Институт государственной собственности в российском гражданском праве

- выкуп бесхозяйственно содержимым культурных ценностей государством (ст. 240 ГК);

- реквизиция (ст. 242 ГК);

- конфискация (ст. 243 ГК);

- национализация (ст. 306 ГК);

- наличие особого основания прекращения права государственной собственности: приватизация (ст. 217 ГК);

- право государственной собственности осуществляется в публичном интересе, то есть его осуществления имеет свою целевую направленность на удовлетворение интересов общества и государства, в отличии, например, от права частной собственности, которое служит удовлетворению индивидуальных потребностей, частных интересов.

Итак, нами были рассмотрены характерные признаки права государственной собственности, некоторые из которых детально будут рассмотрены в следующих параграфах настоящей главы. Теперь несколько слов о том, какое значение имеет государственная собственность для нашего государства в современных условиях.

Экономическое значение государственной собственности выражается через ряд принципиальных характеристик:

1. Государственная собственность служит для осуществления функции по реализации общегосударственных интересов. Данная функция проявляется посредством аккумулирования и распределения той или иной части национального дохода.

2. Государственная собственность охватывает те сферы рынка, которые:

- не интересны субъектам частной собственности из-за высоких издержек, низкой прибыли, значительных рисков и т. п.;

- либо деятельность на которых сопряжена с нанесением существенных потерь и угроз для существования общества (например, производство так называемых общественных товаров, национальная оборона и т. п.);

- либо в которых они не могут обеспечить эффективное производство товаров.

3. Интересом публично-правового образования является публичный интерес, поэтому и управление объектами государственной собственности должно строиться с учетом реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

4. Природа государственной собственности в условиях рыночной экономики является двойственной, сочетающей в себе два начала - рыночное и нерыночное. Поэтому оценка эффективности использования объектов государственной собственности должна опираться не на экономические, а на социально-экономические критерии.

Таким образом, государственная собственность представляет собой сложную комплексную иерархическую систему отношений. Поэтому в экономической литературе государственная собственность характеризуется как самый сложный по своей структуре вид собственности. Сложнейшее организационное строение, особая политическая природа собственника предопределяют специфику и значение права государственной собственности.

2.2 Субъекты и объекты права государственной собственности

Литература Субъектами права государственной собственности являются публично-правовые образования за исключением муниципальных образований, то есть Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). При этом за осуществление права государственной собственности в интересах и от имени собственника отвечают государственные органы РФ и субъектов РФ. Верно подчеркивается Е.А. Сухановым, что стороной конкретных правоотношений юридически будет являться именно государство, а не его орган (последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юридического лица - учреждения, не являющегося собственником своего имущества).

Понятие публично-правового образования является новым для российской правовой науки и отечественного законодательства. В советский период в законодательстве и в литературе, как правило, говорилось об абстрактном советском государстве. Теперь же мы имеем вполне конкретный субъект гражданских правоотношений, правда, с известной спецификой правового статуса, который закреплен Главой 5 ГК.

Важными особенностями правового положения субъектов государственной собственности являются:

- во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;

- во-вторых, осуществление ими этого права в публичных (общественных и государственных) интересах.

Вопрос о субъектном составе права государственной собственности на протяжении многих лет остается спорным. В советский период после закрепления в законодательстве господства государственной социалистической собственности в литературе долгое время не мог быть установлен субъект права государственной собственности. Одна за другой появлялись и сменяли друг друга разные теории:

- собственности государственных органов как обособленно хозяйствующих субъектов (частными собственниками признавались государственные органы, за которыми закреплялось имущество);

- меновая (государство рассматривалось как обычный частный собственник товара);

- товарной собственности государства (государство как собственник предоставленного тресту имущества выступает в виде особого юридического лица, признаваемого формальным собственником);

- фидуциарная (советский трест является в отношении предоставленного ему имущества подобием римского фидуциария);

- разделенной собственности (одно и то же имущество оказывается в собственности и государства, и отдельного госоргана).

В конце концов господствующее положение в науке (а затем и в законодательстве) получила концепция единого фонда, по которой единым и единственным собственником государственного имущества признавалось само Советское государство.

В связи с федеративным устройством нашей страны некоторые ученые поднимали вопрос и об иных публичных собственниках, помимо СССР, в частности о входящих в его состав союзных республиках. Но поскольку в то время они не могли рассматриваться в качестве самостоятельных собственников, появлялось много теорий относительно их участия в осуществлении правомочий собственника.

А.В. Карасс писал о многоуровневом характере государственной собственности: на имущество, находящееся на территории республики, право собственности принадлежит СССР через соответствующую союзную республику и тем самым этой республике. А имущество, находящееся за пределами СССР, принадлежит только СССР. Иными словами, подразумевалась некая общая собственность, не признаваемая таковой по законодательству. Раз Советский Союз представляет собой единое государство, то если что-то принадлежит одной республике - значит, это принадлежит всем республикам в его составе, а следовательно - и СССР.

В начале 90-х гг., прошлого века идея о множественности собственников, вызванная особенностями федеративного устройства становится более популярной, что отражается законодательстве, в рассмотренных нами выше законах о собственности 1990 г. Независимыми друг от друга собственниками, не отвечающими по обязательствам друг друга, были объявлены СССР, союзные республики, автономные области, края и области. Но данные нормы долгое время оставались декларативными, поскольку другие нормативные акты закрепляли подчиненность одних собственников другим. В частности, законодательство о приватизации не позволяло субъектам Федерации быть свободными в распоряжении своим имуществом.

Поэтому появилась теория многоуровневого характера публичной собственности, которая объявлялась вынужденным этапом переход от монополистической собственности к рыночным отношениям. Под многоуровневым характером понималось сохранение государством статуса собственника первого уровня, в противовес субъектам Федерации - собственникам второго уровня, которые остаются в системе единой государственной власти, поэтому не могут быть действительно самостоятельными и независимыми.

В настоящее время ситуация вновь изменилась в сторону увеличения независимости регионов. Но единства мнений среди ученых, как и прежде, не наблюдается. Можно выделить следующие точки зрения по рассматриваемой проблеме:

1) публичные собственники являются независимыми и равноправными собственниками своего имущества;

2) теория многоуровневого характера государственной собственности;

3) теория разделенной, рассеченной собственности.

Если две первых позиции по проблеме мы рассмотрели выше, то третья позиция заключается в следующем: Авторы теории видят в ст. 214 ГК указание на общую собственность, хотя эта норма явно разделяет имущество, принадлежащее Российской Федерации, и имущество, принадлежащее субъектам Федерации. Основываясь на такой ошибочной посылке, ее сторонники выделяют помимо противостоящих собственников - Российской Федерации, и ее субъектов, еще и третьего собственника, подчиняющего отношения собственности - российское государство.

Кроме того, в литературе появляется идея о выделении еще одного публичного собственника - «народ Российской Федерации». Данная идея основана на Конституции РФ и заключается в том, чтобы землю, природные ресурсы и иные особо важные предметы материального мира вывести из государственной собственности и придать им особый правовой режим, неподвластный даже государству. Едва ли эта идея является жизненной, она, на наш взгляд, имеет призрачные перспективы реализации на практике. Кроме того, в гражданском законодательстве отсутствует юридическая конструкция такого субъекта права как «народ Российской Федерации». При этом ее предлагают рассматривать как «иную форму собственности». Но самое главное, вряд ли эта идея будет целесообразной, потому что в оптимальном режиме функционирования государства нет необходимости что-то выделять в «национальное» или «всенародное достояние»; совсем другое дело, как эффективно распорядиться имеющимися у нас природными богатствами.

Подводя итог, отметим, что российский законодатель выделяет два вида субъектов права государственной собственности - Российскую Федерацию и субъектов Российской Федерации (которых в РФ имеется 83). Таким образом, в современной России существует 84 субъекта права государственной собственности. При этом общая тенденция современного законодательства на протяжении последних лет заключается в придании каждому из них действительной самостоятельности и независимости.

Объектами права государственной собственности являются предметы материального мира, в отношении которых государство обладает субъективным правом собственности.

В качестве объектов государственной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия как имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения любого вида назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные «средства производства» и предметы бытового, потребительского характера. В состав государственного имущества входят и принадлежащие государству ценные бумаги, вклады в банках и других кредитных учреждениях, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК). Это является так называемым принципом всеобщности государственной собственности, как нами отмечалось ранее. Фактически субъекты РФ в настоящее время являются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота имущества.

Объекты государственной собственности распределяются между РФ и ее субъектами как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения того или иного имущества должен осуществляться специальным законом, как указано в п. 5 ст. 214 ГК. Однако такого закона пока у нас не имеется. Поэтому в отсутствие общего закона сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г., № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» позволяет сделать вывод, что исключительной может быть только федеральная собственность. В соответствии с приложением к данному постановлению к исключительной федеральной собственности относятся:

1) объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, заповедники, национальные природные парки, курорты, объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности и др.);

2) объекты необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (государственная казна РФ, имущество Вооруженных Сил РФ, органов безопасности, органов внутренних дел, высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы и др.);

3) объекты оборонного производства (предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение и др.);

4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства в целом и развитие других отраслей народного хозяйства России (предприятия добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, объекты электроэнергетики, предприятия и объекты различных видов транспорта, федеральные автомобильные дороги общего пользования, предприятия связи, государственные племенные конные заводы и др.);

5) прочие объекты (предприятия фармацевтической промышленности, предприятия и организации по производству спиртовой и ликерно-водочной продукции и др.).

Кроме исключительной федеральной собственности выделяется федеральная собственность, которая может передаваться в собственность субъектов РФ. Перечень видов такого имущества содержится в приложении к постановлению. К такому имуществу относятся, например, предприятия атомного и энергетического машиностроения, предприятия рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы, средние специальные и профессиональные учебные заведения, предприятия, включенные в перечень организаций, привлекаемых для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др.

Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов РФ после специального обращения по этому поводу их высших органов, а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности (п. 3 Постановления).

Таким образом, законодатель выделяет следующие виды объектов права государственной собственности:

а) исключительной федеральной собственности;

б) федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Федерации;

в) собственности субъектов Федерации.

Объекты, находящиеся в государственной собственности, могут подразделяться на две части (п. 4 ст. 214 ГК). Одна часть закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное государственное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) - этим имущество они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. Другая часть это имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями, т. е., нераспределенное государственное имущество, прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования (РФ и субъекта РФ). Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов государства по его самостоятельным обязательствам (абз. 1 п. 1 ст. 126 ГК). Однако и тут можно встретить ограничения: земля и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, могут стать объектом взыскания только в случаях, предусмотренных законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). Также есть попытки выделить третью составную часть государственной собственности - имущественные права, что является в корне неверным, так объектом права собственности могут быть только вещи, а не имущественные или неимущественные права. Имущественные права являются составной частью государственного имущества, но не объектом права государственной собственности.

Существуют особенности и в правовом режиме права государственной собственности на земельные участки и иные природные ресурсы. В соответствии с Земельным кодексом РФ земельные участки могут находиться в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 17, 18 ЗК). При этом земельные участки, изъятые из оборота, не передаются в частную собственность, а земельные участки, ограниченные в обороте, лишь в случаях предусмотренных законом могут передаваться в частную собственность (п. 2 ст. 27 ЗК). К числу изъятых из оборота земельных участков относятся земельные участки, занятые:

- государственными природными заповедниками и национальными парками;

- зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы;

- зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;

- объектами организаций федеральной службы безопасности;

- объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

- объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний и другие (п. 4 ст. 27 ЗК).

К числу ограниченных в обороте земельных участков относятся земельные участки:

- в пределах особо охраняемых природных территорий;

- из состава земель лесного фонда;

- на которых находятся водные объекты, находящиеся в государственной собственности;

- предоставленные для нужд связи;

- занятые объектами космической инфраструктуры;

- расположенные под объектами гидротехнической инфраструктуры и другие (п. 5 ст. 27 ЗК).

Водный кодекс РФ также устанавливает, что водные объекты находятся исключительно в государственной собственности (причем федеральной), за исключением случаев, когда таким объектом является пруд и обводненный карьер, которые могут быть в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц (п. 1, 2 ст. 8 Водного кодекса). Аналогичное правило установлено и Лесным кодексом РФ, в соответствии с которым лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной государственной собственности (п. 1 ст. 8 Лесного кодекса), а лесные участки в составе земель иных категорий могут находиться в собственности иных субъектов права (п. 2 ст. 8 Лесного кодекса). К природным ресурсам относятся и недра. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).

В собственности государства также могут находиться жилые помещения. Так, в соответствии с Жилищным кодеком РФ, совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации, образуют государственный жилищный фонд (п. 2 п. 2 ст. 19 ЖК). Он используется, прежде всего, для передачи гражданам во владение и пользование по договорам социального найма жилого помещения и коммерческого найма жилого помещения (п. 1 и 4 п. 3 ст. 19 ЖК).

Особенности правового режима государственной собственности наиболее ярко проявляются в возможности иметь в качестве объекта права собственности вещи, изъятые из оборота, и вещи, ограниченные в обороте. Вещами, изъятыми из оборота, являются: наркотические средства, психотропные вещества (ст. 2 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»), космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры, относящиеся к спутниковым навигационным системам и создаваемые за счет средств федерального бюджета (ч. 2 ст. 5 ФЗ «О навигационной деятельности»), этилированный автомобильный бензин (ст. 1 ФЗ «О запрете производства и оборота этилированного автомобильного бензина в Российской Федерации»), химическое оружие, объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия являются объектами (ст. 5 ФЗ «Об уничтожении химического оружия»), некоторые виды оружия (п. 1 ст. 6 ФЗ «Об оружии») и др. Вещами, ограниченными в обороте являются: природные лечебные ресурсы (ст. 9 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»), земельные участки, на которых находятся объекты, указанные в п. 5 ст. 27 ЗК РФ (особо охраняемые природные территории, объекты лесного фонда, культурного наследия народов РФ, транспорта, связи, космической инфраструктуры и т.д.) и др.

2.3 Основания возникновения права государственной собственности

Среди прочих других специфических признаков каждый из видов права собственности («форм собственности») отличают специальные основания возникновения права собственности. Причем всегда такие основания возникновения одновременно являются специальным основанием прекращения другого вида права собственности. Право государственной собственности возникает как в силу универсальных оснований (характерных для всех видов права собственности), предусмотренных Главой 14 ГК, так и в силу специальных оснований, которые будут предметом нашего рассмотрения в рамках настоящего параграфа. Такими специальными основаниями возникновения права государственной собственности являются:

1. Поступление в государственную собственность клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры (п. 2 ст. 233 ГК);

2. Отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (ст. 238 ГК);

3. Изъятие недвижимости для государственных нужд (ст. 239 ГК);

4. Выкуп бесхозяйственно культурных ценностей государством (ст. 240 ГК);

5. Реквизиция (ст. 242 ГК);

6. Конфискация (ст. 243 ГК);

7. Национализация (ст. 306 ГК).

Теперь подробно рассмотрим каждое из упомянутых оснований.

Поступление в государственную собственность клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры (п. 2 ст. 233 ГК). На практике клад чаще всего является основанием приобретения частной собственности. Государство же может заниматься поисками клада в лице специализированных органов и организаций (чаще всего археологических), которые имеют работников, специально занимающихся такой деятельностью. Однако, существуют случаи, когда клад находит гражданин или группа граждан, и этот клад содержит предметы, относящиеся к памятникам истории или культуры. Поскольку государство особое внимание уделяет памятникам истории и культуры, что отражено на конституционном уровне, то вполне логично то, что оно располагает большими возможностями и средствами, чтобы сохранить такие памятники для будущих поколений, нежели, чем, если такие памятники будут находиться у отдельных граждан и порознь. В этом и заключается мотивировка введения данного специального правила в норму статьи ГК о кладе. Исчерпывающего перечня таких объектов в законе нет. Определения видов материальных и культурных ценностей и объектов, которые представляют общественную ценность, содержатся в ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», но он постоянно дополняется новыми объектами. Поэтому вопрос в случае спора должен решаться судом на основании научной экспертизы. Тогда собственник имущества и лицо, обнаружившее клад, имеет право на вознаграждение в размере пятидесяти процентов стоимости клада (п. 2 ст. 233 ГК). Вознаграждение выплачивается государственными финансовыми органами.

Отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (ст. 238 ГК). Это основание связано с принципом всеобщности права государственной собственности. Поскольку данный принцип не характерен для других видов права собственности, то в случае нахождения у граждан, юридических лиц, муниципальных образований вещей, изъятых или ограниченных в обороте, они, как правило, следуют к соответствующему собственнику (т. е., государству), который может иметь такие объекты на праве собственности, в порядке, определяемом ст. 238 ГК. Это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок (п. 1 ст. 238 ГК). Если соответствующий собственник добровольно не проявил такой инициативы, то действуют правила п. 2 ст. 238 ГК: по заявлению государственного органа суд решает вопрос о принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. Порядок продажи зависит от вида и назначения имущества. Оно может быть реализовано через комиссионную торговлю, либо в специальном порядке. Аналогично решается вопрос в отношении имущества, на приобретение или хранение которого нужно иметь лицензию, если в ее выдаче собственнику отказано (например, получение по наследству оружия наследником, не имеющим специального права на его хранение и использование).

Изъятие недвижимости для государственных нужд (ст. 239 ГК). Статья имеет наименование «Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится». Данное основание обусловлено таким свойством недвижимых вещей как прочная связанность с землей и невозможность перемещения без несоразмерного ущерба их назначению. Суть данного основания заключается в том, что государство изымает жизненно необходимый ему земельный участок («существенный элемент»), на котором может находиться, а может и не находиться, некоторая недвижимость («случайный элемент»). Эта статья действует, когда нельзя разорвать два указанных элемента, объединенных естественной природой недвижимого имущества. Основаниями такого изъятия являются: необходимость удовлетворения государственных нужд или ненадлежащее использование земли собственником (абз. 1 п. 1 ст. 239 ГК). Для этого закон предусматривает судебный порядок. Соответствующий государственный орган должен заявить требование об изъятии недвижимого имущества. В суде заинтересованный орган должен доказать невозможность использования земельного участка в целях, для которых он изымается, без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество (абз. 2 п. 1 ст. 239 ГК) либо, соответственно, ненадлежащее использование земельного участка. Изымается такое имущество путем выкупа государством или продажи с публичных торгов (абз. 1 п. 1 ст. 239 ГК).

Выкуп бесхозяйственно содержащих культурных ценностей государством (ст. 240 ГК). Положения данной статьи соответствуют ч. 3 ст. 44 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия». Для применения данного основания также предусмотрен судебный порядок. Оно применяется в случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения, могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов. Определения видов материальных и духовных ценностей и объектов содержатся в упомянутом выше ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». При этом, согласно Конституции РФ и ч. 2 ст. 240 ГК собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон или судом за вычетом расходов на проведение публичных торгов, если таковые проводятся.

Реквизиция (ст. 242 ГК) - возмездное изъятие имущества у собственника в государственную собственность в интересах общества по решению государственных органов в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Данное определение реквизиции вытекает из п. 1 ст. 242 ГК. Цель реквизиции - не пресечь противоправное поведение собственника, а обеспечить безопасность граждан, спасти имущество или же уничтожить зараженных животных в случаях эпидемии, эпизоотии. Поскольку реквизиция применяется при чрезвычайных обстоятельствах, требующих немедленных действий, она проводится во внесудебном (административном) порядке по решению государственных органов и без предварительного и равноценного возмещения стоимости имущества.

Однако, оценка, по которой собственнику возмещается стоимость реквизированного имущества, может быть оспорена им в суде (п. 2 ст. 242 ГК). При этом п. 3 ст. 242 ГК предусматривает возможность возврата реквизированного имущества бывшему собственнику при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, по его требованию в судебном порядке. Это положение является новым для нашего законодательства.

Кроме того, ст. 51 ЗК РФ указывает на два вида реквизиции для земельных участков. Во-первых, это временное изъятие земельного участка устранения вредных последствий с возвращением собственнику после обезвреживания. Такая реквизиция, по нашему мнению, не может являться основанием возникновения права государственной собственности. Во-вторых, при невозможности устранения опасных последствий земельный участок принудительно выкупается или может быть заменен равноценным. Тогда участок переводится в земли запаса или консервации, а его дальнейшее использование определяется Правительством РФ.

Конфискация (ст. 243 ГК) - безвозмездное изъятие имущества у собственника в государственную собственность по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (п. 1 ст. 243 ГК). Это единственное безвозмездное из специальных оснований приобретения права государственной собственности. По общему правилу конфискация осуществляется в судебном порядке (п. 1 ст. 243 ГК), но в случаях, предусмотренных законом, она может быть произведена в административном порядке. Решение о такой конфискации может быть обжаловано в суд (п. 2 ст. 243 ГК). Конфискация предусмотрена Уголовным кодексом РФ в качестве иной меры уголовно-правового характера (Глава 15.1 УК РФ). Конфискация назначается за корыстные преступления и применяется в случаях прямо предусмотренных соответствующей статьей Особенной части УК РФ (например, ст. 158-164, 172, 174). Кодекс РФ об административных правонарушениях в ст. 3.7 предусматривает конфискацию как административное наказание. Конфискация за административное правонарушение назначается судьей. Достаточно удачно дана дефиниция конфискация в ч. 1 ст. 3.7 КоАП: конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискацию как меру ответственности следует отличать нужно отличать от принудительного изъятия имущества (ареста), в частности вещественных доказательств, что представляет собой процессуальную меру, обеспечивающую возможность правильного рассмотрения дела. Такое изъятие не прекращает право собственности.

В качестве меры гражданско-правовой ответственности конфискация может быть применена судом при определении последствий недействительных сделок (ст. 169, 179 ГК).

Национализация (ст. 306 ГК). Несмотря на то, что статья 306 ГК имеет наименование «Последствия прекращения права собственности в силу закона» из ее содержания можно понять, что в данном случае речь идет о национализации, т. е., о возмездном переходе имущества граждан и юридических лиц в государственную собственность в порядке, определяемом специально принятым в будущем законом (абз. 3 п. 2 ст. 235 ГК).

Кроме того, ст. 306 ГК предусматривает возможность возмещения убытков, состоящих из рыночной стоимости самого имущества, а также упущенной выгоды, гражданину или юридическому лицу в судебном порядке, что является важнейшей гарантией соблюдения права собственности. Одним из отличительных признаков национализации как способа прекращения права частной собственности (и одновременно способа приобретения права государственной собственности) является ее принудительность. Поэтому приобретение государством у частного собственника имущества (в т. ч., ранее приватизированного) посредством сделки национализацией не считается. Важно подчеркнуть также, что согласно данной статье право собственности может быть прекращено только федеральным законом, а не законом субъекта Российской Федерации. Причем это может быть как индивидуальный, так и «базовый» закон о национализации.

Итак, мы рассмотрели специальные способы приобретения права государственной собственности. Теперь, как нам кажется, надо обратить внимание на изменения в ст. 225 ГК, внесенные ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 7-ФЗ «О внесении изменений в статью 225 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Главу 33 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Эти изменения связаны с тематикой настоящего параграфа о приобретении права государственной собственности.

Упомянутым выше законом статья 225 ГК была дополнена пунктом 4, который установил специальную норму по отношению к пункту 3 той же статьи по вопросу о приобретении права публичной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. В п. 3 ст. 225 ГК говорится о том, что орган местного самоуправления может подать заявление в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, о постановке на учет имеющегося бесхозяйного недвижимого имущества (как правило, в таких случаях речь идет о жилых помещениях). По истечении годичного срока после такой постановки на учет, уполномоченный орган местного самоуправления имеет право обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Это правило действует только для муниципальных образований, расположенных в пределах территорий республик, краев, областей, автономной области и автономных округов. В связи с дополнением пунктом 4 статьи 225 ГК путем принятием Закона от 9 февраля 2009 г. N 7-ФЗ в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге действует правило, по которому указанные выше действия по той же процедуре осуществляются не органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования Москвы и Санкт-Петербурга, а органами государственной власти субъекта РФ - города федерального значения. Результатом этого соответственно может стать возникновение права государственной собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга на бесхозяйные недвижимые вещи. Таким образом, города федерального значения имеют свое специальное основание для приобретения права государственной собственности, которое не имеют все иные субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа). Это нововведение законодателя, как нам кажется, основано на особом правовом статусе муниципальных образований в городах федерального значения: в городах федерального значения муниципальные образования имеют гораздо меньше полномочий (в том числе по рассматриваемому вопросу), нежели в иных субъектах РФ в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Однако, на наш взгляд, его нельзя считать удачным, поскольку данный закон и п. 4 ст. 225 ГК по своему смыслу противоречат ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, соответственно данная норма потенциально может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, ч. 1 ст. 5 Конституции РФ гласит: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации». Поэтому данный федеральный закон нарушает равноправие субъектов РФ, предоставляя привилегию городам федерального значения в виде специального основания приобретения права государственной собственности.

2.4 Осуществление и защита права государственной собственности

Для данного параграфа имеет значение данная выше классификация объектов права государственной собственности, по которой они подразделяются на казну и имущество, закрепленное за юридическими лицами на ограниченных вещных правах. Отсюда различают два основных способа осуществления и защиты права государственной собственности. Рассмотрим в отдельности каждый из них.

Осуществление и защита права государственной собственности в отношении казны состоит в непосредственной реализации правомочий собственника государством, когда оно выступает в гражданском обороте от своего имени через уполномоченные органы и лица. Пункт 3 статьи 214 ГК гласит: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса». Данная норма является стержневой для реализации права собственности государства в отношении казны, поскольку закрепляет принципиальную идею осуществления и защиты права государственной собственности в отношении имущества, не закрепленного в собственности юридических лиц. Однако в Конституции РФ есть норма, обладающая более высокой юридической силой, согласно которой Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114). Поскольку Правительство РФ возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти, то напрашивается вывод, что оно же возглавляет систему органов управления федеральным государственным имуществом. Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

До принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляло Министерство имущественных отношений РФ (Минимущество России). Согласно п. 12 Указа данное министерство было упразднено, однако на вновь созданное Федеральное агентство по управлению государственным имуществом были возложены: правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Министерства имущественных отношений РФ, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству. Отдельные функции данного Федерального агентства регулируются Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом».

Казна - это форма объединения имущества государства, состоящая из средств соответствующего бюджета и иного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями (ст. 214 ГК). Важной составляющей казны является бюджет, а так как бюджет - категория финансового права, то его правовое регулирование осуществляется, прежде всего, Бюджетным Кодексом РФ. В Российской Федерации действует казначейская система исполнения бюджета, при которой все операции с бюджетными средствами осуществляет Федеральное казначейство на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов Казначейства. Для исполнения бюджета органы Федерального казначейства открывают единый счет федерального бюджета в Банке России, а в некоторых случаях - в иных кредитных организациях, а также имеет специальные бюджетные полномочия, предусмотренные в бюджетном законодательстве (ст. 166.1 БК).

Казначейская система позволяет соблюдать принципы достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств и гарантировать права получателей бюджетных средств.

Также в рамках казны выделяют объекты специального назначения. К ним относятся следующие виды имущества:

1. Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней - совокупность драгоценных металлов (золота, серебра, платины и др.) и драгоценных камней (природных алмазов, изумрудов, рубинов, сапфиров и др.) составляющих часть золотовалютных резервов РФ, предназначенных для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей государства. Данный фонд состоит из Алмазного фонда (неделимого и неотчуждаемого) и Золотого запаса (используемого для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей при чрезвычайных ситуациях). По согласованию с Правительством РФ может создаваться также соответствующий государственный фонд субъекта РФ;

2. Государственный резерв - особый федеральный запас материальных ценностей, предназначенный для использования на цели, предусмотренные законом: для мобилизационных нужд, обеспечения неотложных работ, при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, запасы стратегических материалов и товаров;

3. Государственная часть музейного фонда - музейные предметы и музейные коллекции, находящиеся в федеральной собственности и собственности субъектов РФ;

4. Государственная часть Архивного фонда РФ - архивные документы, включенные в состав Архивного фонда РФ на основании экспертизы ценности документов. Архивный фонд может находиться в федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

Осуществление и защиту права государственной собственности вышеперечисленным имуществом осуществляют специально созданные организации, которым передаются объекты специального назначения для хранения. Права оперативного управления и хозяйственного ведения на такие объекты не возникают. Данные объекты являются неотчуждаемыми.

В отношении всего иного имущества, составляющего казну (земля и природные ресурсы, ценные бумаги, иные вещи, не распределенные государственным организациям на ограниченном вещном праве) осуществление и защиту прав собственника реализуют органы государственной власти РФ и субъектов РФ в рамках своих функциональных полномочий и специальной компетенции (например, Министерство обороны РФ и подчиняющиеся ему ведомства осуществляет такие права в отношении военного имущества).

Все имущество, составляющее казну, обеспечивает государственный долг. Государство отвечает по своим обязательствам всем своим казенным имуществом (кроме объектов исключительной собственности, изъятой из оборота), т. е., не закрепленным за определенными юридическими лицами (абз. 5 п. 2 ст. 113, абз. 1 п. 1. ст. 126 ГК).

Осуществление и защита права государственной собственности в отношении имущества, закрепленного за юридическими лицами, заключается в передаче государственной собственности, специально созданным для этой цели лицам, чтобы они, выступая в обороте от собственного имени, реализовывали все правомочия права собственности. Собственником такого имущества остается публично-правовое образование (РФ, субъекты РФ), а юридическим лицам (государственные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные учреждения), которым имущество передается, предоставляются ограниченные вещные права на него - право хозяйственного ведения или право оперативного управления.

Справедливо замечает В.К. Андреев, что в законодательстве о предприятиях явно просматривается тенденция к упразднению унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, что вряд ли оправданно экономически. Народное хозяйство страны лишается государственного предпринимательства, которое до сих пор составляет серьезную конкуренцию акционерным обществам.

В науке советского гражданского права было несколько теорий по поводу юридической природы государственного имущества, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями:

- право собственности треста рассматривалось как товарная форма собственности государства;

- государство доверяет созданной им организации свое имущество (теория доверенного управления);

- теория пользования исходила из сохранения права собственности у государства, а тресту передавалось лишь право пользования на все или часть уставного имущества;

- право собственности является не полным, а разделенным: за государством сохраняется верховное право собственности, а за трестом - подчиненное или зависимое;

- теория частной собственности, которая распространяла на имущество треста режим частной собственности.

Особенности создания и осуществления деятельности государственных предприятий регулируются ГК и ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а учреждений - ГК и ФЗ «Об автономных учреждениях». Государственные предприятия создаются лишь в случаях прямо предусмотренных законом. Пункт 4 ст. 8 Закона о предприятиях предусматривает такие случаи для государственных унитарных предприятий и для казенных учреждений. Например, необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота.

Значение и перспективы ограниченных вещных прав, на которых передается юридическим лицам закрепленное имущество, не получили однозначную оценку в современной науке и поэтому между учеными ведутся споры по этому поводу. Ряд авторов считает права хозяйственного ведения и оперативного управления искусственными конструкциями, придуманными в практике социалистической экономики, от использования которых необходимо отказаться в современных условиях. Другие цивилисты полагают, что несвойственная нормальному товарному обороту ситуация, при которой юридическое лицо не является собственником имущества, - следствие переходного периода российской экономики. Последние предлагают заменить неэффективные унитарные предприятия на иную форму хозяйствования - на акционерные общества.

Юридические лица, созданные публично-правовым образованием, не отвечают по его обязательствам, а публично-правовые образования не отвечают по обязательствам созданных им юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 126 ГК). Такие случаи предусмотрены Гражданским кодексом, а также нормативными актами об отдельных юридических лицах. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК). Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК). Соответственно данные виды юридических лиц не могут обанкротиться. По обязательствам автономного учреждения и государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, их собственник не отвечает (абз. 5 п. 2 ст. 120 и п. 7 ст. 114 ГК). Хотя в случае с государственным унитарными предприятием есть исключение, согласно которому собственник несет субсидиарную ответственность (абз. 2 п. 3 ст. 57 ГК): если несостоятельность (банкротство) государственного унитарного предприятия вызвана собственником его имущества или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Закон предусматривает особые механизмы для обеспечения сохранности и использования имущества в публичных интересах. Так, государственное унитарное предприятие, в отличие от иных коммерческих организаций, обладает специальной правоспособностью.

В силу этого сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, указанными в уставе, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя или государственного органа, если другая сторона в сделке знала о ее незаконности (ст. 173 ГК).

Кроме того, у собственника остаются некоторые правомочия в отношении переданного и закрепленного имущества, объем которого определен законом. Правомочия собственника проявляются двояко:

1) ряд действий, влекущих правовые последствия для юридического лица, может совершать только сам собственник (принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации, утверждение и изменение учредительных документов, назначение на должность руководителя и др.);

2) ряд действий совершается только с согласия собственника (крупные сделки, сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, иными обременениями, участие в юридических лицах и в объединениях юридических лиц, создание филиалов и представительств и др.).

Также собственник имущества государственного унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании сделки недействительной и применения последствий недействительности ничтожной сделки (п. 3 ст. 20 Закона о предприятиях), а также истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения (п. 4 ст. 20 Закона о предприятиях).

В то же время унитарные предприятия и учреждения являются самостоятельными юридическими лицами. Собственник не может произвольно ограничивать правомочия обладателей ограниченных вещных прав на имущество, например, изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться закрепленным имуществом. Подобные акты государственных органов должны признаваться недействительными по требованиям юридических лиц.

От имени государства полномочия собственника осуществляют: федеральные органы исполнительной власти в отношении находящихся в их ведении унитарных предприятий по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, которое утверждает устав предприятия, назначает на должность руководителя, утверждает программу деятельности предприятия, согласует создание филиалов и представительств и др.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг, осуществляет иные полномочия в отношении субъектов, не находящихся в ведении государственных органов.

Согласование сделок производится также Федеральным агентством по управлению государственным имуществом.

Решение о согласовании сделки принимается в течение месяца с момента внесения предложения унитарным предприятиям в Федеральное агентство с обоснованием и необходимыми документами для совершения сделки.

Сделки по продаже имущества осуществляются на аукционе, организатором которого выступает предприятие или по договору с ним другое лицо.