Федеративное устройство государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Особенности федеративного устройства России

1.1 Исторический аспект развития федеральных отношений в Российской Федерации

1.2 Современные принципы федеративного устройства России

2. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами

3. Проблемы государственной целостности Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Введение

В мире нет абсолютно совершенных моделей государства. Федеративная форма имеет право на жизнь, если она способна обеспечивать внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие. Это предполагает решение на конституционном уровне проблемы теоретического и практического определения формы государственного устройства с учетом специфики каждого государства.

По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов, это республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ.

Создание конституционных основ федеративного устройства России - один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался одним из сложнейших в современный период развития конституционно-правовых отношений в Российской Федерации. И после принятия российской Конституции 1993 года, удалось лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих конституционные основы взаимоотношений между федерацией и ее субъектами, во многом снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на данную проблему.

Принципы устройства федеративного государства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Среди таких принципов выделяют следующие:

- верховенство Конституции и федеральных законов;

- равноправие субъектов Федерации;

- государственная целостность;

- единство системы государственной власти;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

- равноправие и самоопределение народов.

Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 г., сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С одной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению авторитарных начал в деятельности центра, субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии сепаратизму и безудержному регионализму.

Актуальность работы - правовая наука, будучи в свое время ориентирована на идеологическое обслуживание административно-командной системы, нуждается в пересмотре ряда своих положений, особенно относящихся к содержанию устройства государства. В этих условиях большое значение приобретают вопросы повышения эффективности нормотворческой деятельности государства и совершенствования тех ее аспектов, которые связаны с федеративным государственным устройством России. От решения этой задачи во многом зависит будущее российской государственности, укрепление территориальной целостности и преодоление политической нестабильности.

Данные обстоятельства весьма убедительно свидетельствуют об актуальности, о своевременности и практической значимости выбранной темы курсовой работы.

Цель работы - рассмотреть особенностей федеративного устройства России.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие частные задачи:

- рассмотреть исторические аспекта развития федеративного устройства России;

- проанализировать современные принципы федеративного устройства России;

- изучить вопросы разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов;

- проанализировать проблемы государственной целостности России.

Объект исследования - особенности федеративного устройства России.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с рассмотрением особенностей федеративного устройства России.

Нормативной основой послужили нормы Конституции РФ, Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации и другие. Теоретическую основу исследования составили многочисленные труды российских ученых по рассматриваемой тематике, таких как: Е.И. Козлова, О.Е. Кутафина, К.В. Калинина, М.В. Баглай и других.

1. Особенности федеративного устройства России

1.1 Исторический аспект развития федеральных отношений в Российской Федерации

В процессе создания и осмысления облика Российского государства в новом тысячелетии и постоянного поиска перспектив и различных моделей развития будущей России важно рассмотреть исторические аспекты становления и развития федерализма.

Можно утверждать, что элементы устойчивой традиции полицентрического общественного обустройства можно обнаружить в самые ранние периоды русской истории. Византийский император Маврикий уже в VI в. н. э., свидетельствовал, что у славян и антов множество князьков, которые друг другу не повинуются и не покоряются единой власти. О полицентрической организации древнеславянских государственных структур писали многие авторы, как древние, так и вполне современные.

Из отечественных источников тех лет можно указать на "Повесть временных лет", "Радзивиловскую летопись" и "Ипатьевскую летопись", согласно которым славянская политическая структура уже в середине IX в., функционировала на базе так называемого ряда, соглашения между центром (княжеской властью) и регионами (северо-западными землями славян) по поводу распределения взаимных прав и обязанностей.

Федерация была естественна для Руси. Однако такое государственное устройство имело большой недостаток - оно не могло на равных конкурировать с аналогичными по силе системами внешнего порядка. Уже очень скоро хрупкое федеративное единство Руси было нарушено. По версии русского историка С.М. Соловьева, славянские племена "никак не могли уладиться друг с другом и начали междоусобные войны. Тогда они стали говорить между собою: "Поищем себе князя, который бы владел нами и судил все дела справедливо, - отправили послов к варягам... Чудь, новгородцы и кривичи сказали... "Земля наша велика и обильна, да порядку в ней нет, пойдите княжить и владеть нами". Несмотря на всю спорность данной версии, очевидно, что изначальные пороки полицентризма и самоуправления были присущи нашей стране на протяжении всей истории ее существования. В этом, очевидно, и заключается причина непреходящей слабости современных отечественных демократических и федеративных институтов.

Первым русским анти федералистом можно считать князя Рюрика. Первоначально согласно ряду власть князя была ограниченной - он осуществлял общую оборону и гарантировал безопасность территорий, за что получал доходы от судебной деятельности и часть дани. При таком князе - "арбитре" местные и региональные власти сохраняли свои прежние полномочия. Однако спустя несколько лет после заключения ряда Рюрик совершил, по сути, государственный переворот и резко расширил собственные функции - он получил контроль не только за ладожской, но и за новгородской, полоцкой, ростовской, белозерской и прочей данью, а на места послал на правах вассалов своих родичей и сподвижников. Линия на централизацию, передел собственности и резкое сокращение прав территорий была продолжена князьями Олегом, Игорем и др.

Однако стремление к усилению власти центра закончилось сепаратизмом и фактическим дроблением государства, князья-наместники быстро превратились в князей-государей. В качестве одной из причин этого историки указывают на смену финансово-хозяйственных приоритетов: когда кормление князя и его дружины происходило посредством набегов, а система дани с населения была слабо организована, с одной и той же территории могли "кормиться" сразу несколько властных структур. С окончанием фазы активных походов и переносом основного бремени наполнения княжеской казны на подданных ситуация в корне изменилась - потребовался раздел сфер влияния, а эффективность хозяйствования была достаточно низка, так что центральной власти место находилось не всегда. Население не могло прокормить разветвленный аппарат в центре и на местах. Таким образом, хрупкое федеративное единство Руси, избыточно централизовавшись, стало быстро разрушаться, превратившись в конфедеративный союз практически суверенных княжеств (вначале их было 15, потом - около 50), признававших центральную власть в основном номинально. В исторической литературе этот период принято называть феодальной раздробленностью. Любечский съезд 1097 г., утверждает условное единство государства на основе договорных отношений, но при этом "каждый да держит отчину свою".

Последовавшая за этим интервенция с Востока нанесла серьезный удар по русской государственности. Идея объединения русских земель, идея централизации стала национальной идеей на много веков вперед. Древнерусскому государству пришлось всерьез и надолго отказаться от федералистской парадигмы.

Российская империя в условиях самодержавия была устроена на унитарных началах. В начале XIX века в России начинается процесс активного теоретического освоения идеи конституционализма как способа решения проблем между государством и обществом. Именно в это время появляется проект конституции декабриста Никиты Муравьева. В части государственного устройства проект предусматривал образование федерации из 15 держав на основе экономических особенностей - привязки к морям и крупным судоходным рекам. Внедрение принципа разделения властей. Согласно проекту верховным законодательным учреждением являлось Народное вече, состоявшее из двух палат - Верховной думы и Палаты представителей. Первая выражала федеральное начало, вторая была общенациональным представительством. Исполнительная власть принадлежала императору, который считался "первым чиновником государства". Конституция Н. Муравьева, будь она введена, пробила бы огромную брешь в твердынях феодально-абсолютистского строя и серьезно расшатала бы его основы. Объективный исторический смысл конституции Н. Муравьева видится в ее аналогии с нынешней Конституцией РФ 1993 г.

Глава "О русском народе и правлении" проекта конституции Н. Муравьева содержит пункт следующего содержания: "Источник верховной власти есть народ, которому принадлежит исключительное право делать основные постановления для самого себя". В статье 3 Конституции РФ содержится сходное определение: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ".

Проект конституции Н. Муравьева является памятником политического творчества. Многие его положения имели прогрессивное значение для развития государственности и становления федерализма в стране крепостного рабства и самодержавного деспотизма, в стране, еще не знавшей революции. Однако федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Известный российский правовед профессор Н.М. Коркунов писал уже в канун Первой мировой войны: "Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии". И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что на всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а "в делах же управления подчиненного", как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению.

Сокрушительное влияние на российскую государственность оказал развал после Февральской революции 1917 г., всего государственного аппарата, обеспечивавшего монархическую форму правления, и неспособность Временного правительства заменить его и вывести страну из состояния войны, угрожавшей выживанию всего российского этноса. Был разрушен и весь тот управленческий потенциал, который лежал в основе структурной организации царской России. В результате крушения Российской империи в 1917 г., в государстве возникли центробежные тенденции, которые были использованы большевиками. Возникшая в результате победы Октябрьской революции Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Она была провозглашена в границах дореволюционной, царской России. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 г.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г., провозгласила Россию федерацией. Подчеркивалось стремление "создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России".

Вскоре после Съезда началось практически формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей.

Вновь образованное после Октябрьской революции 1917 г., государство - РСФСР - уже по самому своему наименованию было задумано как федеративное. Причем первоначально федерация в России стала складываться как договорная. 23 марта 1919 г., было заключено Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской автономной Башкирии. Однако договорной процесс образования новой федерации в советский период на этом и остановился. К тому же первая российская автономия - Туркестанская АССР - была образована в 1918 г., центральными органами государственной власти. В дальнейшем был выбран путь не федерализации, а автономии отдельных частей России. Поэтому официальное название государства - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) не вполне соответствовало действительному положению дел. В 1920 г., образуется еще одна форма автономии - автономная область. В этом же году были образованы Чувашская, Калмыцкая, Марийская автономные области и автономная область Вотякского народа (современное наименование - Удмуртия). Впоследствии все они были преобразованы в АССР. Ныне все они являются российскими республиками (бывшая Марийская АССР входит в РФ под названием Республика Марий Эл). В 1921 г., была образована автономная область Коми, преобразованная впоследствии в АССР и Ойротская автономная область, впоследствии Горно-Алтайская автономная область - ныне Республика Алтай в составе РФ. В 1921 г., из состава РСФСР вышел обширный Дальневосточный регион от Байкала до Тихого океана, где образуется самостоятельное государство - Дальневосточная Республика (ДВР). В составе ДВР была образована национальная Бурят-Монгольская автономная область. В 1922 г., ДВР объединяется с РСФСР, а в 1923 г., на базе объединения бурят-монгольских районов ДВР и РСФСР была создана Бурят-Монгольская АССР - ныне Республика Бурятия в составе РФ.

В 1921-1924 гг., происходит постепенное расформирование Горской АССР на Северном Кавказе. В результате этого процесса возникли Кабардино-Балкарская автономная область (1921 г.), Чеченская, Карачаево-Черкесская, Северо-Осетинская и Ингушская автономная области (1922 г.). Все они, за исключением Карачаево-Черкесии, впоследствии были преобразованы в АССР, а ныне все они, в том числе и Карачаево-Черкесия, - республики в составе РФ.

В 1928 г., создается Мордовский округ в составе Средне-Волжского края. Впоследствии округ был преобразован в АССР, а ныне Мордовия - республика в составе РФ. В это же время создаются Адыгейская автономная область в составе Азово-Черноморского, впоследствии Краснодарского края, в настоящее время - Республика Адыгея в составе РФ и Хакасская автономная область в составе Красноярского края - ныне также российская республика - Хакасия. В 1944 г., в состав РСФСР вошла на правах автономной области Тувинская Народная Республика, преобразованная в 1961 г., в АССР. В настоящее время это Республика Тыва в составе РФ. В 1925 г., появляется еще одна форма автономии народов Севера - национальный округ (после принятия Конституции 1978 г. - автономный округ). Создаются 10 таких округов - Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Долгано-Ненецкий (Таймырский), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий. Особенностью автономных округов и автономных областей в составе РСФСР стало то, что они входили в состав соответствующих краев или областей РСФСР. Вся остальная территория РСФСР состояла из краев и областей, являющихся обычными административно-территориальными единицами.

Конституция РСФСР 1925 г., в сравнении с первой Конституцией РСФСР, в которой вопросы федерации были только намечены, содержала специальную главу 4 "Об автономных советских социалистических республиках и областях". Вторая Конституция РСФСР подробно регламентировала различия в правовом положении автономных образований различных степеней. Во-первых, автономным республикам предоставлялось право иметь свои конституции (утверждаемые ВЦИК и Всероссийским съездом Советов), а Съезды Советских автономных областей могли принимать только свои положения (утверждаемые затем ВЦИК). Во-вторых, предусматривалась следующая система органов власти: Съезд Советов республик, ЦИК и его президиум являлись высшими органами власти на территории автономной республики, ЦИК автономной республики должен формировать свои исполнительные органы - Советы народных комиссаров, в составе которых председатель Совнаркома и шесть самостоятельных наркоматов в автономной республике и пять народных комиссаров объединенных комиссариатов РСФСР. В отношении высших органов власти автономных областей Конституция была много лаконичнее и упоминала только ЦИК и его президиум. В-третьих, Конституция РСФСР 1925 г., предоставляла автономной республике некоторые законодательные права. Таким образом, РСФСР, входившая в состав СССР, формально не изменила свое внутреннее государственное устройство, основанное на автономных образованиях. Однако в исследуемый период правовое положение РСФСР как субъекта союзной республики непосредственно было закреплено в Конституции СССР, а правовое положение автономных образований в составе РСФСР впоследствии стало регламентироваться союзными Конституциями 1936 и 1977 г.

Процесс образования новых автономий внутри РСФСР продолжался (за исключением трудовых коммун), в конце 20-х годов появился новый вид автономных образований для малочисленных народов Севера.

Со второй половины 30-х годов стремление к многочисленному образованию национальных единиц стало ослабляться. Другим признаком национально-государственного устройства РСФСР данного периода явилось проведение административного районирования - создание областей и краев в РСФСР.

К середине 30-х годов правовое положение краев и областей как субъектов административно-территориального деления в РСФСР укрепилось. Его определяли нормы Конституции 1936 г., Конституции РСФСР 1937 г., где впервые перечислены наряду с автономными республиками и автономными образованиями края и области в составе РСФСР. Определенные конституционные гарантии федеративного устройства были закреплены Конституцией СССР 1936 года и РСФСР 1937 года. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик, 5 автономных областей. 10 автономных округов, которые уже к этому времени были образованы, в Конституции не перечислялись. Края и области субъектами Российской Федерации не являлись. Автономные республики не были суверенными государствами, их конституции подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Также являлись субъектами РСФСР автономные области, хотя они все входили в состав краев или областей.

В целом в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г., основные принципы федеративных отношений и национально-государственного строительства не изменились. В период сталинского тоталитарного режима не наблюдалось развитие федеративных отношений.

Вслед за этим принятие Конституции СССР 1977 г., и Конституции РСФСР 1978 г., не внесло коренных изменений в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РСФСР 1978 г., вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией в составе Российской Федерации находились 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.

Конституция 1978 г., признала субъектами Федерации 10 автономных (бывших национальных) округов, подтвердила число субъектов РФ (16 автономных республик и 5 автономных областей). Тем не менее всестороннее изменение федеративных отношений в России начинается лишь после 1985 г.

В течение почти всей своей семидесятилетней истории СССР был федерацией лишь формально, а на самом деле являлся сильным централизованным государством. Административно-командная система управления и тоталитарный характер власти составляли главное содержание политического режима Союза ССР.

К середине 70-х годов советское общество оказалось в преддверии экономического, социального и политического кризиса. Как считает большинство ученых, в СССР задача перестройки федеративного устройства впервые была поставлена на XIX Всесоюзной конференции КПСС, принявшей резолюцию о межнациональных отношениях.

В резолюции признавалось наличие национальных проблем в СССР, намечалось увеличение самостоятельности союзных республик и автономий, расширение их прав в сфере экономического, социального и культурного развития, а также ставился вопрос об образовании специального государственного органа по делам национальностей и национальных отношений. Период с 1985 по 1988 гг., был отмечен взрывом общественного интереса к проблемам, с которыми столкнулось советское общество: политическим, экономическим, историческим, духовным, а также национальным. III Съездом народных депутатов СССР был принят закон, регулирующий порядок выхода республик из Союза ССР,(4, C.8) в котором предусматривалось проведение референдума и принятие решения не менее чем 2/3 голосов всех избирателей республики. Фактически, как известно, этот закон не смог смягчить острую ситуацию в отношениях между Союзом и республиками. Из-за чрезмерного централизма в Советском Союзе образовались противоречия между центром и республиками в сфере межнациональных отношений, что выразилось в конфликтах в Грузии, Карабахе, Армении, Прибалтике, Чечне. Процессы преобразования государственного устройства начались в 1990 г.

В течение 1990-1991 гг., все АССР провозгласили свой государственный суверенитет: из названия АССР было исключено слово "автономная" и они стали именоваться просто республиками в составе России, правовой статус автономных областей, кроме Еврейской автономной области, был повышен до статуса республики.

Все автономные области, в том числе и Еврейская, вышли из состава соответствующих краев и стали входить в Российскую Федерацию непосредственно. Многие республики изменили свои наименования в соответствии со своими национальными языками: Башкортостан, Марий Эл, Татарстан.

Другие республики стали использовать двойное наименование на национальном и русском языках: Саха (Якутия), Калмыкия - Хальмг-Тангч, Чувашская Республика - Чаваш Республики. Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г., Чечено-Ингушская Республика была разделена на две республики - Чеченскую и Ингушскую.

Таким образом, к моменту принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., в составе России уже имелась 21 республика и осталась одна автономная область. Были сохранены все 6 краев и 49 областей. Общеизвестно, что советский федерализм во многом являлся фикцией.

Фактическая власть в государстве оказалась в руках коммунистической партии. Была искусственно создана федеративная конструкция государства с фиктивным признанием национальных прав.

1.2 Современные принципы федеративного устройства России

Формирование новой системы государственной власти, проведение форсированных экономических преобразований, выработка основ политической системы являлись основополагающими и важнейшими задачами России на постсоветском этапе развития. Проведение реформ проходило в острой политической борьбе между исполнительной и законодательной ветвями власти, вызванной отсутствием четкого разграничения полномочий Президента и Верховного Совета. Усиливающиеся центробежные силы удалось унять глубокой федерализацией отношений под общим лозунгом "Берите столько суверенитета, сколько сможете".

В результате в России сложилась специфическая федеративная система, которой были присущи асимметричность масштабов федеральных единиц, неравенство статусов субъектов Федерации, экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, самовластие региональных элит, разнобой в законодательстве. Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г.

Его значение было не только в том, что он юридически оформлял Федерацию, но и в том, что был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы.

Принятие Конституции РФ 1993 г., и проведение референдума по ее принятию свидетельствуют о конституционном характере образования РФ. В этом нашло законодательное закрепление исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Российская государственность в начале 90-х годов XX в. начала приобретать все более определенные формы.

В настоящее время часть 1 Статьи 65 Конституции РФ закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Федерации на момент принятия настоящей Конституции. В Российской Федерации первично было 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. По состоянию на 1 августа 2007 г. состав субъектов Федерации в результате объединения некоторых из них изменился: их стало 83, в числе которых 21 республика, 9 краев, 47 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Одной из проблем государственного устройства, доставшихся Российской Федерации от РСФСР, является наличие автономных округов, входящих в состав края или области. Складывается парадоксальная ситуация, когда один равноправный субъект Федерации входит в состав другого равноправного субъекта. Эта проблема постепенно разрешается посредством объединения нескольких субъектов Федерации в один субъект в соответствии с положениями Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.

Так, с 1 декабря 2005 г., в результате объединения Пермской области и входящего в ее состав Коми-Пермяцкого автономного округа образован новый субъект РФ - Пермский край. С 1 января 2007 г., в составе РФ образован новый субъект в результате объединения Красноярского края и входящих в его состав Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов с присвоением новому субъекту наименования - Красноярский край. С 1 июля 2007 г., в результате объединения Камчатской области и входящего в его состав Камчатского края образован новый субъект РФ - Камчатский край. С 1 января 2008 г. в составе РФ образован новый субъект в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с присвоением новому субъекту наименования - Иркутская область. С 1 марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа образован новый субъект РФ - Забайкальский край. В ст. 65 Конституции России внесены соответствующие изменения и дополнения.

В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами.

Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием "субъект Российской Федерации", они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ).

Также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).

Часть 1 статьи 66 Конституции РФ дает представление о том, какими правовыми актами определяется статус (права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность) республики как одного из вида субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этом отношении играет федеральная Конституция. Именно с ней, а не с волеизъявлением республик в порядке договора увязывается их конституционно-правовой статус и полномочия. На основе Конституции РФ, а также с учетом положений ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом государственности данного субъекта Федерации, обладает учредительными свойствами, имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики и т. п.

Вопросы статуса края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа как субъектов Федерации охватывает часть 2 статьи 66 Конституции России. Он устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией РФ, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть только два отличия:

- республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав;

- первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не обладают, да и объективно не нуждаются в нем.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется также их уставами. Данным уставам присущи все признаки конституции. В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации.

Особенность правовой основы автономной области и автономного округа заключается в том, что каждый из указанных субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится на усмотрении автономной области, автономного округа, он самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими законодательным и исполнительным органами их общим решением (часть 3 статьи 66 Конституции РФ). Часть 4 указанной статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих в состав края или области.

По смыслу конституционных положений, изменение статуса субъекта Федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства; по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус, в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Составляющие фундамент государственно-территориального устройства любой федерации - принципы федерализма, которые, указывают на степень политической и экономической свободы личности, демократизма в соответствующем государстве, основные тенденции его развития. Одновременно с этим применительно к Российской Федерации конституционно-правовое исследование принципов современного российского федерализма позволяет определить своеобразие государственно-территориального устройства России, ее индивидуальность и неповторимость.

Под конституционно-правовыми принципами построения федеративного государства следует понимать основополагающие идеи, закрепленные в конституциях и законодательствах федеративных государств и определяющие способ организации федерации в данном государстве, ее структуру и особенности по отношению к иным федеративным государствам.

В ст. 1 федеральной Конституции Россия определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя РФ, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции РФ).

В Конституции Российской Федерации конституционные принципы изложены в гл. 1. Эти принципы определяют федеративное устройство государства. Они отражают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Р.В. Знамещиков принципы российского федерализма подразделяет на принципы формирования федерализма (равноправие и самоопределение народов в РФ, объединение территориальных образований внутри страны в федеративное государство на конституционной основе, организация федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков, признание государственного суверенитета Федерации) и принципы функционирования федеративного устройства (равноправие субъектов РФ, единство системы государственной власти, единство правового и экономического пространства и разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ).

При этом необходимо оговориться, что, как и любая классификация, предложенная группировка принципов федерализма России носит условный характер. Она не является универсальной и призвана выделить особенности принципов федерализма.

Принципы формирования федеративных отношений в РФ выступают фундаментом федеративного устройства России. Одним из наиболее важных остается право народов России на самоопределение, которое нашло отражение уже в вводной части Конституции РФ, где она принимается "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов".

Принцип равноправия и самоопределения народов в России отражает многонациональный характер РФ. Нации (народы), проживающие на территории России, наделяются одинаковым объемом прав и обязанностей, и им предоставляется право самоопределиться в территориальном образовании, выступающем в качестве составной части РФ. Все народы сохраняют за собой право изменить форму своей политической организации, но в рамках Российской Федерации, т. е., не имеют права выхода из нее. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться общепризнанными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов всего многонационального народа России. Предметы ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения с субъектами получили конституционное разграничение.

Принцип добровольного объединения территориальных образований на конституционной основе говорит о статусе России как конституционной Федерации. При этом Российская Федерация построена на основе территориального и национально-территориального признаков, что свидетельствует о следующем: Российское государство образуют две группы субъектов: национально-территориальные (республики, автономная область и автономные округа) и территориальные (края, области и города федерального значения) образования.

Принцип признания государственного суверенитета РФ предопределяет верховенство России (в решении своих внутренних дел) и ее независимость (во внешних сношениях). Свойства верховенства и независимости исключают существование двух уровней суверенных властей и не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.

Принципы действия (функционирования) федеративного устройства России отражают особенности развития федерализма в РФ.

Принцип равноправия субъектов РФ наделяет государству подобные образования равными правами и обязанностями, независимо от их экономического, культурного, исторического, социального и иного развития. Он не допускает установления каких-либо привилегий в отношении некоторых из них. Принцип единства системы государственной власти. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности. Вместе с этим названный принцип должен учитывать особенности и своеобразие субъектов Федерации. Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.

Принцип единства правового и экономического пространства РФ. С одной стороны, устанавливаются определенные условия правотворческой и правоприменительной деятельности, которые позволяют учесть особенности составных частей Федерации и обеспечить единство правового пространства. С другой стороны, создается единый внутренний рынок, который способствует развитию экономических связей между регионами и повышению уровня их благосостояния, а также создает условия для добросовестной конкуренции между субъектами Федерации с целью создания благоприятной обстановки, гарантирующей свободное развитие и достойные условия для жизни.

Особо следует отметить, что российский федерализм в своем развитии исходит из принципа приоритета прав человека и гражданина. Это подтверждает ст. 19 Конституции РФ, закрепившая норму о том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от расы, национальности или языковой принадлежности. Однако реализация ряда прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. Поэтому в рамках развития конституционного федерализма закреплено и право определять свой родной язык, государство обязуется предоставить возможность пользоваться им, воспитывать и учить детей, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту прав национальных меньшинств, и многое другое.

Проведенный анализ развития государственности и становления федерализма в России наглядно показывает сложный исторический путь, который наша страна прошла в своем государственно-правовом развитии, совершенствовании институтов государственной власти, формировании законодательной базы, а также политических и экономических преобразованиях. Изучение исторических параллелей в становлении федерализма и в его насущных современных проблемах помогает определить стрежневую идею концепции реформы системы государственно-правового властвования, выстроить целостный образ будущего страны и сформировать модель развития России.

2. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами

Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Конституционная модель разграничения компетенции включает в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72 Конституции). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73 Конституции). Указанные конституционные нормы носят предельно общий характер. Наиболее проблемным является совместное ведение. Практика наглядно продемонстрировала, что эта сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции.

Вопросы, подлежащие ведению Российской Федерации, имеют общегосударственное значение. Эти вопросы важны как для Федерации в целом, так и для ее субъектов, так как объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий и должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России. Статья 71 Конституции Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень, который можно подразделить на следующие основные группы предметов ведения.

К первой группе относится защита конституционных основ Российской Федерации (п. "а", "б", "г", "н"), которые характеризуют Российскую Федерацию как государство суверенное. Сюда же относятся вопросы федеративного и территориального устройства Российской Федерации, в том числе определения статуса, то есть правового положения, защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа - все то, что обусловлено территориальным верховенством суверенного государства. В п. "а" ст. 71 указано, что в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Отнесение этих вопросов именно к ведению Российской Федерации оправдано тем, что только Федерация как суверенное государство вправе устанавливать свои законы, включая Основной закон государства - Конституцию, и вносить в них изменения.

По этим основаниям к ведению Федерации отнесено право контроля за соблюдением Конституции и федеральных законов.

Учитывая особую важность соблюдения Конституции, обязанность разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации возложена на специальный орган - Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125 Конституции). Этот Суд решает также дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. "б" ст. 71 к ведению Федерации отнесены "федеративное устройство и территория Российской Федерации". Федеративное устройство представляет достаточно широкое понятие и охватывает большой круг вопросов: состав, порядок формирования и полномочия федеральных органов, а также отношения между Федерацией и ее субъектами, гарантирующие ее сохранение и прогрессивное развитие. Федеративное устройство охватывает также конституционные нормы, устанавливающие, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции России). "Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей".

Определение статуса и защита государственной границы, а также территории Российской Федерации отнесены в соответствии с п. "н" ст. 71 к ведению Российской Федерации. Данные вопросы в значительной степени конкретизированы Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации".

В соответствии со ст. 1 Закона Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т. е., пространственный предел действия ее государственного суверенитета. Практически их защита возлагается на Пограничные войска и такие органы государства, как, например, таможенная служба.

Ни одно государство не может обходиться без государственных органов, и в частности определения порядка их формирования. Пункты "г" и "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации относят к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов всех трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), порядка их организации, деятельности, а также основы формирования федеральной государственной службы.

К ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти (п. "г" ст. 71). Данный предмет ведения получил официальное толкование в Постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г., в котором понятие "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" сформулировано как единство взаимосвязанных федеральных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Посредством такого единства обеспечивается баланс этих ветвей власти, их взаимное ограничение и уравновешение. Это является действенной гарантией создания органов, необходимых и достаточных для реализации функций федеративного государства.

Вторая группа предметов ведения Российской Федерации обусловлена признанием человека высшей ценностью российского общества, в силу чего государство обязано обеспечивать человеку и гражданину условия для его существования и развития как члена общества и как личности (ст. 2 Конституции РФ). Поэтому в п. "в" ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств. Из текста Конституции видно, что защита прав и свобод человека и гражданина находится не только в ведении Российской Федерации, но и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72). Это связано с тем, что защита прав человека и гражданина является общей обязанностью всех государственных органов любого уровня. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Следует особо подчеркнуть, что защита прав человека и гражданина составляет основную обязанность таких органов государства, как суд и прокуратура.

Пунктом "в" к ведению Российской Федерации отнесено "гражданство в Российской Федерации". Эта норма имеет принципиальное значение, поскольку таким образом подчеркивается единство Российской Федерации. Вместе с тем принципиальные конституционные положения гражданства Российской Федерации закреплены в ст. 62 Конституции Российской Федерации. Ею, в частности, установлено, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) только в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Пункт "ж" ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, а также право регулировать отношения, обеспечивающие создание в Федерации единого рынка. К ним отнесены, например, финансовое регулирование и федеральные экономические службы, федеральные банки.

Провозглашенное Конституцией РФ (ст. 8) единое экономическое пространство в Российской Федерации немыслимо без единого рынка (что может быть обеспечено лишь установлением соответствующих федеральных правил), без единого финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, без единых основ ценовой политики.

Именно поэтому все эти вопросы отнесены Конституцией к исключительному ведению Федерации. Поскольку финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относится к секторам рыночной экономики, Федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного контроля и т. д.

Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих федеральных законов.

Согласно Конституции в России установлена единая денежная единица, которой является рубль (статья 75). Естественно, поэтому и денежная эмиссия должна быть сосредоточена в исключительном ведении Федерации. Конституция возлагает денежную эмиссию на Центральный банк Российской Федерации.

Реализация политики Российской Федерации в рассматриваемой сфере требует также наличия федеральных экономических служб, включая и федеральные банки.

Пункт "з" вышеуказанной статьи Конституции РФ относит к ведению Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития. Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников.

Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.

Важными функциями федерального бюджета являются:

- определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики очередного года;

- аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др.

Третью группу предметов ведения Российской Федерации составляют вопросы собственности и управления. В соответствии с п. "д" и "и" ст. 71 Конституции РФ сюда относятся прежде всего федеральная государственная собственность и управление ею, а также федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения и т. д.