Нормативные основы местного самоуправления

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т.п.).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает наименования муниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Представительные органы муниципальных образований принимают решения, как по вопросам местного значения, так и по вопросам их внутриорганизационной деятельности. Главы муниципальных образований (главы местных администраций) по вопросам местного значения, по осуществлению отдельных государственных полномочий издают постановления, организации работы администрации - распоряжения.

Председатель представительного органа принимает постановления и распоряжения в связи с организацией деятельности этого органа. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям.

Указанные муниципальные правовые акты носят как нормативный, так и индивидуальный характер.

Такая законодательная унификация наименований муниципальных актов, во-первых, отчетливо демонстрирует усиление федерального правового регулирования, во-вторых, упорядочивает локальную (муниципально-правовую) систему.

Между тем в новом законодательстве не нашел отражения еще один существенный вопрос. Необходимо определить перечень вопросов, по которым глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, или глава местной администрации вправе принимать акты нормативного характера.

Как правило, уставы муниципальных образований избегают регулирования данного вопроса, а на практике он часто возникает, более того, приобретает спорный характер.

Таким образом, средствами правового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также акты органов муниципальной власти.

Основанием осуществления государственного регулирования является Конституция РФ, которая относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных и региональных органов.

Возможность правотворчества на муниципальном уровне диктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признаками публичной власти.

Локальная (муниципально-правовая) система очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления, выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственной власти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самых различных проявлениях.

В основном локальная (муниципально-правовая) система практически лишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системы местного самоуправления, которая и задает ее параметры.[36]



Глава 2. Муниципальные правовые акты

2.1 Понятие местного нормотворчества. Система муниципальных правовых актов

Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ - нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. При помощи этих документов воля, по своей основе представляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект, направленного на достижение строго определенных последствий.

Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления предопределяется следующими обстоятельствами:[49]

1. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Формирование их - дело самого населения, объединения жителей определенной территории. Поэтому нормы местных сообществ - это прежде всего «корпоративные» нормы, т.е. нормы, исходящие от определенного сообщества или его органов, регламентирующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников; подкрепленные авторитетом и влиянием этого сообщества. Как и иные «корпоративные» нормы, нормы местных сообществ прежде всего обязательны для населения территории, которое явно (например, посредством участия в местном референдуме, выборах) проявило свою сознательную и добровольную принадлежность к данному муниципальному образованию. Однако этим значение норм местных сообществ не ограничивается, поскольку решение местных вопросов неизбежно затрагивает интересы не только постоянных жителей территории, участвующих в самоуправлении, но и иных граждан и организации.

2. Органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета - народ - осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, т.е. свойствами правовых норм. Соответственно, содержащие такие нормы акты приобретают характер нормативно-правовых и включаются в общую нормативно-правовую систему.

В этой связи большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворчество этих органов приобретает характер правотворчества, санкционированного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция. Лишь государство или отдельные его органы могут санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности.

При этом возможны три способа санкционирования правотворческой деятельности:

а) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства;

б) органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нормативные акты;

в) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций); органы самоуправления их детализируют применительно к конкретным условиям и представляют на утверждение (или регистрацию) соответствующему государственному органу.[54]

В каждом из этих случаев государство определяет круг вопросов, решения по которым становятся нормативно-правовыми, а также возможный характер таких юридических решений.

В соответствии с Конституцией РФ и законами Российской Федерации органы местного самоуправления получили право создавать юридические нормы по вопросам местного значения. Они перечислены в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правотворчество по этим вопросам носит предварительно санкционированный характер. В то же время государство может передавать в ведение муниципальных образований и иные государственные полномочия. В этих случаях санкционирование правотворчества должно осуществляться, как правило, в форме последующего утверждения или регистрации принятых органами местного самоуправления актов. Однако возможны и иные формы государственного контроля за муниципальным правотворчеством по дополнительно переданным вопросам.

Следует отметить, что характер правотворческих решений местного самоуправления также ограничен законодательством. В силу прямого указания ч. 3 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Поэтому возможные решения ограничены по территориально-субъектному признаку.

Кроме того, анализ норм указанного Федерального закона приводит к выводу о том, что государство санкционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм. Охранительные предписания, содержащие указание на меры государственного принуждения за правонарушения, т.е. меры ответственности, сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут.

Муниципальное (местное) нормотворчество - осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения.[43]

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вообще, можно выделить три основные функции:

1) обновление нормативно-правового материала;

2) восполнение пробелов в праве;

3) упорядочение действующих нормативно-правовых актов.[49]

Наиболее важной из них является функция обновления, деятельность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

В соответствии с Конституцией РФ субъекты Российской Федерации получили право на принятие собственных законов, создание собственной системы законодательства в пределах, ограниченных Конституцией РФ, федеральными законами. На муниципальном уровне есть очень маленький, но свой собственный круг вопросов местного значения, в пределах которого акты местных органов обладают высшей юридической силой. Перечень вопросов местного значения приводится в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В статье 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципалъно-правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.[54]

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Кратко рассмотрим устав муниципального образования.

Устав муниципального образования занимает главное место среди других локальных нормативных актов и является документом комплексного нормативного характера. Он призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования.[30] Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только законодательству Российской Федерации, субъектов РФ, но и уставу соответствующего муниципального образования.[31]

Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования.[52] Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включить в устав муниципального образования.[48]

В уставе муниципального образования отражаются следующие положения:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Например, Уставом муниципального образования городской округ город Тюмень (Устав города Тюмени) от 16 марта 2005 г. № 162[52] регламентируются вопросы муниципальной службы.

Ряд федеральных законов содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в Федеральном законе РФ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,[14] в Гражданском кодексе РФ, в Градостроительном кодексе РФ, а также в значительном числе статей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащих детализацию требований статьи 44.

В соответствии с нормами федеральных законов в уставе муниципального образования находят отражение следующие вопросы:

- порядок назначения собрания граждан по инициативе населения;

- порядок принятия решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ;

- численность депутатов представительного органа местного самоуправления, срок полномочий главы местной администрации;

- сроки назначения муниципальных выборов, используемая избирательная система для выборов депутатов представительного органа;

- полномочия органов местного самоуправления, в том числе иные, помимо установленных ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия органов местного самоуправления;

- полномочия главы муниципального образования;

- распределение полномочий между органами местного самоуправления;

- порядок формирования органов местного самоуправления, в том числе порядок формирования контрольного органа;

- иные, помимо установленных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», полномочия избирательных комиссий;

- число членов избирательной комиссии с правом решающего голоса; порядок деятельности избирательной комиссии муниципального образования; органы местного самоуправления, участвующие в соответствии с ГК РФ в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, и их полномочия в данных правоотношениях;

- подотчетность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления;

- дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации (при выборе модели, в которой глава муниципального образования не является главой Администрации);

- порядок принятия решения о самороспуске представительного органа;

- порядок подписания и обнародования нормативных правовых актов представительного органа.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (п. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Устав не может быть принят на местном референдуме, как это было ранее. Вместе с тем в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены обязательное участие населения в обсуждении устава, публичные слушания.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко когда полностью находит свое отражение не только в уставах муниципальных образований, но даже и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, фактически остаются без регулирования такие важные вопросы как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва.

Представляется целесообразным предоставить возможность лицу, внесшему проект устава в представительный орган, до принятия его в первом чтении отозвать проект устава. Аналогичное правило предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ в отношении законопроектов.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[16] государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (Главное управление Минюста РФ по федеральному округу), а осуществляют регистрацию территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.[21] Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в 5-дневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

(см. текст в предыдущей редакции)

1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Согласно ч. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).[40]

Официальным опубликованием устава муниципального образования является первая публикация его полного текста в нормативно определенном печатном издании. Такое официальное издание определяется представительным органом местного самоуправления либо администрацией муниципального образования. Кроме того, печатное издание для официальной публикации устава муниципального образования может быть определено в самом уставе.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Особую роль в обеспечении системности муниципальных правовых актов выполняют законы субъектов Российской Федерации, определяющие наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу. В 21 субъекте Российской Федерации есть специальные законы о нормативно-правовых актах органов местного самоуправления или о правых актах соответствующего субъекта Федерации.

2.2 Соотношение законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального нормотворчества

Статусная структура строится на обособлении нормативных правовых актов и их структурных фрагментов, нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права. Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное нормотворчество).

Муниципальное нормотворчество не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального нормотворчество не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное нормотворчество затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное нормотворчество должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.

На характер и объем нормотворчества органов местного самоуправления существенно влияет законотворчество государственных органов Российской Федерации и субъектов РФ. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти РФ определяют правовое поле нормотворчества органов местного самоуправления, дают направления и «границы» нормотворчеству в различных сферах деятельности муниципальных образований.

За период с 1991 по 1996 годы органами государственной власти Российской Федерации принято около 700 законов, в том числе ряд кодексов, что определяет работу органов местного самоуправления в режиме изучения вновь принимаемых законов, приведения в соответствие собственной нормативной базы с федеральным законодательством, изменению форм и методов работы, выработке новых механизмов реализации принятых законов.

Законотворчество государственных органов субъектов РФ осуществляется в более сложных условиях. Если в органах государственной власти Российской Федерации есть определенный опыт законотворчества, существенный научный правовой потенциал и соответствующие кадры, то в государственных органах субъектов РФ их недостаточно.

Согласно ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты РФ принимают как базовые, «родовые», так и отдельные, «видовые» законы о местном самоуправлении. Таким образом, выстраивается законодательный фундамент местного самоуправления, на котором базируются другие уровни правового регулирования в данной сфере.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления - это направленная на достижение целей развития муниципального образования в интересах ее жителей организационно-оформленная публичная деятельность нормотворческих органов местного самоуправления в рамках их компетентности по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в муниципальном образовании и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных актов органов местного самоуправления, изменению и отмене действующих.[53] Являясь частью системы нормотворчества в Российской Федерации, нормотворчество органов местного самоуправления наряду с нормотворчеством органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволяет полно и наиболее эффективно осуществлять правовое регулирование общественных отношений в стране (рис. 2).



Рис. 2 Муниципальное нормотворчество в системе нормативного регулирования

В регулировании вопросов, связанных с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, участвуют субъекты Российской Федерации. В соответствии с законами субъектов РФ муниципальные образования определяют соответствующие реквизиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуру их принятия. Такой порядок обеспечивает необходимое единство правовой системы каждого субъекта РФ, способствует организации правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет поставить его на рациональную основу. Определяя в своих законах общие ориентиры муниципального правотворчества, субъекты РФ помогают муниципальным образованиям более квалифицированно и точно урегулировать в своих уставах довольно сложные вопросы. Соотношение законодательства субъектов Российской Федерации (областного законодательства) и муниципального нормотворчества - пересекающиеся понятия.

Муниципальное нормотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов. Специфика нормотворчества органов местного самоуправления заключается в том, что в местном самоуправлении парламентский принцип отделения управления от нормотворчества и исполнения почти не применим. Нормотворчество на местах осуществляется практически всеми звеньями системы муниципального управления.

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» в трех случаях:

1) когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании;

2) по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация»;

3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей.[42] В каждом муниципальном образовании нормотворчество органов местного самоуправления при наличии общих черт будет иметь свои специфические особенности. Местное нормотворчество в условиях правового дефицита федерального законодательства может способствовать ликвидации пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка на территориях муниципальных образований и повышению уровня юридической защиты граждан.

Весь правовой массив относительно нормотвотворчества органов местного самоуправления можно условно разделить на нормы, содержащие условия, необходимые для осуществления нормотворчества; нормы, содержание границы или пределы осуществления нормотворчества органов местного самоуправления; нормы, содержащие прямые указания на нормотворческую деятельность. Эти нормы содержатся как в федеральных, региональных нормативных актах, так и в актах органов местного самоуправления, т.е. расположены по «вертикали», построенной на основании принципа законности и на положении «от общего - к частному». Конкретизация и специфика нормотворчества органов местного самоуправления появляется в нормативных актах на уровне нормотворчества субъектов РФ, а в нормативных актах в муниципальных образованиях находят свое логическое завершение.

Заключение

Анализ показал наличие следующих проблем и их рассмотрение к идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу.

Вопрос о том, являются ли акты Конституционного Суда РФ источниками права, остается дискуссионным. По сути, обсуждаемая проблема свелась к двум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуя Конституцию РФ, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самым нормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда как актов нормативного характера. Вторая точка зрения отрицает право Конституционного Суда РФ на нормотворчество.

Среди ученых отмечается единство мнений относительно признания актов Конституционного Суда РФ источниками местного самоуправления. Расхождения касаются того, какие акты суда могут быть признаны правовыми источниками - исключительно постановления или как постановления, так и определения суда.

На нормативную природу судебных решений указывает и практика деятельности Конституционного Суда РФ.

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко когда полностью находит свое отражение не только в уставах муниципальных образований, но даже и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, фактически остаются без регулирования такие важные вопросы как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва. Можно сделать следующие выводы. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

(см. текст в предыдущей редакции)

1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Статусная структура строится на обособлении нормативных правовых актов и их структурных фрагментов, нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права. Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное нормотворчество).

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» в трех случаях:

1) когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании;

2) по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация»;

3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей.[42] В каждом муниципальном образовании нормотворчество органов местного самоуправления при наличии общих черт будет иметь свои специфические особенности. Местное нормотворчество в условиях правового дефицита федерального законодательства может способствовать ликвидации пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка на территориях муниципальных образований и повышению уровня юридической защиты граждан.

Весь правовой массив относительно нормотвотворчества органов местного самоуправления можно условно разделить на нормы, содержащие условия, необходимые для осуществления нормотворчества; нормы, содержание границы или пределы осуществления нормотворчества органов местного самоуправления; нормы, содержащие прямые указания на нормотворческую деятельность. Эти нормы содержатся как в федеральных, региональных нормативных актах, так и в актах органов местного самоуправления, т.е. расположены по «вертикали», построенной на основании принципа законности и на положении «от общего - к частному». Конкретизация и специфика нормотворчества органов местного самоуправления появляется в нормативных актах на уровне нормотворчества субъектов РФ, а в нормативных актах в муниципальных образованиях находят свое логическое завершение.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // РГ. 1993. № 237.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 11. - С. 42-55.

3. Декларация о принципах местного самоуправления от 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. - 1995. - № 6. - С. 85-89.

4. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. - 2001. - № 23. - Ст. 2277.

5. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении // СЗ РФ. - 2002. - № 5. - Ст. 375.

6. Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

7. Федеральный закон РФ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

8. Федеральный закон РФ от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1695.

9. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

10. Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.

11. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (ред. от 24.12.1993) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 89.

12. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 (ред. от 05.09.1998) «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» // СЗ РФ. - 1996. - № 2. - Ст. 121.

13. Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 (ред. от 08.04.2003) «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» // СЗ РФ. - 1999. - № 51. - Ст. 6359.

14. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2005. - № 24. - Ст. 2370.

15. Постановление Правительства РФ от 18 апреля 2012 г. № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2012. - № 17. - Ст. 2013.

16. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. № 572-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» // СЗ РФ. - 1996. - № 30. - Ст. 3576.

17. Указ Президента РФ от 24 мая 1996 г. № 1789 «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» // СПС «Консультант Плюс».

18. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 (ред. от 27.06.2000) «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1997. - № 24. - Ст. 2741.

19. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5011.

21. Алешкова Н.П. Официальная дата муниципального правового акта // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 22. - С. 18-21.

22. Алешкова Н.П. Пути решения проблем в сфере муниципального правотворчества // Практика муниципального управления. - 2011. - № 11. - С.90-97.

23. Антонова Н.А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С. 36-39.

24. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - 9-е изд., изм. и доп. - М.: Инфра-М; Норма, 2011. - 768 с.

25. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). - М.: Издание Государственной Думы, 2003.

26. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2008. - 320 с.

27. Дементьев А.Н. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2011.

28. Дементьев, А.Н. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. - 2010. - № 2. - С. 25-40.

29. Дуров А.И., Лучинин А.В. Теория государства и права. - Екатеринбург: Изд-во УИЭУиП, 2010.

30. Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2004.

31. Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования как акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. - М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2011.

32. Кирилловых А.А. О нормативно-правовом регулировании местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 12. - С. 12-17.

33. Кирилловых А.А. О принятии и действии муниципальных правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2011. - № 4. - С. 24-27.

34. Киричук С.М. Законодательные основы муниципального управления: реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: власть и право // Право и экономика. - 2005. - № 11. - С. 3-10.

35. Конституционный судебный процесс: Учебник / Под ред. М.С. Саликова. - М.: Норма, 2003.

36. Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 9. - С. 15-19.

37. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Проспект, 2010.

38. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. - М.: Городец, 2003.

39. Леонтенков А.В. К вопросу об иерархии муниципальных нормативных правовых актов // Современные проблемы науки, образования и производства: Материалы V межвузовской конференции студентов, аспирантов, специалистов, преподавателей и молодых ученых. - Н. Новгород, 2005. - С. 112-114.

40. Медведев С. Условие вступления в силу уставов муниципальных образований // Законность. - 2004. - № 8. - С. 32-35.

41. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДИАНА; Закон и право, 2002.

42. Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M. Никитина. - М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - 439 с.

43. Нарутто С.В., Пшолкин А.С., Плотникова Л.А. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения. - Хабаровск, 2003.

44. Наумов Ю.С. и др. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М., 2010.

45. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учебное пособие. - М.: «Форум», 2009.

46. Постовой Н.В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2008.

47. Сикайло А.В. Конституционно-правовые основы устава муниципального образования как учредительного акта местного самоуправления // Право и жизнь. - 2007. - № 106 (1). - С. 28-30.

48. Сикайло А.В. Основные этапы развития нормотворческой деятельности местного самоуправления в России // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. - № 3. - С. 51-52.

49. Система муниципального управления: Учебник / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2005. - 493 с.

50. Романов А.Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. - 35 с.

51. Цыдендамбаевич А. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2004.

52. Шкуратова Т.В. Муниципальное правотворчество: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - Челябинск, 2011. - 206 с.

53. Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право и политика. - 2010. - № 8. - С. 348-351.

54. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.

55. Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: предмет и объекты // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 12. - С. 50-58.

Размещено на Allbest.ru

...