтярьов, Ю.Тихонравов та інші. Незважаючи на те, що останнім часом напрацьований значний науково-теоретичний, методичний та довідковий матеріал з аналізу державної політики як зарубіжними, так і вітчизняними вченими, все ж комплексних й узгоджених досліджень процедур, інструментів та механізмів аналізу державної політики ще не вистачає.

Автор спрямовував свої зусилля на проведення системного дослідження, яке фактично започатковувало б виокремлення аналізу державної політики як самостійної прикладної науки, навчальної дисципліни й сфери професійної діяльності в Україні. Загальним результатом дисертаційної роботи є обґрунтування й наукова презентація концептуальних засад аналізу державної політики.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота висвітлює результати наукових досліджень автора, отримані ним при виконанні комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК № 0201U004833) за темою кафедри політології “Розвиток культурного потенціалу державного управління в Україні”, участі в проектах: "Створення потенціалу для розробки та аналізу напрямків державної політики в Україні" (міжнародні сертифікати) і “Демократична освіта” (сертифікат участі).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є концептуальне обґрунтування аналізу державної політики і науково-теоретичне визначення шляхів застосування отриманих дослідницьких результатів у практиці державного управління в Україні.

Для досягнення поставленої мети вирішувалися такі завдання:

— систематизувати й узагальнити наявні визначення державної політики, виокремити проблемне поле її аналізу та сформулювати її розуміння як форми суспільного життя і ввести такий концептуальний конструкт до наукової сфери дослідження;

— обґрунтувати концептуальне розуміння державної політики як багатокомпонентної, багатовимірної, багатогранної, динамічної системи, яка є базисом виміру суспільного життя з різнорівневими горизонтальними і вертикальними зв'язками, зовнішніми і внутрішніми впливами, структурними тисками і процесами, що відображають єдність економічної, політичної та соціальної сфер і процесу взаємодії державної політики й державного управління;

— виділити нову дослідницьку парадигму щодо державної політики як певну систему координаційної діяльності державних інституцій та об'єкт впливів людських спільнот. Обґрунтувати положення, що державна політика є відповіддю на суспільні виклики і становить динамічне ядро керування суспільними процесами;

— з'ясувати основні принципи взаємозалежності державної політики і соціально-економічних умов розвитку суспільства й обґрунтувати цілі та цільову функцію аналізу державної політики в Україні;

— охарактеризувати типи і розглянути модельний аналіз державної політики та розкрити необхідність застосування інформаційно-аналітичних технологій для моделювання процесу розв'язання суспільних проблем;

— визначити роль і місце у владних взаємовідносинах державно-політичного рішення як основного чинника розв'язання суспільних проблем шляхом впровадження державної політики;

— розглянути основні етапи процесу аналізу державної політики і наголосити на необхідності ретельного визначення конкретної проблеми та формулювання альтернатив-стратегій для успішного аналізу і впровадження напряму державної політики;

— з'ясувати взаємозалежність суспільних цінностей, принципи консультування, відкритість і прозорість процесу вироблення політики та рольову типологію аналітика-експерта і вимоги до його особистих якостей;

— виділити й узагальнити сучасні і розробити нові теоретичні підходи до критеріїв та процедур вибору напряму політики;

— розглянути і конкретизувати сутнісно-функціональні особливості державного управління як владного механізму впровадження державної політики. Виокремити і систематизувати інструменти впровадження державної політики й узагальнити пріоритетні напрями реформування кадрової політики;

— проаналізувати стан теоретичних і методологічних напрацювань з оцінювання результативності й ефективності державної політики. Розглянути оцінювання як відносно самостійний складник аналізу державної політики в єдності його раціональних і аґреґованих суспільних вимірів;

— здійснити апробацію запропонованих підходів, моделей і методик з аналізу державної політики та розробити конкретні рекомендації його професійного проведення в Україні.

Об'єкт дослідження -- процес розроблення і впровадження державної політики.

Предмет дослідження -- аналіз державної політики як нова сфера наукового знання та інструментарій її впровадження в Україні.

Методи дослідження. Для реалізації мети і завдань дослідження використовувався комплекс сучасних загальнонаукових методів і підходів, зокрема: теоретичний аналіз нормативно-правових актів та літератури з філософії, політичних наук, соціології, державного управління, прикладних дисциплін; структурно-функціональний, що розкриває систему основних характеристик державної політики як сфери суспільного життя; історичний, що сприяє дослідженню аналізу державної політики в історичній ретроспективі; компаративістський, що дає можливість порівняти різні концептуальні підходи щодо формування державної політики в історичних просторово-часових вимірах; політичний аналіз як інструмент створення теоретико-емпіричної бази для розробки концептуальних засад становлення політичного аналізу державної політики; прогностичний як пошуковий і констатуючий; метод застосування інформаційно-аналітичних технологій в аналізі державної політики; аналітичні методи дослідження, що широко застосовуються в прикладних науках; структурно-логічне моделювання як концептуальний підхід словесного опису державно-політичного процесу. Використання загальнологічних та спеціальних наукових методів дало змогу одержати наукові і практичні результати дослідження.

Збір інформації за темою роботи, її комплексний аналіз і систематизація дали можливість визначити вихідні умови, конкретизувати напрями та методику проведення дослідження. При розробленні теоретичних моделей аналізу політики використані окремо або в комплексі системний, ситуаційний і діяльнісний підходи, загальні методи аналізу й синтезу (індукція та дедукція, аналогія, декомпозиція, суперкомпозиція тощо), спеціальна методологія науки менеджменту й державного управління, передусім базові положення й моделі стратегічного управління. Шляхом використання методів аналізу політики та системного аналізу, зокрема програмного аналізу, дерева цілей, експертизи, розподілу пріоритетів, розроблено типові методико-технологічні схеми та спеціальні методи аналізу вироблення і впровадження політики.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що автором отримані нові науково-обґрунтовані результати в суспільних науках, які в сукупності розкривають визначальну роль аналізу в процесі вироблення і впровадження державної політики. Дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням концептуальних засад аналізу державної політики в Україні, що забезпечує формування науково-прикладних положень, моделей і процедур для практичного використання одержаних результатів. У результаті наукових досліджень у дисертаційній роботі вперше:

— обґрунтовано доцільність виділення аналізу державної політики як нової сфери наукового знання й об'єкт наукового дослідження, дано визначення та сформульовано дефініції “державна політика”, “аналіз державної політики”, “інформаційно-аналітичні технології”, “модель державної політики”, “проблема для аналізу державної політики”; доведено наукову доцільність розуміння аналізу як інструментарію методологічного супроводу процесу розроблення і впровадження державної політики, основні елементи якого фіксуються відповідними теоретичними положеннями, методико-технологічними схемами, моделями й методологічними принципами; обґрунтовано принципи визначення цілей і науково-аналітичних засад дослідження цілеспрямованих суспільних змін в Україні; запропоновано типологію державної політики, придатну для її аналізу; виокремлено і сформульовано основні ознаки державно-політичних рішень;

— запропоновано дослідницьку модель загального процесу аналізу державної політики, що містить основні його конструкти і етапи, а також принципи та схеми класифікації аналізу за основними напрямами державної політики та інструментами її впровадження; обґрунтовано загальну методологію взаємовідносин аналітика-експерта й замовника аналізу та виокремлено проблему конфлікту цінностей в аналітичній роботі; з'ясовано й узагальнено критерії і процедури вибору напряму політики, що ґрунтуються на суспільних цінностях;

— виокремлено оцінювання державної політики як комплексне з'ясування її результативності й ефективності, її головних дійових осіб, критерії і процедури вибору альтернативи, застосування інструментів впровадження рішення в життя і встановлення меж дії/ бездії політики.

Удосконалено поширені моделі суб'єкт-об'єктивних відносин у контексті їх використання як основи дослідження державної політики шляхом розкриття функціональної сутності суб'єктів та об'єктів політики й зв'язків між ними, виділення базових елементів управління і визначення їх взаємозв'язків із відповідними функціями для впровадження політики.

Набули подальшого розвитку: виділення закономірностей, підходів, загальних та проблемно-орієнтованих методів, які доцільно взяти за основу розробки державної політики;

— систематизація й узагальнення системи державного управління як владного механізму реалізації політики та виокремлення шкали інструментів як специфічних засобів, за допомогою яких політика як реакція на проблему впроваджується в суспільстві; для визначення ефективності державної політики застосовано комплексний аналіз особливостей і досвіду управлінської діяльності, моделей управлінського процесу та діяльності, а також об'єктивно наявних суперечностей та найбільш поширених негативних явищ в управлінській діяльності та її кадрового забезпечення;

— теоретичні і методологічні напрацювання з соціально-економічного і політичного оцінювання результативності й ефективності в аналізі державної політики як з раціонально-аналітичної точки зору, так і з позицій аґреґованих суспільних вимірів.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження знайшли впровадження в науково-практичних розробках окремих центральних органів виконавчої влади України та за ґрантами міжнародних організацій, у підготовці довідкових видань, в аналітичній і навчальній роботі.

За результатами проведеного дослідження автор підготував навчально-тематичні плани, програми, навчальний посібник, конспект лекцій та навчальні дисципліни “Державна політика: аналіз та впровадження в Україні”, “Розроблення й аналіз державної політики” і викладання в Національній академії державного управління при Президентові України. Підготовлено документи й навчально-методичні ресурси відкриття і запровадження спеціалізації “Аналіз державної політики” (довідка № 149-к від 11 листопада 2003 р.). Окремі матеріали дисертації використані в роботі “Консультативно-методичного центру Національної академії державного управління при Президентові України” (довідка № 1-Д від 01 грудня 2003 р.). Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення, висновки і рекомендації також можуть бути використані в діяльності:

— Кабінету Міністрів України й інших органів державної влади, спрямованій на реалізацію Стратегії економічного та соціального розвитку України на 2000-2004рр. та Концепції адміністративної реформи в Україні в частині, що стосується аналізу державної політики;

— центральних органів виконавчої влади при формуванні програм, спрямованих на суспільний розвиток, стратегічному плануванні, консультуванні й державному управлінні;

— у навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України та інших вузів за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема при розробці або вдосконаленні навчальних курсів із теорії і методології аналізу державної політики, їх забезпечення навчальною літературою.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить отримані результати у сфері науки державного управління, що в сукупності розв'язують важливу наукову проблему виділення й подальшої розробки теоретико-методологічних засад формування аналізу державної політики. В дисертації не використовувалися ідеї або розробки, що належать П.Радьку, В.Ребкалу, Т.Рубцовій, М.Турчину, разом з якими опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднено на міжнародних наукових конференціях “Розвиток демократії в Україні” (Київ, 2000), науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, 1998), “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999), “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000), “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Соціальна політика держави та стратегії адаптації населення в умовах соціально-економічної кризи” (Київ, 1998), ІІІ Всеукраїнській науковій конференції “Проблеми політичної психології та її роль у становленні громадянина Української держави” (Київ, 2001), практичному семінарі з аналізу політики (Київ, 2001), “Літній школі для фахівців за напрямом “Аналіз політики” (Дніпропетровськ, 2001), науково-практичній конференції “Соціокультурні чинники розвитку інтелектуального потенціалу українського суспільства і молодь” (Київ, 2001), “Круглому столі” -- “Концептуальні засади реформування політичної системи в Україні. Стан і перспективи розвитку політичних наук” (Київ, 2001). Окремі положення дисертації обговорювалися на тематичних зустрічах під час професійного стажування (Канада, 2002), публічних виступах автора на практичному семінарі з питань відкриття і впровадження спеціалізації “Аналіз державної політики”, під час навчання в докторантурі УАДУ, де було здійснено підготовку цього дослідження.

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковано в монографії і 28 статтях у наукових фахових виданнях України. Серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, 11 статей в інших наукових виданнях, навчальному посібнику, конспекті лекцій до навчальної дисципліни. Загальний обсяг публікацій за темою дослідження - 68,3 друк. аркушів.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота обсягом 457 сторінок складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Обсяг основного тексту становить 353 сторінки, містить 14 таблиць та 12 схем, список використаних джерел налічує 483 найменування на 37 сторінках і 53 додатки А-Я-- на 38 сторінках.

державний політика управління

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується; обґрунтовано вибір та актуальність обраної теми, вказується на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначено мету й дослідницькі завдання, а також об'єкт і предмет дослідження; охарактеризовано елементи наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача з робіт, надрукованих у співавторстві; наведено дані з апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

У першому розділі -- “Аналіз державної політики як об'єкт наукового дослідження” - системно аналізується зміст наукової літератури з питань становлення й розвитку державної політики, виникнення й формування проблемного поля її дослідження. Зважаючи на еволюційний шлях становлення аналізу державної політики як самостійної парадигми дослідження, зазначимо, що значна заслуга в цьому зарубіжних дослідників, а в Україні починає формуватися власна наукова школа.

У розділі на основі ретроспективного системного аналізу документів і матеріалів, наукових праць учасників і творців державної політики, написаних у різні періоди суспільного розвитку як зарубіжними, так і вітчизняними дослідниками подається загальна характеристика джерельно-літературної бази дослідження, яка свідчить про фактичне створення науково-методологічного підґрунтя для аналізу державної політики в Україні й цілеспрямовану теоретичну розробку засад аналізу і впровадних механізмів державної політики. На сьогодні перекладних і вітчизняних праць з аналізу державної політики є достатня кількість порівняно з країнами СНД і Центрально-Східної Європи, що сприяє адекватному застосуванню аналітичних підходів у дослідженні парадигми державної політики як сфери наукового знання, навчальної дисципліни й напряму професійної діяльності в Україні.

За офіційний початок вживання терміна аналіз політики доцільно вважати 60-ті роки ХХ ст., після чого він поступово набув сучасного інституційного змісту. Визначаючи аналіз державної політики як нову сферу наукового знання і прикладну дисципліну завдяки використанню інноваційної методології ситуативно-арґументованих відповідей на суспільні вимоги та обговорення, творчий розвиток, критичний підхід і комунікативність інформації, зазначимо, що ця професійна діяльність є своєрідним мистецтвом аналізу кваліфікованого застосування інтелекту до розв'язання суспільних проблем.

Наповнення науково-методологічним змістом поняття аналіз державної політики потребує насамперед чіткого визначення його складників: політика, аналіз, держава. Розмежовування англомовних термінів policy і politics та утвердження чистоти змістового контексту в українській дійсності сприятиме кристалізації аналізу державної політики в Україні (адже інколи досить складно пояснити відмінності об'єкта і сфери дослідження Policy Science і Political Science). Вимогою сьогодення є уникнення термінологічної плутанини як у науковій літературі, так і в публіцистиці, чітке розмежування сфер аналізу політики і політичного аналізу й відповідно, політичної аналітики і аналізу політики та відмежування їх від аналізу для політики (своєрідне обстоювання, обґрунтування) й пропагування.

Сучасна наукова думка загалом обстоює такі підходи до процесу аналізу державної політики: теорії прийняття рішень (мікрорівень): розглядаються детермінанти зовнішнього середовища, плюралізму, теорії суспільного вибору, неомарксистський аналіз; теорії формування процесу політики (макрорівень): індивід та плюралістичний підхід, кожен з яких не є взаємовиключним, а має свої особливості й підходи. Також вони не є універсальними й всеохоплюючими і лише презентують концептуальні напрями процесу аналізу державної політики. Окрім того, класифікаційні підходи до визначення аналізу державної політики сприяють утвердженню в Україні оптимального визначення державної політики, що обґрунтовує її як відносно стабільну, організовану й цілеспрямовану дію/бездію (як пролонґацію наявної політики) державних інституцій (не випадковою, безсистемною поведінкою учасників процесу політики) і містить не окремі абстрактні, а конкретні рішення щодо розв'язання проблем або сукупності проблем і є відповіддю на суспільні вимоги. Невід'ємним компонентом державної політики є її леґітимність, монополія держави на законний примус та безпосередня конкретна дія чи бездія, що й аналізується, адже оцінюється безпосередня дієвість/пасивність державних інституцій у дослідженні позитивних/неґативних її результатів і наслідків. Окремо слід наголосити, що впровадження напряму політики можливе як через владні структури, так і шляхом створення спеціальних інституцій чи приватних фірм.

Результатом аналізу державної політики є порада-рекомендація, оскільки значна кількість фундаментальних сфер державної політики містить широке коло інституційних засад, академічних орієнтирів, інтересів, і тому логічним є виокремлення підсистем державної політики: ефективна економіка в аналізі й процесі державної політики; концепція суспільного вибору; соціальна структура; інформаційні перетворення або поділ інтересу індивідами та організаціями; психологія політики -- це є ключовими чинниками утвердження аналізу державної політики в Україні як наукової сфери та навчальної дисципліни.

Формування науково-методологічних й організайційно-правових засад для повноцінного проведення аналізу політики є концептуально важливим як з точки зору системи теоретично розроблених і законодавчо закріплених загальних принципів, так і з позиції пріоритетів управління державою, що утверджують стратегічні напрями національної, економічної, соціальної, оборонної, гуманітарної, екологічної та іншої внутрішньої і зовнішньої політики України на найближчі роки й перспективу. Методологія дослідження державної політики ґрунтується як на досягненнях вітчизняної наукової школи, так і на мультидисциплінарних здобутках зарубіжних наукових шкіл. У цілому для повноправного утвердження у вітчизняному науковому просторі методологія аналізу державної політики потребує окремого ґрунтовного дослідження в Україні, і все це перебуває в тісному взаємозв'язку з динамікою, складниками та пріоритетами розвитку суспільства.

У другому розділі -- “Суспільна спрямованість та прогностичні цілі державної політики” - окреслено межі дослідження за тематикою дисертаційної роботи, обґрунтовано концепцію та загальну методику його проведення, охарактеризовано парадигму аналізу державної політики в контексті корелятивних взаємовідносин держави і суспільної сфери.

Суспільне середовище розглядається з позицій його визначального впливу на процес аналізу, на результати й особливо наслідки державної політики. Загалом же державна політика є сферою, яка складається з багатьох дисциплін, сфокусованих на процесах і функціях управління, адже управлінські аспекти дії політики зумовлені як соціально-економічними складниками, так і стратегічним напрямом державної політики.

Характеризуючи взаємозалежність державної політики й соціально-економічних умов суспільного розвитку, автор підкреслює, що саме ці умови створюють зовнішні межі політики і тому перспективним напрямом наукового дослідження є проблема середовища аналізу державної політики, особливо її соціально-політичний аспект.

Аргументуючи можливості ефективного впровадження результатів дослідження в практику дій державних інституцій України, дисертант враховує як неспроможності вільного ринку, так і держави. Наголошено на обмеженнях для державно-політичного реґулювання економічної сфери шляхом створення умов для роботи ринкового механізму, що обумовлене реґулярною демонополізацією економіки, її антиінфляційною профілактикою за допомогою стабільної грошової системи, державних фінансів тощо; виконання функцій державою, що окреслені необхідними і максимально допустимими межами втручання держави в економіку; врахування ролі неекономічних факторів у виробництві як важливих для сфери обміну; зважання на значний вплив різних типів технологій в організації праці.

Загальновизнаними сферами неспроможностей ринку є: суспільні блага; зовнішні ефекти; природні монополії; інформаційну асиметрію; існування неповної (недосконалої) конкуренції; неспроможності ринку з огляду на: соціальні, моральні, політичні чинники. Тобто чітке обґрунтування і дотримання мінімальних і максимальних меж втручання держави та усвідомлення принципу взаємовідносин економічних й адміністративних методів є нагально важливим для українського суспільства.

Обґрунтування й дотримання мінімальних і максимальних меж втручання держави обумовлене також протилежністю і взаємопов'язаністю економічних й адміністративних методів. Обмеження свободи економічного вибору адміністративними методами є обґрунтованим за умови, коли вони не шкодять економічному механізму й зосереджені на жорсткому контролі монопольних ринків, регулюванні зовнішніх ефектів та їх наслідків, розробці гарантованих екологічних стандартів, визначенні і дотриманні мінімально допустимого рівня добробуту населення, захист національних інтересів у системі світового господарства. Також слід зважати на такі обмеження державно-політичного реґулювання економічної сфери, як демонстрація (хоча б принципова) певного способу втручання в ринок для задоволення потреб усіх індивідуумів без заподіяння шкоди будь-кому і демонстрація спроб зарадити ринковим невдачам, коли суб'єкти політики й бюрократичні структури демократичного суспільства не втручаються у пропоноване парето-вдосконалення.

Сутність державної політики також визначається в її соціальному спрямуванні, яке в політичній організації суспільства виокремлюється в самостійний вид політики. Орієнтування на розбудову соціальної держави слід розглядати з точки зору передумов формування цивілізованого суспільства, оскільки така держава заснована на принципі підтримки певної рівноваги між демократичними інститутами та сильною державною владою, плануванням та ринком, приватною та державною власністю, економічною ефективністю та соціальною справедливістю.

Культура, що належить до сфери здійснення та впливу державної політики, спирається на програми, концепції та суспільну систему узгодження духовних інтересів особи, спільноти й суспільства щодо науки й освіти, літератури й мистецтва, соціальних і моральних цінностей, інтелектуального й культурного потенціалу суспільства, а також організаційно-правового забезпечення відносин із приводу виробництва й споживання духовних продуктів, причому як усередині країни, так і у відносинах з іншими країнами, народами. Характеристика культурного потенціалу державної політики тісно пов'язана з результатами розробки кафедральної наукової теми “Розвиток культурного потенціалу державних службовців в Україні”.

Державна політика у міжнаціональні сфері є також визначально важливою для аналізу, оскільки ця політика передбачає активну і цілеспрямовану дію, спрямовану на динаміку суспільного розвитку. Окрім того, зовнішня політика і оборона країни також є базовими структурними елементами державної політики, які варто розглядати з точки зору її системотвірних характеристик, що становлять проблемне поле аналізу державної політики.

Для поглиблення наукового розуміння державної політики як напряму дії/бездії державних інституцій щодо певної суспільної проблеми або сукупності пов'язаних між собою проблем, у дослідженні обґрунтовано важливість визначення цілей політики. Актуалізація процесу цілевизначення обумовлена базуванням його на суспільних цінностях й обов'язковому визначенні державної стратегії країни. Загалом визначення чітких цілей державної політики та виявлення наявних обмежень є достатньо складним інтелектуально-організаційним процесом, оскільки цілі є кінцевим результатом, що його намагається досягти державна політика. Для аналізу державної політики характерним є розмежування понять цінності, цілі й завдання, а також її фундаментальних цілей, що фіксуються в спеціальних документах -- конституціях чи відповідних законах.

Цілі держави обумовлюють відповідні напрями її політики. Для України характерним є визначення цілей її політики з ґрунтуванням на таких базових суспільних цінностях:

— людина, її права та свободи, відповідальність перед собою, своєю сім'єю та суспільством;

— державність, добробут населення та національна безпека;

— європейський вибір, відданість загальнолюдським цінностям, ідеалам свободи та ґарантованої демократії;

— послідовне утвердження гуманістичних і правових засад розвитку суспільства, поваги й толерантності, професійності й авторитету, доброчинності й шляхетності у відносинах між людьми, становлення громадянського суспільства.

Для визначення доцільних (оптимальних) цілей слід враховувати, що ціль одночасно є продуктом і виробничим фактором аналізу державної політики, та виявляти і пояснювати відмінності між цілями й альтернативами політики. На підставі проведеного аналізу пропонується класифікувати цілі державної політики за двома великими групами: головні (самостійні) й інструментальні цілі - умови, які полегшують досягнення головних (самостійних) цілей. Важливими також є стратегічні обрахування/цілі; горизонтальні цілі; вертикальні цілі; діяльність/ефективність програмної мети; зворотний цільовий зв'язок. Розмежовуючи категорії цілі - заходи - критерії, слід мати на увазі, що взаємозв'язок цілі з результатом загалом дорівнює результативності державної політики і тому доцільним є врахування притаманних цілеутворенню закономірностей.

Згідно з концепцією адміністративної реформи, стратегічні цілі української держави безпосередньо визначають функціонально обумовлену структуру органів державної влади. Цілі, які державна політика прагне досягти, залежать від справжніх намірів розробників політики та її головного спрямування, і тому, вибираючи ціль, потрібно зважати на її потенційність, оскільки неможливо описати всі придатні цілі для всіх потенційних суспільних проблем.

Спираючись на методологію проведеного аналізу, в дисертації запропонована нова методика структурування цілей, що ґрунтується на принципі декомпозиції, оскільки досягнення вищого рівня цілей не може бути здійсненим тільки в результаті досягнення їх нижчого рівня. За таких умов можливе застосування методу аналітичних оглядів, що дає змогу спочатку сформувати численні цілі нижчого рівня, а потім перейти до формування цілей (місій) вищих рівнів. Кожна ціль може бути досягнута з різним рівнем витрат навіть за умов однакової ефективності, і тому після визначення та обґрунтування вибору цілей необхідно шляхом аналізу альтернатив запланувати конкретні комплекси заходів (завдань).

У розділі обґрунтовується, що для процесу прийняття державно-політичного рішення важливе значення має концепція цільової функції, яка передбачає зміст, структуру, методи формування й визначення оптимальних рівнів цілей. Принцип упорядкування цілей у державній політиці має безперечні переваги і є базовим (домінуючим) у діяльності влади демократичних і стабільних країн. Диференціація цілей також допомагає скоротити їх кількість і свідчить про реальну ефективність державної політики. Отже, процес формування дієвої державної політики неможливий без концепції цільової функції, а цілевизначення на державному рівні потребують проведення значних обсягів аналітичної, адміністративно-організаційної, інформаційної та іншої роботи.

У третьому розділі -- “Типологія й модельний аналіз процесу прийняття державно-політичних рішень” - наведено результати дослідження типології державної політики, що спирається на критерії їх визначення, оскільки визначення кожного типу державної політики є досить складним процесом і потребує значних часових й інших ресурсів. Типологія, яка придатна для аналізу, ґрунтується на критеріях масштабу та цілей державної політики і проходить становлення в українській науковій школі.

У розділі наведено характеристику кожного типу: субстантивної, процедурної, розподільчої, реґулятивної (політики конкурентного реґулювання і політики протекціоністського реґулювання), самореґулятивної, перерозподільчої, матеріальної, символічної, зі вмістом колективних чи приватних благ державної політики, які адаптовані до українських реалій, що свідчить про рівень трансформаційних процесів у нашому суспільстві. За останні роки в Україні використовувався увесь перелік типів і це є досить вагомим арґументом правильності застосування саме такої типології державної політики.

Для поліпшення розуміння аналізу державної політики доцільним є застосування моделювання як засобу теоретичного й експериментального пізнання шляхом побудови і дослідження моделей. Специфікою моделювання є здатність цього процесу виходити далеко за рамки проблеми з метою визначення важливих змінних політики, тому модель державної політики розглядається як концептуальний підхід словесного опису державно-політичного процесу. Загалом модель має такі характеристики: спрощує та робить зрозумілою саму ідею державної політики; визначає найважливіші аспекти суспільних проблем; допомагає у спілкуванні, коли описуються суттєві риси державно-політичної діяльності; зосереджує зусилля на важливих аспектах державної політики; пояснює державно-політичні рішення та їхні можливі наслідки. Слід зазначити, що моделювання можна здійснити лише на початку аналізу та враховувати можливість перегляду початкового визначення проблеми, придатної для аналізу.

Зазначається важливість застосування інформаційно-аналітичних технологій (І-АТ) та визначається їх місце в загальній системі технологій аналізу державної політики. Класифікація моделей зроблена за чотирма базовими ознаками і за логічними рівнями моделі поділяються на макро- й мікромоделі; за методами побудови - на ручні, аналогові, комп'ютерні, змішані.

Специфікою застосування моделювання в державній політиці є визначення алгоритму, один із варіантів якого був розроблений Ф.А.Шротом. Інший алгоритм моделювання був розроблений Дж.Проктором (модель ORET), який є більш “технічним” і стосується передусім теорії функціоналізму. Конструктивною моделлю є метод аналізу ієрархій (МАІ), що має широке застосування при дослідженні конфліктних ситуацій. Також у сфері державної політики використовуються і більш прагматичні підходи, де застосовуються комп'ютерні програми для спеціалізованих (професійних) сфер дослідження. Заслуговують на увагу підходи до моделювання, розроблені російськими вченими Д.Гвішіані й В.Тихомировим, адже запропонована методика (“Колеса Тихомирова”) базуються на визначенні загальної проблеми, яка характеризує ситуацію та вибір серед кількох можливих варіантів дії політики в межах відповідної стратегії. Найближчою до сучасного стану розвитку державної політики є методика І.Г.Яковлєва.

Наголошується, що своєрідною частиною І-АТ є інформаційно-прогнозні технології (ІПТ), спрямовані далі на екстраполяцію в майбутнє даних, здобутих у результаті застосування І-АТ. Досвід роботи з цими технологіями підтвердив необхідність створення єдиного автоматизованого циклу (конструювання моделі, вироблення опитувального інструментарію, комп'ютерне опитування експертів, обробка одержаних даних, формування комплекту таблично-графічних матеріалів й остаточних документів).

Аналіз досвіду застосування І-АТ у дослідженні державної політики дає змогу зробити висновок, що основні резерви підвищення їх ефективності потребують удосконалення при використанні всієї сукупності задіяних факторів: людського, науково-методичного, організаційно-виробничого, технічного, технологічного. Ефективність застосування І-АТ в аналізі державної політики потребує як розробки нового рівня їх логічності, так і врахування сучасного стану державної політики та можливості для її ретроспективного аналізу.

Дослідженням визначено, що найбільш вживаними моделями аналізу державної політики є: інституціональна, процесуальна, групова, ігрова, суспільного вибору, системна, функціональна, теорія конфліктів, елітна, раціональна, інкрементальна (нарощувальна) та інші. Якісна характеристика перелічених моделей і сценарного методу (як методу підготовки уявлень щодо проблеми, яка передбачає їх письмовий виклад) значно поглиблює процес теоретичного пізнання й практичного їх застосування для розв'язання суспільних проблем шляхом прийняття державно-політичного рішення. Зазначено, що жодна з моделей аналізу державної політики не є універсальною й всеохоплюючою, оскільки пропонує свій підхід, набір інструментів, специфічне аналітичне поле й осмислення проблеми. Загалом же ці теоретичні моделі дають можливість певною мірою проаналізувати процес політики, виявити причини й наслідки того чи іншого напряму державної політики.

У розділі особливу увагу приділено аналізу державно-політичного рішення як засобу врегулювання суспільних процесів шляхом розв'язання конкретної проблеми. Лише сукупність (у межах стратегії) рішень визначає напрям державної політики (окремо взяте рішення її не презентує). Державно-політичні рішення є багаторівневими і мають широкий спектр владного застосування. Реалізація на практиці державної політики здійснюється шляхом впровадження державно-політичних рішень та їх моніторингу як визначального фактора суспільного розвитку.

Основними ознаками державно-політичних рішень є: цілеспрямованість на вирішення проблем державного значення й рівня; прийняття їх державними інституціями; оформлення у вигляді нормативно-правових актів, програмно-цільових документів та організаційно-розпорядчих рішень; формування на основі суспільно-політичних впливів - відповідь на проблему; обов'язковість для виконання; першочерговість забезпечення ресурсами; оцінювання результативності й ефективності.

Наведена характеристика державно-політичних рішень свідчить про неможливість застосування однакових критеріїв, оскільки кожна суспільна проблема має специфічні особливості та потребує індивідуального розв'язання. Окрім того, не застосовується й критерії часу (як індикатор ефективності) до кожної проблеми або кожного етапу аналізу політики.

У дослідженні наголошується, що рішення в державній політиці є результатом діяльності суб'єктів процесу політики й спрямовані на розв'язання проблем державного рівня, тому обов'язково слід розмежовувати державно-управлінські (як поєднання двох компонент: держава й управління) і державно-політичні рішення (як поєднання двох компонент: держава й політика). Одне державно-політичне рішення потребує системи управлінських рішень для ефективного впровадження його в життя, а сукупність управлінських рішень становить основу механізму впровадження державно-політичного рішення в життя. Технологічно-процесуальні аспекти прийняття і впровадження державно-політичних рішень й визначають їх функціональні особливості та суспільну вагомість.

На основі зіставлення типологічних характеристик державно-політичних рішень зроблено висновок, що в ланцюгу “держава -- державна політика -- державно-політичне рішення -- суспільство” воно є головним складником аналізу державної політики та має вирішальний вплив на суспільну життєдіяльність.

У четвертому розділі -- “Аналіз процесу державної політики та критерії й процедури вибору політики” - розглядається взаємозв'язок етапів процесу політики з розв'язанням суспільних проблем та наголошується на необхідності чіткого їх дотримання з творчим утіленням у практичну діяльність державних інституцій України. Загалом аналіз політики складається з трьох головних етапів: аналіз проблеми; аналіз розв'язання проблеми; обговорення аналізу (кваліфіковане пояснення суті поради замовникові).

Систематизація класифікацій процесу політики дає змогу виокремити такі його характерні етапи:

— усвідомлення проблеми (формулювання);

— пошук варіантів (альтернатив) розв'язання проблеми;

— прийняття рішення;

— впровадження;

— результат, оцінка;

— аналіз політики як зворотний зв'язок.

Характеристика процесу прийняття державно-політичного рішення для розв'язання суспільних проблем свідчить, що він є замкненим циклом. Тобто заключний етап - оцінювання політики - фактично є етапом усвідомлення нової проблеми, і процес політики проходить ті ж етапи розв'язання нової проблеми. Адже розв'язання однієї проблеми є джерелом нових проблем. При цьому доцільно наголосити на існуванні піраміди суспільних проблем та виокремленні проблеми, придатної для аналізу, з проблемної ситуації (немає конкретного розв'язання - немає проблеми).

У розділі дано визначення проблеми, придатної для аналізу, і зазначається, що перший етап процесу політики “усвідомлення проблеми” обов'язково починається з визнання (потім визначення, формулювання, усвідомлення і структурування) суспільної проблеми. Під час аналізу слід зосередити увагу на визначенні ознак та стратегії розв'язання проблеми, а не її причинно-наслідкових зв'язків. Окрім того, виокремлюються складники визнання проблеми та необхідні елементи для чіткого її формулювання. Визначення проблем у сфері державної політики є визначенням державних проблем, що потребують державного реаґування, і цей процес має жорсткий суспільнопсихологічний вимір. Проблема має стосуватися значної частини суспільства; вона постала внаслідок ображення, порушення загальноприйнятих норм, поглядів, звичаїв чи традицій; її причиною є існуюча державна політика.

Визначити проблему, придатну для аналізу є можливим за допомогою таких складників: зміна загально-прийнятих показників; зфокусованава подія, яка належить до категорії "непередбачуваних подій" і яка привертає до себе увагу як нездатність державних інституцій ефективно реагувати та передбачати подію і яка може призвести до дії; узгоджений зворотний зв'язок під час здійснення політики.

Шляхом зіставлення і порівняння наявних підходів до процесу усвідомлення проблеми виділено пріоритетні для фахівців з аналізу державної політики підходи: Я.Потера, Л.Пала, В.Дана. Усвідомлення проблеми свідчить, що структурування має суттєвий вплив на коректність її аналізу й спирається на специфічні чинники: причину, новизну, нагальність і масштабність. Окрім того, виокремлюються такі ознаки суспільних проблем: добре, помірно, погано структуровані і наголошується, що для аналізу політики вони є переважно слабко структуровані чи загалом неструктуровані.