Структура поселковых и сельских образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования Пензенской области

Государственное бюджетное образовательное учреждение среднего профессионального образования Пензенской области

"Пензенский торгово-экономический колледж"

Курсовая работа

по дисциплине: "Муниципальное управление"

Тема: "Структура поселковых и сельских образований"

Выполнила студентка:

3 курса группы Го 1-09

Андреева А.Н.

Проверила преподаватель:

Кольцова А.Г.

Пенза - 2012

Содержание

Введение

1. Особенности структуры построения поселковых и сельских муниципальных образований

1.1 Принципы и формы организации поселковых и сельских образований

1.2 Структура, функции, задачи муниципальных образований

1.3 Правовой статус главы администрации муниципального образования и его полномочия

2. Местное самоуправление в Пензенской области

2.1 Административно-территориальное устройство Пензенской области

2.2 Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В настоящее время местное самоуправление один из важнейших атрибутов демократического правового государства. Наличие его означает децентрализацию власти, расширения возможностей для участия граждан в управление делами государства и общества. Основы местного самоуправления определены, прежде всего, в Конституции РФ. Данная конституция содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации, гарантии прав местного самоуправления. Основой так же является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995г. Нормами этого закона закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизлияния граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления, ответственность должностных лиц. На Федеральном уровне осуществление законодательного регулирования общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции РФ и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995г, но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления. поселковое сельское муниципальное образование

Рассматривая данный вопрос, следует отметить, что в настоящее время его актуальность всё также велика как при начальном развитии муниципальной службы РФ. Несмотря на законы и уставы местного самоуправления того или иного региона или области все же главенствующими неизменно остаются федеральные органы государственной власти, которые, так или иначе, остаются основными источниками регулирования муниципальной службы в РФ.

Объектом исследования являются муниципальные правоотношения, разновидность структуры, складывающиеся в процессе формирования и функционирования поселковых и сельских муниципальных образований.

Предметом исследования являются нормы законодательных и иных нормативно-правовых актов, регламентирующие основы организации и деятельности местной администрации муниципального образования.

Цель данной работы состоит в рассмотрении структуры поселковых и сельских образований и анализе структуры муниципальных образований Пензенской области.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

- раскрытие понятия правовой основы местного самоуправления в РФ;

- отобразить сущность правового регулирования муниципальной службы федеральными органами государственной власти;

- в завершении работы следует сделать нужные выводы, в которых отобразить проблемы и предложения, касающиеся непосредственно данной темы.

В данной работе помимо нормативно-правовых актов и иного нормативного материала рассматривается специальная литература. К ней относятся учебники, пособия по муниципальной службе в РФ, такие как: "Муниципальное право в РФ "Кутафин Е.О., Фадеев В.И., "Система государственного управления" Пикулькин А.В. и так далее, а также комментарии, разъяснения, рекомендации Чикановой В.А. и Шкаттула В.И. К специальной литературе также можно отнести работы в области муниципальной службы таких авторов как, Шугрина Е.М., Воеводин А.Д., Анимица Е.Г., Тертышный А.Г., Овсянко Д.М.

Глава 1. Особенности структуры построения поселковых и сельских муниципальных образований

1.1 Принципы и формы организации поселковых и сельских образований

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы [4]. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:

· в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

· в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

· в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

· в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

· на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Одним из условий успешного осуществления демократических преобразований в современной России является местное самоуправление. Его развитие имеет не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение. Оценивая состояние местного самоуправления в России, можно сказать, что в настоящее время оно находится на начальном пути своего развития. Местное самоуправление согласно федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2]осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Закон предусматривает ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защиты конституционного строя. Численность поселения не может служить препятствием в осуществлении права граждан на местное самоуправление. Самоуправление должно согласовываться с деятельностью центральных органов.

Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов. [9 стр.90].

К основным принципам местного самоуправления относятся следующие:

- самостоятельность местного самоуправления;

- организационное обособление местного самоуправления и его органов в системе управления государством, и обществом;

- взаимодействие местного самоуправления и его органов с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

- сочетание местных, региональных и общегосударственных интересов; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности в деятельности местного самоуправления; гласность деятельности местного самоуправления [10 стр. 35].

Местное самоуправление осуществляется на следующих принципах:

- единство граждан данной территории как субъекта и объекта управления;

- сочетание институтов представительной и непосредственной демократии как главных способов осуществления самоуправленческих функций;

- сочетание государственных и общественных начал в осуществлении местного самоуправления;

- экономическая и финансовая самостоятельность территории, самофинансирование и самообеспечение;

- волеизъявление граждан через представительные и исполнительные (администрация) органы власти, органы общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы и иные формы непосредственной демократии;

- сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;

- самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого уровня местного самоуправления;

- много вариантность организационных структур и механизмов самоуправления;

- сочетание в правовой основе местного самоуправления централизованного законодательного регулирования с большим объемом актов локального нормотворчества.

Так как местное самоуправление базируется на основе принципов самоответственности, то этот термин следует понимать как управление населением соответствующей территории своими делами и под свою ответственность. К предметам ведения местного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализация.

Реализация перечисленных принципов возможна лишь при четком определении основ местного самоуправления: территориальной и финансово-экономической.

Территориальной основой местного самоуправления являются: муниципальная собственность, финансовые ресурсы (местный бюджет и внебюджетные фонды).

Муниципальным образованием должны обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. Методы, применяемые в местном самоуправлении:

1. Экономические;

2. Организационно-распорядительные;

3. Социально-психологические.

Наибольший эффект может быть достигнут только при их сочетании, так как они тесно взаимосвязаны.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, среди которых можно отметить следующие: наличие у муниципального образования собственности и автономного бюджета; существование и реальное функционирование местных представительных органов; отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему.

Развитие различных форм самоорганизации граждан, в том числе и их права на местное самоуправление, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно определиться, прежде всего, само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к местному самоуправлению, отражению в своих правовых актах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству [16 стр. 194].

Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуправления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления [1]:

1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом, законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях;

2) территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

3) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления так же, как органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования или упразднения муниципальных образований.

К территориям муниципальных образований Федеральный закон относит города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), другие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).

Можно выделить три вида территорий муниципальных образований:

1) поселения, на которых непосредственно проживает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.);

2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);

3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.

Здесь же можно сказать о части территории муниципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется территориальное общественное самоуправление.

Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5) [5]. Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.

В зависимости от численности населения поселения подразделяются на:

* городские поселения: сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. чел.); крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. чел.);

* сельские поселения: крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. чел.); средние сельские поселения (численность населения от 200 чел. до 1 тыс. чел.); малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).

С учетом многообразия форм местного самоуправления могут быть сформированы разнообразные органы и структуры местного самоуправления. Они могут быть классифицированы, в частности, по целям и задачам на представительные и исполнительные.

1.2 Структура, функции, задачи муниципальных образований

Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления, наряду с представительным органом выделяют в ней и иные органы местного самоуправления. К этим органам относятся, прежде всего, исполнительные органы местного самоуправления, ибо согласно ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, "могут иметь подотчетные им исполнительные органы" [6]. Наиболее распространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации - "администрация муниципального образования (местная администрация)".

Муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную схему построения этих органов, опираясь при этом на федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении. На выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровень социально-экономического развития территории муниципального образования, численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.

Поселковые, сельские муниципальные образования, как правило, имеют небольшие по численному составу исполнительные органы. Муниципальные образования крупных городских поселений, районные муниципальные образования, объединяющие несколько поселений, формируют исполнительные органы, имеющие разветвленную структуру, обусловленную необходимостью решать сложные социально-экономические, экономические и другие вопросы местной жизни данных образований. При этом муниципальные образования, устанавливая штатное расписание своих исполнительных органов, должны руководствоваться реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утверждается законом субъекта Федерации. [14 стр.109]

Муниципальные образования по-разному решают вопрос об организации руководства исполнительным органом местного самоуправления.

Для эффективного функционирования системы местного самоуправления необходимо наличие соответствующей структуры органов местного самоуправления.

Органы и структуры муниципального управления классифицируются по характеру деятельности и компетенции на следующие виды:

1. Органы общей компетенции (глава муниципального образования, местная администрация в целом, муниципальное собрание).

2. Органы специальной (отраслевой) компетенции (отраслевые отделы, службы и управления местной администрации). Например, управление сельского хозяйства, отдел образования и т.д.

3. Органы функциональной компетенции (комитеты и службы, выполняющие определенные функции). Например, комитет по экологии, комитет по управлению муниципальным имуществом и т.д.

Деятельность администрации города (района) обеспечивается деятельностью ее структурных подразделений (отделов, департаментов, управлений, комитетов и т.п.) в соответствии с их профилем.

Структурные подразделения администрации:

· организуют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений по профилю своей деятельности;

· осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации в пределах муниципального образования;

· готовят справочно-информационные и аналитические материалы, необходимые для эффективной деятельности администрации;

· по поручению главы администрации (мэра) или по собственной инициативе готовят проекты постановлений;

· осуществляют юридическую и иные виды экспертизы проектов постановлений главы администрации (мэра) по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты;

· обеспечивают главу администрации (мэра) консультациями специалистов;

· принимают меры по организационному и материально-техническому обеспечению мероприятий, проводимых главой администрации (мэром);

· осуществляют иные мероприятия по поручению главы администрации (мэра).

Деятельность администрации (района, города) организуется в соответствии с ее компетенцией, закрепленной законодательными актами, Уставом муниципального образования, регламентом.

Руководителем аппарата является глава администрации (глава местного самоуправления) и руководит аппаратом на принципе единоначалия.

Структура местной администрации должна быть динамичной и гибкой, так как сложность муниципального образования как объекта управления заставляет постоянно искать новые, наиболее оптимальные организационные решения. Подтверждением этого является тот факт, что в структурах управления администрации постоянно создаются новые отделы, комитеты, ликвидируются старые, увеличивается или уменьшается число заместителей главы администрации и т. д. [17 стр.96].

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества. Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей. Система местных органов самоуправления всегда тесно связана с административно-территориальным делением государства. Оно не может противопоставляться центральной власти, суверенитет которой распространяется на всю территорию государства, т.е. это не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом и при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Местные интересы находятся в тесной связи с общими [12 стр. 86].

Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением.

Анализ законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления позволяет выделить ряд основных функций местного самоуправления [15 стр. 243]:

1. Осуществление нормотворческой и контрольной деятельности, обеспечение реализации федерального и местного законодательства на территории. Реализация этой функции заключается в принятии нормативных документов, определяющих и регулирующих порядок решения местных вопросов, в первую очередь, принятие устава (положения) о местном самоуправлении на данной территории. Контрольная функция является особенно важной для представительного органа местного самоуправления по вопросам бюджета и плана социально-экономического развития территории.

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Финансово-бюджетные средства должны всегда соответствовать двум условиям: стабильности и достаточности. Это означает, что деньги в бюджет должны поступать регулярно и непрерывно, и этих денег должно хватать не реализацию всего объема полномочий органа местного самоуправления. В случае, если местные налоги не обеспечивают полного покрытия расходов местного самоуправления, то вышестоящий орган государственной власти обязан выделять дотации и субвенции из собственного бюджета для обеспечения минимального местного бюджета (ст.37 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории. Основой выполнения этой функции является эффективное и рациональное планирование и расходование бюджетных средств, доходов от муниципальной собственности, использования природных ресурсов на нужды жителей. Обязательным условием является комплексное развитие всех сфер жизнедеятельности местного населения, прогнозирование развития территории и последствий реализации тех или иных социально-экономических программ, реализуемых на территории.

4. Обеспечение содержания и развития социальной и инженерно-коммунальной инфраструктуры территории, оказание полного комплекса услуг населению. Эта функция является одной из основных функций местного самоуправления, так как в первую очередь реализует повседневные запросы и интересы населения. Содержание и развитие муниципального жилого фонда, объектов образования, здравоохранения, культуры и спорта, коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и службы быта, обеспечение социальной помощи населению и другие - это те задачи, качеством решения которых определяется эффективность и способность избранных гражданами руководителей решать местные проблемы.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение законности. Реализация этой функции в рамках местного самоуправления возложена на органы милиции общественной безопасности (местной милиции). Так же для обеспечения правового режима в различных отраслях хозяйственной деятельности органов местного самоуправления могут создаваться, на средства местного бюджета, подразделения муниципальной и специальной (например, строительной) милиции.

В соответствии с российским законодательством наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами или законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и местных средств [18 стр.203].

1.3 Правовой статус главы администрации муниципального образования и его полномочия

Глава местной администрации занимает особое место в системе должностных лиц местного самоуправления, поскольку именно в его руках находится управление местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, повседневно осуществляющим деятельность по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий и иных полномочий местного самоуправления.

Должность главы местной администрации может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две функции - представительскую(представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую(руководит местной администрацией).

Более усложнен статус главы муниципального района, избранного из глав поселений, входящих в состав данного района. По такой конструкции глава муниципального района является одновременно главой двух муниципальных образований, членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, является выборным должностным лицом местного самоуправления и не относится к муниципальным служащим (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") [3].

Представительскую функцию глава муниципального образования осуществляет посредством следующих полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по реализации управленческой функции подразделяются на два вида:

· полномочия по решению вопросов местного значения;

· полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия по решению вопросов местного значения определяются, прежде всего, уставом муниципального образования, а также положением об администрации, принимаемым представительным органом на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в зависимости от типа муниципального образования.

В соответствии с уставами муниципальных образований, глава местной администрации на принципах единоначалия самостоятельно решает следующие вопросы:

· непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации, либо назначает руководителей данных подразделений, которые подотчетны ему и ответственны перед ним;

· издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;

· определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом; утверждает положения о структурных подразделениях администрации города, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации города, определяет их полномочия;

· определяет штатное расписание и численность работников местной администрации;

· назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;

· несет персональную ответственность за деятельность администрации.

Глава местной администрации:

· представляет администрацию в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

· издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям администрации;

· вносит на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты решений, проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;

· исполняет местный бюджет, программы и планы социально-экономического развития муниципального образования;

· управляет и распоряжается имуществом, средствами местного бюджета, а также имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности в порядке, определяемом представительным органом;

· создает муниципальные предприятия и учреждения;

· формирует и размещает муниципальные заказы;

· руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

· получает от организаций, расположенных на территории муниципального образования, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития муниципального образования;

· ежегодно отчитывается перед представительным органом о результатах своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации;

· назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе, собрания граждан;

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и другие полномочия главы, например:

· заключать от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции;

· от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности;

· участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования с правом совещательного голоса, вносить предложения и замечания по повестке дня, пользоваться правом внеочередного выступления;

· назначать своих постоянных полномочных представителей в представительный орган местного самоуправления;

· вести прием граждан, рассматривать их предложения, просьбы и жалобы, принимать по ним решения;

· создавать при администрации коллегиальные, консультативные, контрольные и иные органы (комиссии, коллегии, советы, комитеты, штабы, инспекции и др.).

Перечень полномочий главы местной администрации весьма обширен и в уставах он остается открытым - там всегда содержится положение "решает иные вопросы, возложенные на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе на главу местной администрации, федеральными законами, законами субъекта РФ, решениями представительного органа, настоящим Уставом".

Глава местной администрации, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе делегировать свои полномочия (кроме полномочий, отнесенных к его исключительной компетенции как главы муниципального образования) заместителям либо иным лицам из числа муниципальных служащих.

Полномочия главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, определяются соответственно федеральными и региональными законами, а также муниципальными нормативными актами, принятыми в целях исполнения таких полномочий. Как правило, отдельные государственные полномочия реализуют администрации муниципальных районов и городских округов.

К правам главы администрации отнесено определение структурных подразделений и должностных лиц администрации, на которые возлагается осуществление отдельных государственных полномочий; использование субвенций, предоставленных местному бюджету и переданных материальных средств и др.

Обязанности главы администрации включают предоставление отчетов об исполнении отдельных государственных полномочий, о расходовании предоставленных субвенций, об использовании переданных материальных средств; принятие правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и т. д.

Глава 2. Местное самоуправление в Пензенской области

2.1 Административно-территориальное устройство Пензенской области

Пензенская область в современных границах образована 4 февраля 1939 года, площадь области 43,3 тыс. км².

На севере граничит с Рязанской областью и Республикой Мордовия, на востоке - с Ульяновской, на юге - с Саратовской и на западе - с Тамбовской областями.

Территория Пензенской области вытянута с запада на восток примерно на 330 км, от 42 градуса в.д. до 47 градуса в.д. С севера на юг - на 204 км, от 54 градуса с. ш. до 52 градуса с. ш.

В состав Пензенской области входят 430 муниципальных образований:

· 3 городских округа,

· 27 муниципальных районов,

· 24 городских поселений,

· 376 сельских поселений.

Административно-территориальными образованиями Пензенской области являются:

· города областного значения: Заречный (закрытое административно-территориальное образование), Кузнецк, Пенза;

· районы города Пензы (городские районы): Железнодорожный, Ленинский, Октябрьский, Первомайский;

· районы (сельские): Башмаковский, Бековский, Белинский, Бессоновский, Вадинский, Городищенский, Земетчинский, Иссинский, Каменский, Камешкирский, Колышлейский, Кузнецкий, Лопатинский, Лунинский, Малосердобинский, Мокшанский, Наровчатский, Неверкинский, Нижнеломовский, Никольский, Пачелмский, Пензенский, Сердобский, Сосновоборский, Спасский, Тамалинский, Шемышейский;

· города районного значения: Белинский, Городище, Каменка, Нижний Ломов, Никольск, Сердобск, Спасск, Сурск;

· рабочие поселки;

· один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов - сельсоветы.

Отдельные населенные пункты на территории Пензенской области входят в состав соответствующих административно-территориальных и (или) муниципальных образований Пензенской области [7].

Административным центром Пензенской области является город Пенза.

Административно-территориальное устройство Пензенской области и порядок его изменения устанавливаются законом Пензенской области.

В состав Башмаковского района входят 16 муниципальных образований, объединяющих 62 населённых пункта:

· 1 городское поселение: посёлок Башмаково

· 15 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 62 населённых пункта.

Глава местной администрации Башмаковского района - Черницов Евгений Михайлович.

В состав Бековского района входят 9 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Беково;

· 8 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 34 населённых пункта.

Глава администрации Бековского района - Рачков Олег Николаевич.

С 22 декабря2010 года после упразднения ряда сельсоветов состав Белинского района входят 11 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: город Белинский;

· 10 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 93 населённых пункта.

В состав Бессоновского района входят 10 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 41 населённый пункт.

Глава администрации Бессоновского района - А.Г. Воронков.

С 22 декабря2010 года в состав Вадинского района входят 7 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 56 населённых пунктов (28 сёл, 26 деревень, 2 посёлка).

Глава администрации Вадинского района - Рогожкин Виктор Алексеевич.

В состав Городищенского района входят 20 муниципальных образований:

· 3 городских поселения:

1. Город Городище;

2. Город Сурск;

3. Посёлок Чаадаевка.

· 17 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 61 населённый пункт.

Глава администрации Городищенского района - Березин Геннадий Алексеевич.

С 22 декабря2010 года в состав Земетчинского района входят 11 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Земетчино;

· 10 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 65 населённых пунктов.

Глава администрации Земетчинского района - Орлов Николай Николаевич.

С 22 декабря 2010 года в состав Иссинского района входят 6 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Исса;

· 5 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 41 населённый пункт.

Глава администрации Иссинского района - Кулигин Александр Николаевич.

С 22 декабря 2010 года в состав Каменского района входят 12 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: город Каменка;

· 11 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 66 населённых пунктов.

Глава администрации Каменского района - Грошев Константин Николаевич.

С 22 декабря2010 года в состав Камешкирского района входят 6 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 28 населённых пунктов. Административный центр - с. Русский Камешкир.

Глава администрации Камешкирского района - Крутов Николай Павлович.

С 22 декабря2010 года в состав Колышлейского района входят 10 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Колышлей;

· 9 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 61 населённый пункт.

Глава администрации Колышлейского района - Спирягин Александр Евгеньевич.

С 22 декабря 2010 года в состав Кузнецкого района входят 13 муниципальных образований:

· 2 городских поселения:

1. Поселок Верхозим;

2. Поселок Евлашево.

· 11 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 52 населённых пункта.

Глава администрации Кузнецкого района - Костин Валерий Владимирович.

С 22 декабря 2010 года в состав Лопатинского района входят 12 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 40 населённых пунктов.

Глава администрации Лопатинского - Алтынбаев Ришат Рифатович.

В состав Лунинского района входят 10 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Лунино;

· и 9 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 55 населённых пунктов.

Глава администрации Лунинского района - Демичев Вячеслав Евгеньевич.

В состав Малосердобинского района входят 9 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 22 населённых пункта.

Глава администрации Малосердобинского района - Листратов Константин Иванович.

В состав Мокшанского района входят 16 муниципальных образований, объединяющих 101 населённый пункт:

· 1 городское поселение: посёлок Мокшан;

· 15 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 99 населённых пунктов.

Глава администрации Мокшанского района - Дивеев Виктор Федорович.

В состав Наровчатского района входят 13 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 47 населённых пунктов.

Глава администрации Наровчатского района - Водопьянов Александр Виктрович.

В состав Неверкинского района входят 15 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 29 населённых пунктов, из них 26 сёл, 2 деревни и один хутор.

Глава администрации Неверкинского района - Моисеев Юрий Владимирович.

В состав Нижнеломовского района входят 16 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: город Нижний Ломов;

· и 15 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 65 населённых пунктов.

Глава администрации Нижнеломовского района - Бедикин Александр Николаевич.

С 22 декабря 2010 года в Никольского состав района входят 12 муниципальных образований:

· 2 городских поселения:

1. Город Никольск;

2. Посёлок Сура.

· 10 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 53 населённых пунктов.

Глава администрации Никольского района - Кузнецов Михаил Александрович.

С 22 декабря2010 года в состав Пачелмского района входят 8 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Пачелма;

· 7 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 43 населённых пунктов.

Глава администрации Пачелмского района - Уракчеев Николай Ахтямович.

В состав Пензенского района входят 27 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Золотарёвка;

· 26 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 110 населённых пунктов.

Административный центр с. Кондоль. Глава администрации - Герасимов В.Е.

С 22 декабря2010 года в состав Сердобского района входят 12 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: город Сердобск;

· 11 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 44 населённых пунктов.

Глава администрации Сердобского района - Макаров Константин Николаевич.

В состав Сосновоборского района входят 14 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Сосновоборск;

· 13 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 49 населённых пунктов.

Глава администрации Сосновоборского района - Калинкин Сергей Петрович.

В состав Спасского района входят 10 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: город Спасск;

· 9 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 26 населённых пунктов.

Глава администрации Спасского района - Сергушкин Григорий Иванович.

С 22 декабря2010 года в состав Тамалинского района входят 6 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Тамала;

· 5 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 55 населённых пунктов.

Глава администрации Тамалинского района - Моргунов Сергей Николаевич.

С 22 декабря2010 года в состав Шемышейского района входят 13 муниципальных образований:

· 1 городское поселение: посёлок Шемышейка;

· 12 сельских поселений (сельсоветов), объединяющих 39 населённых пунктов.

Глава администрации Шемышейского района - Тепцов Анатолий Александрович.

2.2 Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления

С учетом сложившейся в стране ситуации, вопрос "Есть ли в России институт местного самоуправления"? на первый взгляд может показаться неуместным. Между тем этот вопрос, как и прежде, сегодня крайне актуален для нашей страны. Дело в том, что данного института власти пока в России фактически нет. Чтобы убедиться в этом приведем несколько аргументов [19 стр.447].

1. Несмотря на многообразие определений, под местным самоуправлением большинством авторов понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе, преимущественно, собственных ресурсов. Но собственные ресурсы - это, прежде всего, собственные доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в пределах 5-7 %, то есть ничтожна.

Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов "преимущественно, собственными ресурсами".

Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году ожидался не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Предполагалось заметное снижение расходов района - с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1 %). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30 % [8].

Таким образом, новый закон не только не способствует решению социальных проблем, но и создает предпосылки для ухудшения состояния социальной сферы в Кузнецком районе. Как показывает анализ, подобная ситуация складывается во многих районах России. Из этого следует, что районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате, простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это означает, что закон № 131 не создает условия для эффективной работы ни поселенческих, ни районных властей [2].

2. Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.

3. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень [13 стр. 221].

Как следствие, идет огромное давление на города, особенно Москву, из-за массового притока населения из других регионов, остается неиспользованным колоссальный созидательный потенциал нации, который по своим масштабам (как показывает зарубежный опыт) не меньше того, который заключен в нефтегазовом комплексе страны.

Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.

Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.

Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких подходов, мы все же считаем, что для России целесообразна иная модель местного самоуправления, в которой заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе отношений "население - государство - бизнес", пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем России. Рекомендуемые пути развития местного самоуправления и краткое обоснование по каждому из указанных направлений [20 стр. 298]:

1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления;

2. (организация МСУ на принципах территориального хозрасчета).

Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти, то есть организация управления на принципах территориального хозрасчета. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.

3. Демократизация межбюджетных отношений.

В большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты "проедаются", не ориентированы на развитие территорий.

Как уже отмечалось, передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20 %. При этом доходы местных бюджетов на 75 % должны формироваться за счет собственных источников.

4. Совершенствование (упрощение) налоговой системы.

Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Рассмотрев возможные варианты, нами рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход, включая единый сельхозналог, на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу).

5. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона. В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем - перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.

6. Выбор рационального варианта систематизации функций МСУ.

Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.

7. Совершенствование структуры органов МСУ.

Формирование системы местной власти базируются на следующих принципах: повышение эффективности государственных программ развития экономики, снижение оттока кадров из села, притока сельского населения в города, рост бюджетов всех уровней управления, снижение противоречий между сельскими и районными администрациями, а также главами регионов и мэрами региональных центров, гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом, реализация потенциала органов местного самоуправления и населения, повышение активности и эффективности работы органов власти, рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти, объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране.

8. Концентрация функций МСУ в рамках 1-го министерства (ныне - в 4-х).

В России за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства: Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Минздрав и соцразвития РФ и Минсельхоз РФ. Согласно правилам формирования систем управления, подобное распыление функций и размытие ответственности неоправданно. В связи с этим, мы считаем целесообразным сосредоточение функций местного характера в одном органе - Министерстве по вопросам местного самоуправления РФ, в которое может быть трансформировано Министерство регионального развития РФ.

9. Возврат к одноуровневому МСУ.

ФЗ № 131 ввел двухуровневое местное самоуправление, чего раньше в России не было никогда. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё. Районная администрация малодоступна для сельского населения, к тому же выполняет функции государственного управления, в связи с чем её рекомендуется вернуть в систему государственного управления. Необходимо также учесть, что система государственного управления должна "просматривать все снизу доверху". Обрыв данной системы на уровне региона, как это предусмотрено ФЗ № 131, нецелесообразен [2].

...