Формирование системы управления губерниями

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Формирование системы управления губерниями

Глава 2. Основные органы управления на местах: структура и функции

Глава 3. Биографии и деятельность Пермских губернаторов

Заключение

Список использованных источников литературы

Введение

История государственного управления в России представляет собой крупную научную проблему, интерес к которой всегда был стабильно большим, а в последние годы, в условиях системных преобразований в государстве, наличии настоятельной потребности в оптимизации управленческой деятельности в государственных структурах и признания необходимости укрепления вертикали власти, заметно усилился. Современное общество заинтересовано в осмыслении накопленного опыта государственного строительства в нашей стране, чтобы перенять его достижения и не повторить совершенных ошибок.

Предметом исследования курсовой работы являются институты губернского управления, формирование системы управления под воздействием политики самодержавия в области организации государственного управления на примере Пермской губернии. В центре внимания при этом оказались такие административные учреждения как губернское правление, казенная палата и приказ общественного призрения. Деятельность генерал-губернаторов рассматривалась только в связи с общей эволюцией губернских структур власти с периода основания Пермской губернии до начала XIX в..

Пермская губерния выбрана не случайно, так как она богата историческими событиями в структуре управления промышленностью, торговли и социальной жизни населения.

Внутренняя политика, проводившаяся самодержавием в XVIII - XIX веках, являлась своего рода реакцией на быстрое экономическое, социальное и политическое развитие Западной Европы и отражала попытки традиционных структур приспособиться к новым историческим реалиям. Проводя модернизацию "сверху" путем реформ, государство активно вмешивалось в жизнь общества посредством регулирования и регламентации социальных отношений. При этом основной груз ответственности по выполнению поставленных правительством задач ложился на бюрократию, в особенности на губернское и уездное чиновничество, которое, вступая в повседневный контакт с населением, выполняло роль посредника между высшими эшелонами власти и народом, доводя до последнего спускавшиеся сверху законы, инструкции и постановления и приспосабливая их к местным условиям жизни. Кроме того, чиновничество, отвечая за благополучие губерний и уездов, первым испытывало на себе реакцию населения на принятые правительством решения. Поэтому постановка и исследование проблем, связанных с выявлением роли губернского и уездного чиновничества в системе российской властной вертикали, а также анализ степени влияния этой части бюрократии эффективность проводимых правительством преобразований имеет самостоятельное значение. К тому же каждая губерния имела свои особенности, поэтому необходимость учитывать региональную специфику представляется вполне правомерной.

Институциональный аспект исследования предполагает изучение «техники» государственного управления. Этим объясняется пристальное внимание не только к структуре губернских учреждений, но и их функционированию, организации делопроизводства, как элементу рационализации управления.

Актуальность и состояние изученности проблемы обусловили цель данного исследования - определить и дать характеристику основных этапов в организации местных органов власти в Российской империи в конце XVIII - начале XIX вв.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- установить специфику реализации правительственных реформ в губернии;

- выявить принципиальные особенности организации губернаторской власти и специфику ее взаимоотношений с генерал-губернатором и с административными органами;

- дать общую характеристику руководящего состава администрации Пермской губернии;

Хронологические рамки работы включают конец XVIII - начало XIX вв., что позволяет проследить динамику управленческих процессов, начиная с создания структуры отраслевых учреждений в Пермской губернии.

В базу исследования положен анализ комплекса опубликованных источников, содержащих информацию о российских преобразованиях в системе управления на государственном и ведомственном уровнях имперского периода.

Основной массив используемой литературы составляют источники личного происхождения: очерки, мемуары, воспоминания. В них нашли отражения личностные взгляды исторических аналитиков, позволяющие делать выводы к деятельности российского чиновничества.

Авторам удалось собрать богатый фактический материал, охарактеризовав численность, быт и основные направления управленческой деятельности в Пермской губернии накануне проведения Великих реформ. Мещанство как одно из городских сословий считали нужным представить в обобщающих работах по Уралу первой половины XIX в. Круг занятий, участие в местном управлении губернией нашли отражение в трудах Д.Д. Смышляева и А.А. Дмитриева.

Определенные итоги в изучении истории городов и городского населения Урала XVIII - начала 60-х гг. XIX в. были подведены авторами коллективного труда «История Урала с древнейших времен до 1861 г.».

Основные положения губернской реформы 1775 г. нашли отражение в работе Н.П. Колюпанова. Изменение функций учреждений и должностных лиц с конца XVIII века и на протяжении XIX столетия проследил О. Эйхельман.

По истории госучреждений дореволюционной России представляет интерес учебник Н.П. Ерошкина. В учебнике излагается история государственных учреждений России, вскрываются социально-экономические причины их возникновения, организационного устройства, направления деятельности и их взаимодействие, анализируются причины замены одних государственных учреждений другими.

В 1910 г. вышел фундаментальный труд В. Григорьева «Реформа местного управления при Екатерине II», в котором была предпринята первая попытка систематического изучения губернской реформы 1775 г. Автор не только положительно оценил екатерининскую реформу, но и подчеркнул ее жизнеспособность, обусловленную «совпадением интересов правительства и общества».

Цель и задачи определили структуру работы. Она состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка источников и литературы.

Во введении определена цель, задачи работы, изученные источники и литература. Изучив источники литературы, можно сделать вывод, что многие авторы ссылаются на отрицательные факты развития губернии, отдавая предпочтение личному мнению.

Сегодня все большее количество людей приходит к выводу, что знание истории имеет для них действительно большую значимость. Человек стремится знать свое происхождение, историю своего рода. Это знание связывает его с обществом, в котором он живет, историей города, края, страны, укореняет его в любви и уважении к родному отечеству. Увлечение историей помогает формированию патриотических и нравственных идеалов молодого поколения, прививает уважение к семейным традициям, помогает в выборе жизненного пути.

В Архивном фонде Пермского края бережно хранятся интереснейшие документы, содержащие основную массу генеалогической информации населения независимо от сословия и вероисповедания человека.

Глава 1. Формирование системы управления губерниями

Областная реформа Екатерины II стоит в ряду наиболее серьезных преобразований системы местного управления в XVIII в.:1708, 1719, 1727, 1775г. Суть реформы состояла в усилении правительственного административно-полицейского контроля на местах, введении нового административно-территориального деления, создании новых учреждений, модернизации сословно-социальных отношений.

Реформа предусматривала разукрупнение губерний (к концу царствования Екатерины II количество губерний возросло почти вдвое, составив 50), а также создание более крупных региональных образований - генерал-губернаторских округов, - обыкновенно объединявших 2-3 губернии (наместничества). Эти округа возглавлялись генерал-губернаторами, которые одновременно являлись государевыми наместниками (председателями наместнических правлений) в губерниях, наделенными чрезвычайными полномочиями и ответственными только перед императрицей.

Будучи опытным политиком, Екатерина II сделала выводы из событий крестьянской войны 1773-1775 гг. Война показала императрице "о ком пещиси должно" - положиться можно было лишь на дворянство. К тому же и помещикам, напуганным размахом пугачевских выступлений, стала очевидной необходимость реформ, а потому можно было не опасаться дворянской оппозиции.

Прежде всего, следовало укрепить местное управление, которое показало свою неэффективность в борьбе с крестьянскими волнениями.

Задачи "просвещенного монарха" Екатерина представляла себе так:

1.Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.

2.Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы.

3.Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.

4.Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.

5.Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям.

В целях усиления абсолютизма были перестроены органы центральной власти. Екатерина считала, что Сенат присвоил себе слишком много полномочий и в 1763 г. по проекту Н. И. Панина реформировала его, разделив на 6 департаментов (4 в Петербурге и 2 в Москве). Каждый департамент при этом выступал как самостоятельное подразделение со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство Сената и ослабляло его. В этих условиях необычайно возрастала роль личной канцелярии императрицы.

До 1775 г. главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент, введенный в областное управление Петром I., удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от администрации, вскоре снова слился с нею. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления. При этом состав администрации был малочислен и администрация была слаба. Эта слабость ясно сказалась во время московского бунта 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы. Московские сенаторы и прочие власти растерялись при первом же движении народа. Против мятежной толпы, убившей архиепископа Амвросия, не могли собрать и 500 солдат.

Недостаточная системность и последовательность петровских и послепетровских реформ местного управления постепенно становились тормозом в осуществлении верховной властью своих полномочий на расширявшихся российских территориях. Екатерина II предприняла ряд решительных шагов по изменению сложившейся ситуации. 21 апреля 1764г. она издает Наставление губернаторам, в котором предпринята попытка более точно определить круг полномочий и ответственности высших администраторов на местах. "Губернатор, -- говорится в Наставлении, -- как поверенная от Нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его Губернии, состоять имеет под собственным Нашим и Сената Нашего видением; почему и указы только от Нас и Сената Нашего приемлет". Кроме того, в обязанность губернатору вменялись борьба с нарушением законов на вверенной территории, организация работ по преодолению стихийных бедствий, противодействие "нечаянным возмущениям народа" и др.

Необходимость реформы диктовалась самой логикой развития самодержавного государства, требующей создания строго централизованной и унифицированной системы, при которой каждая клеточка обширной территории и каждый её обитатель находились бы под неусыпным контролем правительства. Эти требования нужно было увязать с сословными интересами, проявившимися в деятельности Уложенной комиссии, и прежде всего с интересами дворянства. При этом Екатерина не забывала и о своих планах образования в государстве третьего сословия.

Также на переустройстве именно областного управления с особенной силой настаивали дворянские депутаты кодификационной комиссии 1767 г. Губернские учреждения императрицы Екатерины II составили целую эпоху в истории местного управления России.

7 ноября 1775 г. особая комиссия под руководством Екатерины II разработала пространный законодательный акт - «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». В письме к Вольтеру она сообщала: “Я только что дала моей империи “Учреждение о губерниях”, которое содержит в себе 215 печатных страниц... Это плод пятимесячной работы, исполнен мною одной”.

Конечно, Екатерина разрабатывала этот проект не одна. Было подано 19 проектов, составленных видными сановниками и государственными деятелями - вельможными бюрократами А. Вяземским, П. Завадовским, М. Сиверсом, Г. Ульрихом и др. За столь безмятежным названием, звучащим на манер благотворительного заведения, скрывались довольно прозаические функции - охрана “порядка” в интересах господства дворян.

Основная идея губернской реформы удачно выражена словами императрицы: "…целое тогда может быть хорошо, когда части его находятся в устроении…".

Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в развитии и совершенствовании государства, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ, направленных на создание единообразной системы управления на всей территории империи, что означало дальнейшую централизацию власти, которую не нарушала никакая форма распределения управленческих функций между звеньями центрального и местного аппарата.

В указанном документе достаточно четко обозначены процессуальные нормы, государственно-правовые, административно-правовые нормы, которые совместно с нормами финансового, семейного права говорят о высоком для своего времени юридическом наполнении законодательного акта.

Особенностью документа является то, что текст его написан достаточно понятным языком, причем все вводимые термины чисто русские, в отличие от указов Петра I. Большое внимание в указе уделено судебным органам, в частности процессуальным формам их деятельности.

Этот законодательный акт оказался документом большой исторической прочности и действовал до земских реформ 60-70 годов XIX века, а основа губернского управления, как и обозначенные территории губерний, прекратили свое существование лишь после 1917 года.

Реформа Екатерины II 1775 г. создала новый тип губернского устройства на основе идей «Просвещенного абсолютизма». «Учреждением о губерниях» вводился новый принцип формирования административно-территориальных объединений, изменялась роль губернии и ее учреждений, расширялся состав бюрократического аппарата.

Все образованные по этой реформе учреждения подразделялись на административно-полицейские (наместнические правления, в уездах - нижние земские суды), финансово-хозяйственные (казенные палаты, в уездах - казначейства) и судебные органы. К последним относились палаты уголовного и гражданского суда, совестные суды, а также сословные суды - верхние земские суды, губернские магистраты, верхние расправы, в уездах - уездные суды, городские магистраты, нижние расправы.

Накануне реформы территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. С изменением границ прежних административных территорий возникли новые уездные и губернские центры.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

Теперь в распоряжении центральной власти находились многочисленные административные учреждения, любое вооружённое выступление встретило бы скорый и жестокий отпор.

Страна была разделена на 50 губерний (к 1795 г. в России появилась уже пятьдесят одна губерния); провинции были упразднены, каждая губерния делилась на 10-12 уездов. В основе такого деления лежал принцип численности податного населения. Для губерний и уездов было установлено определённое количество жителей: по 300-400 тысяч и по 20-30 тысяч человек соответственно.

Слабость прошлой местной власти проявлялась в её неспособности собственными силами подавить антиправительственные выступления. Это убедительно доказали события московского "чумного бунта" 1771 г. (широкого выступления, вызванного строгостями карантина), а особенно восстание Пугачёва.

Первая группа была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного презрения.

система управление государственный губерния

Наконец, в губернии были губернский прокурор и целая система судебных учреждений с приданными к ней прокурорами.

Уголовные, гражданские и полицейские суды предполагалось создать по территориальному принципу -- земские и городские. В городах, кроме того, должны были создаваться цеховые суды.

Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для судебной реформы 1775 г. Судебные органы должны были получить право оценивать указы центрального управления с точки зрения государственного интереса. Земские и городские суды предполагалось сделать выборными, а судебное разбирательство гласным.

Сенат утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний.

В каждом губернском городе были установлены:

1) Губернское правление - главное губернское учреждение с губернатором во главе. Оно имело административный характер, являлось ревизором всего управления, представляло собой правительственную власть в губернии. Губернское правление было основным административным учреждением губернии. Функции губернского правления были довольно обширны, но главная из них - широкое объявление закона правительственных распоряжений, надзор за их выполнением и, наконец, право отдачи под суд нарушителей закона.

Губернскому правлению подчинялись все местные суды и полиция. Всеми расходами и доходами в губернии, ее промышленностью, сбором налогов ведала казенная палата. Она же брала на себя часть функций центральных коллегий.

2) Палаты уголовная и гражданская - высшие органы суда в губернии, апелляционная и ревизионная инстанция в губернии. В компетенцию палат входил пересмотр дел, рассмотренных в верхнем земском суде, губернском магистрате или верхней расправе. К апелляционной жалобе прилагался солидный денежный залог.

3) Палата казенная - орган финансового управления. Все эти учреждения имели коллегиальный характер (губернское правление - лишь по форме, ибо вся власть принадлежала губернатору) и бюрократический состав и ведали все сословия губернии. Также в губернском городе были:

4) Верхний земский суд - судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами, апелляционная инстанция для уездных судов. Верхний земский суд состоял из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам, создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и контроля за деятельностью уездных судов. В его состав входили: председатель и вице-председатель, назначенные императором, а также избранные на три года дворянством десять заседателей.

5) Губернский магистрат - судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них, и апелляционная инстанция для городских магистратов. В его состав входили два председателя и два заседателя, избираемые из состава горожан (губернского города).

6) Верхняя расправа - судебное место для однодворцев и государственных крестьян, апелляционная инстанция для нижней расправы. Дела Верхней расправы вносились под денежный залог в течение недельного срока. Эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей - коронных судей и заседателей - выборных того сословия, делами которого занималось учреждение. По кругу дел и по составу эти учреждения были, стало быть, сословными, но действовали под руководством коронных чиновников.

Также, в губернском городе были:

7) Совестный суд - для полюбовного решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями. Суд носил характер примирительного суда, рассматривал гражданские иски, а также характер специального суда -- по делам о преступлениях малолетних, умалишенных и делам о колдовстве. Членами совестного суда были сословные представители (председатель и два заседателя): дворян -- по дворянским делам, горожан -- по делам горожан, крестьян -- по крестьянским делам.

8) Приказ общественного призрения - для устройства школ, богаделен, приютов и т. п. В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Приказ общественного призрения был помощником губернской полиции, хотя ведал он и народным образованием, и охраной здоровья населения, и общественной благотворительностью, и смирительными домами.

В каждом уездном городе находились:

1) Нижний земский суд - ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника (капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.

2) Уездный суд - для дворян, подчиненный Верхнему земскому суду. Члены уездного суда (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года.

3) Городской магистрат - судебное место для горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику - городничему). Члены городского магистрата избирались на три года.

4) Нижняя расправа - суд для государственных крестьян, подчиненный верхней расправе. Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от правительства.

Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан - сиротский суд (при каждом городовом магистрате).

И в том, и в другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде - городской голова. Такова была система местных учреждений Екатерины II.

Вместо довольно простых форм прежнего времени теперь раскинута в каждой губернии целая сеть учреждений с многочисленным составом, и эта многочисленная администрация сосредоточена в меньших административных округах. При обилии новых учреждений нужно отметить, что они старались выдержать модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд - от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления: и дворянство, и горожане, и даже люди низших классов наполняли своими представителями большинство новых учреждений. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, действовавшего, впрочем, в чувствительной зависимости и под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов.

Все эти учреждения носили коллегиальный характер и считались сословными, но реально вся власть принадлежала губернатору. Вполне очевидно, что создание значительного числа новых органов управления и судопроизводства потребовало осуществления большой организационной работы по формированию «предназначенных к действию» учреждений, их финансовому и кадровому обеспечению, налаживанию более или менее эффективной работы.

Екатерина думала, что она достигла своих целей: усилила состав администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях. Местное управление вышло очень систематично и либерально. Оно отвечало до некоторой степени и отвлеченным теориям Екатерины, потому что отразило на себе либеральные учения европейских публицистов, и желаниям сословий, потому что имело несомненную связь с депутатскими желаниями. Однако, будучи систематичны сами по себе, местные учреждения 1775 г. не привели в систему всего государственного управления. Они не затронули форм центрального управления, но имели на него косвенное влияние. Центр тяжести всего управления был перенесен в области, и в центре оставалась лишь обязанность руководства и общего наблюдения. Екатерина сознавала это. Но она не тронула первоначально ничего в центральном управлении, а между тем перемены в нем должны были произойти, потому что Петр именно на петербургские коллегии возложил главную тяжесть управления. Перемены и произошли скоро: за неимением дел, коллегии мало-помалу стали уничтожаться. За водворением стройной системы в местном управлении следовало падение прежней системы в управлении центральном. Время Екатерины II можно охарактеризовать как период "просвещенного абсолютизма". Смысл просвещенного абсолютизма состоял в политике следования идеям Просвещения, выражающейся в проведении реформ, уничтожавших некоторые наиболее одиозные феодальные институты. Мысль о государстве с просвещенным монархом, способным преобразовать общественную жизнь на новых, разумных началах, получила в XVIII веке довольно широкое распространение.

В России же развитие и воплощение начал просвещенного абсолютизма приобрело характер целостной государственно-политической реформы, в ходе которой сформировался новый государственный и правовой облик абсолютной монархии. При этом для социально-правовой политики было характерно сословное размежевание: дворянство, мещанство и крестьянство. Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест "Об учреждении министерств" и было образовано 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. В задачи министерств входила организация "сношений с местами", подготовка справок о текущих делах и отчетов. В 1811 г. издается "Общее учреждение министерств" - документ, подготовленный М. М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. В 1810 г. в качестве высшего законодательного органа был создан Государственный совет. Председателем Государственного совета являлся император. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов. Члены совета назначались императором или входили в него по должности (министры).

Государственный совет состоял из пяти департаментов - департамент законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (создан в 1831 г.) В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утратил свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, в специальных комитетах и министерствах. Канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Канцелярия состояла из шести отделений, которые были образованы с 1826 по 1842 гг. Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников.

Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики.

Третье отделение было создано для руководства борьбой с государственными преступлениями.

Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение было специально создано в 1836 г. для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

В Наставлении регламентировалась деятельность губернских канцелярий, которые функционировали непосредственно под патронажем губернатора. Последний "разделяет, подобно Президенту Коллегии, дела присутствующим в особливое надзирание и попечение; и хотя он, за многими на него положенными делами, не может по обыкновенным партикулярным тяжебным делам присутствовать; однакож, в случае по оным медления, не только к скорому решению понуждает, но и при несогласном по делу Членов Губернских разсуждений, приступает и сам к тому делу и решит оное в силу законов на основании Генерального Регламента » Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. № 12137.

Важной функцией губернатора, согласно Наставлению, являлось предоставление центральному правительству информации о положении дел в губернии, причем документ предостерегал высшего администратора территории от использования в своих донесениях недостоверных данных: "ибо он во всем... пред Нами, яко хозяин своей Губернии, отчет и ответ дать долженствует, и незнанием или непроницательством отговариваться не может» Там же.. Однако Наставление губернаторам при всей важности этого документа для регулирования деятельности местных администраций не могло заменить собой нормативного акта, в котором бы более детально прописывалась система губернаторской власти. Для того чтобы разработать соответствующие предложения, в 1766 г. была созвана Комиссия из депутатов, избранных по всей империи, "дабы опознать нужды и недостатки каждого уезда по его положению". Эта мера была призвана дать новое основание как губернскому управлению вообще, так и должности губернатора в частности. Комиссия была скоро распущена, но последствием ее работы стал Указ Екатерины II, заключавший в себе новое видение системы губернского правления.

В 1775 г. издается Учреждение о губерниях, в котором были сформулированы новые принципы губернского управления. В этом документе впервые содержится норма, отделяющая административные органы от судебных учреждений. Кроме того, внутри административных структур выделялись полицейские и хозяйственные органы, а в судебных было разделено гражданское и уголовное судопроизводство. Основной идеей Учреждения о губерниях Екатерины II было сделать губернское правление полномерным отражением верховной власти.

Изменилась и структура местного правления. Была введена должность наместника (главнокомандующего), который объявлялся непосредственным представителем высшей правительственной власти в губерниях. У губернатора оставались лишь чисто административные функции. Впоследствии институт наместников был упразднен, и губернаторы вновь обрели утраченные полномочия. Согласно Учреждению о губерниях 1775 г., в каждой губернии создавался новый орган -- губернское (наместническое) правление, которое возглавлял сам наместник (главнокомандующий) и в которое входили губернатор и два советника. В случае если наместник не может выполнять свои функции в правлении, его замещал губернатор. Исторический обзор деятельности комитетов министров, Т. 1, с. 465 Функции губернского правления, пересекаясь с должностными полномочиями наместника и губернатора, определялись весьма расплывчато.

Деятельность губернского правления являлась функцией губернаторских полномочий, а само губернское правление представляло собой канцелярию губернатора. В обязанность советников правления входила разработка рекомендаций губернатору, который волен был игнорировать их мнение. Однако если приказы губернатора не соответствовали общей пользе или служебной этике и целесообразности, откровенно нарушали закон, а указания советников не принимались, то они имели право выразить свое мнение письменно, уведомив при этом губернатора и Сенат. "Два советника, определяются в губернское правление для впоможения губернатору. Они рассуждением своим уважают дело и потом исполняют положения губернаторские" ПСЗ-1. № 14392.

Согласно Положению от 3 июня 1837 г., председателем губернского правления также являлся губернатор, но в его состав входило уже четыре советника, из которых старшим был вице-губернатор. Однако увеличение личного состава не изменило статуса губернского правления, и оно по-прежнему имело лишь совещательное значение при "хозяине губернии" ПСЗ-2 № 10304.

В ''Положении о порядке производства дел в губернском правлении '' 1837 г. подробно излагались правила движения дел в губернских правлениях, порядок сношений его с государственными, губернскими, уездными и городскими учреждениями, устанавливались правила отчетности и ответственности. Законы 1837 г. стремились определить обязанности губернаторов, губернских правлений, их отношения между собой и с другими учреждениями. Однако вместо упрощения и сокращения делопроизводства новый порядок привел к обратному результату. От губернаторов стали поступать представления о различных неудобствах, которые возникали при введении новых правил в действие. Установленный ''Положением'' 1837 г. порядок делопроизводства был чрезмерно подробен, а права и обязанности членов присутствия и чинов канцелярии не были определены достаточно четко, в связи, с чем на губернатора возлагалась масса второстепенных обязанностей.

По закону 1845 г. вся система делопроизводства в губернских правлениях была разделена на три группы:

1) дела судебные, решаемые коллегиальным порядком большинством голосов;

2) дела распорядительные, для которых требовалось утверждение губернатора;

3) дела исполнительные, имевшие в основном исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора.

Таким образом, статус губернского правления уравнивался со статусом коллегий. По этой причине ликвидировалась средняя инстанция между губернаторами и Сенатом. Фактически значение этой средней инстанции, т.е. коллегий почти утратилось (в отношении к губернскому правлению) еще в период царствования Елизаветы Петровны.

После 1845 г., когда губернским правлениям были приданы дополнительные полномочия (в отношении судебных дел) их административный вес и значение оставались прежними: губернское правление было и оставалось канцелярией губернатора.

В Учреждении о губерниях отсутствовала ясность в определении полномочий и прерогатив губернатора по отношению к губернским и уездным учреждениям, однако после появления министерств эти отношения еще более усложнились. Каждое министерство или Главное управление стремилось создать свое представительство в губернии и сделать его максимально независимым от власти губернатора. Далеко не все эти начинания осуществились, но было создано довольно много учреждений (комиссий и комитетов), находившихся в разной степени зависимости от первого лица в губернии. Эта практика привела к ситуации, когда к 40-м гг. XIX в. отношения местной власти с разрозненными представительствами центральной оказались крайне запутанными.

Общие указания губернаторов в отношении к местным органам власти и чиновникам сводились к нескольким основополагающим пунктам. Так, губернатору принадлежало право утверждения или неутверждения лиц, избранных дворянскими собраниями для занятия различных губернских и уездных должностей. При распределении должностей в губернской администрации губернатор руководствовался как формулярными списками назначаемых лиц, так и другими достоверными сведениями об их нравственных достоинствах, получаемыми различными путями, в том числе и неофициальными. Далее, губернатор следил за своевременным награждением каждого согласно достижениям по службе, а также за оформлением отпусков и увольнений. Наиболее детально функции, полномочия и прерогативы губернаторов как представителей высшей правительственной власти на территориях Российской империи были сформулированы позднее - в Наказе гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г.

Губернатор являлся, прежде всего, представителем интересов государства и опорой существовавшей формы правления. Губернаторам вменялась в обязанность также охрана неприкосновенности прав различных сословий. Осуществление данной функции было достаточно трудным делом, тем более, если губернатор заступался за слабейших, например, защищал крестьян от произвола помещиков. Тем самым на него возлагалась важнейшая политическая функция: быть верховным арбитром в спорах и столкновениях местных сословий.

Представительство высшей правительственной власти в качестве первой функции должно было, по замыслу правительства возвысить статус губернатора в глазах народа, социальных и политических институтов. Конкретное выражение значения губернатора как представителя высшей правительственной власти заключалось в отношении к другим губернским учреждениям и должностным лицам, а также в надзоре за местным правлением. При этом он выступает, с одной стороны, как должностное лицо, представляющее высшую правительственную власть, с другой -- как администратор вверенной ему территории. Влияния этих двух сторон губернаторской должности на отношение к местному управлению весьма переплетены, но их общая тональность определена статусом губернатора как представителя высшей правительственной власти.

В том же Наказе впервые содержится описание процедуры принятия и передачи дел по управлению губернией. Так, гражданский губернатор при вступлении в должность и при оставлении ее обязан представить своему местному начальнику (генерал-губернатору или иному утвержденному должностному лицу) "подробное и точное по возможности сведение о состоянии, в коем находится сие управление, и в особенности важнейшие его части: во время приема губернии или ко дню получения указа об увольнении" ПСЗ-2. № 10303. Аналогичный отчет предоставлялся также преемнику или же вице-губернатору, который вступал в управление территорией до прибытия нового руководителя.

Согласно Учреждению 1775 г., вице-губернатор, или, как его тогда именовали, поручик правителя, являлся председателем Казенной палаты и в отсутствие губернатора полноправно заменял его. Положение от 3 июня 1837 г. повышало статус вице-губернатора. Он был объявлен старшим из четырех советников, составлявших тогда губернское правление.

Закон 1845 г. резко снизил статус вице-губернатора: отныне он становился помощником губернатора, в особенности по отношению к губернскому правлению. Таким образом, если по Учреждению 1775 г. вице-губернатор обладал определенным служебным весом, то, согласно более поздним нормативным актам, его значение было крайне невелико.

Советники губернского правления практически во все периоды функционирования этого института, имели еще меньшее значение, и хотя они и не назначались непосредственно губернатором, однако всецело зависели от него и были исполнителями его воли.

Учреждение министерств, в значительной степени усложняло и запутывало отношения губернатора с различными органами власти и должностными лицами, многократно увеличивало объемы делопроизводства. По этой причине вскоре были созданы особые канцелярии губернаторов, существовавшие в той или иной форме еще до Учреждения 1775 г. Их значение постепенно увеличивалось, но разграничение дел с губернским правлением в действительности практически отсутствовало, так как все вопросы решались по усмотрению губернатора. Канцелярии возглавлялись правителями, которые назначались губернаторами. При этом каждый губернатор имел одного чиновника для особых поручений. Зачастую таких чиновников, вопреки правилам, назначалось двое, так как некоторые губернии имели большую территорию или численность населения, но иногда это было мотивировано большими объемами канцелярской работы.

Учреждение министерств также содействовало созданию в губерниях большого числа комиссий и комитетов, имевших разные сферы деятельности -- от полицейской до финансовой. Во всех этих комитетах председательствовал губернатор, а их членами являлись высшие губернские чиновники и несколько выборных лиц. Подобное совмещение обязанностей затрудняло работу губернаторов, так как помимо комитетов и комиссий они председательствовали в приказах общественного призрения, комитетах земских повинностей, в качестве вице-президентов филиалов "попечительного о тюрьмах общества", а также оспенных, статистических, мануфактурных, коннозаводских комитетах и в дорожных, строительных и продовольственных комиссиях. Кроме того, губернаторы руководили работой в отделениях коммерческих советов, рекрутских присутствиях, в присутствиях по освидетельствованию умалишенных, в попечительствах о детских приютах. Также губернаторы председательствовали при торгах в палатах, в палатах казенной, государственного имущества и иногда в удельной конторе.

Действительная роль этих комиссий в общественной жизни была, по сути, ничтожна. Причина этого заключалась в самом принципе организации данных учреждений. Высшие губернские чиновники, входившие в состав комиссий, занимались, прежде всего, делами своих ведомств, а председательствовавший в каждой из них губернатор, не мог уделять работе комиссий много времени. Однако главная причина малозначимости комиссий заключалась в том, что в сфере их компетенции находились лишь второстепенные вопросы, а зачастую и вовсе маловажные, так как все ключевые вопросы решались министерствами, главными управлениями и даже высочайшей властью монарха. Местные учреждения проводили лишь вспомогательную, по большей части реферативную работу, составляя различные сметы и проекты, которое центральное правительство могло и отвергнуть. Все это порождало несколько прохладное отношение к обсуждаемым делам со стороны членов губернских комиссий и комитетов.

При решении особенно важных и чрезвычайных дел губернатор имел право приглашать в губернское правление представителей палат -- Казенной, Уголовной и Гражданской для рассмотрения дела под его председательством совместно с губернским правлением и в присутствии губернского прокурора. Однако губернаторам в целом не рекомендовалось злоупотреблять этим правом и слишком часто использовать коллегиальный метод принятия решения. ПСЗ-2. № 10303

Естественно, при наличии широчайших полномочий, предоставлявшихся губернаторам центральной властью, многократно возрастала необходимость создания эффективной системы контроля за их деятельностью, разработки механизма ответственности за принятие управленческих решений на местах.

В соответствии с законодательством, учрежденным еще Петром I, только Сенат имел право штрафовать губернаторов (равно как и тесно взаимодействовавшая с ним Расправная палата). В дальнейшем этот порядок оставался без изменений, причем Сенат имел право и отменять свои взыскания в отношении губернаторов.

Роль учрежденных Петром 1 коллегий ограничивалась функцией оповещения Сената о бездеятельности или злоупотреблениях губернаторов. Иногда коллегиям предоставлялось право штрафовать губернаторов.

Итак, усиление управленческой роли и расширение полномочий губернаторов в постпетровский период сделали необходимым укрепление органов контроля за деятельностью властей на местах. Возникла потребность в создании института губернских прокуроров, в числе прочих обязанностей которых была бы и функция контроля финансовой деятельности губернаторов, исполнения правосудия и т.д.

Помимо губернского правления и Приказа общественного призрения Учреждение 1775 г. создало в губернии Палаты уголовного и гражданского суда, а также Казенную палату. Состав всех этих учреждений был чисто чиновничий, и представителей губернской общественности в них поначалу не было вовсе. Такой порядок организации Казенной палаты сохранялся вплоть до начала XX в. Состав Палат уголовного и гражданского суда изменился на выборный.

В каждой губернии были учреждены верхний земский суд -- для дворян, губернский магистрат - суд для горожан и верхняя расправа - для государственных крестьян (при этом число этих учреждений удваивалось, если того требовали внутренние условия губернии).

В отношении процедуры назначения чиновников вышеперечисленных учреждений главную роль играл губернатор. Только вице-губернатор; председатели палат и верхнего земского суда назначались высшей центральной властью: в губернское правление и в палаты советники и асессоры определялись Сенатом. Директор экономии, губернский казначей, первый и второй представители губернского магистрата, верхней расправы и полицмейстеры назначались Сенатом по представлению губернского правления, т. е. фактически самого губернатора или (в некоторых областях) генерал-губернатора.

Следовательно, на деле получалось, что вопрос назначения вышеперечисленных должностных лиц полностью отдавался на усмотрение губернатора по причине того, что Сенат не мог вникать в рассмотрение каждой кандидатуры.

Кандидатов в судьи совестного суда каждое губернское судебное место отбирало самостоятельно и представляло на утверждение губернатору. Заседатели верхнего земского суда, оба дворянских заседателя совестного суда, уездный судья и земский исправник, заседатели уездного суда и дворянские заседатели нижнего земского суда выбирались дворянством сроком на три года и, в случае если за ними не числилось явных нарушений, утверждались губернатором. Городничие назначались Сенатом по представлению того же правления.

Таким образом, вся система губернского правления, в том числе и кадровая политика, продолжала оставаться под полным контролем губернатора. Даже учреждения, куда входили выборные лица, т.е. все суды (кроме палат), а также опекунские учреждения в лице дворянской опеки и сиротского суда должны были исполнять распоряжения губернского правления (губернатора). Данная система организации выборных органов управления не могла иметь высокой оценки в глазах общественности, поэтому престиж выборной службы был довольно низок. Обжалование действий губернатора было затруднено по причине элементарной малограмотности населения, а также ввиду территориальной отдаленности большинства губерний от столицы и Сената, куда отправлялись жалобы.

Все это создавало благоприятную почву для всевозможных нарушений закона и иных злоупотреблений властью со стороны губернатора. 16 августа 1802 г. Александр I издал Указ "О непреступлении Губернаторам пределов власти, назначенным им законами", в котором содержался ряд мер, направленных на ограничение губернаторских полномочий. Вводились также ограничения на вмешательство губернатора в судебное делопроизводство, содержалось требование усилить контроль над городской и сельской полицией, пресекать "гнусное лихоимство, отвращая малейшее поползновение к оному во всех подчиненных им".

Особо следует отметить норму Указа, где говорилось о необходимости соблюдения губернатором сословных прав. От губернаторов требовалось, чтобы они не вмешивались "в Дворянские и Гражданские выборы..., не домогались бы по желанию своему одних избрания, а других удаления от должностей; наблюдая в отношении оных одно то, что в Учреждениях о управлении Губерний предписано" ПСЗ-1. № 20372.

Система губернских учреждений, установленная Екатериной II, страдала аналогичным с петровской системой образца 1719 г. недостатком -- излишней сложностью и тяжеловесностью. Наследники императрицы были вынуждены провести ряд преобразований, направленных на упрощение территориального управления. Уже вскоре после введения Учреждения о губерниях средние инстанции между палатами и уездными судебными заведениями (т.е. верхний земский суд, верхняя расправа и губернский магистрат) были упразднены "за ненадобностью". Эта удачная мера была реализована уже во времена царствования императора Павла I. Вместе с этим Палаты уголовного и гражданского суда были преобразованы на выборных началах. При императоре Александре I в состав палат входили и высшие чиновники губернской администрации, а также выборные от сословий -- дворянства и купечества. При Николае I и председатели палат, бывшие до того времени назначаемыми чиновниками, стали выбираться из дворян.

В соответствии с Наказом 1837 г., число заседателей земского суда сократилось и вместо них появились становые приставы по нескольку человек на уезд (уезд делился на несколько станов). Становых приставов назначал губернатор, что еще более усиливало его власть и авторитет.

Дворянским собраниям было дано право представлять губернатору список местных дворян, которые могли бы занять места становых приставов. Однако на деле это право оказалось фикцией, так как местное (даже мелкое) дворянство не стремилось становиться приставами, считая их статус слишком низким, имея в виду полную зависимость этих должностных лиц от губернатора.

Административно-территориальное деление после Екатерины II претерпело ряд изменений. Численность губерний и уездов постоянно колебалась за счет разукрупнении и, наоборот, слияний различных территорий в соответствии с государственной необходимостью в каждом конкретном случае.

Основными административно-территориальными единицами дореформенной России по-прежнему являлись губернии и уезды. К началу XIX в. число губерний возросло до 46, а к середине века сократилось до 44.

Во главе уезда стоял земский исправник, который председательствовал в нижнем земском суде, совмещал в себе функции представителя высшей правительственной власти и полицейские, но находился при этом в полном подчинении губернатору.

Земский исправник сообщал губернатору о всех случаях правонарушений на вверенной ему территории, а также информировал об эпидемиях, проявлениях политической неблагонадежности и бунтах. В аналогичных отношениях с губернатором находился и начальник городской полиции (городничий).

Учреждение министерств не предусматривало повсеместного восстановления института наместников. "Особенное" управление сохранилось лишь в некоторых областях России, в основном на окраинах, где обстановка и удаленность от центра требовали расширения прав местной администрации.

Генерал-губернаторы являлись главами местных администраций нескольких губерний, входивших в генерал-губернаторство. В своей деятельности генерал-губернаторы и наместники руководствовались по-прежнему достаточно неопределенными формулировками Учреждения о губерниях 1775 г., дававшими им широкий административный простор. Изданная в 1853 г. Инструкция для генерал-губернаторов не внесла сколь-нибудь существенных изменений в регламент их деятельности. Она лишь еще раз подчеркнула обязанность генерал-губернаторов следить за политической благонадежностью на вверенных им территориях. Взаимодействие генерал-губернатором со всеми правительственными и сословными учреждениями подчиненных им губерний осуществлялось через канцелярию.

Вплоть до 1861 г. в России сохранялась в основном прежняя, созданная еще в 1775 - 1785 гг. система административно-полицейских правительственных учреждений и сословных органов. Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью ряда административных учреждений: канцелярии губернатора, губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел, взаимодействуя с ним, а также с подчиненными учреждениями с помощью своих канцелярий.

...