Нормативные основы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа по дисциплине:

Муниципальный менеджмент

на тему: Нормативные основы местного самоуправления

Содержание

Введение

Глава 1. Система законодательства местного самоуправления

1.1 Понятие системы законодательства местного самоуправления

1.2 Федеральное законодательство

1.3 Муниципальное законодательство

Глава 2. Муниципальные правовые акты

2.1 Понятие местного нормотворчества. Система муниципальных правовых актов

2.2 Соотношение законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального нормотворчества

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы исследования. В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает проблема становления местного самоуправления. Причем речь идет не о воссоздании того, что было в дореволюционный период, не о переносе какой-либо европейской модели на российскую почву и не о реанимации под каким-либо видом системы советов, а о построении такого местного самоуправления, которое бы соответствовало условиям России, реалиям и требованиям XXI века. В Российской Федерации в последние годы на законодательном, в том числе и конституционном, уровне немало сделано по формированию правовой базы местного самоуправления. Однако анализ самого правового материала, и особенно его практических возможностей применения, показывает, что в самом подходе к правовому регулированию местного самоуправления слишком много иллюзий, противоречий. В центре внимания оказались главным образом вопросы организационно-процессуального характера, связанные с организацией представительных и исполнительных органов местного самоуправления и их «отделением» от государственной власти. Базовые же вопросы, к примеру социологические, состоящие в объективной сущности муниципальных образований, экономические, отражающие материально-финансовую обеспеченность жизнедеятельности муниципальных образований, психологические, характеризующие осознание людьми своих прав и свобод в местном самоуправлении, и другие, остаются как-то в тени. Не хватает комплексности в содержании правового регулирования местного самоуправления, что сказывается на его потенциале и эффективности применения правовых норм.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является вопросы разработки, принятия и практического использования правовых основ местного самоуправления.

Предмет исследования рассмотреть формирование и развитие правовой основы местного самоуправления.

Цели и задачи исследования. Цель курсовой работы - проанализировать особенности правовой основы местного самоуправления.

Для достижения этой цели в работе были рассмотрены следующие задачи:

- раскрыть понятие системы законодательства местного самоуправления;

- исследовать федеральное и муниципальное законодательство

- рассмотреть понятие местного нормотворчества, рассмотреть систему муниципальных правовых актов;

- показать соотношение законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального нормотворчества и определить пробелы в законодательстве Российской Федерации в сфере правовой основы местного самоуправления, предложить меры по совершенствованию данной сферы.

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления права.

самоуправление законодательство нормотворчества

Глава 1. Система законодательства местного самоуправления

самоуправление законодательство нормотворчество

1.1 Понятие системы законодательства местного самоуправления

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания и их исполнительные органы - губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Выборы в городские думы и земские собрания были цензовыми, большинство голосов при выборах предоставлялось землевладельцам и богатым горожанам. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. В 1917 году были приняты новые положения согласно которым выборы становились демократическими, а большинство голосов переходило рабочим и крестьянам, были также созданы волостные собрания и волостные управы. После принятия Конституции 1918 года городские думы и земские собрания были упразднены, их функции перешли к съездам советов рабочих и крестьянских депутатов которые не являлись постоянными органами. По Конституции России 1937 года были созданы советы депутатов трудящихся, переименованные Конституцией России 1978 года в советы народных депутатов. Советы народных депутатов являлись одновременно и местными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В 1990 году были созданы президиумы (малые советы) советов народных депутатов.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Местными органами государственной власти становились территориальные управления государственных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления становились выборные представительные органы и выборные главы местных администраций, представительные органы областей и краёв и областные и краевые администрации окончательно получали статус органов государственной власти (начало этому положил Федеративный договор между Российской Федерацией и краями и областями), однако в большинстве городов представительные органы и главы городских администраций (до этого назначались) местного самоуправления были избраны только в 1997 году, а в районах только в 2006 году. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

муниципальный район -- несколько городских и/или сельских поселений

сельское поселение -- один или несколько сельских населенных пунктов

городское поселение -- один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа

городской округ -- городское поселение, не входящее в состав муниципального района

внутригородская территория города федерального значения -- часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003--2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

представительный орган муниципального образования

глава муниципального образования

местная администрация

контрольный орган муниципального образования

иные органы местного самоуправления

В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту

представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию

представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту

В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений.

В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

средства самообложения граждан

доходы от местных налогов и сборов

доходы от региональных налогов и сборов

доходы от федеральных налогов и сборов

безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности

часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей

штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления

добровольные пожертвования

субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов)

иные законные поступления.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Правовые основы местного самоуправления - это совокупность норм права, осуществляющих юридическую регламентацию вопросов местного самоуправления.

Исчерпывающий перечень правовых источников местного самоуправления содержится в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,[9] в соответствии с которой правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (рис. 1).

Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой).[36]



Рис. 1 Состав правовой основы местного самоуправления

Формирование правовой основы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права - муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, экологического права и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права отражает многогранный характер муниципальной деятельности.

1.2 Федеральное законодательство

Под законодательной подсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая: Конституцию РФ, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с ней международные договоры Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, региональные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, решения Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.[50]

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международно-правовые акты, содержащие общепризнанные нормы и принципы международного права, являются частью правовой системы Российской Федерации. Данное конституционное правило положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Местное самоуправление как весьма обширная область общественных отношений, политико-правовой институт обладает целой системой норм, служащих источниками международного права. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г.,[3] решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Европейская хартия местного самоуправления была разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе Советом Европы 15 октября 1985 г.[3] Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.[8]

Основным источником правового регулирования местного самоуправления является Конституция РФ. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция РФ (ст. 12) закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие организацию местного самоуправления. «Если сравнить число норм о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем в других отраслях права».[42,98] Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. 1 «Основы конституционного строя»: признание местного народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12). Заметно, что не только содержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте Конституции РФ свидетельствует о значении местного самоуправления как одного из элементов конституционного строя России.

Местное самоуправление служит средством осуществления гражданами прав и свобод различного содержания. Они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).

Глава «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Российской Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования; конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должно определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. Это в теории. На практике же функции Российской Федерации и ее субъектов четко не определены.

Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из данной конституционной нормы необходимо выделить то, что относится к государственной власти, и то, что относится к местному самоуправлению. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации предлагают различные подходы прочтения приведенной конституционной нормы:[54]

1) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление местного самоуправления, т.е. закрепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института;

2) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление системы органов местного самоуправления, т.е. устанавливаются общие подходы к формированию органов местного самоуправления;

3) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление общих принципов организации местного самоуправления, т.е. закрепляются общие подходы к правовому регулированию становления местного самоуправления.

Эта неоднозначность прочтения субъектами Российской Федерации конституционной нормы привела, в частности, к невозможности в ряде регионов реализовать местное самоуправление в полном объеме. Приняв в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,[6] федеральный законодатель дал свою точку зрения, которую изложил в названии закона, - Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена специальная гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

- население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

- экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

- система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

- органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

- местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

- местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

- устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1 Конституционные основы местного самоуправления в РФ

Предмет регулирования	№ статей	Содержание конституционных норм
Глава 1. Основы конституционного строя
Статус местного самоуправления	п. 2 ст. 3	Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления
	ст. 12	В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти
Муниципальная собственность	п. 2 ст. 8	В РФ признается и защищается муниципальная собственность
	п. 2 ст. 9	В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина
Основные права и свободы	ст. 18	Определяют деятельность органов местного самоуправления
	п. 2 ст. 24	Органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом
	п. 2 ст. 32	Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления
	ст. 33	Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления
Право на жилище	п. 2 ст. 40	Органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище
	п. 3 ст. 40	Обязанность предоставления жилья малоимущим и иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов
Право на медицинскую помощь	п. 1 ст. 41	Бесплатность оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения за счет соответствующих бюджетов, страховых взносов, других поступлений
Право на образование	п. 1 ст. 43	Общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях
	п. 2 ст. 43	Бесплатность высшего образования в муниципальном образовательном учреждении на конкурсной основе
Глава 3. Федеративное устройство
Установление принципов организации местного самоуправления	пп «н» п. 1 ст. 72	Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ
Глава 8. Местное самоуправление
Сфера деятельности	п. 1 ст. 130	Обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью
Форма осуществления	п. 2 ст. 130	Осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления
Территории	п. 1, 2 ст. 131	Осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий
Структура органов	п. 1 ст. 131	Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно
Задачи и функции	п. 1 ст. 132	Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения
Выполнение государственных полномочий	п. 2 ст. 132	Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольная государству
Гарантии прав	ст. 133	Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами

Объясняя столь подробный характер конституционной регламентации института местного самоуправления, распространенным является мнение о том, что оно возникло в российских условиях не снизу, а было предложено сверху, имея в виду интенсивное восстановление местного самоуправления в постсоветский период.[33] Такое суждение стало расхожим, оно представляет Конституцию РФ эффективной и исчерпывающей гарантией благополучного существования местного самоуправления. Между тем есть еще одно объяснение данному юридическому феномену - массированное конституционное регулирование местного самоуправления является требованием Европейской хартии, которой современные конституции следуют.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими властной природы, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, отсутствуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которые образуют самостоятельную группу источников правового регулирования. С теоретической точки зрения очевидно, что гл. Конституции РФ «Местное самоуправление» может быть предметом регламентации законов этой группы. В сферу их правового воздействия могут попасть и другие конституционные нормы, за исключением тех, что содержатся в гл. 1 и 2 Конституции РФ.[1]

В Российской Федерации отсутствуют федеральные конституционные законы, предметом регулирования которых является местное самоуправление. Конституция РФ, предусматривая принятие таких законодательных актов, не делает этого в отношении местного самоуправления. Вместе с тем в ряду конституционных актов есть такие, которые косвенным образом затрагивают самоуправленческую тематику. Так, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»,[4] Федеральный конституционный закон от 30 январе 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[5] устанавливают ограничения прав граждан в сфере местного самоуправления в части проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собраний граждан, в связи с введением в стране или на части ее территории чрезвычайного или военного положения.

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления.

Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, - более 1300, из них Федеральных законов - более 150.[5]

В юридической литературе встречается различная классификация федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Так, Е.С. Шугрина делит указанные законы на две группы:

1) законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (например, федеральные законы о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и т.д.);

2) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни (например, федеральные законы о занятости населения, об образовании и т.д.).[54]

А.А. Курочкин классифицирует федеральные законодательные акты с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления, и предлагает три группы.[36] Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы.

Главным базовым федеральным законом, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований, является Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления.

Структура Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представлена в табл. 1.2.

Таблица 1.2 Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Главы	Статьи	Наименование
1	1-9	Общие положения
2	10-13	Принципы территориальной организации местного самоуправления
3	14-18	Вопросы местного значения
4	19-21	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
5	22-33	Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
6	34-42	Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
7	43-48	Муниципальные правовые акты
8	49-65	Экономическая основа местного самоуправления
9	66-69	Межмуниципальное сотрудничество
10	70-78	Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
11	79-82	Особенности организации местного самоуправления
12	83-86	Переходные положения

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

- определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

- правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Второй группе федеральных законов соответствует статус специализированных актов (например, «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ,[7] «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ,[10] «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ)[8], определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую, экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя их конкретикой.

Третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования (Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ и многие другие). В целом нормы местного самоуправления содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих законов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

Как правило, в законах этой группы есть разделы (главы), посвященные полномочиям или предметам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти законы принимались в разное время. И очень часто возникают ситуации, когда отраслевые законы иным образом регулируют разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, данному Федеральному закону применяются нормы Конституции РФ и данного Федерального закона.

1.3 Муниципальное законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления. Субъектам Российской Федерации предоставлено право регламентации конкретных вопросов, касающихся организации местного самоуправления: правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ; установления наименований органов местного самоуправления; правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ; установления и изменения границ муниципальных образований; определения условий контракта для назначаемых глав местных администраций и некоторые другие. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т. п. К числу отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и другие.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов показывает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов.[34] В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 г.) и в Республике Коми (1998 г.).

В новых условиях региональные органы власти едва ли имеют возможность реально влиять на установление общих принципов организации местного самоуправления, которые отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, основное поле деятельности регионов сосредоточено в сфере разработки и принятия группы специализированных законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты самоуправления на местах. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] прямо устанавливал право субъектов РФ принимать законы о местном самоуправлении в конкретном регионе, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивается общим положением, согласно которому региональные органы государственной власти обладают полномочиями по регулированию вопросов организации местного самоуправления (ст. 6). Общий характер данного предписания привел к тому, что значительная часть субъектов РФ отказалась от принятия таких законов. Напротив, другая часть регионов идет по этому пути.

В 2001-2009 гг. по инициативе Президента РФ многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако еще необходима большая работа.

На федеральном уровне кроме законов вопросы местного самоуправления регулируются и другими нормативными актами, входящими в подсистему подзаконных источников правового регулирования местного самоуправления. Так, обе палаты Парламента РФ принимали постановления по вопросам местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись: постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[11]; постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. № 572-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».[16]

Важную роль в правовом регулировании местного самоуправления играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Указами Президента РФ реформировалось местное самоуправление - отдельные аспекты местного самоуправления, такие, как реформа ЖКХ, реформа муниципальных органов охраны правопорядка, решались иные вопросы.[12] Постановлениями Правительства РФ был введен государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации,[17] утверждены федеральные программы поддержки местного самоуправления - в 1995 и 1999 гг.[14]

Основной целью первой программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности. Вторая программа принята для совершенствования правовой, территориальной и организационной основ местного самоуправления, в том числе для решения вопросов разработки предложений по систематизации, а в дальнейшем - по кодификации законодательства в области местного самоуправления, методических рекомендаций по оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления.

Подсистема подзаконных источников правового регулирования местного самоуправления, охватывающая акты Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти регионов (высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ), не является целостной, единой. Она представлена разрозненными документами, принятыми в различные годы. Более весомой данная подсистема казалась в середине 1990-х гг., когда отсутствие федеральных законодательных актов подменялось принятием подзаконных источников.

Вопрос о том, являются ли акты Конституционного Суда РФ источниками права, остается дискуссионным. Данная проблема касается не только муниципальной отрасли права, но и практически всех правовых образований. По сути, обсуждаемая проблема свелась к двум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуя Конституцию РФ, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самым нормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда как актов нормативного характера.[35]

Вторая точка зрения отрицает право Конституционного Суда РФ на нормотворчество. Противное означало бы игнорирование российской правовой доктрины, принципа разделения властей. Сторонники такого подхода называют судебные решения актами толкования, не создающими норм права, правоприменительными актами.[29] Л.В. Лазарев, признавая Конституционный Суд РФ субъектом правотворческой деятельности, указывает на двуединую правовую природу Суда как не только особого органа судебной власти, но и одновременно как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти.[38]

На нормативную природу судебных решений указывает практика деятельности Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева[14] сформулированы положения, содержащие нормы права. Речь идет об основаниях отзыва, о количестве голосующих за отзыв и т.д. Данные требования вошли в неизменном виде в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В юридической литературе отмечается единство мнений относительно признания актов Конституционного Суда РФ источниками муниципального права. Расхождения касаются того, какие акты Суда могут быть признаны правовыми источниками. Одни авторы считают, что это исключительно постановления Суда.[37] Другие относит к ним как постановления, так и определения, прежде всего те, которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативно-правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах.[41]

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления.[55] Муниципальные правовые акты устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер по вопросам местного значения и в связи с выполнением отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Локальная (муниципально-правовая) подсистема объединяет систему правовых актов, в которую включаются: уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местных референдумах (сходах граждан), нормативные и иные акты представительных органов местного самоуправления, правовые акты глав муниципальных образований и руководителей местных администраций, правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления (табл. 1.3). Именно в таком виде она формулируется в ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Установив данную систему правовых актов, указанный Федеральный закон закрепил фактически сложившуюся иерархию муниципальных источников.[39] Единственным спорным положением, на наш взгляд, является отнесение актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан) к документам высшей юридической силы наравне с уставом муниципального образования. Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативных предписаний устава и решений, явившихся результатом местного референдума. Между тем по мнению большинство авторов, высшей силой обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления.[51] Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которой решения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы.[45]

Таблица 1.3 Система муниципальных правовых актов

Принимающие правовые акты	Типы правовых актов	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах и сходах	Решения	Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представительный орган	Решения	Устав муниципального образования Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования Вопросы организации деятельности представительного органа
Председатель представительного органа	Постановления и распоряжения	Вопросы организации деятельности представительного органа
Глава местной администрации	Постановления	Вопросы местного значения Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий
	Распоряжения	Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления и распоряжения	Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должностные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 43) ставит решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), на второе место в системе муниципальных правовых актов. Они, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах. Такие решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на референдуме (сходе граждан) решения.

Возможность издания органами местного самоуправления правовых актов есть важнейший признак местной публичной власти. Акты местного самоуправления обязательны для исполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности. Территорией распространения этих актов являются муниципальные образования. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местной власти, их принявшими, а также судом. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые установил, что акты местного самоуправления вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них: положение о местных референдумах и местных выборах; положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования; положение о порядке управления собственностью муниципального образования; правила землепользования и застройки; правила торговли; положение о муниципальном заказе; положение о муниципальной службе и т. д. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

...