Проблемы регулирования отношений по управлению многоквартирным домом в гражданском законодательстве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Волгоградский государственный университет

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ПОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО УПРАВЛЕНИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ В ГРАЖДАНСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Волгоград, 2012 год

Содержание

Введение

1. Развитие взаимодействия частных и публичных начал в сфере управления жилой недвижимостью

1.1 Частноправовые и публичные составляющие современного жилищного законодательства в сфере регулирования управления многоквартирным домом

1.2 Обеспечение надлежащей эксплуатации многоквартирного дома

2. Правовое регулирование отношений общей собственности в многоквартирном доме

2.1 Право собственности на общее имущество в многоквартирном доме как разновидность общей собственности

2.2 Особенности содержания права общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме

Заключение

Библиография

Введение

В настоящее время сложилась ситуация, характеризующаяся, с одной стороны, демонополизацией жилищно-коммунального хозяйства, попыткой внедрением конкуренции, проникновением частноправовых методов регулирования в сферу управления и обслуживания жилищного хозяйства, а с другой стороны - отсутствием детально разработанного, системного и эффективного механизма управления многоквартирными домами. Управление многоквартирными домами - это сложный процесс, включающий в себя множество аспектов, что требует выработки комплексной системы правового регулирования управления многоквартирными домами, которое должно осуществляться на нескольких правовых уровнях сразу.

Управление многоквартирными домами - это не только осуществление собственниками своих прав и исполнение обязанностей в отношении общего имущества, но и деятельность различных организаций по обеспечению благоприятных и безопасных условий проживания и надлежащего содержания общего имущества, предоставлению коммунальных услуг и проведению мероприятий по энергосбережению.

Также государственных и муниципальных органов, которые должны обеспечивать защиту прав граждан, пользующихся жилыми помещениями, потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда.

Это обстоятельство обуславливает необходимость сочетания частноправовых и публично-правовых методов при правовом регулировании отношений по управлению многоквартирными домами. Например, реализация процесса эффективного управления не возможна без выполнения государством управленческой функции в отношении жилищного фонда и жилищно-коммунального хозяйства, что несомненно требует публично-правового регулирования. При этом в настоящее время отсутствует системный подход в регулировании этого вопроса на основе сочетания публично-правовых и частноправовых начал.

В деятельности по управлению многоквартирными домами, которая без сомнений является социально значимой и должна быть много аспектной и многоуровневой, важно понимание управления как единого процесса, все составляющие которого взаимообусловлены. Следовательно, данная деятельность требует системного, концептуального подхода, который не закреплен в современном законодательстве, что в том числе порождает те трудности, с которыми сейчас столкнулась реформа жилищно-коммунального хозяйства. Все выше сказанное подтверждает значимость указанной проблемы и целесообразность ее научного исследования в целях выявления взаимодействия и взаимосвязанности частноправовых и публично-правовых методов регулирования отношений по управлению многоквартирными домами для совершенствования законодательства и построения многоуровневой системы управления многоквартирными домами.

Учитывая многоаспектность выбранной темы, автор обращался к теоретическим разработкам о дуализме правовой системы, о сущности и месте жилищного права и законодательства в системе российского права и законодательства таких авторов, как: С.С. Алексеев, B.C. Белых, М.И. Брагинский, В.Г. Голубцов, О.А. Городов, С.В. Дорохин, П.В. Крашенинников, В.Я. Курбатов, М.К. Кроз, В.Н. Литовкин, В.Д. Перевалов, И.А. Покровский, А.В. Мицкевич, В.К. Райхер, П.И. Седугин, Г.А. Свердлык, Ю.К. Толстой, Ю.А. Тихомиров, Б.Б. Черепахин и др.

Институт права собственности, права общей собственности исследовался на основе трудов дореволюционных цивилистов К.Н. Анненкова, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.И. Синайского, Г.Ф. Шершеневича. Так и на работах советских и современных правоведов, таких как: С.Н. Архипов, В.А. Белов, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, В.А. Дозорцев, B.C. Ем, М.В. Зимелева, А.П. Камышанский, Р.П. Мананкова, Н.Н. Мисник, Л.М. Минкина, В.П. Мозолин, А.Я. Рыженков, В.А. Рыбаков, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, В.А. Хохлов, А.Е. Черноморец, Л.В. Щенникова и др.

Вопросам в сфере управления многоквартирным домом посвящены работы ученых: И.А. Дроздова, А.Б. Рыжов Д.Б. Соловьева, В.А. Фогель, Е.А. Чефрановой и др.

Объектом дипломной работы выступают общественные отношения, возникающие в сфере управления многоквартирными домами:

- во-первых, между сособственниками общего имущества в многоквартирном доме;

- во-вторых, между собственниками помещений и лицами, привлекаемыми собственниками для управления и отвечающими за содержание общего имущества и за обслуживание внутридомовых инженерных систем;

- в-третьих, между собственниками помещений и публичными образованиями.

Предмет дипломной работы составляют нормы гражданского и жилищного законодательства, правоприменительная практика и положения правовой доктрины в сфере правоотношений, возникающих по управлению многоквартирными домами.

Цель дипломной работы заключается в совершенствовании правового регулирования порядка управления многоквартирными домами на основе выявления и установления взаимосвязи частноправовых и публично-правовых начал регулирования отношений по управлению многоквартирными домами.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- систематизировать совокупность частноправовых и публично-правовых отношений по управлению многоквартирными домами;

- соотнести положения ГК РФ об общей собственности и положений ЖК РФ об общей собственности на имущество в многоквартирном доме;

- рассмотреть место жилищного права и законодательства в системе российского права и законодательства с позиции сочетания частноправовых и публично-правовых начал регулирования общественных отношений;

- выявить особенность абсолютного правоотношения общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме и соотнести с категорией «управление многоквартирным домом»;

- рассмотреть правовой режим многоквартирного дома и общего имущества в многоквартирном доме как объектов частноправового и публично-правового регулирования;

- проанализировать цель деятельности по управлению многоквартирными домами и выявить частноправовые и публично-правовые составляющие этой цели;

- исследовать статус общего собрания и совета многоквартирного дома при осуществлении разных способов управления многоквартирным домом.

В работе использовались: универсальный диалектический метод познания, а также общенаучные методы (системный, логический, аналитический, исторический, метод классификаций и др.) и частные научные методы познания (комплексного анализа, формально-юридического толкования и др.). Особое значение было уделено межотраслевому методу исследования.

Эмпирическая основа дипломной работы. Для обоснования и доказательства теоретических выводов в работе использовано действующее российское законодательство. Работа основывается на опубликованной судебная практике Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов.

1. Развитие взаимодействия частных и публичных начал в сфере управления жилой недвижимостью

1.1 Частноправовые и публичные составляющие современного жилищного законодательства в сфере регулирования управления многоквартирным домом

В юридической литературе можно выделить два основных направления, обосновывающих разделение права на публичное и частное - это так называемые материальная и формальная школы. В свою очередь, внутри этих направлений усматривается многообразие различных теорий, которые являются некоторыми модификациями классических, либо представляют собой сочетание материальных и формальных критериев разграничения.

Интересы тесно связаны с потребностями и побуждают людей к различным видам деятельности, что в свою очередь порождает связи между субъектами, именуемыми общественными отношениями. В современных обществах фактические отношения становятся предметом правового регулирования.

Помимо определения круга отношений по содержанию в них частного или публичного интереса, необходимо определить те приемы и способы, с помощью которых осуществляется правовое регулирование.

Суть подхода, в котором критерием разграничения на частное и публичное право является метод правового регулирования, заключается в том, что публичные отношения регулируются методом субординации, а частные - методом координации. Данный подход является наиболее общим, поэтому он получил свое дальнейшее развитие. Так, И.А. Покровский обращал внимание на различие между публичным и частным правом. «Нормы частного права, по общему правилу, имеют не принудительный, а лишь субсидиарный характер и могут быть отменены или заменены частными определениями». Наоборот, нормы публичного права носят строго принудительный характер, а в связи с этим и права, предоставляемые отдельным лицам, носят вместе с тем и характер обязанностей. Можно сказать, что в общем виде ученый находил критерий деления права в свойствах правовых норм, а именно императивность норм публичного права и диспозитивность норм частного права.

Названные методы С.С. Алексеев именует первичными, исходными методами, которые представляют собой выделенные логическим путем простейшие приемы регулирования, определяющие главное в правовом статусе субъектов. В отраслях права эти методы в зависимости от характера регулируемых отношений и других социальных факторов выступают в различных вариациях, сочетаниях, хотя, как правило, и с преобладанием одного из них.

Приведем очень верное высказывание Б.Б. Черепахина: «Всякое правовое регулирование имеет место ради служения тем или иным интересам человека, ради удовлетворения тех или иных его потребностей. Разумеется, прием регулирования должен соответствовать регулируемым интересам. Поэтому характер этих интересов, характер подлежащих регулированию жизненных отношений оказывают влияние на выбор приемов регулирования».

Исходя из этого, можно сказать, что право в качестве нормативного регулятора общественной деятельности выступает как средство согласования интересов. Учитывая вышеизложенное можно утверждать: для того чтобы определить, чей интерес выражает конкретная норма права, необходимо проанализировать конкретное правоотношение и соответствующий ему способ правового регулирования.

Поскольку частный интерес и его охрана требуется во всех сферах общественных отношений, то нормы частного права содержатся в большинстве отраслей права. Иначе говоря, деление права на профилирующие и комплексные отрасли не совпадают с деление права на частное и публичное. Отнесение этих отраслей к отраслям частного или публичного права носит условный характер и производится по преобладанию в них соответственно частноправовых и публично-правовых начал.

Данная точка зрения согласуется с выводами авторитетнейших ученых. Так, С.С. Алексеев публичное и частное право называет наиболее крупными, глобальными сферами.

Причем такое деление права не столько классификационное, сколько концептуального порядка. Публичное и частное право («публичное» и «частное» - в специальном юридическом смысле), необходимые, органические составляющие каждой национальной юридической системы, - две ее главные, определяющие структуры, находящиеся в единстве.

Если содержащиеся в гражданском праве нормы публичного права не превращают гражданское право в комплексную отрасль права (это не вызывает ни у кого сомнения), то спорным является вопрос об отнесении того или иного нормативного образования к категории «комплексная отрасль права». Мы придерживаемся точки зрения о существовании комплексных отраслей права наряду с профилирующими. Комплексные отрасли права характеризуются преобладанием разно-отраслевых норм, регулирующих общественные отношения, в основе которых лежат частные и публичные интересы, проявляющиеся в отдельных сферах жизнедеятельности общества и государства и обладающих предметным единством.

Жилищное право и жилищное законодательство является комплексной отраслью права и законодательства, в равной степени тяготеющей к сфере частноправового и публичного регулирования. Данные интересы формируется по поводу одного объекта регулирования - жилища, каковым нужно признавать законченное строительством, принятое в эксплуатацию и в управление, а также подлежащее использованию исключительно по назначению. Под жилищем мы понимаем отдельные индивидуальные жилые дома и жилые помещения (квартиры и комнаты) в многоквартирном доме и иные объекты, непосредственно связанные с жилыми помещениями, то есть то, что входит в круг объектов общего имущества собственников помещений в таком доме и без чего собственно жилое помещение существовать не может. Жилище является благом и выступает как объект права собственности, права пользования, а также как объект эксплуатации и управления.

Во-вторых, весь массив разнообразных и неоднородных жилищных отношений можно разделить на две большие группы. Одна группа - это частные отношения, основанные на равенстве их участников, в частности, отношения по осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями и объектами общего имущества в многоквартирном доме, по их содержанию и ремонту, иными словами отношения собственности. А также отношения:

- по созданию и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, ТСЖ;

- по заключению договора управления многоквартирным домом;

- по предоставлению коммунальных услуг, и другие.

Все права, в перечисленных правоотношениях, осуществляются гражданами «своей властью и в своем интересе» (ч. 2 ст. 1 ЖК РФ). Тот же самый принцип установлен п. 2 ст. 1 ГК РФ. Таким образом, граждане автономны при осуществлении жилищных прав. Однако здесь необходимо оговориться о специфике отношений между собственниками помещений в многоквартирных дамах. Выражается она вынужденным участия в данных жилищных отношениях и множественностью участников, что влечет необходимость совместная организовываться и вырабатывать коллективные решения по вопросам управления многоквартирным домом.

При этом осуществление обозначенных жилищных прав имеет соответствующие определенные жилищным законодательством пределы, например, недопустимость осуществлять деятельность, которая может повлечь за собой разрушение и порчу жилого помещения и общего имущества в многоквартирном доме, нарушение прав и законных интересов других граждан. Поэтому нельзя проследить четкое диспозитивное начало правового регулирования данных отношений при осуществлении гражданами данных жилищных прав. Хотя таковое имеется, например, граждане имеют возможность свободного выбора способа удовлетворения жилищной потребности (приобрести жилое помещение по договору купли-продажи; мены, заключить при этом договор ипотеки; построить собственный дом и др.). Еще одним примером может послужить возможность выбора способа управления многоквартирным домом (непосредственное управление, управление ТСЖ, жилищным кооперативом, иным специализированным кооперативом, управление управляющей организацией).

Вторая группа отношений, непосредственно связанная с обозначенными выше, причисляется исключительно к публичным, построенным по модели «власть - подчинение». В частности, сюда относятся:

- контроль над использованием и сохранностью жилищного фонда;

- государственный жилищный надзор;

- ведение реестров уведомлений о начале осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами;

- контроль над деятельностью управляющих организаций, организаций, осуществляющих поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг в многоквартирные дома, жилые дома, а также за лицами, оказывающими услуги и выполняющими работы по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнообразные общественные отношения, к которым применяются соответственно как частные, так и публичные методы правового регулирования.

В-третьих, жилищное законодательство включает не только нормы, которые устанавливают механизм осуществления потребностей в жилище и управление им, но и нормы, содержащие пределы такого осуществления. Это сделано для того, чтобы очертить разумные границы, учитывающие взаимные частные и публичные интересы и позволяющие избежать социальной напряженности и конфликтов в обществе. Часть 2 ст. 1 ЖК РФ уточняет общее конституционное положение, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободу других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

Примечательно то, что если в Конституции РФ речь идет об осуществлении только прав и свобод, то в норме ЖК РФ упоминаются и обязанности. Что усиливает пределы осуществления жилищных прав и исполнения обязанностей в связи с особой значимостью жилища, как блага частного, так и блага публичного порядка.

Итак, жилищное право и законодательство является комплексным, где в равной степени проявляются как частные, так и публичные интересы и где должно соблюдаться равновесие (баланс) частноправового и публичного в регулировании жилищных отношений. Исследовав «горизонтальный» аспект структуры жилищного права и законодательства, проанализируем его «вертикальный» аспект, то есть построение действующих в жилищной сфере нормативных актов в определенной иерархической последовательности.

По данному вопросу можно выделить две составляющие, которые неразрывно взаимосвязаны:

- жилищное законодательство как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов;

- определение приоритета ГК РФ или ЖК РФ в применении гражданско-правовых норм при регулировании жилищных отношений.

Нетрудно заметить, что в ЖК РФ нормы гражданского права преобладают над нормами иной отраслевой принадлежности. Более того в ст. 1 ЖК РФ провозглашено, что жилищное законодательство в целом основывается на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, что, как известно характерно для сферы частного права. Кроме того, из ст. 7 ЖК РФ следует, что если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством и соглашением участников таких отношений, к ним должны применяться соответствующие нормы гражданского права, а при их отсутствии - жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения.

В комментарии к ст. 1 ЖК РФ «Основные начала жилищного законодательства» разработчики ЖК РФ подчеркивают, что данная статья своим появлением обязана ГК РФ. И дело здесь не только (и не столько) в идее начать ЖК РФ с изложения принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений. Влияние различных категорий, конструкций и прочее на формирование жилищного законодательства трудно переоценить. Таким образом, жилищное право является «выходцем» из гражданского (частного) права.

ГК РФ содержит две главы, посвященные регулированию жилищных отношений: глава 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» и глава 35 «Наем жилого помещения». В ЖК РФ содержится одноименный раздел II, по названию совпадающий с главой 18 ГК РФ. При этом система действующих нормативных актов, содержащих нормы, регулирующих жилищные отношения, не позволяет провести четкой границы между сферами жилищного и гражданского законодательства.

Представляется, что для целей создания более совершенного механизма регулирования жилищных отношений указанные главы в ГК РФ следовало бы отменить и в переработанном виде включить соответствующие нормы в ЖК РФ. В ГК РФ можно было бы оставить несколько статей концептуального порядка. В этом случае ЖК РФ выступал бы в качестве основного и более полноценного источника правового регулирования жилищных отношений. Это предложение решения только одного вопроса.

Другим проблемным моментом является то, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме того, рядом полномочий в данной области наделены органы местного самоуправления, которые не только не входят в систему органов государственной власти, но и не предусмотрены Конституцией как уровень регулирования жилищных отношений. Однако в практическом аспекте данный вопрос не вызывает больших проблем, поскольку ЖК РФ достаточно четко разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений. Анализируя содержание ст. 12-14 ЖК РФ можно сделать следующий вывод. Правом принятия норм жилищного права, которые носят гражданско-правовой характер, наделены органы государственной власти Российской Федерации. Перечень этих полномочий достаточно широк, и касается он в основном вопросов имущественного оборота в жилищной сфере (ст. 12 ЖК РФ). Напротив, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 13 ЖК РФ) оказались суженными и в основном сводятся к установлению правил предоставления жилых помещений жилищного фонда, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации. В то же время, органы местного самоуправления наделены ЖК РФ более широкими, чем ранее, полномочиями при решении конкретных (ситуационных) вопросов, связанных с удовлетворением жилищных потребностей граждан на местах (ст. 14 ЖК РФ). Они, в частности:

- признают граждан малоимущими в целях предоставления жилых помещений по договору социального найма;

- ведут учет таких граждан;

- принимают решения о переводе жилых помещений в нежилые и наоборот;

- согласовывают переустройство и перепланировку жилых помещений и др.

Такое положение вещей объясняется тем, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).

В практическом плане предмет совместного ведения не повлиял на федеральную прерогативу - регулирования гражданских отношений.

Не возникает также вопросов в части регулирования административных отношений, так как административное законодательство является предметом совместного ведения (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).

Таким образом, гражданско-правовая составляющая жилищного законодательства - предмет исключительно федерального ведения, административно-правовая составляющая - предмет совместного ведения, распространяющийся не только на двух уровнях государственной власти, но и на органы местного самоуправления.

В части регулирования гражданских отношений жилищное и гражданское право соотносятся между собой как часть и целое. Соответственно, к жилищным отношениям могут применяться все общие положения ГК РФ постольку, поскольку они не изменены жилищным законодательством, содержащим нормы специального порядка. Примером может послужить применение:

- общих положений о праве собственности при осуществлении права собственности на жилые помещения и общее имущество в многоквартирном доме;

- общих положений о юридических лицах при применении норм о ТСЖ и жилищных кооперативах;

- общих положений о сделках и договорах при регулировании отношений, связанных с заключением и исполнением договора управления многоквартирным домом и другие.

Подробней остановимся на правовой принадлежности института управления многоквартирным домом. Напомним, что в период действия ЖК РСФСР (1983 года) отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда являлись сугубо публичными, в том числе административными. Поэтому некоторые авторы по инерции перечисляя отношения, входящие в круг жилищных, отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации относят к группе административных отношений.

Другие, наоборот, утверждают, что управление домами из административно-правового регулирования перешло в гражданско-правовое.

Не соглашаясь ни с одной из перечисленных позиций, приведем следующие доводы.

Для исследования данного вопроса необходимо провести соотношение между созвучными, но неравнозначными категориями: жилищное законодательство и жилищная политика. Утративший силу на сегодняшний день закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» устанавливал цели жилищной политики, а жилищную сферу определял как область народного хозяйства, включающую строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.

Из анализа Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы и последующей ее правопреемницы Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы можно сделать вывод, что государство берет на себя функции (задачи) обеспечения устойчивого функционирования жилищной сферы, которое позволит:

- удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств, создания условий для развития массового строительства жилья эконом класса;

- повышения уровня обеспеченности жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;

- обеспечения устойчивого функционирования жилищной сферы;

- выполнения государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.

В этих условиях роль государственных органов будет ограничена в основном регулированием жилищных отношений, обеспечением прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением технических регламентов в жилищной сфере, жилищно-коммунального комплекса и основных принципов регулирования. Содержание жилищного фонда социального использования, развитие коммунального хозяйства, обеспечение условий для жилищного строительства устанавливаются как функции органов местного самоуправления.

Приведенные положения еще раз подтверждают, что к жилищной политике относятся меры, принимаемые уполномоченными государственными органами, преследующие цель обеспечения реализации права граждан на жилище. В круг жилищной политики можно отнести:

- жилищное строительство с элементами инженерной и социальной инфраструктуры, регулирование отношений собственности и земельных отношений в жилищной сфере, обеспечение определенных категорий граждан жильем, социальные гарантии в жилищной сфере, управление жилищным фондом социального использования, его содержание, эксплуатация и ремонт, создание условий для эффективного управления многоквартирными домами;

- налогово-кредитную поддержку жилищной реформы и другие.

Как справедливо отметили И. Эекфофф и Л.Г. Ходов, государственная жилищная политика является одновременно частью государственной экономики и государственной социальной политики, ее зачастую трудно отделить от политики по улучшению территориальной структуры, городского планирования, развития транспортной сети, защиты и улучшения окружающей среды.

Из сравнительного анализа следует, что жилищное законодательство охватывает более узкий круг отношений, чем жилищная политика. Жилищное законодательство не охватывает регулирование отношений по жилищному строительству и коммунальному хозяйству как материальных отраслей экономики, градостроительного обустройства и обеспечение безопасности проживания, хотя они тесно связаны с решением жилищной проблемы и должны решаться совместно. Поэтому комплексность жилищного законодательства позволяет государству системно походить к регулированию всего механизма удовлетворения жилищной потребности граждан, привлекая при этом нормы разных отраслей права.

Сложность интеграции норм разных отраслей в рамках жилищного закона состоит в том, что комплекс должен иметь твердо очерченные границы, не может быть расплывчатым нормативно-правовым массивом, легко меняющимся по воле законодателя в ту или иную сторону в зависимости от жилищной политики.

Обоснуем данный тезис на примере управления жилой недвижимостью. В период действия Жилищного кодекса РСФСР отношения по управлению жилищным фондом входили в круг, как жилищной политики, так и жилищного законодательства.

Управление возлагалось на специально уполномоченные государственные органы, а непосредственно управление осуществлялось жилищно-эксплуатационными организациями.

В названный раздел входили нормы, регулирующие отношения по техническому учету и контролю над использованием и сохранностью, которые также осуществлялись специальными государственными органами. Следовательно, эти органы и организации в рамках своей компетенции осуществляли управленческие функции самого государства. Соответственно управление жилищным фондом относилось к административному (публичному) регулированию и входило в круг жилищного законодательства. Настоящий ЖК РФ содержит раздел VIII, но уже под иным названием: «Управление многоквартирными домами». Из оглавления и названия статей видно, что речь идет об управлении не всей совокупностью жилых помещений, которая и составляет жилищный фонд, а об управлении конкретными многоквартирными домами. Проведем анализ некоторых статей.

Начинается глава со ст. 161 ЖК РФ, посвященной выбору способа управления многоквартирным домом, а впоследствии дополненной общими требованиями к деятельности по управлению многоквартирным домом. Объем статьи при этом оказался большим и трудно воспринимаемым для рядовых собственников помещений. Законодателю стоило требования к деятельности по управлению многоквартирным домом установить в отдельной статье. Данные требования обращены к лицам, которые по договорам с собственниками осуществляют деятельность по управлению и направлены на регулирование другого по существу процесса, чем выбор способа управления, обращенного непосредственно к собственникам помещений в многоквартирном доме. Тем более требования названы общими, что предполагает наличие специальных требований.

При диспозитивности, которая выражается в существовании нескольких вариантов способов управления многоквартирным домом, которые собственники помещений могут выбрать самостоятельно на общем собрании, законодатель установил императивную обязанность выбора соответствующего способа управления.

Правовым последствием неисполнения данной обязанности является то, что орган местного самоуправления, на территории которого находится многоквартирный дом, проводит конкурс по отбору управляющей организации для управления этим домом. Тем самым в частный интерес внедряется публичный элемент в виде обязанностей органов местного самоуправления.

При анализе общих требований к деятельности по управлению многоквартирным домом прослеживаются многочисленные императивные нормы в виде установления ответственности субъектов, осуществляющих деятельность по управлению перед собственниками помещений в многоквартирном доме в зависимости от выбранного способа управления. Данные изменения мы расцениваем позитивно, так как это дает возможность более четкого выстроить отношения между собственниками помещений и субъектами, осуществляющими управление. Недоработкой законодателя считаем то, что не определено понятие управления многоквартирным домом, а перечисляются только его цели (требования). При этом раскрывается содержание только одной из них - надлежащее содержание общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Данное требование тесно связано с другим, поставленным законодателем на первое место - обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания, соответственно то и другое требование не возможно без третьего - предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в многоквартирном доме. Представляется, что перечисленные цели выражают в первую очередь общественный (публичный) интерес, так как в них отражается одно из важных функций государства - обеспечение жизнедеятельности людей, осуществление гражданами права на жилище. Направлены они не собственникам помещений непосредственно, а тем лицам (в большинстве субъектам, профессионально занимающихся данным видом деятельности), с которыми собственники заключат договоры на оказание соответствующих услуг и выполнение соответствующих работ. Поэтому столько много императивных установлений, для регулирования деятельности, направленной на обеспечение перечисленных целей и осуществления контроля над ней.

Заметим еще одну немало важную деталь. В названии раздела VIII ЖК РФ и ст. 161 ЖК РФ указывается объект управления - многоквартирный дом. Это вполне объяснимо с технической точки зрения, так как обеспечить безопасность и благоприятность проживания, предоставление коммунальных услуг, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме невозможно без осуществления тех же целей по отношению к жилым помещениям. Поэтому деятельность по управлению распространяется на весь многоквартирный дом в целом.

Остается еще одна цель, ради которой устанавливается управление многоквартирным домом - решение вопросов пользования общим имуществом в многоквартирном доме. Здесь на первом месте стоит частный интерес собственников помещений, которые реализуют свои собственнические правомочия по владению, пользованию и в установленных законом пределах распоряжению общим имуществом в многоквартирном доме.

Эти вопросы собственники помещений могут решить самостоятельно, не привлекая других лиц, хотя не исключена возможность делегирования своих полномочий другим лицам. Обозначенная цель управления направлена только на общее имущество в многоквартирном доме и практически не регулируется ЖК РФ, поэтому применим общий дозволительный метод регулирования, то есть собственники помещений могут использовать общее имущество в многоквартирном доме так, как не запрещено жилищным законодательством.

Предметом договора управления управляющей организацией выступает оказание услуг и выполнение работ управляющей организацией, что доказывает тезис о том, что данный договор призван обеспечить потребность собственников помещений в надлежащем содержании и ремонте общего имущества, предоставлении коммунальных услуг. Управляющая организация вправе осуществлять и иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность, например собственники, могут делегировать ей полномочия по решению вопросов пользования общим имуществом в многоквартирном доме. Но это, как представляется, вторично.

Нормы данной статьи, хотя и регулируют гражданско-правовой договор, имеют преимущественно императивную направленность.

Статья 163 ЖК РФ указывает на необходимость установления порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности публичных образований (под ними мы понимаем Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) или в котором доля публичных образований в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме составляет более чем 50 процентов. Нормы данной статьи носят обязывающий и императивный характер регулирования.

В статье 165 ЖК РФ даются указания органам местного самоуправления о необходимости создания условий для управляющих организаций, ТСЖ, жилищных кооперативов, собственников помещений, которые будут направлены на создание эффективного управления многоквартирными домами.

В данной статье содержаться положения:

- о правах и обязанностях органов местного самоуправления по контролю за деятельностью управляющих организаций;

- об обязанностях не только органов местного самоуправления, но и управляющих организаций, ТСЖ, кооперативов предоставлять гражданам по их запросам соответствующую информацию, касающуюся оказания услуг и выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах;

- об обязанностях различных организаций, осуществляющих поставки коммунальных ресурсов и оказывающих услуги и выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах предоставлять органам местного самоуправления соответствующую информацию о своей деятельности.

Нормы данной статьи носят обязывающий и императивный характер регулирования.

Из приведенного анализа можно сделать следующий вывод. Управление жилищным фондом в широком понимании как функция государства по строительству и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его безопасности и сохранности, коммунальному обслуживанию, техническому учету, контролю и надзору является проявлением публичного интереса и остается в области жилищной политики. Регулирование отношений по управлению жилищным фондом входит в круг:

- жилищного законодательства только по некоторым вопросам, а именно по вопросам государственного технического учета жилищного фонда, осуществлению контроля над его использованием и сохранностью;

- государственного жилищного надзора; по вопросам создания условий для эффективного управления многоквартирными домами;

- по контролю над деятельностью управляющих организаций, организаций, осуществляющих поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг в многоквартирные дома, жилые дома, а также за лицами, оказывающими услуги и выполняющими работы по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Управление многоквартирным домом представляется проявлением, как частного, так и публичного интересов, то есть является комплексным институтом, подпадающим, как под частноправовое, так и публично-правовое регулирование.

Есть и другое мнение по этому вопросу. Так, А.Е. Тарасова считает, что институт управления многоквартирным домом нельзя отнести к разновидности частного, он является публично ориентированным явлением, направленным на обеспечение и защиту общих и публичных интересов в равной степени с интересами частными.

Так как многоквартирный дом состоит не только из жилых помещений, находящихся в индивидуальной собственности, но и общего имущества, находящегося в общей собственности собственников помещений, то управление этим имуществом можно рассматривать как осуществление права собственности, то есть проявление частного интереса.

Однако, исходя из более широких целей управления многоквартирным домом, направленным на обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащее содержание, предоставление коммунальных услуг, выполнение мероприятий по энергосбережению, осуществление капитального ремонта видно, что в таком управлении заинтересованы не только собственники, но и государство, и общество в целом.

Управление общим имуществом в многоквартирном доме мы рассматриваем как составную часть управления многоквартирным домом, но только в узком проявлении, как одну из составляющих цели управления многоквартирным домом, решение вопросов пользования и в установленных законом пределах распоряжения указанным имуществом. Это является проявлением частного интереса сособственников общего имущества в конкретном многоквартирном доме, и входит в круг жилищного и гражданского законодательства.

Обобщение современного жилищного законодательства позволяет выделить несколько групп отношений по управлению жилой недвижимостью, исходя из принадлежности этих отношений к сферам частноправового или публично-правового регулирования:

- управление жилищным фондом как функция государства по строительству и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его безопасности и сохранности, организации коммунального обслуживанию, техническому учету, контролю и надзору является проявлением публичного интереса, относящееся к сфере комплексного, преимущественно публичного регулирования;

- управление многоквартирным домом, в виде обеспечения надлежащей эксплуатации, является проявлением частного и публичного интересов, относящееся к сфере частного и публичного регулирования, подпадающего под регулирование жилищным и гражданским законодательствами;

- управление общим имуществом собственников помещений расценивается как составная часть управления многоквартирным домом, в виде решение вопросов пользования и в установленных законом пределах распоряжения указанным имуществом, является проявлением частного интереса, относящееся к сфере частного регулирования, подпадающего под регулирование жилищным и гражданским законодательствами.

1.2 Обеспечение надлежащей эксплуатации многоквартирного дома

Обозначив правовую природу управления многоквартирным домом как самостоятельную обязанность собственников помещений, поставим задачу проанализировать составляющие элементы этой обязанности.

В части 1 ст. 161 ЖК РФ указываются требования к управлению многоквартирным домом, которые по характеру действий можно разделить на две группы. В первую группу, призванную обеспечить реализацию надлежащей эксплуатации многоквартирного дома, входят следующие фактические действия:

- обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан;

- надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме;

- предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме. Во вторую группу входят действия юридического характера - решение вопросов пользования и в установленных законом пределах распоряжения общим имуществом.

Зададимся вопросом, какие требования к управлению могут быть исполнены собственниками помещений, а какие - другими лицами? Первостепенным элементом законодатель называет обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан.

В статье 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» под благоприятными условиями жизнедеятельности человека понимает такое состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воздействия ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека, а под безопасными условиями понимает такое состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воздействия. При этом осуществление мер по санитарно-эпидемиологическому благополучию населения является расходным обязательством Российской Федерации. В статье 1 ЖК РФ закреплены основные начала жилищного законодательства, или, что то же самое, принципы жилищного права, представляющие собой определяющие начала, руководящие идеи, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование жилищных отношений. По мнению авторов комментария к ЖК РФ, определением принципов жилищного права обозначены цели жилищной политики российского государства.

В ряду основных начал жилищного законодательства среди прочего названы: необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и его безопасности.

Жилищный фонд должен находиться в состоянии, не угрожающем жизни и здоровью граждан.

Если жилое помещение оказалось таковым, что проживать в нем небезопасно, то оно не должно использоваться в качестве жилья и соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией:

- обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда;

- организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

- осуществляют контроль за соблюдением установленных требований при жилищном строительстве;

- осуществляют государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль (п.п. 6 - 8 ст. 2 ЖК РФ).

Таким образом, в обязанности компетентных государственных и муниципальных органов входит осуществление контроля и надзора за благоприятными и безопасными условиями проживания при эксплуатации и соблюдением требований при проектировании и строительстве, капитальном ремонте. Непосредственно обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания на стадии эксплуатации домов должны обеспечивать лица, которые осуществляют управление многоквартирными домами. А в обязанности собственников помещений и лиц, проживающих в них, входит соблюдение противопожарных, санитарных и иных подобных правил, а также запрет на деятельность, которая может повлечь за собой разрушение и порчу жилого помещения и общего имущества, а также прав и законных интересов других граждан.

Жильцы многоквартирных домов не участвуют в процессе проектирования и строительства объекта. Поэтому они не могут обеспечить проектирование и строительство таким образом, чтобы оно отвечало требованиям строительных норм и правил, а также санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, требованиям к жилым помещениям по отоплению, вентиляции и т. п.

Условия проживания, надлежащая эксплуатация, энергетическая эффективность жилых зданий часто обусловлена объемно-планировочными, конструктивными и техническими решениями (проектными решениями), использованными при проектировании и строительстве, а также степени износа конструктивных элементов жилого здания.

Еще на стадии проектирования должны предопределяться потребительские и эксплуатационные качества жилой недвижимости: комфортность и безопасность в использовании, разумная эксплуатационная автономность помещений, обеспечивающая благоприятные условия проживания вне зависимости от порядка пользования соседними помещениями. Наделяя этими качествами многоквартирные жилые здания, от проектировщиков и строителей необходимо требовать выработки обновленных принципов и порядка формирования и выполнения проектных решений.

Все это входит в обязанности специализированных организаций (проектных и строительных), занимающихся проектированием и строительством, а также соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих контроль над их деятельностью (государственная экспертиза, строительный контроль, государственный строительный надзор).

Соответственно собственники помещений в многоквартирном доме обязаны только соблюдать, а субъекты, привлекаемые собственниками к управлению, обязаны осуществлять управление в соответствии с установленными требованиями пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических, и иных требований законодательства к жилым помещениям и общему имуществу в многоквартирных домах (п. 6 Правил пользования жилым помещением).

Таким образом, в обязанности собственников помещений в многоквартирном доме входит соблюдение, а не обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания.

Итак, можно констатировать, что в данной составляющей процесса управления многоквартирным домом явно прослеживается публичный элемент: полномочия компетентных административных органов на обеспечение контроля за санитарно-эпидемиологическим благополучием населения как одного из основных условий реализации прав граждан на жилище.

Собственники помещений должны быть осведомлены об основах управления и безопасного пользования многоквартирными домами. Соответствующие знания и навыки должны стать для граждан своеобразными правилами поведения в многоквартирном доме (по аналогии с правилами дорожного движения). Не вызывает сомнений то, что каждому жильцу необходимо иметь информацию, а также обладать навыками, позволяющими быстро сориентироваться в ситуациях, связанных с авариями в системе энергоснабжения, водоснабжения и водоотведения, отопления, лифтового оборудования и т. п.

Для этого они должны знать, как при аварии перекрыть холодную или горячую воду, отключить электроэнергию, каким образом покинуть квартиру в случае пожара. Они должны иметь сведения об особенностях своего многоквартирного дома и квартиры, о назначении и расположении технических средств предупреждения и локализации чрезвычайных ситуаций. Представляется, что во всем этом проявляется не только частный, но и публичный интерес, заключающийся в необходимости формирования определенной жилищной культуры у собственников и пользователей жилья. Выработанный тип поведения позволит эффективно и безопасно управлять технически сложным и социально значимым объектом, предотвращать материальный ущерб и не допускать причинение вреда жизни и здоровью граждан при аварийных ситуациях в многоквартирных домах.

Благоприятные и безопасные условия проживания тесно связаны с требованием по надлежащему содержанию общего имущества в многоквартирном доме. Проанализируем эту составляющую управления многократным домом. Основные требования к содержанию общего имущества в многоквартирном доме раскрываются в ч. 1.1 ст. 161 ЖК РФ.

Оно должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства, в том числе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о техническом регулировании, пожарной безопасности, защите прав потребителей, и должно обеспечивать:

а) соблюдение требований к надежности и безопасности многоквартирного дома;

б) безопасность жизни и здоровья граждан, имущества физических лиц, имущества юридических лиц, государственного и муниципального имущества;

в) доступность пользования помещениями и иным имуществом, входящим в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;

г) соблюдение прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирном доме, а также иных лиц;

д) постоянную готовность инженерных коммуникаций, приборов учета и другого оборудования, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, к осуществлению поставок ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающих в многоквартирном доме.

До внесенных изменений в ЖК РФ подобные требования, практически повторенные полностью, имелись в Правилах содержания общего имущества в многоквартирном доме.

Законодатель не посчитал необходимым включить в ЖК РФ только требование поддержания архитектурного облика многоквартирного дома в соответствии с проектной документацией для строительства или реконструкции многоквартирного дома.

Представляется, что эти изменения внесли только некоторую декларативную ясность в характеристику надлежащего содержания общего имущества и привели в соответствие иерархичность норм жилищного законодательства. Вопрос о необходимом перечне услуг и работ для обеспечения надлежащего содержания общего имущества остается открытым. В части 1.2 ст. 161 ЖК РФ говорится, что состав минимального перечня услуг и работ, порядок их оказания и выполнения для обеспечения надлежащего содержания устанавливаются Правительством РФ.

...