Административное право в системе публичного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

административный право исполнительный власть

Введение

1. Административное право системе публичного права

1.1 Понятие административного права

1.2 Общественные отношения, регулируемые административным правом

1.3 Метод административно-правового регулирования

2. Понятие, основные черты исполнительной власти в Республике Беларусь, ее управление

2.1 Понятие, основные черты исполнительной власти

2.2 Правовые основы организации органов исполнительной власти

2.3 Функции исполнительной власти

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Одно из главнейших предназначений Конституции Республики Беларусь состоит в организации системы органов государственной власти, через которую государство осуществляет свои функции. Эта система включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

Органы государственной власти -- важнейшая часть этого механизма, выравнивающая, в первую очередь, организаторскую роль государства в обществе. Поэтому орган государственной власти имеет такие задачи и собственные полномочия, которые соответствуют функциям государства.

Орган государственной власти создается только государством и действует от имени государства. Только государство устанавливает порядок организации и функционирования этих органов, наделяет их кругом конкретных полномочий, за который они не должны выходить, устанавливает их права и обязанности и объем ответственности в случае их нарушения.

Каждый орган государственной власти имеет свою особую структуру и объем полномочий, которые отличают его от других органов государственной власти, но все они вместе выступают как единое целое, как единая государственная власть, осуществляющая функции государства.

Целью работы является исследование взаимосвязи административного права и исполнительной власти.

Исходя из поставленной цели, следует решить следующие задачи:

исследовать понятие административного права;

определить общественные отношения, регулируемые административным правом;

исследовать методы административно-правового регулирования;

проанализировать понятие, основные черты исполнительной власти;

проанализировать правовые основы организации органов исполнительной власти.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе определения взаимосвязи административного права и исполнительной власти.

Предметом исследования является учебная, научная литература, нормативные правовые акты, касающиеся темы исследования.

Методология и методика исследования основаны на общенаучном (диалектическом) методе познания. При работе также применялись формально-логический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения и др.

В основу проведенного исследования положены работы таких ученых как: М.В. Баглай, Г.А. Василевич, В.Н. Дубовицкий, Д.М. Демичев, В.Н. Дубовицкий, А.Н. Крамник, К.Н. Кунцевич, В.А. Кодавбович, А.И. Курак и др.



1. Административное право в системе публичного права

1.1 Понятие административного права

Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функционирования государства и его органов: конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, налоговое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. В предмет публично-правового регулирования входят, например: основы государственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения 18, с. 8.

Под административным правом обычно понимают право администрации («право управления», «управленческое право»). В этом смысле каждая страна, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, поскольку она обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации. В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином «наука управления» («управленческая наука»). Наряду с административным правом сюда входят также, например, теория государственного управления, общее учение об управлении, управленческая политика, психология управления и т. д.

Административное право регулирует отношения, возникающие в области управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление (государственное управление) и все отношения, связанные с управлением. Административное право -- это, по сути, правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры).

В окончательной формулировке административное право -- это отрасль нрава (система правовых норм), которая для выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц 1, с. 11.

Таким образом, административное право реализуется посредством применения системы административно-правового регулирования управленческих отношений, формирующихся в процессе осуществления исполнительной власти. Для обеспечения выполнения регулятивной и охранительной функций административного права создается система правового регулирования публичного управления, которая позволяет в комплексе проанализировать содержание административного права. Система (механизм) административно-правового регулирования дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования отношений в сфере публичного управления.

В эту систему входят следующие элементы:

административно-правовые нормы;

правоприменительный процесс;

административно-правовые отношения, создаваемые в результате действия административно-правовых норм и их применения.



1.2 Общественные отношения, регулируемые административным правом

Административное право представляет собой отрасль правовой системы, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны.

В этих общественных отношениях соответственно:

а) опосредуется закрепленная в Конституции государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

б) непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная, или государственно-управленческая, деятельность);

в) выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи 2, с. 10.

Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно называются управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.

Отсюда видно, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства.

В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (а, например, в уставных нормах). Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством 21, с. 7.

При этом достигается цель "подчинения" деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, обеспечения законности их задач и функций путем установления обязательной их государственной регистрации, регламентации их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществления государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы (например, добровольные народные дружины).

Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности - это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления).

Необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на реальное место административного права в правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности 10, с. 17.

Соответственно административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по характеру органов государственного управления, не все из которых являются субъектами исполнительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнительных органов (например, отраслевые департаменты министерств, администрация государственных корпораций, холдингов и концернов). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени соответствующих исполнительных органов. Кроме того, руководство названными процессами является функцией субъектов законодательной (представительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления 22, с. 18.

Значит, во избежание превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно значимой деятельности требуется установление определенных границ. Эти границы определяются прежде всего наличием специальных субъектов - органов исполнительной власти (исполнительных органов). Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов. Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении.

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными, полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.

В-третьих, следует особо подчеркнуть, что такие категории, как "сфера государственного управления" и "управленческие отношения", настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни. Соответственно они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования 18, с. 9.

Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнительные органы) в соответствии с законодательством функционируют в качестве обязательной стороны в различного рода общественных отношениях имущественного, финансового, природоохранного, предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управленческие отношения, составляющие предмет административного права.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.

По существу - это те условия, при которых управленческие отношения возникают "в связи" и "по поводу" практической реализации задач и функций исполнительной власти.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), организациями;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.) 1, с. 13;

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех названных видах управленческих отношений участвует тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью 2, с. 14.

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей возникновения и, соответственно, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы отношений:

а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными организациями, так как они не являются субъектами исполнительной власти.

Особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления - с другой.

Наконец, управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. По сути это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти 21, с. 9.

На основе изложенных позиций возможно получить обобщенную характеристику предмета административного права. Он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других негосударственных формирований.

Регулируя подобного рода общественные отношения, административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление его регулятивной функции.

В качестве итогового вывода имеются достаточные основания для признания того факта, что исполнительная власть практически реализуется в рамках общественных отношений, регулируемых административным правом.

1.3 Метод административно-правового регулирования

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая и административное 22, с. 19.

Кроме того, по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету отрасли действующего права, они нередко оказываются весьма близкими, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях (например, имущественные отношения, а также отношения в сфере охраны природной среды, предпринимательской деятельности и т.п.). Поэтому метод регулирования часто выступает в роли определяющего критерия при разграничении правовых отраслей.

Проблема методов правового регулирования дискуссионна. До сих пор имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства (метода). Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского - дозволения и т.п. Но это не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т.п.

Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению 18, с. 10.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав 18, с. 12.

Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов. Административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган). Это - аксиома государственного управления. Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т.е. здесь преобладает метод "власти и подчинения".

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это, прежде всего, тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают 10, с. 19.

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий.

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма.

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности).

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора.

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).



2. Понятие, основные черты исполнительной власти в Республике Беларусь, ее управление

2.1 Понятие, основные черты исполнительной власти

С точки зрения теории разделения властей структура механизма государства включает три основных элемента: органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

В современную эпоху фундаментальный принцип разделения властей является одним из важнейших оснований устройства и функционирования государственного механизма подавляющего большинства стран. Однако признание этого принципа ни в теоретическом, ни в практическом плане не ведет к отрицанию такого понимания власти, согласно которому она представляет собой структурно упорядоченную целостность. Поэтому сформулированную Монтескье и уточненную Кантом концепцию разделения властей можно рассматривать лишь как идеальную конструкцию, играющую роль методологической модели. Власть по своей природе едина [5, с. 132].

В Республике Беларусь принцип разделения властей как конституционный принцип организации и осуществления государственной власти введен Конституцией Республики Беларусь 1994 г. [13]. Соответственно, в системе государственных органов различаются законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти и органы судебной власти.

Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, так как оно не могло бы по-настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции. Между тем, в научной литературе не существует единого мнения о понятии исполнительной власти. Некоторые ученые отождествляют ее с органами государственного управления, осуществляющими этот вид власти. Например, Ю.Н. Старилов пишет, что «исполнительная власть... призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность» [3, с. 193]. Подобного мнения придерживается Д.Н. Бахрах. В частности, он подчеркивает, что в исполнительной власти «... сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит исполнительные проблемы в организационные... Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, работу государственных предприятий и учреждений...» [3, с. 193].

В.Н. Дубовицкий обращает внимание на то, что исполнительная власть обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами [7, c. 27]. В конституциях различных государств подобный вопрос определяется иначе. Так, в Конституции Российской Федерации установлено, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110, п. 1), в Конституции США записано, что «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки» (ст. 2, разд. 1), Конституция Японии гласит: «Исполнительная власть осуществляется Кабинетом, состоящим из Премьер-министра, который возглавляет его, и других государственных министров» (гл. 5, ст. 65), согласно Конституции Канады «Королева облекается исполнительной властью... Королева продолжает осуществлять исполнительную власть и управление Канады и над Канадой...», а генерал-губернатор Канады состоит во главе исполнительной власти (III. Исполнительная власть. П. 9, 10) [9, с. 95].

Приведенное свидетельствует, что исполнительная власть - это не государственные органы, а нечто иное, увязывающееся с государственным управлением. Исполнительная власть осуществляется определенными органами, должностными лицами. Значит, не она осуществляет, а ее осуществляют.

Государственная и исполнительная власть - это в первую очередь право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю. Такое право находит закрепление в компетенции, полномочиях государственных органов, должностных лиц, в том числе и органов исполнительной власти. По терминологии Конституции Республики Беларусь это органы государственного управления.

В статье 106 Конституции Республики Беларусь записано, что «исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления». А согласно ст. 107 Конституции органы государственного управления являются органами исполнительной власти.

Термин «осуществляет» подчеркивает, что органы государственного управления (исполнительной власти) в процессе своей деятельности воплощают в действительность исполнительную власть. Таким образом, «исполнительная власть реализуется в форме управления» [15, c. 64]. Ж. Ведель пишет, что «по своему содержанию управление - есть осуществление исполнительной власти» [15, с. 65].

Исполнительная власть является абстрактной политико-правовой категорией, реально воплощаемой в полномочиях соответствующих органов государственного управления, реализуемых в процессе осуществления государственного управления.

Сказанное позволяет назвать основные признаки исполнительной власти:

исполнительная власть - это право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю;

исполнительная власть реализуется в форме государственного управления;

исполнительная власть осуществляется особой системой многочисленных органов государственного управления.

Все эти три признака тесно взаимосвязаны и образуют единое целое - понятие исполнительной власти.

Право и возможность принуждать - ничто без соответствующих органов, имеющих такое право и возможность. Последние могут получить реальное воплощение только при осуществлении государственного управления. Указанные признаки равноправны и в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.

В системе государственных органов особое внимание следует сфокусировать на органах государственного управления (исполнительной власти), так как это дает более четкое представление о такой власти. Им предоставлено право и возможность осуществлять фактическое принуждение, то есть исполнительную власть в собственном смысле. Только они способны применять особые средства, приемы в целях обеспечения исполнения законов.

Все это находит конкретное выражение в полномочиях органов государственного управления (исполнительной власти) 16, с. 118.

Органы государственного управления (исполнительной власти) обеспечивают исполнение не только законов и своих актов, но и выполнение судебных и прокурорских решений в случае необходимости. Судебная и прокурорская власти не обладают подобными полномочиями. Поэтому можно сказать, что рассматриваемые органы выступают в роли обеспечителя, реально проводя в жизнь акты всех ветвей власти. Следовательно, с одной стороны, органы государственного управления (исполнительной власти) служат другим ветвям власти, с другой - возвышаются над ними, занимают главенствующее положение, ибо обладают фактическими возможностями осуществлять насилие. Более того, в их системе находятся вооруженные силы, органы внутренних дел, государственной безопасности, огромные финансовые средства. Несмотря на такие возможности, органы, осуществляющие исполнительную власть, подзаконны, вторичны.

Исполнительная власть придает государственному управлению специфический государственно-властный характер. Именно в процессе государственного управления проявляется основное предназначение исполнительной власти - исполнение законов.

Поскольку их исполнение осуществляется и путем правосудия, прокурорского надзора, деятельности местных Советов депутатов, граждан, то это не является прерогативой, монополией органов государственного управления (исполнительной власти). Однако только органы государственного управления (исполнительной власти) специально уполномочены для проведения законов в жизнь, развивая, уточняя, детализируя и конкретизируя их. Иначе говоря, они обладают юрисдикционными возможностями подобно судебной власти 8, с. 238.

Таким образом, исполнительная власть и государственное управление - явления взаимосвязанные и взаимозависимые. Исполнительная власть не может существовать без государственного управления, а государственное управление - без исполнительной власти, иначе оно потеряет свою сущность и основное предназначение.

Отдельные ученые делают попытку сравнить исполнительную власть с государственным управлением и приходят к убеждению, что «исполнительная власть» является более узким понятием по отношению к понятию «государственное управление», «...так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления» [8, с. 239].

Подобное суждение возможно только при рассмотрении исполнительной власти в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном. Так, например, Д.Н. Бахрах пишет: «Исполнительную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и, прежде всего, публичную администрацию (систему органов исполнительной власти), компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность» [1, с. 50-51]. Но фактически в этом высказывании видится три аспекта: «ее деятельность» - это функциональный, то есть третий аспект.

В ином случае указанное сравнение недопустимо, так как исполнительная власть - это часть полномочий органов государственного управления (исполнительной власти), реализуемых в форме государственного управления. Правильно считает Ю.М. Козлов, что исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, то есть с государственным управлением, которое является лишь формой ее практической реализации [1, с. 53].

По мнению некоторых ученых, государственное управление осуществляется всем государственным аппаратом, всеми ветвями власти. Например, В.Н. Дубовицкий полагает, что «государственно-управленческая деятельность присуща в определенной степени и органам других ветвей власти. Так, для органов законодательной власти - внутриорганизационная деятельность, например, формирование своих органов; для органов судебной власти - управление юстицией является государственно-управленческой деятельностью» [7, с. 184]. По нашему мнению, государственное управление никак не может реализоваться законодательными или судебными органами, тем более ветвями власти. Оно претворяется аппаратом Национального собрания Республики Беларусь, председателями судов.

Государственное управление, осуществляемое аппаратом Национального собрания, председателями судов, прокурорами, также властно, государственно-властно, так как оно представляет отдельный вид государственного управления, то есть является внутриорганизационным управлением. Подобным качеством обладает государственное управление, реализуемое всеми органами государственного управления, и их мы вправе называть органами исполнительной власти. В.Н. Дубовицкий иного мнения. Он полагает, что «исполнительная власть аккумулирует в себе значительную часть этой деятельности, но...далеко не всю государственно-управленческую деятельность и не всех органов государства в целом и органов государственного управления в частности» [9, с. 48]. В таком случае возникает вопрос: может ли государственное управление и его органы считаться таковыми?

Ведь по общему признанию ученых-административистов, в том числе и В.Н. Дубовицкого, государственное управление является государственно-властным. Это один из важнейших признаков, отличающих его от других видов социального управления. Другое дело, что не все полномочия являются властными. Под полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей органа государственного управления (исполнительной власти). Например, к властным полномочиям Совета Министров Республики Беларусь относятся: регулирование деятельности всех отраслей экономики Республики Беларусь; установление мер государственного регулирования отдельных видов экономической деятельности; право на создание, реорганизацию и ликвидацию республиканских юридических лиц; осуществление государственного регулирования внешнеторговой деятельности (ст. 11 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 года «О Совете Министров Республики Беларусь»); утверждение прожиточного минимума, бюджета прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам и в среднем на душу населения; регулирование наиболее эффективных путей повышения доходов семьи, стипендий, пенсий, других социальных выплат (ст. 16 Закона) 19.

Под властными полномочиями понимается такое право и обязанность, при реализации которых требуется, как правило, издание правового акта управления.

Полномочиями не властного характера можно считать: выступление от имени собственника в отношении имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь; организация управления государственной собственностью; содействие интеграции экономики Республики Беларусь и экономики других государств; внесение соответствующих предложений Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь (ст. 11 Закона о Совете Министров); участие в формировании государственной научно-технической инновационной политики (ст. 13 Закона) и так далее.

Реализация таких полномочий, как правило, не влечет издания правового акта управления.

Оба вида полномочий имеют место у любого органа государственного управления (исполнительной власти), да и вся управленческая деятельность не лишена названного характера.

Государственно-управленческая деятельность на высоком уровне имеет более широкую властность, чем на низшем. Например, из четырнадцати видов полномочий, которыми обладает исполнительный комитет базового уровня, десять из них не властного характера (ст. 2 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Подобного нет у Совета Министров, властные полномочия которого, в какой бы области не осуществлялось им государственное управление, превалируют. Следовательно, не все полномочия органов государственного управления властны, как и не все государственное управление властно, хотя по своему содержанию оно предназначено для осуществления исполнительной власти.

Продолжает оставаться дискуссионным вопрос, все ли органы государственного управления осуществляют исполнительную власть и являются органами исполнительной власти. Не действующее законодательство Республики Беларусь, а ст.ст. 106 и 107 Конституции позволяют дать положительный ответ на поставленный вопрос 13.

Во-первых, все органы государственного управления осуществляют государственное управление. Иначе и быть не может. В ином случае они просто не могут быть органами государственного управления.

Во-вторых, исполнительная власть реализуется в форме государственного управления.

Она наличествует для государственного управления, как государственное управление предназначено для исполнительной власти.

Из сказанного вытекает вывод: каждый орган, осуществляющий государственное управление, одновременно осуществляет и исполнительную власть в большей или меньшей мере.

Следовательно, все органы государственного управления реализуют исполнительную власть и являются не только органами государственного управления, но и органами исполнительной власти.

2.2 Правовые основы организации органов исполнительной власти

Правительство -- это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь, осуществляющий в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти [6, с. 55].

Правительство занимает важное место в системе органов государственной власти. Оно является основным, центральным институтом управления государственными делами. Ни одно государство не может обойтись без правительства.

Правительство вступает в тесные взаимоотношения с другими органами государственной власти, прежде всего с Президентом и Парламентом.

В отличие от конституций некоторых других государств (например, США) Конституция Беларуси прямо предусматривает образование и деятельность Правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его основные полномочия закреплены в Конституции, а также в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» [19].

В Республике Беларусь Правительство имеет название -- Совет Министров.

Форма правления часто предопределяет порядок образования и деятельности правительства. В президентских республиках оно менее самостоятельно. В государствах парламентарной формы правления правительство является коллегиальным органом, олицетворяющим исполнительную власть. Такое правительство несет ответственность перед парламентом, обычно формирующим правительство, за состояние дел в государстве и обществе. Поэтому в этом случае ему важно пользоваться доверием большинства членов парламента.

Отношения между правительством, парламентом и судами в Республике Беларусь более определенные. Что же касается влияния Президента на правительство, его деятельность, то оно вполне типично для президентских республик. Президент юридически не входит ни в одну ветвь власти, однако обладает рядом конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том, что как и в других, президентских республиках, он является реальным главой, этой ветви власти 4, с. 194.

По своему политическому или партийному составу правительство может быть партийным (однопартийным или коалиционным) и беспартийным.

Различают правительства партийного большинства и правительства партийного меньшинства.

В кризисные периоды истории могут создаваться правительства национального единства, когда в интересах преодоления угрозы (экономической, военной и т.п.) партии отбрасывают существующие между ними разногласия и формируют правительство.

Конституция Республики Беларусь не содержит исчерпывающего перечня лиц, входящих в состав Правительства [13]. В ст. 106 Основного Закона указано лишь, что Правительство состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители республиканских органов управления.

Структуру Правительства определяет Президент. Он же назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства.

Работой Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 106 Конституции Премьер-министр:

1) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;

2) подписывает постановления Правительства;

3) в двухмесячный срок после назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение 2 месяцев;

4) информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;

5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства [13].

Иные полномочия Премьер-министра определяются законами, указами Президента, постановлениями Правительства. При этом Премьер-министр решает наиболее важные вопросы.

Формирование Правительства обычно начинается с назначения Президентом Премьер-министра, которое осуществляется с согласия Палаты представителей.

Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты представителей есть лишь одно право -- обсудив предложенную кандидатуру, согласиться или не согласиться с предложением Президента.

В то же время в Основном Законе установлен срок, в течение которого Палата представителей должна принять решение о даче согласия на назначение Премьер-министра: не позднее чем в 2-недельный срок со дня внесения предложения [13].

Депутаты Палаты представителей вправе задавать вопросы Президенту, самому кандидату на должность Премьер-министра, высказывать свои мнения по предложенной кандидатуре, агитировать за или против.

Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается Палатой представителей тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Палаты представителей о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра должно быть оформлено постановлением.

Если между Президентом и Палатой представителей по поводу назначения Премьер-министра возникают разногласия, они преодолеваются в соответствии с процедурой, установленной Конституцией. Так, при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы [19].

Конституция не устанавливает каких-либо специальных цензов для избрания на должность Премьер-министра, требований о необходимости быть депутатом и т.п. Важно, чтобы кандидат был гражданином Республики Беларусь.

...