Социально-управленческие особенности государственной гражданской службы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава I. Социально-управленческие особенности государственной гражданской службы Российской Федерации в современных условиях

Глава II. Сущность и современное содержание понятия государственной гражданской службы как социально-управленческого института

Глава III. Пути повышения эффективности государственной гражданской службы как социально-управленческого института в современных российских условиях

Заключение

Список использованных источников и литература

правовой государство гражданский

Введение

В Конституции РФ закреплено положение (ст. 3), что Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов, и, следовательно, народовластие реализуется именно в деятельности этих органов, которая не должна противоречить потребностям общества. Государственные гражданские органы, согласно Конституции, наделены определенными властными полномочиями и обладают в их пределах своей компетенцией. Каждый государственный орган (на уровне Федерации или субъекта Федерации) имеет свою структуру и схему распределения полномочий и компетенции.

В целях обеспечения единства и полноты реализации государственного подхода к выполнению властных функций государства необходима особая система - государственная служба, выполняющая важную роль в осуществлении властных полномочий государственных органов. Сегодня Законом РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» определены три основных составляющих государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная, которые своими органами всецело «покрывают» широкое пространство задач государственного управления и осуществления властных полномочий.

В Законе РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба определяется как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, выраженная в непосредственном исполнении должностных обязанностей. Таким образом, Закон РФ вводит понятие «государственная гражданская служба» в систему элементов государственного управления, создает правовое поле его существования и определяет деятельностное содержание. Однако, войдя в систему органов управления, государственная гражданская служба приобретает свойства реального объекта социальной действительности, может сама рассматриваться в качестве системного элемента государственного управления и как самостоятельная организационная сущность, социально-организационная система.

В этом отношении понятие «государственная гражданская служба» значительно шире своего законодательного выражения. Она может рассматриваться в организационном, правовом, управленческо-деятельностном и социальном отношении. В институциональном виде государственная гражданская служба также имеет свои особенности - она может рассматриваться, в зависимости от поставленных целей ее исследования и анализа результатов функционирования, как государственно-правовой, государственно-управленческий либо социальный институт. Но ее можно рассматривать и в пересекающихся по функциям аспектах проявлений, например, в качестве социально-управленческого института. Собственно задачи подробного анализа различных сторон проявления государственной гражданской службы в реальной практике ее функционирования, а также необходимость определения задач и направлений ее разностороннего развития делают избранную тему работы актуальной и своевременной.

Объект исследования - государственная гражданская служба Российской Федерации.

Предмет исследования - проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы как социально-управленческого института в современных российских условиях.

Цель исследования - рассмотреть государственную гражданскую службу как социально-управленческий институт и определить условия и факторы повышения его эффективности в современных российских условиях.

Задачи исследования:

изучить социально-управленческие особенности государственной гражданской службы Российской Федерации в современных условиях;

выяснить сущность и современное содержание понятия государственной гражданской службы как социально-управленческого института;

определить пути повышения эффективности государственной гражданской службы как социально-управленческого института в современных российских условиях.

Глава I. Социально-управленческие особенности государственной гражданской службы Российской Федерации в современных условиях

Формирование и развитие в России институтов правового государства и гражданского общества невозможно без четко отработанных и хорошо налаженных отношений между ними. Особую роль в этом играет государственная гражданская служба, характеристики которой как социального института требуют раскрытия особенностей, в первую очередь, через социально-управленческое взаимодействие с государством и гражданским обществом.

Это определяют внешние социальные функции государственной гражданской службы, направленные на обслуживание и обеспечение потребностей и интересов граждан, групп людей, коллективов и общества в целом. Не меньшее влияние оказывают внутренние социально-психологические взаимоотношения, складывающиеся в системе органов государственной гражданской службы как совокупности людей, профессионально связанных в процессе совместной деятельности. Большое значение имеет и наличие связи между объективно обусловленным поведением должностных лиц, принадлежащих к государственной гражданской службе, и их государственной гражданской жизнью в обществе.

Важным компонентом в развитых странах являются институты гражданского общества, решающие задачи удовлетворения социальных потребностей населения, защиты их правовых, экономических, культурных и других интересов. Именно в этих институтах находит своё практическое выражение потребность населения в самоорганизации, саморегулировании общественных связей и отношений. При этом государство и гражданское общество взаимно контролируют друг друга, что обеспечивает демократический характер структуры и функционирования общественного организма. При этом по отношению к государству гражданское общество является одновременно объектом и субъектом управления - с одной стороны, подвергаясь воздействию со стороны государства, регулирующего систему отношений между людьми для реализации их общего интереса, а с другой - активно воздействуя на государство, учитывая особые и общие интересы составляющих его людей и социальных общностей.

Сегодня нет единого подхода к определению понятия «гражданское общество». Ряд учёных понимают под ним совокупность негосударственных общественных отношений и институтов, выражающих разнообразные ценности, интересы и потребности людей.

Согласно другой позиции, гражданское общество является особым механизмом государственного управления и представляет собой сферу реализации многообразных частных интересов отдельных индивидов и групп.

Кроме того, гражданское общество характеризуется развитыми экономическими, социальными, культурными, духовными отношениями между его членами, в рамках которого воплощаются и реализуются права и свободы человека.

При этом приоритетной задачей должно являться создания основ для возникновения и развития правового государства, ориентированного на соблюдение прав человека, которое может успешно развиваться лишь одновременно с гражданским обществом. И лишь совокупная реализация целей и задач этих институтов, а не противопоставление их друг другу может привести к положительному результату.

Элементы гражданского общества в той или иной форме существовали в России всегда, а сейчас в стране наступил качественно новый этап в процессе его формирования, результативное завершение которого требует выполнения ряда условий, основными из которых являются:

1.Создание социального рыночного хозяйства, так как независимые от государства саморганизующиеся структуры малого и среднего бизнеса, образующие прочный фундамент гражданского общества могут появиться только в условиях реально функционирующего рынка.

2.Наличие собственности, причём не обязательно частной.

3.Наличие в обществе развитой социальной структуры, отражающей разнообразные интересы различных социальных групп и слоёв населения.

4.Формирование реальных демократии, народовластия и самоуправления народа, так как именно сочетание каждым гражданином своих собственных интересов с интересами народа может создать надёжную базу для наиболее полного воплощения в жизнь принципов демократии и свободы личности.

5.Создание правовой основы гражданского общества, предусматривающей равную ответственность государства и граждан друг перед другом и перед законом, строгую подчинённость власти и всех граждан нормам права.

6.Высокий уровень развития личности, её внутренней свободы, политической и правовой культуры, без чего население не сможет в полной мере осознать и принять ценности гражданского общества.

7.Создание механизмов диалога и эффективного взаимодействия негосударственных институтов и государства.

Одним из важнейших инструментов регулирования процессов взаимодействия государства и гражданского общества является государственная гражданская служба, которая в силу специфики своего положения, зачастую становится объектом воздействия со стороны общества, что обусловлено первичностью социальной природы последнего по отношению к объекту этого воздействия. В гражданском обществе происходят все социальные изменения, накапливаются новые качественные характеристики его структурных элементов, формируются интересы и потребности индивидов и социальных групп.

Партнёрские отношения государства и гражданского общества возможны лишь при условии сосредоточения основных усилий государства не на проблеме удержания власти правящей элитой, а на решении задач рациональной организации жизни общества: обеспечении экономической эффективности, достижении стабильности и общественного порядка, роста благосостояния населения и пр. В наибольшей мере всем отмеченным выше требованиям соответствует понятие «социальное государство», к числу которых, согласно Конституции, относится и Россия. Однако, несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в последнее время, указанное положение Конституции является пока ещё только декларативным лозунгом.

К сожалению, современные отношения государства и граждан строятся в большинстве случаев на основе скрытой (в виде недовольства, недоверия власти), или открытой (забастовки, акции протеста и т.п.) политической конфронтации. Ввиду же наиболее частого взаимодействия граждан с институтом государственной гражданской службы, указанные конфронтационные отношения в первую очередь распространяются на него.

Социальный характер функционирования государственной гражданской службы в этих взаимоотношениях определяется политическими (патриотизм, способность отстаивать конституционный строй страны, наличие гражданства), профессиональными (интеллектуальность, компетентность, организаторские способности, новаторство) и личностными качествами (моральные, физические, коммуникабельные) государственных служащих на формирование которых, в свою очередь, оказывают влияние и социальный строй общества, и система воспитания и образования, и собственно практика функционирования государственной гражданской службы.

В связи с этим, в механизмах реализации новых задач государственной гражданской службы в условиях рынка происходят качественные изменения. Прежде всего, возникла необходимость фактически придерживаться принципа равного партнёрства и баланса интересов участников договоров, так как в новых условиях государственная гражданская служба обязана сотрудничать с рыночными хозяйствующими субъектами, с негосударственными, общественными организациями и др.

Современная модель государственной гражданской службы отражает результаты политических, социально-экономических, административно-управленческих реформ в современной России, а также зарубежный и российский исторический опыт. При этом нужно помнить об особенностях государственной гражданской службы каждой отдельно взятой страны и даже отдельных её регионов, что обусловлено типом государства, его устройством, политическим режимом, менталитетом народа, особенностями управления, профессионализмом кадров и т.д. Особое значение имеют социальные нормы, традиции, закреплённые законодательством в качестве правовых норм. Эти посылки в значительной степени обусловливают специфику функционирования государственной гражданской службы в Российской Федерации, раскрыть которую в современных условиях формирования правового, социального государства возможно только на основе подхода, соединяющего методы экономической, политической, управленческой, социальной науки и практических отраслей знания.

Такой подход позволяет изучать систему государственного управления как целостность, состоящую в то же время из элементов и подсистем, обладающих специфическими свойствами. В связи с этим, государственное управление предстаёт как целенаправленная и многоцелевая система, состоящая из относительно автономных подсистем, имеющих самостоятельные подцели и многообразные стратегии их достижения. В этой связи можно говорить о таких подсистемах государственного управления как управление социальными и экономическими процессами и структурами, фундаментальной и отраслевой наукой и практикой (включая отрасли обеспечения национальной безопасности Российской Федерации - продовольственной, сельскохозяйственной), природопользованием (включая весь сырьевой спектр), социальными отраслями (культура, образование, здравоохранение, социальная защита и обеспечение) и т.п.

Одним из важных методологических приёмов, позволяющем определить место и целевую функцию данной системы в системе большей размерности, является разграничение системы и её внешней среды, под которой мы понимаем совокупность всех объектов, изменение свойств которых влияет на систему, а также тех объектов, чьи свойства меняются в результате поведения последней. Применительно к конкретной системе государственного управления, такой системой большей размерности является совокупность органов управления федерального значения. В то же время, система государственного управления включает в себя комплекс функционально обособленных территориальных социально-экономических подсистем, в состав которых входят и различные территориальные структуры федеральных и региональных органов государственной власти и управления.

Государственная власть действует на всей территории страны и представляет собой унифицированную систему норм и процедур, не зависящую от специфики отдельных регионов и тем более местных сообществ. Это закрепляется на законодательном уровне и находит отражение в системе экономических отношений, социальной политике и технологиях управления. Государственному управлению на федеральном уровне присуща высокая степень абстракции, которая является единственным способом справиться со сложностью управляемого объекта.

Представляя собой властную структуру, государственная гражданская служба реализует потребности общества в управлении. Однако в её компетенцию не входят такие элементы власти, как выработка политической и идеологической доктрины, относящаяся к компетенции политических институтов государства и общества. Хотя влияние на политический процесс государственная гражданская служба оказывает опосредовано, через участие в политическом процессе самих государственных служащих - членов общества и граждан государства.

Таким образом, организационная и правовая основа государственной гражданской службы должна строиться с учётом принципа нахождения её вне политики, что в наибольшей степени соответствует её содержанию и характеру возложенных на неё обязанностей. Однако с другой стороны, в структуре властных отношений в обществе государственная гражданская служба представляет собой одно из основных звеньев управления и организации, поэтому естественно, что определённая связь с политикой у неё остаётся. Поэтому, отношение государственной гражданской службы к обществу и государству становится наиболее актуальным с закреплением норм гражданского общества и правового государства.

С одной стороны, государство, формируя систему государственных органов власти и управления и государственную гражданскую службу для обеспечения их функционирования, заинтересовано в том, чтобы работники этих органов не только профессионально выполняли свои обязанности, но и были максимально лояльны к государству, или, точнее, к позициям правящей политической элиты государства, а другой стороны - само общество испытывает объективную потребность в профессиональном управлении, но не заинтересовано в политизации государственных органов.

Такое противоречие, равно как и опасность сплочения слоя государственных гражданских служащих на базе каких-либо политических или корпоративных интересов может быть решено только посредством организации этого рода деятельности исключительно на профессиональных принципах, регулируемых Законом.

Государственные гражданские служащие, представляющие собой определенную социальную группу общества, являются носителями собственного самосознания, которое формируется и изменяется по мере развития самого института государственной гражданской службы. Поэтому, для общества имеет большое значение, в какой степени самосознание государственных гражданских служащих отражает потребности общества, роль и место государственной гражданской службы в их удовлетворении. По мнению ряда современных учёных (Степнова Л.А., Попов В.Д., Уледов А.К., Шевченко П.В. и др.), самосознание представителей государственной гражданской службы должно консолидировать служащих в целостное социальное образование, ориентировать их на высокий профессионализм, добросовестное отношение к своим обязанностям, на понимание самоконтроля и чувства ответственности за неукоснительное исполнение законов государства и общества.

Итак, государство, стремясь реализовать цели и потребности гражданского общества, формирует особый институт обеспечения управления - государственную гражданскую службу. При этом общество должно создать условия и механизмы регулирования деятельности этой службы (социально-экономические, социально-правовые, социально-этические).

Если рассматривать социум как единую систему, то гражданское общество и государство предстают в качестве основных элементов её управленческого механизма. Государство выражает организационные функции и политическую основу самой власти, которая формируется в социально-политическом пространстве. Однако политическое волеизъявление народа является также результатом самодеятельности граждан, и уже на этом уровне отношений государства и гражданского общества возникают противоречия, в основе которых лежат различия целей и задач каждого из элементов механизма общественной системы. Далее организационные процессы в обществе развиваются по двум направлениям:

Во-первых, это формирование субъекта управления в лице государства и его адаптация к задачам общественного развития, формирование эффективной системы государственного управления, построенной на правовых принципах, и, как необходимое условие - создание организационного ядра: системы обеспечения государственного управления в лице социально-управленческого института государственной гражданской службы.

Во-вторых, это формирование институтов гражданского самоуправления и создание регулятивных механизмов, способных взаимодействовать с государственными институтами и фактически, решать противоречия, возникающие во взаимодействии гражданского общества и государства.

Таким образом, государственная гражданская служба является тем звеном в структуре управления государством, которое реально взаимодействует с институтами гражданского общества по согласованию возникающих противоречий. Такое положение государственной гражданской службы подтверждается рядом факторов.

Прежде всего, государственная гражданская служба может рассматриваться, как самостоятельный социальный институт (по характеру выполняемых задач), а, значит, более интегрирована в «живую ткань» общества.

Кроме того, государственная гражданская служба в большей степени, чем другие институты управления, дистанциирована от политики, а, значит, и от участия в формировании противоречий между гражданским обществом и государством.

И наконец, гражданские служащие являются носителями социально-психологических качеств не только профессиональных управленцев, но и членов гражданского общества, в которое они интегрированы как реальные субъекты жизнедеятельности.

Перечисленные факторы определяют характер согласования самих противоречий, которые отражают глубинные основы социальной жизни и организации управления в обществе. При этом именно государственная гражданская служба является социальным носителем функции управления в обществе.

Причины возникающих противоречий определяются на уровне формирования политической власти государства, когда декларируются основные социальные прерогативы. Проявляются же они в виде реального конфликта, прежде всего, на уровне государственного управления, когда власть оказывается неспособной к выполнению взятых на себя обязательств перед обществом и его гражданами.

Таким образом, именно государственная гражданская служба находится в эпицентре противоречий между государством и гражданским обществом, зачастую перерастающих в серьёзные конфликты, решение которых во многом зависит от уровня её организации, от профессиональных и социальных качеств государственных служащих.

Поэтому разработка и реализация новых способов, структур и методов управления в их социально-институциональном виде, повсеместное освоение их государственными служащими, всеми управленцами, разработка и реализация комплекса законов и нормативных документов по проблемам государственной гражданской службы, в том числе государственной кадровой политики - важнейшие направления укрепления вертикали власти и управления и повышения их эффективности. Фактически это можно считать основной задачей развития социально-управленческих основ функционирования государственной гражданской службы в современных российских условиях.

Анализ государственной гражданской службы с позиции общества свидетельствует о социальной обусловленности возникновения и развития этого феномена общественных отношений, зависимости социальной природы государственной гражданской службы от политического строя общества, типа государства, состава государственных служащих, присущих им качеств, её всесторонней связи с другими социальными институтами. Выполняя роль связующего звена между государством и гражданским обществом, государственная гражданская служба в условиях демократии действительно может служить интересам граждан, являться важным фактором осуществления экономических и политических преобразований.

России ещё предстоит пройти долгий и тяжёлый путь построения действительно правового, социального государства и демократического общества, что, безусловно, потребует дальнейшего развития общественных и государственных институтов. И существенная роль в этом процессе должна отводиться государственной гражданской службе, которой необходимо решить много проблем теоретического, нормативного и практического характера, прежде чем она сумеет стать в российском социуме надёжным институтом рационального и эффективного управления.

Но в отличие от Запада, где, начиная с определенного периода истории, организации и структуры гражданского общества определяли роль, функции, структуру государственной власти и управления, в России институт государства всегда играл несколько иную роль. И значительная роль в управлении российским социумом в перспективе сохраниться, а следовательно, и институт государственной гражданской службы по прежнему будет играть роль основного связующего звена между государством и формирующимся гражданским обществом, прежде всего - по социально-управленческому обеспечению процессов их развития.

Особое место в ряду современных особенностей функционирования государственной гражданской службы занимают вопросы ответственности государственных служащих в соотношении с основными значимыми характеристиками этого социально-управленческого института. Ещё Т. Парсонс отмечал, что жизнь общества и государства обеспечивается взаимным соблюдением людьми правил поведения, наличием механизмов регуляции в виде системы социальных ценностей, традиций и др. Им указывалось на зависимость индивидуального поведения людей (а значит и государственных служащих), в зависимости от принятых в обществе норм. При этом в системе социальных норм особое внимание наряду с уважением к законам, общественной дисциплиной и пр. уделялось ответственности.

Можно привести следующий ряд существенных характеристик государственной гражданской службы в современных условиях, порождающих виды и нормы социальной ответственности государственных гражданских служащих:

государственная гражданская служба функционирует в конституционном и социально-правовом пространстве, что обуславливает ее публичный и институционально-нормативный характер и, следовательно, требует публично-правовой ответственности органов государственной службы и государственных служащих;

государственная гражданская служба представляет собой определенный тип организации и должна соответствующим образом быть готова к эффективному выполнению возложенных на нее функций, что подразумевает наличие у руководящих и должностных лиц организационно-управленческой ответственности в их деятельности;

по своему положению в системе управления общественными процессами государственная гражданская служба решает задачи социально-политического характера в рамках реализации общегосударственных задач и политических потребностей населения, что определяет необходимость внесения элемента социально-политической ответственности должностных лиц государственной службы, так как они осуществляют властные полномочия государства в пределах своей компетенции, а значит реализуют на практике конституционный принцип народовластия;

государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью и требует от государственных служащих высокого уровня профессионализма и компетенции в их работе, а это предопределяет их профессионально-должностную ответственность;

деятельность государственной гражданской службы связана с регулированием вопросов гражданского и хозяйственного свойства, и в случае их ненадлежащего решения может наступить ущерб интересам граждан, юридических лиц, общественных и иных организаций и т.п., что подразумевает юридическую ответственность как органов государственной службы, так и отдельных должностных лиц;

деятельность государственной гражданской службы как социально-управленческого института регламентируется не только правовыми, но и моральными нормами, что относится и к ее внешним взаимодействиям с социальной средой, и к внутренним вопросам социально-профессиональных отношений, а в итоге определяет моральную ответственность государственных служащих.

Следует отметить, что в соответствии с отводящейся в современном обществе роли государственной гражданской службы как опосредующего и связующего звена между государством, гражданским обществом и гражданами возникает разветвленная система контроля ответственности государственных гражданских служащих со стороны институтов государства и гражданского общества, а также самодеятельных объединений граждан, их ассоциаций, различных религиозных, экологических, культурных и т.п. организаций, в совокупности представляющих общественное мнение.

Глава II. Сущность и современное содержание понятия государственной гражданской службы как социально-управленческого института

Как уже отмечалось, государственную гражданскую службу можно рассматривать в различных формах ее объективной реализации (по выполняемым функциям, по административно-организационным признакам и т.п.), а также по социально-субъектным и социально-организационным характеристикам. Комплексное рассмотрение позволяет выделить специфические, комбинированные формы проявления современного института государственной гражданской службы, в данном случае - ее функционирование в качестве важнейшего социально-управленческого института государства и общества. Но прежде необходимо определить основные институциональные признаки этого феномена социальной реальности, его происхождение и функциональные признаки.

В современном обществе пецифическими образованиями, обеспечивающими относительную устойчивость социальных связей и отношений в рамках социальной организации общества и государства являются социальные институты. Их происхождение, развитие и функционирование определяются какой-либо жизненно важной социальной необходимостью.

Сложные социальные (в широком смысле этого понятия) системы обретают устойчивость своих структур за счет формирования различных институтов, в том числе - социальных. Поэтому для такой системы, как государственная гражданская служба социальный институт - это один из определяющих и формообразующих для других, функциональных, институтов компонент.

Сегодня существует множество определений социального института с расширенным социальным содержанием. Одни ученые определяют социальный институт как устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности и организующих их в систему ролей и статусов, другие - как организованную систему связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества, третьи - как ценностно-нормативные комплексы, посредством которых направляются и контролируются действия людей в жизненно важных сферах - экономике, политике, культуре, семье и др. В.Д. Граждан подчеркивает, что в этих трех определениях в «сухом остатке» вычленяются правила и нормы, которые регулируют взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности.

Для сферы государственного управления важно, что социальные институты являются крупномасштабными объединениями социальных статусов и ролей, особенно если речь идет о государстве. Внешне (формально) социальный институт выглядит как совокупность лиц, учреждений и организаций, снабженных определенными материальными средствами и осуществляющих конкретную социальную функцию. С содержательной стороны - это заданный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения определенных лиц в конкретных ситуациях.

Таким образом, социальный институт есть определенная организация социальной деятельности, осуществляемая посредством стандартов поведения, возникновение и группировка которых в систему обусловлены содержанием решаемой этим институтом определенной задачи. Следовательно, социальный институт есть система юридических, моральных, организационных и других норм и правил, регулирующих деятельность людей в какой-либо определенной области. Каждый социальный институт характеризуется наличием цели деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими ее достижение, набором социальных позиций и ролей, типичных для данной организации, а также системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление отклоняющегося поведения.

Социальный институт, особенно государственный, обладает специфическими особенностями (признаками):

жестким и обязывающим типом регламентации, что обеспечивает регулярность, высокую предсказуемость и надежность функционирования социальных связей. Обязывающая сила социального института органично связана с социальным контролем, с санкциями, стимулирующими желательное поведение и препятствующими, удерживающими от нежелательного;

четким распределением функций, прав и обязанностей участников институционализированного взаимодействия. Конкретный человек должен выполнять свою функцию, а потому каждый другой имеет достаточно надежные и обоснованные ожидания в отношении его деятельности. В результате поведение личности в рамках социального института обладает большой предсказуемостью, а деятельность институтов - регулярностью, самовозобновляемостью;

обезличенностью требований к тому, кто включается в деятельность института, замещает выбывшего. Для того, чтобы занять место в институционализированных социальных связях, надо взять на себя определенные деперсонифицированные обязанности и права. Они представляют собой исторически отобранный, наиболее эффективный вариант поведения участников институционализированных социальных связей. Статус, ролевые ожидания предъявляются как предуказания (предустановления) социального института, общества в целом. Тем самым обеспечиваются относительная независимость функционирования социального института, его устойчивость и способность к самовозобновлению;

разделением труда и профессионализацией выполнения институционализированных функций. Для этого общество, государство должно осуществлять специальную подготовку людей с тем, чтобы они смогли выполнять свои профессиональные обязанности. Тем самым обеспечивается высокая эффективность институтов;

необходимостью материальной организации, обладающей необходимыми средствами и ресурсами. Для выполнения своих функций социальный институт должен иметь материальную основу, в рамках которой осуществляются управление и контроль за его деятельностью. Например, институт здравоохранения обладает такими учреждениями, как больницы, поликлиники, медицинские центры, женские консультации. Для их деятельности нужны ресурсы в виде помещений, медицинского оборудования, квалификации врачей, доверия со стороны клиентов и т.д.

Перечисленные признаки социального института свидетельствуют о том, что именно в рамках института социальное взаимодействие как глубокое, сопряженное отношение между людьми по поводу того или иного предмета связи (образования, здоровья, труда, в том числе - управленческого, науки) приобретает регулярный, самовозобновляющийся, высококачественный характер. Что в сфере государственного управления особенно важно, так как здесь проявляется стык интересов и потребностей государства, общества и человека. В частности, из этого В.Д. Граждан выделяет содержательно-потребительские социальные институты, которые различаются по типу потребностей, которые они стремятся удовлетворить -экономические, политические, управленческие, правовые и другие институты.

Социальные институты взаимодействуют с социальной средой, в качестве которой выступают различные административные, экономические, организационные, культурные и другие отношения. Эти взаимодействия могут быть нормальными, но возможны и нарушения. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института - удовлетворение конкретных социальных потребностей. Протекающие в обществе процессы постоянно изменяют данные потребности индивидов и персонифицируемых ими социальных общностей (групп, слоев, классов), а потому меняется и характер взаимодействия социальных институтов с обществом.

В процессе общественного развития появляются новые институты. Они формируются на базе новых потребностей, а, следовательно, целей и норм, объединяющих людей в какие-либо группы и организации, имеющие в своей структуре определенную систему ролей и статусов. Это происходит в процессе институционализации, то есть определения и закрепления социальных норм и правил, статусов и ролей в организациях, рассчитанный на удовлетворение человеческих потребностей за счет деятельности в определенных сферах. Она означает закрепление практики или области общественных отношений в виде государственного закона или принятого нравственного и другого правила, замену спонтанных и эпизодических действий на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется.

Складывающаяся система статусов и ролей приводит к дифференциации участников на руководителей и руководимых, появлению устойчивых лидеров, которые оформляются официально, согласно принятому порядку (например, выбираются или назначаются). Современное общество без институционализации существовать не может. Институты выступают опорными механизмами общественного порядка, теми строительными лесами, на которых держится социальный мир.

В социальной жизни институционализация представляет собой восхождение, укрепление складывающейся профессиональной практики до уровня стабильных форм (институтов), нормативное определение статуса участвовавших в этом лиц, обрастание организационной инфраструктурой и материальными ресурсами в виде различных (по видам деятельности и социальной практики) предприятий, организаций и учреждений, в том числе в свере государственной власти и управления.

Государственная гражданская служба несомненно имеет с профессионально-деятельностной точки зрения все необходимые институтиональные признаки. Государственная служба как система базируется на принципе замещения профессионально подготовленными к выполнению управленческих функций членами общества должностей, входящих в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Согласно упомянутому Закону Российской Федерации «Об основах государственной гражданской службы РФ», под государственной службой понимается «профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов» (ст. 2 п.1). Соответственно, государственный служащий - это «гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной гражданской службы» (ст. 3 п. 1).

В этих положениях Закона отражается основная особенность государственной гражданской службы:

во-первых, по отношению к обществу она выступает властной структурой, институтом государства;

во-вторых, она представляет собой четко определенный и классифицированный по должностям (см. Закон, ст.6) профессиональный слой служащих граждан государства и членов общества;

в-третьих, по характеру и направленности большинства функциональных задач она может рассматриваться как социальный институт, связующий гражданское общество и правовое государство и опосредующий отношения членов общества с государством и его органами.

Как властная структура, государственная служба реализует потребности общества в управлении, но в её компетенцию не входят такие элементы власти, как выработка политической и идеологической доктрины, относящаяся к компетенции политических институтов государства и общества. Хотя влияние на политический процесс государственная служба оказывает - опосредованно, через участие в политическом процессе самих её служащих - членов общества и граждан государства.

Поэтому поведение такой большой общественной группы, как государственные гражданские служащие, которую некоторые авторы наделяют стратификационными чертами, имеет большое общественное значение, а в соотнесении с властными возможностями этих служащих и потенциями формирования у них корпоративного поведения - и стратегическое значение для общества и государства.

Несомненно, что государственные гражданские служащие, представляющие собой определенную социальную группу общества, являются носителями собственного самосознания, которое формируется и изменяется по мере развития института государственной гражданской службы. Поэтому для общества имеет большое значение, в какой степени их самосознание отражает потребности общества и роль и место государственной службы в их удовлетворении.

Таким образом, выявляется определенная зависимость: государство, стремящееся реализовать цели и потребности гражданского общества, должно создать особый институт обеспечения управления - государственную службу, и при этом трансформироваться в правовое государство. А общество должно создать условия и механизмы регулирования деятельности этой службы - к ним можно отнести социально-экономические, социально-правовые (с точки зрения защиты прав государственных служащих), социально-этические механизмы воздействия на этих служащих и такого же характера формы их общественной поддержки и стимулирования (например, повышение общественного признания и статуса государственного служащего в общественном сознании).

Государственная служба в развитом обществе уже не может зависеть только от государства, так как ее «живое наполнение» - государственные гражданские служащие не обособляются от гражданского общества, являются его активными субъектами жизнедеятельности, их личное благополучие в значительной степени связано с благополучием общественным, а свою работу они рассматривают в качестве основного законного источника доходов и способа реализации своих способностей и карьерных устремлений, точно так же, как и большинство других членов общества - граждан государства. Однако в силу специфики их положения поведение этих служащих более регламентировано законодательством и они находятся под более пристальным общественным наблюдением.

Организация государственной гражданской службы по принципу профессиональной деятельности дает основание выделять её служащих в обособленную профессиональную группу общества, члены которой имеют определяемые общественной необходимостью права, обязанности и вытекающие из их положения в обществе ограничения, фиксируемые законодательно. Профессиональное положение государственного служащего вытекает из характера современных демократических отношений гражданского общества и правового государства: госслужащий работает по найму у государства (с точки зрения субъектных отношений работника и работодателя), а государство, в своем правовом статусе, служит обществу. Таким образом, государственную службу можно рассматривать как институт государственного менеджмента, удовлетворяющего потребности общества в управлении, а государственных гражданских служащих - как социальную группу профессиональных менеджеров.

В качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, что выражается в различных правовых и организационных аспектах. В ней реализуется деятельностная сторона всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, так как она объединяет в общегосударственном нормативно-правовом пространстве исполнение властных полномочий всех государственных и местных органов и распределяет компетенцию и ответственность за их реализацию по государственным должностям. Поэтому в государственной службе сконцентрированы все основные виды правоотношений, например, между её служащими и государством, или гражданами государства, а также между структурами государственной гражданской службы, её служащими - и структурами самоорганизации гражданского общества. В этом отношении эту службу можно рассматривать как социальный институт, не только управляющий жизнедеятельностью граждан государства, организующего социальную базу общества, но и производящий определенные социальные услуги государственного характера.

Важнейшим принципом организации государственной гражданской службы, в котором законодательно закрепляется ее место и роль в структуре отношений «общество - государство», является верховенство Конституции и законов РФ при исполнении её служащими своих должностных обязанностей и «приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных гражданских служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина».

Основная цель государственной гражданской службы - эффективная реализация властных полномочий государства посредством вовлечения в сферу государственной деятельности профессионально компетентных работников. Среди других наиболее важных её целей сегодня наиболее заметна и значима такая, как выполнение конституционных, то есть определенных общественным волеизъявлением, установок на создание устойчивых структур правового по сущности и социального по направленности государства. И здесь проявляется одна из главных на современном этапе развития российского общества функция государственной гражданской службы: развивать и регулировать на правовых основах отношения между государством и обществом, между государством и его гражданами.

Современная система государственной гражданской службы представляет собой особый институт государственного управления, реализующий часть функции правового социального государства. По своему содержанию и характеру этих функций государственная служба стоит вне политических партий. Этот принцип заложен в её организационную и правовую основу. С другой стороны, в структуре властных отношений в обществе государственная служба - это основное звено управления и организации, поэтому полностью оторванной от политики она быть не может. Отношение этой службы к обществу и государству, вследствие такого положения, становится наиболее актуальным с закреплением норм гражданского общества и правового государства.

Такое положение государственной гражданской службы определяется рядом факторов, наиболее существенные из которых:

государственная служба может рассматриваться как самостоятельный социальный институт (по характеру выполняемых задач), который интегрирован в «живую ткань» общества;

эта служба в большей степени, чем другие институты управления, дистанцирована от политики, а значит, и от противоречий между гражданским обществом и государством;

государственные гражданские служащие являются носителями социально-психологических качеств не только как профессиональные управленцы, но и как члены гражданского общества, в которое они интегрированы как реальные субъекты жизнедеятельности.

Система государственной гражданской службы сегодня фактически является основным организационным компонентом государственного управления, в первую очередь, федерального и регионального уровня. То, что государственная служба призвана способствовать разрешению существующих и возникающих противоречий между обществом и государством, особенно в современный период становления гражданского общества в России, выводит на первый план общественного звучания многие вопросы совершенствования и всей системы государственного и местного управления, и самой государственной гражданской службы в том числе.

Государственная служба представляет сегодня достаточно сложное организационное образование, структурно разделенное по трем основным составляющим государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Каждое направление этой службы имеет свою собственную структуру властной «вертикали» и уровни соподчиненности и координации. Соответственно, формирование каждого направления имеет свои особенности и историю становления. Но существуют и общие основания, позволяющие сводить все три независимых направления в единую систему государственной гражданской службы.

Для всех направлений деятельности государственной гражданской службы характерно функциональное строение по уровням федерального, регионального и местного территориального управления и особый характер отношений с политико-административными органами власти. Кстати, в этих отношениях нет достаточной определенности и, как указывают некоторые авторы, зачастую политические должности, особенно на уровне высших эшелонов государственного федерального и регионального управления, входят в структуру должностей государственной гражданской службы.

В системе государственной гражданской службы за последние годы произошли существенные институциональные изменения, выводящие в ряд основных факторов эффективности работы государственной гражданской службы вместе с чисто организационными (структурными и т.п.) и социальные факторы, такие как:

качественный состав кадров государственной гражданской службы по признакам профессиональной подготовленности и компетенции, уровню специального управленческого образования и т.п.;

морально-психологические и этические качества государственных гражданских служащих, определяющие принципы их личного и корпоративного поведения в чисто служебном аспекте и, что не менее важно, так как влияет на формирование профессиональных ожиданий госслужащих, - в социально-бытовом;

личные гражданские качества государственных гражданских служащих и их служебно-гражданские ориентации, готовность и способность руководствоваться во всем Законом, осознавать свое место в обществе и свои задачи в системе управления обществом, преодолевать негативные тенденции (в том числе и на собственном личностном уровне) в процессе становления современной системы государственного управления, таких как коррумпированность, создание своего рода «альянсов» между властными структурами и реальными объектами квазигражданского и т.п. происхождения и т.д.

Эти социальные факторы обеспечения эффективности работы государственной гражданской службы определяют в значительной мере и характер субъектно-объектных отношений в процессе развития государственности и становления гражданского общества в России:

во-первых, на уровне формирования особого типа личности госслужащего как профессионального работника-управленца, осознающего и воспринимающего современные задачи управления и соотносящего их с задачами общественного развития;

во-вторых, на уровне формирования особого социального слоя, социальной группы государственных гражданских служащих и их интеграции в общественный процесс с выделением их особой роли и значимости в жизни общества;

в-третьих, на уровне совершенствования всей совокупности общественных отношений и отношений управления как части организационного процесса в частности, что и является основной общественной функцией государственной гражданской службы, рассматриваемой и как специфический социально-управленческий институт, и как инструмент согласования и разрешения противоречий между гражданскими и государственными структурами.

Учитывая долговременный характер потребностей общества в развитии государства как эффективного субъекта управления, основополагающими свойствами государственной гражданской службы как социального, и, прежде всего, социально-управленческого по своим функциям, института являются стабильность, устойчивость и перманентность. В связи с этим важен её анализ с точки зрения норм, традиций, правил, регулирующих деятельность и поведение служащих. Как совокупность людей, государственные гражданские служащие образуют социальную группу, отличающуюся рядом особенностей, а именно: достаточно высоким уровнем организованности и образованности; доступом к управленческой информации и ресурсам государственных органов власти и управления; благоприятными условиями для самоутверждения и самореализации и др.

Кроме того, государственная гражданская служба выступает элементом общественной структуры и субъектом управления, в силу чего мы можем выделить ряд особенностей, присущих ей как социально-управленческому институту.

Во-первых, она представляет только свойственную ей сферу профессиональной управленческой деятельности, направленную своим содержанием, формами и методами на обеспечение исполнения полномочий органов государственного управления.