Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

АНДРІЙКО ОЛЬГА ФЕДОРІВНА

УДК 342.9

Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Київ - 1999

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім.В.М.Корецького Національної академії наук України.

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор Авер'янов Вадим Борисович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу

державний контроль влада

Актуальність теми дослідження. Розбудова державності в Україні та формування ринкових відносин супроводжуються ускладненням процесів у соціальній, економічній та політичній сферах суспільного розвитку. За таких умов важлива роль відводиться державі, її механізму, від якого вимагається організованість, чіткість діяльності та узгоджена взаємодія всіх його елементів. Важливе місце у забезпеченні цих вимог займає державний контроль.

Проблема державного контролю як об'єктивного суспільного явища завжди існувала і існує в усіх країнах і має різні шляхи вирішення. Держава, керуючись невідкладними завданнями, які вона ставить перед собою у певний період, має контролювати їх здійснення, консолідувати зусилля на подолання перешкод, а також визначати і завдання контролю та механізм його здійснення. Сам же державний контроль завжди спрямований на створення таких умов, які б сприяли підвищенню ефективності виконання державних завдань та функціонуванню усіх структур і службовців у межах закону.

У нашій країні ставлення до державного контролю впродовж останніх років відзначалося суперечливими мотиваціями від повного несприйняття його з проголошенням незалежної держави та побудовою ринкових відносин до бажання знову все контролювати, особливо при виникненні складних проблем на шляху соціально-економічних перетворень. Проте слід враховувати, що держава завжди повинна мати певний вплив на розвиток основних суспільних процесів.

З цією метою держава має отримувати інформацію про реальний стан справ, аналізувати розвиток подій при відповідних умовах і при потребі впливати на їх перебіг, тобто держава у притаманних їй організаційних формах, за допомогою відповідних прийомів і методів має контролювати розвиток суспільних відносин та спрямовувати їх на забезпечення потреб громадян.

Суть державного контролю як іманентної функції держави полягає у спостереженні та аналізі відповідності діяльності усіх суб'єктів суспільних відносин установленим державою параметрам, а також у певному “коригуванні” відхилень від цих параметрів.

Нині в Україні поступово формується розгалужена система органів державного контролю та нагляду в межах діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади усіх рівнів. Одначе ефективність вже діючих органів не дуже висока. Причин тут багато. Серед них і ті, що пов'язані з власними проблемами контролю, до яких в першу чергу слід віднести лише початок формування цих органів, відсутність сталого зв'язку між ними, напрацьованої практики контрольної діяльності в нових соціально-економічних та політичних умовах. З іншого боку - це проблеми держави, її органів виконавчої влади, які повинні більш ефективно здійснювати свої завдання та функції і реально брати участь у розвитку суспільних відносин.

Роль держави і її інститутів має все більше зростати у плані як регулювання та управління процесами, так і контролю за ходом реформування, здійснення їх на правовій основі відповідно до чинних норм.

Для вітчизняної правової науки розробка проблем державного контролю у сфері виконавчої влади на сьогоднішньому етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку, який має враховувати реальності сьогодення.

За радянських часів проблема державного контролю у різні роки і під різним кутом зору досліджувалася в загальнотеоретичному, історичному плані, як функція громадського контролю та одна з функцій державного управління. Значна увага питанням державного контролю була приділена у роботах В.Г. Афанасьєва, І.Л. Бачило, Д.М. Бахраха, В.М. Горшеньова, Б.М. Лазарєва, Л.Л. Потарикіної, Г.Х. Попова, В.П. Портнова, Н.Г. Саліщевої, Б.В.Смірнова, М.С. Студенікіної, М.С. Смиртюкова, Ю.О. Тихомирова, В.Є.Чіркіна, К.В. Шоріної, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольської та інших авторів.

У переважній більшості наукові дослідження не завжди супроводжувалися реальною спрямованістю їх результатів на втілення у державно-правову практику. Натомість державний контроль здебільшого застосовувався на практиці як своєрідний силовий захід впливу на суспільні відносини, що хоч і слугувало деякою мірою стримуючим фактором щодо неправомірності дій, але не враховувало відновлюючої і спрямовуючої функцій контролю.

З різних позицій до проблеми контролю підходять у своїх роботах зарубіжні автори: Р. Ален, Г. Бребан, Б. Гурне, Ж. Зіллер, А. Сільвестрак, Я. Хагвал та інші.

В Україні проблемам державного контролю до останнього часу не приділялося належної уваги. Окремі питання або сфери державного контролю тією чи іншою мірою досліджували у своїх роботах В.Б. Авер'янов, Л.К. Воронова, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.В. Ківалов, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, В.В. Копєйчиков, Л.Т. Кривенко, Є.Б. Кубко, Н.Р. Малишева, В.Ф. Опришко, М.П. Орзіх, І.М. Пахомов, П.М. Рабінович, А.О. Селіванов, М.Ф. Селівон, В.І. Семчик, В.Ф. Сіренко, О.Ф. Фріцький, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко.

Але системне дослідження проблем державного контролю у сфері виконавчої влади відсутнє. В окремих роботах вони висвітлювалися лише фрагментарно.

Як наслідок, практика здійснення державного контролю залишається неефективною, оскільки діяльність контролюючих органів значною мірою невпорядкована, а створення нової системи державного контролю проходить вкрай повільно і суперечливо, не грунтуючись на достатніх науково-теоретичних напрацюваннях. Зокрема, не враховується, що на противагу домінуючій у минулому каральній ролі контролю, він має набувати переважною мірою інформаційно-аналітичного значення. Тобто контроль має використовуватися як засіб, що дає можливість повніше аналізувати стан справ та дозволяє вчасно застерегти, попередити та вплинути на настання нестандартних ситуацій чи можливих відхилень від прийнятих управлінських рішень, чи здійснення неправомірних дій. І лише за негативного кінцевого результату наступає черга застосування примусових заходів.

Отже, з огляду на необхідність зміни самого характеру і спрямування державного контролю, визначення засад цілісного механізму його та створення ефективної системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади, а також відсутності його належного наукового забезпечення, слід визнати високу актуальність теми дисертаційного дослідження, його теоретичну і практичну значимість.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний у дисертації напрям наукового дослідження був започаткований ще розробками проблеми “Правова природа Республіканської автоматизованої системи управління УРСР і її місце у механізмі управління народним господарством УРСР”, які здійснювалися в Інституті держави і права АН України за розпорядженням Президії Академії наук УРСР №1047 від 13 серпня 1973 року. Досягнення науково-технічного прогресу і, зокрема, електронно-обчислювальної і комп'ютерної техніки та їх застосування для обробки інформації при реалізації функції управління, а також питання перерозподілу функцій, повноважень по їх виконанню та контроль за їх здійсненням, персональна відповідальність та інші напрями функціонально-структурного удосконалення управління вимагали наукового осмислення і правового регулювання. Дослідження зазначених проблем знайшло продовження в темі “Питання правового забезпечення Республіканської системи збору і обробки інформації для обліку, планування і управління народним господарством”.

У подальшому досліджуваний напрямок був тісно пов'язаний з роботою над плановими темами “Проблеми організаційно-правового забезпечення галузевого механізму управління народним господарством союзної республіки” та “Державно-правові проблеми державного управління в умовах економічної самостійності союзної республіки”, з якої з часом виділилася окрема підтема “Проблеми організаційно-правового забезпечення управління у державному секторі економіки”.

Протягом останніх років дисертаційне дослідження було органічно пов'язане з плановими темами “Проблеми розвитку та вдосконалення законодавства у сфері державного управління” і “Організаційно-правові засади побудови та функціонування системи органів виконавчої влади України”, які виконувалися у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України.

Об'єктом дослідження є державний контроль як іманентна функція держави, а його предметом - організація і здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади, зміст і напрямки розвитку правової регламентації системи органів державного контролю у цій сфері.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовної практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду виявити стан і визначити закономірності, тенденції організаційного та правового забезпечення здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади України, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективної системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади та підвищення результативності і ефективності здійснення його в окремих сферах державного управління.

Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням завдань:

розкриття призначення державного контролю у демократичному суспільстві, його сутності, основних принципів здійснення та ролі права у регулюванні державного контролю;

визначення місця і ролі державного контролю як виду діяльності держави у механізмі взаємодії гілок державної влади;

аналізу та визначення класифікації видів державного контролю у сфері виконавчої влади, співвідношення різних видів державного контролю та їх взаємодії, виявлення базових характеристик зовнішнього та внутрішнього державного контролю, організаційно-структурних та функціональних чинників їх формування;

висвітлення та аналіз особливостей державного контролю у зарубіжних країнах, його організаційних форм і місця у системі державної влади;

визначення системи суб'єктів державного контролю у сфері виконавчої влади, їх функціонального призначення та правового статусу;

розкриття різноманітності застосування форм і методів державного контролю та оновлення їх змісту і правового забезпечення;

висвітлення процедур контролю у сфері виконавчої влади, її внутрішньої динаміки і перспектив удосконалення правового регулювання;

аналізу стану і перспектив розвитку державного контролю як важливої умови забезпечення захисту прав і свобод громадян, а також його особливостей у сфері державної служби, у державному секторі економіки;

розроблення концептуальних підходів щодо організаційного та правового забезпечення державного контролю у сфері виконавчої влади, визначення подальших шляхів і засобів вирішення організаційно-правових проблем контролю з метою підвищення його ефективності.

Методологічні і теоретичні основи дослідження. У вирішенні зазначених завдань використовувалися загальнотеоретичні і спеціально-наукові методи пізнання. Теоретичні висновки дисертації грунтуються на розробках з теорії держави та права, адміністративного права, теорії державного управління. У процесі дослідження широко використовувалися методи системного, структурно-функціонального, нормативно-порівняльного аналізу.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена сукупністю поставлених завдань і засобів їх розв'язання. В межах проведеного автором дослідження одержано наступні результати, які мають наукову новизну.

Вперше здійснено комплексний аналіз державного контролю у сфері виконавчої влади в умовах визначення нової суспільно-політичної ролі держави в процесі розвитку демократичного суспільства в Україні.

Уточнено зміст частково оновлених чи якісно нових понять суспільного призначення та сутності державного контролю, його спрямованість на забезпечення прав, свобод та правомірних інтересів громадян, аналіз, перевірку і спостереження за дотриманням установлених правил, норм, стандартів та забезпечення правомірності управлінських рішень. В нових умовах важливого значення набуває інформаційно-аналітичний характер державного контролю, його спрямованість на попередження чи припинення можливих негативних наслідків.

Дістали подальший розвиток положення про основні принципи державного контролю. Поряд з такими принципами як законність, систематичність та гласність, значна увага приділяється системності, дієвості і прозорості здійснення державного контролю. Дотримання цих принципів є однією з умов ефективності контрольної діяльності та належної спрямованості на виконання її завдань.

Змістовно поглиблена характеристика державного контролю як: специфічного виду державної діяльності, органічної функції усіх гілок державної влади, одного з особливих засобів забезпечення їх взаємодії. Характеристика державного контролю у сфері виконавчої влади дозволяє підкреслити функціональне призначення контролю і здійснення його суб'єктами державного управління.

Обгрунтовано положення про різноманітність застосування видів державного контролю у сфері виконавчої влади. Ці види можуть перетинатися, що при належній координації дає можливість отримати детальну і повну інформацію щодо контрольованої ситуації чи об'єкту контролю. Відсутність такої координації при здійсненні контролю у сфері виконавчої влади спричиняє проведення значеної кількості перевірок і ревізій, за яких кількість не завжди переростає в якість, а навпаки, лише дестабілізує роботу контрольованих об'єктів.

Здійснено науково-практичне обґрунтування пропозиції щодо доцільності створення окремого центрального органу виконавчої влади з особливим статусом для здійснення регулювання і координації діяльності органів контролю у сфері виконавчої влади. Він може мати назву “Комітет з питань державного контролю”. Його організація, діяльність та взаємозв'язок з іншими органами мають визначатися законом. У складі Комітету з питань державного контролю пропонується виділити управління (ради, департаменти) за функціональним принципом, які б здійснювали координацію діяльності контрольних органів у різних сферах чи галузях управління та аналіз отриманих результатів контролю.

Обґрунтована пропозиція автора щодо доцільності створення при Президенті України Ради з питань координації державного контролю як дорадчого консультативного органу. Його діяльність спрямовуватиметься на проведення послідовної політики державного контролю у сфері виконавчої влади та координацію діяльності органів, що здійснюють такий контроль.

Запропонована авторська концепція проекту Закону України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, основні ідеї і висновки якої знайшли відображення у проекті Концепції реформи адміністративного права України.

Визначені напрямки та зміст правової регламентації положень, якими слід керуватися при створенні та організації діяльності державних інспекцій з питань контролю, наділенні їх повноваженнями щодо застосування примусових заходів. Значні повноваження щодо накладання адміністративних стягнень, які мають такі інспекції сьогодні, зводять їх діяльність в основному до застосування каральних заходів. Для усунення такого становища пропонується у спеціальному законодавчому акті або окремому розділі закону про державний контроль у сфері виконавчої влади регламентувати їх діяльність.

Одержані результати при аналізі контролю у сферах забезпечення прав і свобод громадян, державній службі та державному секторі економіки свідчать про відсутність дієвого державного контролю та неефективність діяльності органів контролю у цих сферах. З цією метою вироблені пропозиції і рекомендації щодо суттєвого удосконалення контролю у цих сферах шляхом застосування відповідних організаційних та правових заходів.

Сукупність теоретичних узагальнень, що стосуються державного контролю як виду діяльності держави, функції органів виконавчої влади та функції державного управління, виділення окремих видів контролю та їх призначення у сфері виконавчої влади та практичних пропозицій, що є наслідком дисертаційного дослідження, в цілому, дало змогу визначити концептуальні засади вирішення проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади та сформувати механізм правового забезпечення його організації і функціонування.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення і висновки проведеного дослідження створюють основу для подальшого поглибленого теоретичного вивчення явища контролю у системі державної влади і, зокрема, у системі виконавчої влади України, удосконалення організаційно-структурних форм здійснення державного контролю в окремих сферах державного управління і спрямовані на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади в цілому.

Результати дослідження були використані при підготовці окремого розділу “Державний контроль у сфері виконавчої влади” першого робочого варіанту Концепції адміністративної реформи в Україні, що був підготовлений робочою групою, створеною Комісією Верховної Ради України з питань правової політики та судово-правової реформи у 1996 році.

У подальшому ідеї і висновки щодо запровадження державного контролю у сфері виконавчої влади були використані при розробці Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Президентом України. Наукові результати автора, отримані при дослідженні даної проблеми, були безпосередньо використані при підготовці за розпорядженням Кабінету Міністрів України проекту Концепції реформи адміністративного права України і знайшли втілення у розділі “Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади”, а також у розпочатій розробці проекту Кодексу адміністративних процедур.

Автором були обгрунтовані теоретичні і методологічні підходи щодо розробки проекту Закону України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади” та його змістовного наповнення. Ці пропозиції знайшли відображення у затверджених Указом Президента України від 20 листопада 1998 року першочергових заходах з проведення в Україні адміністративної реформи.

Теоретичні і практичні результати дисертаційного дослідження були використані при підготовці проекту Кодексу основних правил поведінки державних службовців, при експертизі та рекомендаціях по проектах законодавчих актів у різних сферах управлінської діяльності та включення до них положень, що стосуються контролю.

Одержані результати дослідження були реалізовані в курсі лекцій з адміністративного права для студентів Вищої школи права при Інституті держави і права ім.В.М. Корецького НАН України та спеціалізованому курсі лекцій про заходи забезпечення законності та державної дисципліни в управлінні.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Ідеї та висновки наукового дослідження представлялися на багатьох наукових конференціях, присвячених розвитку держави і права незалежної України. Зокрема, основні результати дисертаційної роботи доповідалися на науково-практичній конференції “Проблеми підготовки нового Цивільного кодексу України”, Київ, 20-21 травня 1993р.; науково-практичній конференції “Проблеми розбудови державності України”, Київ, 20-21 грудня 1994р.; науково-практичній конференції “Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти”, Київ, 10-11 березня 1995р.; науково-практичній конференції “Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку”, Київ, листопад 1995р.; на засіданні Вченої ради Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України 10 грудня 1996 року; на науково-практичній конференції “Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність”, Київ, 22-23 листопада 1996р.; науково-практичній конференції “Концепція розвитку законодавства України до 2005 року”, Київ, травень 1996р.; міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми методології сучасного правознавства”, Київ, жовтень 1996р.; науково-практичній конференції “Концепція адміністративної реформи в Україні”, Київ, червень 1996р; на IV науковому семінарі по обговоренню проекту Цивільного кодексу України та проблеми кодифікації адміністративного права, Київ, 1997р.; першій національній науково-практичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування”, Яремча, 19-21 червня 1998р.; на науково-практичному семінарі “”Адміністративно-правова реформа в Україні”, Львів, 17 лютого 1998р.; науково-практичному семінарі “Адміністративна реформа і проблеми розвитку адміністративного законодавства в Україні", Рівне, 2 квітня 1998р.; науковому семінарі “Адміністративне право в Нідерландах”, Утрехт, 6-10 липня 1998р.; на круглому столі “Правова реформа в Україні”, Київ, 20 січня 1999р.; на науково-практичній конференції “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні”, Київ, 27-28 травня 1999р.; міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми юридичної науки”, Київ, 13-14 травня 1999р.

Автор дисертаційного дослідження є: одним із членів колективу розробників Концепції реформи адміністративного права України, який був створений за розпорядженням Кабінету Міністрів України, автором розділу “Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади”; співавтором проекту “Кодексу основних правил поведінки державного службовця”; членом робочої групи по розробці “Кодексу адміністративних процедур в Україні”; автором матеріалів у підготовленій Міністерством юстиції України концепції Закону України “Про державний контроль за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб”.

Результати дослідження використовувалися здобувачем при розробці методичних матеріалів та учбових програм, читанні лекцій та проведенні семінарських занять з курсу “Адміністративне право” у Вищій школі права при Інституті держави і права ім. В.М.Корецького НАН України.

Структура дисертації обумовлена логікою дослідження, що базується на поєднанні загального і спеціального підходів до розгляду досліджуваної проблеми. Дисертаційна робота складається з вступу, трьох розділів, що поділені на підрозділи, висновку, додатку та списку літератури. Загальний обсяг роботи складає 390 сторінок, додаток - 5 сторінок, список літератури - 250 посилань.

ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтована актуальність теми дослідження, дана характеристика загального стану дослідження даної теми у науковій літературі, визначені мета і завдання дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, виділений основний внесок здобувача, наведені результати апробації основних положень дисертаційного дослідження, структура роботи.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження державного контролю у сфері виконавчої влади” - визначаються суспільне призначення та сутність державного контролю, місце та завдання контролю у системі державної влади, розглядаються різні класифікації контролю за видами залежно від основних класифікаційних ознак та специфіки мети, що покладена в основу класифікації, та досвіду здійснення державного контролю у зарубіжних країнах.

У першому підрозділі зазначеного розділу - “Сутність і призначення державного контролю у демократичному суспільстві” - звертається увага на те, що проблемі контролю суспільство завжди приділяло значну увагу і здійснювало його за допомогою різних заходів та прийомів. У філософській літературі соціальний (суспільний) контроль подається як сукупність процесів у суспільстві, за допомогою яких забезпечується слідування визначеним правилам діяльності, а також дотримання певних обмежень поведінки, порушення яких негативно впливає на функціонування системи в цілому. Соціальний контроль забезпечує відповідну організацію суспільного життя, адекватну встановленим у суспільстві правилам поведінки учасників суспільних відносин. Через такий контроль реалізується принцип зворотного зв'язку в управлінні суспільними процесами чи системами. Таким чином, контроль виступає невід'ємною частиною розвитку суспільства. Сутність його проявляється в аналізі та перевірці діяльності учасників суспільних відносин відповідно до встановлених приписів.

У процесі розвитку і ускладнення суспільних відносин швидко розвивається і структура контролю, удосконалюється його механізм, зростає значення у функціонуванні всіх соціальних систем.

Тому, у зазначеному підрозділі підкреслюється, що контроль слід розглядати як об'єктивне суспільне явище, яке суспільство виробило у процесі своєї еволюції і яке є результатом його розвитку. Без застосування контролю суспільство тим більше не може обійтися на шляху свого подальшого розвитку, який потребує і може здійснюватися спираючись на аналіз існуючого стану та використовуючи нові фактори розвитку від досягнутого. Суспільство розвивається згідно об'єктивних законів і завдання держави полягає у всілякому сприянні цьому розвитку, попередженні дій, що перешкоджають чи стримують його, або ж певною мірою можуть негативно на нього вплинути.

Держава є одним із головних суб'єктів здійснення контрольної функції у суспільстві, бо вона має реальні механізми впливу на суспільні відносини і, при їх застосуванні, активно покладається на контроль як елемент цього механізму.

Проведений аналіз юридичної літератури дав змогу зробити загальний огляд різних точок зору на сутність і призначення державного контролю. У кожній з них присутній той чи інший переважаючий фактор чи позиція, яку автори намагаються розкрити при дослідженні проблеми контролю. Це засвідчує багатоплановість державного контролю та притаманну йому різнобічність, яку слід розуміти як здатність аналізувати, спостерігати та перевіряти загальні явища та ситуації і можливість акцентувати увагу на конкретних питаннях з глибоким їх аналізом у різних сферах суспільних відносин. На основі аналізу існуючих поглядів на проблему робиться висновок, що при розгляді державного контролю можна керуватися поняттям його, як об'єктивної функціональної діяльності, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.

Якщо поняття державного контролю включає аналіз, перевірку та спостереження за дотриманням установлених правил, норм, стандартів та управлінських рішень, то сутність його значно ширша і повніша. Вона полягає у проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об'єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), але також і їх професійна обґрунтованість.

У минулому домінуючою у підході до державного контролю була каральна мета його використання. Державний контроль проводився цілеспрямовано для виявлення порушень і застосування заходів впливу. Такий підхід до здійснення функцій контролю за своєю суттю є невірним. Контролювати треба, щоб не допустити прорахунків, завчасно попереджати про їх виявлення та можливі негативні наслідки, а не з метою покарання.

Україна почала будувати демократичну, соціальну, правову державу і процеси, які відбуваються в суспільстві, господарських зв'язках, зовнішніх та внутрішніх відносинах, що виникають і будуються на нових засадах, мають знаходитися під контролем держави. В усьому світі держави з різними формами правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин в суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводжують, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголошеним демократичним принципам розвитку.

Державний контроль завжди здійснюється на підставі норм права і в переважній більшості має юридичні наслідки. Правова природа державного контролю проявляється в тому, що органи державної влади, їх посадові особи при здійсненні контролю діють у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і у відповідності з ними. Тому можна сказати: державний контроль здійснюється у чітких правових межах, керується чинними нормами права і завжди викликає певні юридичні наслідки. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади.

Державний контроль має своє оформлення в офіційних матеріалах, що містять визначення характеру контролюючих дій, інформацію про стан справ і юридичні наслідки. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган може вимагати привести відносини у відповідність з діючими нормами безпосередньо самому суб'єкту, або ж направити матеріали в органи, уповноважені приймати рішення з таких питань. Якщо при правовій оцінці дій, що контролюються, виявиться неправомірна поведінка суб'єкта контролю, то настає черга застосування правоохоронних заходів. При цьому норми права виконують як регулюючу, так і правоохоронну функції. І останнє, що визначає правову природу контролю, - це детальна регламентація процедур його здійснення.

При аналізі основних принципів державного контролю основна увага була звернена на системність, систематичність, законність, дієвість, гласність і прозорість його здійснення. У роботі дається аналіз їх значимості при здійсненні державного контролю.

У другому підрозділі - “Державний контроль як вид діяльності державної влади: тенденції розвитку” - автором розглядається усталений підхід до поділу державної влади на законодавчу виконавчу і судову влади. Аналізуються існуючі підходи до виділення державного контролю як однієї з гілок влади та закріплення його в конституціях деяких країн.

При цьому робиться висновок про те, що коли керуватися при визначенні контрольної влади як самостійної гілки державної влади тими теоретичними розробками, які лежать в основі поділу державної влади і передбачають поділ її на окремі види діяльності, то до таких видів діяльності можна віднести й інші види, включаючи й державний контроль. За таких умов можна стверджувати про існування контрольної влади як виду державної діяльності - гілки державної влади, про що зазначається в науковій літературі.

За відповідних умов та наявності правових чинників державний контроль може бути виділеним як один із різновидів державної влади - “контрольна влада” і як функція інших гілок державної влади та елемент механізму стримувань і противаг у їх взаємодії. Така роль контролю має особливо важливе значення на теперішньому етапі розвитку державності України, коли проходять процеси становлення, організаційного та функціонального визначення законодавчої, виконавчої та судової влади, і заходи стримувань не дають жодній з гілок державної влади зайняти переважне місце на відміну від інших та спрямовують на діяльність у чітко визначених Конституцією межах.

Контроль не повинен здійснюватися заради контролю. Державний контроль є важливою функцією державного управління, органічно пов'язаною з іншими управлінськими функціями. Він є функцією управління, яка у необхідному співвідношенні існує з іншими. Такий підхід дозволяє уникнути як недооцінювання, так і перебільшення значення контролю у здійсненні управлінської діяльності. У процесі державного контролю здійснюється перевірка загальної спрямованості управлінської діяльності, відповідності її спрямування встановленому та закріпленому нормативно-правовими актами напряму і відповідності йому інших функцій управління. Контроль у сфері управління має як самостійне значення, так і є елементом, частиною інших функцій управління, засобом перевірки забезпечення виконання функцій управління, здійснюваним на заключних етапах процесу.

У третьому підрозділі - “Основні види зовнішнього державного контролю щодо діяльності органів виконавчої влади” - підкреслюється важливість для теоретичного визначення та практичного застосування класифікації державного контролю на види.

У залежності від класифікаційних ознак можливим є виділення різноманітних видів державного контролю, які можуть бути об'єднані та виділені в залежності від об'єкту контролю, суб'єктів, що його здійснюють, характеру виділення, обсягу контрольних повноважень, сфери та характеру відносин суб'єктів контролю з підконтрольними об'єктами тощо.

Застосування різноманітних ознак класифікації дозволяє проаналізувати явище державного контролю у широкому обсязі та виділити особливості і роль та призначення таких видів у сфері виконавчої влади.

У роботі зауважується, що види контролю можуть перетинатися, “накладатися”, але в повному обсязі вони не замінюють один одного. Вони лише доповнюють інформацію, здійснюють перевірку з точки зору відповідності діяльності органами виконавчої влади визначеним напрямам та прийнятим управлінським рішенням, установленим правилам та правовим нормам.

Стосовно виконавчої влади виділяють зовнішній і внутрішній контроль. Таке виділення має умовний характер, бо за певних умов зовнішній контроль можна розглядати як внутрішній, а внутрішній контроль у сфері виконавчої влади буде таким лише стосовно всієї системи виконавчої влади. Для сфери чи галузі управління він буде зовнішнім. З іншого боку виділення зовнішнього і внутрішнього контролю у сфері виконавчої влади дає можливість прослідкувати взаємозв'язки виконавчої влади з іншими гілками державної влади та між органами виконавчої влади з позиції контролю.

З урахуванням певних ознак можливим є виділення загального і спеціального контролю; попереднього, поточного і наступного. Такі види контролю можуть об'єднуватися, перетинатися, доповнюватися. Так, загальний контроль може здійснюватися попередньо, лише що стосується наявності формальних показників чи розробки попередніх планів. Він може проводитися протягом усього періоду виконання поставленого завдання чи вирішення питань, виходячи з перевірок, нагляду цього процесу по етапах, стадіях. Однаковою мірою це стосується і здійснення загального контролю за результатом виконання контрольованої функції.

До зовнішніх видів державного контролю щодо діяльності органів виконавчої влади слід віднести:

президентський контроль;

парламентський контроль;

судовий контроль;

прокурорський нагляд.

Кожний з цих видів контролю має свою специфіку, обсяг і завдання, що дозволяє виділити його в окремий вид контролю та визначити місце у системі зовнішнього контролю щодо сфери виконавчої влади.

Отже, зовнішній контроль здійснюється органами законодавчої, судової влади, Президентом та прокуратурою щодо діяльності органів виконавчої влади та відповідності цієї діяльності чинному законодавству. Він обмежений повноваженнями цих органів і регламентований відповідними нормативно-правовими актами.

Контроль у сфері виконавчої влади має свої різновиди, такі як: надвідомчий і відомчий (галузевий контроль). У свою чергу надвідомчий контроль в залежності від функціональної належності може поділятися на фінансовий, митний, податковий, екологічний тощо. Кожен з цих видів контролю має самостійне значення, виконуючи своє завдання у відведеній для нього сфері. В цілому усі види державного контролю у сфері виконавчої влади спрямовані на створення умов для ефективного здійснення управлінської діяльності.

У роботі розглядаються поняття “контроль” і “нагляд”, що використовуються у літературі та практиці здійснення контролю. Останнім часом ці поняття активно почали запроваджуватися у законодавчих актах. У зв'язку з цим в роботі розглядається співвідношення цих понять та зазначається позиція автора щодо їх призначення і застосування.

У підрозділі п'ятому - “Із досвіду здійснення державного контролю у зарубіжних країнах” - проводиться огляд і узагальнення особливостей здійснення державного контролю у деяких зарубіжних країнах, його організаційно-структурного забезпечення, а також діяльності міжнародної неурядової організації вищих контрольних органів, яка вивчає і поширює у практику контролю позитивний досвід зарубіжних країн. Досвід такої діяльності дає можливість зробити висновок про те, що кожна держава застосовує такі види і форми контролю, які відповідають характеру суспільного розвитку, його особливостям, формі правління та демократичним укладам.

Україна, будуючи свою державність, має використовувати набутий досвід побудови системи державного контролю, але керуватися при цьому своїми потребами, необхідністю та внутрішніми особливостями суспільних зв'язків.

У другому розділі - “Основні елементи системи державного контролю у сфері виконавчої влади та їх правове забезпечення” - розглядаються система та правовий статус суб'єктів державного контролю, аналізуються ефективність та обґрунтованість застосування методів державного контролю, розвиток форм державного контролю та дається правова регламентація процедури здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади.

Контроль як вид діяльності притаманний усім суб'єктам виконавчої влади і перший підрозділ - “Загальний державний контроль у сфері виконавчої влади” - розглядає зміст такого контролю та види суб'єктів, що здійснюють загальний контроль. Для переважної частити суб'єктів контролю він не є основною діяльністю і притаманний як невід'ємна частина управлінської діяльності, а отже є супровідною (похідною) функцією основної діяльності суб'єктів виконавчої влади, місцевого самоврядування. Для інших - контроль є основною функцією, яку держава уповноважила їх здійснювати, визначивши і закріпивши у нормативно-правових актах обсяг і сферу здійснення контрольної діяльності.

Тому при визначенні системи державного контролю у сфері виконавчої влади виходять зі здійснення її усіма органами державного управління загальної і спеціальної компетенції у межах їх повноважень.

Систему органів контролю у сфері виконавчої влади складають суб'єкти, для яких контроль визначений як основний вид діяльності. Діяльність та організаційно-структурна форма контрольних суб'єктів розглядається у другому підрозділі - “Спеціальний державний контроль у сфері виконавчої влади: суб'єкти контролю, їх правовий статус”.

На сьогодні в Україні відсутня єдина система контрольних органів у сфері виконавчої влади. Вони не мають єдиного структурного центру, який би спрямовував і координував діяльність органів контролю у сфері виконавчої влади. Об'єднує їх лише “управлінська вертикаль”, у структурі якої органи контролю створюються, або ж функцію контролю здійснюють спеціальні структури органів управління.

Потреба у створенні такого органу існує. Тому з метою консолідації усіх видів контролю, організації та методологічного впливу, координації діяльності органів контролю, зважаючи на визначеність контролю як функції управлінської діяльності, важливості раціонального застосування та здійснення його у сфері виконавчої влади робиться принциповий висновок про необхідність створення на рівні центрального органу виконавчої влади відповідного органу зі спеціальним статусом.

Пропонується утворити орган з орієнтовною назвою Комітет з питань державного контролю у сфері виконавчої влади. Питання його організації, діяльності і взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися відповідно до положень Концепції реформи адміністративного права України в індивідуальному порядку, шляхом прийняття закону, що визначає повноваження і порядок діяльності органу такого рівня.

Для координації діяльності органів контролю, регулювання перевірок у різних сферах державного управління з залученням різних органів контролю в Комітеті з питань державного контролю слід утворити відповідні підрозділи за функціональним принципом. Для проведення послідовної політики державного контролю у сфері виконавчої влади та його координації слід утворити при Президенті України Раду з питань координації державного контролю як дорадчий консультативний орган.

Вирішення організаційно-структурних питань здійснення контролю у сфері управлінської діяльності в першу чергу сприятиме підвищенню організованості і ефективності здійснення самої функції контролю та діяльності органів контролю. А головне, в цілому, це сприятиме ефективності управлінської діяльності, оскільки результати контролю будуть віддзеркалювати різні сторони діяльності, що сприятиме об'єктивності висвітлення ситуації та виробленню суттєвих рекомендацій.

Для забезпечення правового регулювання контролю у сфері виконавчої влади пропонується прийняти Закон України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, який би поширювався на контрольні відносини у сфері виконавчої влади та регулював питання координації діяльності органів державного контролю, порядок його здійснення тощо.

Однією з організаційних форм здійснення контролю є державні інспекції, що створюються при державних органах виконавчої влади чи як структурні ланки в їх апараті. В Україні досить інтенсивно відбувається формування таких структур з контрольними та наглядовими повноваженнями в усіх сферах державного управління. При цьому на практиці і в нормативно-правових актах терміном “державні інспекції” користуються не лише стосовно органів контролю з надвідомчими повноваженнями, а й щодо органів, які здійснюють відомчий контроль, або органів, що не наділені повноваженнями інспекційного, наглядового характеру.

Створювані державні інспекції з контрольними функціями, що діють в різних галузях управління, відрізняються порядком створення, правовим статусом та повноваженнями при здійсненні контролю. Спеціалізація створюваних державних інспекцій різноманітна і потреба в них має визначатися потребою практики у кожній конкретній сфері управління.

Державна інспекція -- це спеціальний орган, що здійснює контрольну функцію з самостійним завданням. Тому доцільним було б основні завдання і функції, їх правовий статус в системі виконавчої влади закріпити у спеціальному законодавчому акті про державні інспекції з питань контролю, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади (орієнтовна назва “Про державні інспекції в органах виконавчої влади”), або передбачити регулювання цього питання у розділі Закону України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади”.

Такий підхід сприятиме удосконаленню правового забезпечення діяльності державних інспекцій, вирішенню питання закріплення їх правового статусу та взаємодії з іншими органами державного управління.

У процесі реформування органів державного управління, зміні завдань і конкретних функцій центральних органів виконавчої влади, розвитку ринкових відносин має реформуватися і система органів контролю. Оскільки, як свідчить досвід інших країн, і сама система контролю, система органів контролю та окремі їх види не є статичними, з назавжди визначеними повноваженнями. Вони реформуються відповідно до завдань, що їх держава вирішує на відповідному етапі свого розвитку та їх здійсненням органами державного управління.

Існування значної кількості контролюючих органів ще не означає загального поліпшення справ у державному управління. Головним є не сама їх кількість, а результат, тобто ефективне використання наслідків контролю для поліпшення ситуації у конкретній сфері. На такий результат має бути спрямована координація діяльності контрольних органів у системі державного управління, детальна регламентація діяльності численних перевіряючих органів (інспекцій, служб, управлінь, комісій тощо), процедурні аспекти. Така регламентація і значна кількість нормативних актів не є виявом невиправданого бюрократичного підходу. Вона дає змогу чітко визначити права і обов'язки, межі діяльності, а також скоординувати діяльність різних органів контролю, допомагає уникнути значної кількості перевірок і ревізій, на які так часто скаржаться ті, кого контролюють. Контроль відповідатиме своєму призначенню, якщо він буде своєчасним і об'єктивним, спрямованим на кінцевий результат, організація його проведення і процедури здійснення не будуть заважати роботі контрольованих і здійснюватимуться в чітко установлених межах, а дієвість досягатиметься не кількістю перевірок, а реальним забезпеченням виконання поставлених завдань.

У цілому ж існує тісна залежність між державним управлінням і здійсненням державного контролю за дотриманням чинного законодавства та ефективністю управління.

Для того, щоб здійснювати контроль, треба мати за чим його здійснювати і контроль спрямовувати в основному на дію, а не на засвідчення відсутності відповідного механізму, де і контролювати немає як.

Загалом, система органів контролю у сфері виконавчої влади потребує створення органу на рівні центральних органів виконавчої влади та наділення його регулюючими і координуючими повноваженнями щодо органів державного контролю у сфері виконавчої влади.

Суб'єкти державного контролю здійснюють контрольну функцію, використовуючи різноманітні прийоми та способи, які є активними елементами механізму державного контролю та інструментом контрольних органів. Тому третій підрозділ - “Урізноманітнення та оновлення змісту методів державного контролю” - присвячений дослідженню різноманітних методів державного контролю, оновлення їх змісту, призначення у подальшому удосконаленні державного контролю.

Вибір і застосування методів залежить від органу, що здійснює контроль, та характеру самої контрольної діяльності.

Застосування відповідних методів контролю засвідчує як, яким чином державний контроль здійснюється різними органами, у різних сферах, та реалізується у практичній діяльності.

При виділенні методів контролю у науковій літературі переважно називають загальні і спеціальні методи. Загальні методи контролю вважаються похідними від загальних методів управління, тоді як серед спеціальних називають методи заслуховування інформації, ознайомлення з фактичним станом справ на місцях, а також математичні та електронно-обчислювальні методи, тематичні перевірки, аналіз інформаційно-документальних даних тощо.