Общая характеристика пенсионных правоотношений в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Общая характеристика пенсионных правоотношений в РФ



СОДЕРЖАНИЕ

ГЛАВА I. ПРАВООТНОШЕНИЯ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1. Общая характеристика правоотношений в сфере пенсионного обеспечения

2. Классификация пенсионных правоотношений (по видам)

ГЛАВА П. ОРГАНЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ И СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ)

1. Правовой статус органов, осуществлявших пенсионное обеспечение в России

2. Правовое положение ПФР в современных социально-экономических условиях

3. Обзор международного опыта организационных форм управления пенсионным обеспечением

ГЛАВА Ш. ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО ПЕНСИОННОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ

1. Права и обязанности ПФР в материальных правоотношениях

2. Права и обязанности ПФР в процедурных правоотношениях



Правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей.

Правоотношение это отношение между отдельными лицами (гражданами, организациями, гос. органами и организациями), связанными между собой правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Правоотношения возникают при наступлении юридических фактов (договоров, административных актов, правонарушений, событий и др.). Так, наниматель жилого помещения может требовать от наймодателя предоставления помещения, он вправе пользоваться им, но обязан поддерживать его в надлежащем состоянии и платить квартирную плату; наймодатель обязан предоставить помещение и вправе получать от нанимателя арендную плату. Таким образом, на лицо взаимность прав и обязанностей сторон. Такая взаимность также имеется и в трудовых правоотношениях. Также существуют правоотношения, в которых в которых одна сторона имеет лишь право, а другая несет только обязанность. Например, в пенсионном правоотношении. Пенсионер имеет право на периодическое получение пенсии, а орган пенсионного обеспечения обязан ее выплачивать.

Нормы права могут воздействовать только на поведение людей, на их волю, направлять это поведение в соответствии с интересами господствующего класса и только таким образом закреплять и формулировать с учетом достигнутого уровня развития общества, объективных условий производственных, политических, социально-бытовых, духовных и иных отношений. Признание возможности выбора определенного поведения и требование должного поведения от участников соответствующих видов социального общения в тех его сферах, которые являются жизненно важными для данного общества, закрепляются нормами права. Эти нормы закрепляют не только уже существующие отношения, но и содействуют их изменению и становлению новых отношений при наличии соответствующих объективных предпосылок. Этим и определяется важная роль правоотношения, поскольку в нем установлены субъективные права и юридические обязанности, реализуемые в поведении участников правоотношений.

ПФР был создан 27.12.1991г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Его основными функциями в тот период являлись целевой сбор и аккумуляция пенсионных взносов и финансирование трудовых, социальных и некоторых других видов пенсий и пособий. Для их осуществления он получил организационно-правовой статус самостоятельного финансово-кредитного учреждения и полномочия налоговых органов при сборе пенсионных взносов. Первоначально ПФР являлся субъектом финансовой деятельности и финансовых правоотношений. Кроме того, в связи с необходимостью капитализации временно свободных средств он производил инвестиции и предоставлял кредиты, т.е. участвовал в гражданско-правовых отношениях.

Во исполнение Закона РФ от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на ПФР были возложены функции организации и ведения учета сведений о каждом застрахованном лице в системе государственного пенсионного страхования (персонифицированного учета). С сентября 2000г. за ПФР и его территориальными органами были закреплены полномочия по предоставлению различных видов пенсий. Это означает, что ПФР фактически переданы государственные функции по назначению и выплате трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а также социальных пенсий, и он является участником соответствующих правоотношений.

Разнообразие возложенных на ПФР функций, сочетание в его деятельности административных, финансовых, гражданских и социально-обеспечительных полномочий характеризуют своеобразие его правового статуса, который до настоящего времени не был предметом глубокого научного анализа. При осуществлении своей деятельности ПФР становится участником различных комплексов правоотношений, возникающих в рамках государственной пенсионной системы. Эти правоотношения значительно отличаются друг от друга. Для получения достоверных результатов исследования необходимо их четкое разграничение. Именно такой позиции придерживался автор при изучении содержания

материальных и процедурных правоотношений по пенсионному обеспечению, прав и обязанностей ПФР как их субъекта. Это позволило сформулировать ряд новых теоретических понятий, которые будут способствовать повышению эффективности правового регулирования этой области общественных отношений, что особенно важно в связи с проведением пенсионной реформы.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный научный анализ особенностей правового положения Пенсионного фонда Российской Федерации как субъекта пенсионных правоотношений, образующих неоднородную и многоуровневую систему; изучение правоотношений по установлению и выплате государственных пенсий.

Поставленная цель потребовала решения следующих задач:

1. Произвести классификацию пенсионных правоотношений, существующих в рамках государственной системы.

2. Рассмотреть виды материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий с учетом специфики объектов.

3. Сформулировать основные теоретические понятия материальных правоотношений по выплате и доставке трудовых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), социальных пенсий, а также процедурных правоотношений по установлению пенсий.

4. Изучить историю становления и развития государственной системы управления пенсионным обеспечением.

5. Проанализировать правовой статус ПФР в современных социально-экономических условиях.

6. Сравнить организационные формы управления пенсионным обеспечением европейских, африканских, азиатских и латиноамериканских стран.

7. Исследовать права и обязанности ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по установлению пенсий.

- доказано, что существующие в рамках государственной системы пенсионные правоотношения представляют собой совокупность различных подсистем, отличающихся друг от друга по субъектам, содержанию и объектам;

- обосновано, что реализация конституционного права человека на социальное обеспечение по возрасту, в случаях инвалидности и потери кормильца происходит в материальных правоотношениях по выплате и доставке пенсий;

- установлено, что с финансовой точки зрения материальные правоотношения по выплате и доставке пенсий могут быть для получателей возмездно-неэквивалентными, возмездными, безвозмездными или алиментарными, а с юридической точки зрения имеют характер государственных обязательств, т.е. являются публично-правовыми;

- раскрыты сущностные признаки материального правоотношения по выплате и доставке пенсий и процедурного правоотношения по установлению пенсий, а также видовых правоотношений;

выявлены перспективы развития правоотношений по

профессиональному пенсионному обеспечению в связи с особыми условиями труда и природно-климатическими зонами приложения труда, которые заключаются в частичной передаче государственных функций по льготному пенсионному обеспечению негосударственным пенсионным фондам; проведена периодизация этапов становления и развития органов управления социальным обеспечением в России;

- сделан вывод о том, что государство вправе поручать выполнение функции пенсионного обеспечения не только государственным органам и учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком контроле за правильным назначением пенсий и своевременной их выплатой;

- раскрыто содержание прав и обязанностей ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по установлению пенсий.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что научно-правовые дефиниции основных понятий и практические предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности при разработке новых нормативных правовых актов, необходимых для осуществления пенсионной реформы.

Результаты исследования будут полезны для работников структурных подразделений ПФР всех уровней.

Положения диссертации представляют интерес для дальнейших научных исследований в области пенсионного обеспечения, а также для преподавания учебной дисциплины «Право социального обеспечения» в юридических вузах.

В первой главе «Правоотношения, возникающие в рамках государственной системы пенсионного обеспечения» дана общая характеристика пенсионных правоотношений, произведена их классификация по различным признакам, рассмотрены виды правоотношений по выплате и доставке пенсий с учетом специфики объектов.

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) является субъектом различных групп правоотношений, возникающих в рамках государственной системы. Так, правоотношения по созданию финансовой базы пенсионного обеспечения отличаются от отношений по распределению собранных средств по содержанию, субъектам и ряду других существенных признаков.

Правоотношения по сбору средств на пенсионное обеспечение регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации 1998г., Федеральным законом от 15.12.2001г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами о налогах и сборах. По своей экономико-правовой природе указанные правоотношения являются налоговыми. Среди правоотношений по создания финансовой базы пенсионного обеспечения, непосредственным участником которых выступает ПФР, можно выделить следующие:

- между Федеральным казначейством и ПФР по поводу перечисления единого социального налога для финансирования базовой части трудовых пенсий;

- между Федеральным казначейством и ПФР по поводу перечисления ассигнований на выплату социальных пенсий и пенсий военнослужащим и приравненным к ним в пенсионном обеспечении лицам (служащим органов внутренних дел, безопасности, налоговой полиции и др.), государственным служащим, а также членам их семей;

- между страхователями и ПФР по поводу уплаты обязательных и добровольных страховых взносов, ликвидации и реструктуризации задолженности по пенсионным взносам.

Реализация конституционного права человека на социальное обеспечение по возрасту, в случаях инвалидности, потери кормильца и в других установленных законом случаях (ст.39 Конституции РФ) происходит в правоотношениях по выплате и доставке пенсий. В них удовлетворяются объективные потребности престарелых и нетрудоспособных членов общества в средствах существования в виде пенсий.

Возмездные начала современной пенсионной системы заключаются в том, что занятые лица (наемные работники, индивидуальные предприниматели и др.) принимают непосредственное участие в создании финансовой базы пенсионного обеспечения. В связи с введением с 01.01.2002г. накопительных элементов в обязательное пенсионное страхование возмездная составляющая приобретает ярко выраженный характер.

В отличие от трудовых пенсий, все виды социальных пенсий предоставляются нетрудоспособным лицам за счет средств федерального бюджета. Это означает, что право на них не зависит от участия человека в прошлом в какой-либо профессиональной деятельности и от уплаты единого социального налога и обязательных страховых взносов в ПФР. Следовательно, правоотношения по их предоставлению для получателей являются алиментарными.

Самостоятельную группу материальных правоотношений образуют правоотношения по предоставлению особым субъектам пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца с учетом специфического характера их деятельности. К таким субъектам относятся федеральные государственные служащие военнослужащие, служащие органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и члены их семей, участники Великой Отечественной войны, граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф, а также прокуроры и некоторые другие категории занятых лиц. Финансирование указанных пенсий осуществляется за счет прямых ассигнований из федерального бюджета.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что при пенсионном обеспечении фактически складываются две базовые группы правоотношений - одна в рамках системы обязательного пенсионного страхования, другая - в рамках системы государственного пенсионного обеспечения.

В свою очередь, правоотношения по предоставлению трудовых пенсий с учетом степени участия в их финансировании самих застрахованных можно разделить на две группы:

возмездно-неэквивалентные правоотношения по выплате базовой и страховой частей всех видов трудовых пенсий;

- возмездные правоотношения по выплате накопительной части трудовых пенсий по старости и по инвалидности.

Среди правоотношений по пенсионному обеспечению особых субъектов (военнослужащих, федеральных государственных, нетрудоспособных и др.) также можно выделить несколько групп:

- безвозмездные правоотношения по выплате всех видов пенсий военнослужащим и приравненным к ним лицам;

алиментарные правоотношения по выплате всех видов социальных пенсий нетрудоспособным лицам.

С юридической точки зрения все виды материальных правоотношений являются публично-правовыми обязательствами. При соблюдении установленных законом условий физическое лицо (или семья) приобретает право на получение трудовой или социальной пенсии, а уполномоченный государством орган (или учреждение) обязан ее предоставить. С 01.01.2002г. обязанность по выплате и доставке трудовых и социальных пенсий возложена на ПФР, получивший статус государственного учреждения.

В одностороннем порядке или по соглашению сторон содержание пенсионных прав и обязанностей изменить невозможно. Поэтому в рамках государственной системы большинство правоотношений имеют недоговорный характер. Исключение будут составлять лишь правоотношения по обязательному профессиональному пенсионному страхованию. Они будут возникать в результате заключения договора между ПФР и страхователем (работодателем), а в индивидуальных трудовых договорах на него будет даваться ссылка.

Изложенные аргументы позволили сформулировать собирательное понятие материального правоотношения по выплате и доставке пенсий с учетом степени участия в их финансировании самих получателей. Правоотношение по выплате и доставке пенсий - это публично-правовое обязательство возмездно-неэквивалентного, возмездного, безвозмездного или алиментарного характера, возникающее в связи с наступлением установленных законом социальных рисков (старости, инвалидности, потери кормильца).

Материальным правоотношениям по выплате и доставке пенсий всегда предшествуют процедурные правоотношения, так как закон закрепляет заявительный порядок назначения всех видов пенсий.

социального обеспечения, не сливаются с материальными правоотношениями и могут им предшествовать

Процедурные правоотношения могут не только предшествовать, но и сопутствовать, а также следовать за материальными правоотношениями по предоставлению различных видов государственных пенсий. С их помощью осуществляется регулятивная функция права.

Процедурные правоотношения по установлению пенсий - это публично-правовые обязательства, в которых реализуются права и обязанности ПФР и других органов (или учреждений) по проверке юридических фактов, определяющих право на различные виды пенсий, а также по исчислению (перерасчету) их размеров и принятию решений об их назначении.

Объектами материальных правоотношений являются различные виды пенсий, а объектами процедурных правоотношений - акты уполномоченных органов (или учреждений), без которых невозможна реализация права на пенсию.

Отличительные особенности пенсий достаточно подробно исследованы отечественными учеными. Причем каждый из них предлагал собственную формулировку данного понятия. Однако, по мнению автора, излишняя множественность определений такого базового понятия как пенсия значительно затрудняет законотворческую деятельность. Поэтому закрепление в ст.2 Федерального закона от 17.12.2001г. легального определения термина «трудовая пенсия» следует оценить весьма положительно. В дальнейшем все специалисты при проведении исследований должны будут им руководствоваться.

Вид назначаемой пенсии является одним из самых распространенных критериев классификации материальных правоотношений.

Объектами видовых правоотношений по выплате и доставке пенсий являются соответственно:

1) трудовые пенсии (по старости, за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца);

2) социальные пенсии (по инвалидности, по случаю потери кормильца, в связи с достижением установленного законом возраста).

Далее в главе дается анализ конкретных видов материальных правоотношений.

Особое внимание уделено проекту перевода льготных пенсий в связи с особыми условиями труда или природно-климатическими зонами в профессиональные пенсионные системы. Автор полагает, что в интересах лиц, занимающихся особыми видами профессиональной деятельности, работающих в особых условиях труда и природно-климатических зонах, ПФР должен принимать самое активное участие в профессиональном пенсионном страховании. Это целесообразно со всех точек зрения. Во-первых, территориальная структура ПФР уже создана и успешно функционирует во всех субъектах РФ. А среди отраслевых негосударственных пенсионных фондов нет таких, которые имели бы филиалы или отделения во всех субъектах РФ. Во-вторых, ПФР имеет универсальные программы для ведения необходимых учетных операций.

Объективно оценивая ситуацию, можно уверенно утверждать, что ПФР станет самым крупным страховщиком в системе профессионального пенсионного страхования. А это означает, что возникнет новая группа материальных правоотношений по выплате профессиональных пенсий, субъектом которых будет ПФР.

Поскольку источником финансирования профессиональных пенсий будут дополнительные пенсионные взносы работодателей, а ее размер будет прямо зависеть от величины накоплений и ожидаемого периода выплаты, то, с экономической точки зрения, это будут возмездно-эквивалентные правоотношения по пенсионному обеспечению.

С юридической точки зрения их можно рассматривать как договорные обязательства, поскольку они будут возникать на основании договоров между страхователями (работодателями, индивидуальными предпринимателями) и ПФР о финансировании профессиональных пенсий.

Что касается правоотношений по выплате дополнительных (корпоративных) пенсий из негосударственных пенсионных фондов (НПФ), то, по мнению автора, их не следует включать в государственную систему. Этот вывод прямо следует из содержания ст.2 Федерального Закона от 07.05.1998г. «О негосударственных пенсионных фондах». Фонды производят выплаты негосударственных пенсий участникам независимо от государственного пенсионного обеспечения населения. НПФ служат целям повышения уровня жизни нетрудоспособного населения в дополнение к государственному обеспечению. Дополнительные (корпоративные) пенсии назначаются в соответствии с пенсионными схемами, создаваемыми на основании коллективных договоров, правил добровольного пенсионного страхования и других локальных нормативных актов, а также трудовых договоров.

Государство не отвечает по обязательствам фондов перед участниками дополнительного (корпоративного) пенсионного страхования. По своей юридической природе пенсионные правоотношения, возникающие в связи с назначением и выплатой пенсий за счет средств НПФ, представляют собой частно-правовые обязательства, попадающие в сферу гражданского права.

На основе проведенного анализа сформулированы определения рассмотренных видов правоотношений.

Правоотношение по выплате трудовой пенсии по старости -это урегулированное нормами права социального обеспечения недоговорное обязательство публично-правового характера, возникающее между ПФР и застрахованным лицом, достигшим установленного законом возраста и имеющим необходимый страховой стаж, по поводу частичной компенсации утраченного заработка или иного дохода.

Правоотношение по выплате профессиональной пенсии - это урегулированное нормами права социального обеспечения обязательство, возникающее в результате заключения договора между страхователем (работодателем, индивидуальным предпринимателем) и ПФР по поводу предоставления застрахованным лицам пенсий за длительную работу на особых должностях, в особых условиях трудах, в особых природно-климатических зонах.

Правоотношение по выплате трудовой пенсии по инвалидности - это урегулированное нормами права социального обеспечения недоговорное обязательство публично-правового характера, возникающее между ПФР и застрахованным лицом по поводу частичной компенсации утраченного заработка или иного дохода на период установления инвалидности.

Правоотношение по выплате трудовой пенсии по случаю потери кормильца - это урегулированное нормами права социального обеспечения недоговорное обязательство публично-правового характера, возникающее между ПФР и нетрудоспособными иждивенцами застрахованного лица, по поводу частичной компенсации им дохода, утраченного в связи с его смертью или безвестным отсутствием.

Правоотношения по предоставлению государственных пенсий в соответствии с ФЗ от 15.12.2001г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» также можно классифицировать с учетом объектов.

Правоотношение по выплате пенсии за выслугу лет - это урегулированное нормами права социального обеспечения недоговорное обязательство публично-правового характера, возникающее между различными государственными органами (Министерством обороны РФ, Министерством внутренних дел РФ и др.) и особыми субъектами, имеющими установленный законом период государственной или военной службы, по поводу частичной компенсации им заработка (или дохода), утраченного в связи с ее прекращением.

Правоотношение по государственному пенсионному обеспечению в связи с инвалидностью - это урегулированное нормами права социального обеспечения недоговорное обязательство публично-правового характера, возникающее между различными государственными органами (Министерством обороны РФ, Министерством внутренних дел РФ и др.) и особыми субъектами (военнослужащими и др.) по поводу частичной компенсации им вреда, нанесенного здоровью при прохождении военной и иной службы, а также в результате радиационных или техногенных катастроф.

Правоотношение по государственному пенсионному обеспечению в связи с потерей кормильца - это урегулированное нормами права социального обеспечения недоговорное обязательство публично-правового характера, возникающее между различными государственными органами (Министерством обороны РФ, Министерством внутренних дел РФ и др.) и нетрудоспособными иждивенцами особого субъекта (военнослужащего и др.) по поводу частичной компенсации дохода, утраченного в связи с его смертью.

Самостоятельную группу правоотношений по государственному пенсионному обеспечению образуют правоотношения по выплате различных видов социальных пенсий. С экономической точки зрения для получателей они являются алиментарными.

Правоотношения по выплате социальных пенсий - это урегулированные нормами права социального обеспечения недоговорные обязательства публично-правового характера, возникающие между ПФР и нетрудоспособными лицами по поводу предоставления им средств существования независимо от участия в прошлом в трудовой деятельности и уплаты обязательных платежей (страховых взносов, единого социального налога).

Во второй главе рассматриваются функции и компетенция органов управления пенсионным обеспечением в историко-правовом и сравнительном аспектах.

В истории становления и развития государственной системы управления пенсионным обеспечением совершенно отчетливо прослеживаются три главных этапа: досоветский, советский и постсоветский. В свою очередь, внутри каждого из них возможна своя периодизация. В настоящем исследовании наибольшее внимание уделено анализу советского и постсоветского этапов.

До революции 1917г. не было единого органа, в ведении которого находилось бы пенсионное обеспечение.

Пенсионное обеспечение государственных чиновников и военнослужащих с XVII века осуществлялось за счет казны в зависимости от заслуг перед государством или в соответствии с табелем о рангах на основании индивидуальных актов Государя-императора.

Советская государственная система социального обеспечения строилась с учетом характера трудовой и иной общественно-полезной деятельности. В процессе ее становления и развития прослеживается несколько периодов. С Октября 1917г. по 1921г. происходило формирование государственных органов управления пенсионным обеспечением.

С 1917г. функции по назначению и выплате государственных пенсий выполняли различные органы исполнительной власти. По постановлению Совета Народных Комиссаров (СНК) от 06.03.1918г. Комиссариату призрения поручалось принять в свое ведение учет и урегулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях. Декретом СНК от 26.04.1918г. этот комиссариат был переименован в Народный комиссариат социального обеспечения. Существование Народного комиссариата социального обеспечения закреплялось также в ст.43 Конституции РСФСР 1918г.

В Положении о социальном обеспечении трудящихся от 31.10.1918г. центральным органом социального обеспечения назван отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда. Согласно ст.4 Положения пенсионное обеспечение на местах осуществлялось подотделами социального обеспечения и охраны труда отделов труда местных Советов народных депутатов.

Большое значение для формирования системы органов социального обеспечения имело постановление СНК от 27.03.1919г. о разделении функций Народных комиссариатов труда и социального обеспечения. В соответствии с ним в ведение Наркомтруда и его местных органов перешло: обеспечение всех трудящихся, утративших трудоспособность с 01.01.1919г. согласно Положению о социальном обеспечении трудящихся от 31.10.1918г.; обеспечение инвалидов труда, не получавших пенсий до 01.01.1919г.; обеспечение инвалидов, получавших пенсии согласно Уставу о промышленном труде.

За органами Наркомсобеса сохранились: охрана заброшенных младенцев (до 3 лет), а равно оставшихся без средств к существованию матерей и младенцев вследствие войны, контрреволюции, стихийных и социальных бедствий; охрана и обеспечение материнства и младенчества согласно Положению о социальном обеспечении трудящихся от 31.10.1918г.; обеспечение детей (с 3 лет) впредь до фактического перехода его в ведение Наркомпроса; обеспечение лиц, утративших трудоспособность на военной службе (согласно декретам от 7 августа, 10 октября 1918г., 21 января 1919г.), а равно жертв контрреволюции, пожаров, наводнений, голода, эпидемий, войны, ненормальных социальных отношений, капиталистического строя (беспризорности, нищенства, проституции, физической и моральной дефективности).

Декретом СНК от 02.12.1920г. опека над несовершеннолетними была передана Народному комиссариату просвещения, а над душевнобольными - Народному комиссариату здравоохранения. На основании Декрета СНК от 25.11.1920г. социальное обеспечение безработных перешло от Наркомтруда к Наркомсобесу.

В 1921г. было утверждено Положение о Наркомате социального обеспечения (Наркомсобесе), согласно которому на него было возложено высшее руководство делом социального обеспечения и социальной взаимопомощи, а равно делом организации управления учреждениями социального обеспечения. Руководство социальным обеспечением на местах было сосредоточено в отделах социального обеспечения при губернских и уездных исполкомах. Первый период создания советских органов пенсионного обеспечения завершился.

Второй период, длившийся с 1921г. до 1937г., связан с образованием СССР и реорганизацией всей системы государственных органов управления, а также с активизацией роли профсоюзов по осуществлению общественного контроля за предоставлением пенсий рабочим и служащим.

В соответствии с Конституцией СССР 1924г. Народные комиссариаты социального обеспечения были созданы во всех союзных республиках.

В 1933г. в результате объединения Наркомтруда СССР и Всероссийского Центрального Совета профессиональных союзов (ВЦСПС) функция пенсионного обеспечения передана профсоюзам. Назначение пенсий осуществляли областные комитеты профсоюзов по отраслям производства, а при их отсутствии - центральные комитеты. Обращение за пенсией со всеми необходимыми документами подавалось в фабрично-заводской местный комитет (фабзавместком), который пересылал их вместе со своим заключением в обком или ЦК профсоюза. Решение о назначении пенсии или об отказе в ней принималось на заседании Президиума обкома или ЦК профсоюза.

Но уже с февраля 1934г. назначение всех видов пенсий по социальному страхованию возложено на областные советы профсоюзов, которые могли делегировать его отдельным районным или городским советам профсоюзов.

После принятия Конституции СССР 1936г. проведена организационно-финансовая реформа пенсионного обеспечения рабочих и служащих (постановление СНК СССР от 23.03.1937г.)

Во исполнение Конституции СССР 1936г., закрепившей республиканский статус Народного комиссариата социального обеспечения, назначение всех видов пенсий по социальному страхованию с 01.05.1937г. было поручено органам социального обеспечения. Таким образом, второй период - период концентрации пенсионного обеспечения рабочих и служащих в одном государственном органе закончился. Исключение составляло предоставление пенсий кадровому составу Красной Армии, т.к этими вопросами ведало Министерство обороны. За рамками государственной системы пенсионного обеспечения оставались и члены колхозов.

Третий период характеризуется параллельным развитием нескольких организационных форм пенсионного обеспечения: для рабочих и служащих; кадровых военных и приравненных к ним лиц; для членов колхозов; для лиц, имеющих особые заслуги перед государством.

В соответствии с Инструкцией от 04.01.1939г. рабочие и служащие должны были обращаться за пенсией в районный или городской отдел социального обеспечения по месту жительства заявителя. Решение о предоставлении пенсии или об отказе в этом принимали специальные коллегиальные органы - комиссии по назначению пенсий, создаваемые при отделах социального обеспечения.

Что касается выплаты пенсий по социальному страхованию работающим пенсионерам, то эта функция сохранилась за фабзавместкомами, которые продолжали выполнять ее и после принятия Закона СССР от 14.07.1956г. «О государственных пенсиях». Кроме того, профсоюзы осуществляли общественный контроль за своевременной выплатой пенсий органами социального обеспечения и за правильным использованием средств, выделяемых на социальное обслуживание пенсионеров и на трудоустройство инвалидов.

По Закону СССР 1956г. государственные пенсии назначались рабочим и служащим специальными комиссиями, создаваемыми исполкомами районных (городских) Советов народных депутатов, следующим группам населения и членам их семей: рабочим и служащим, прекратившим работу; военнослужащим срочной службы; учащимся; служащим, имеющим необходимую выслугу лет и прекратившим трудовую деятельность; работникам науки. Следовательно, субъектом материальных правоотношений по выплате пенсий указанным лицам являлся районный (городской) отдел социального обеспечения по месту жительства пенсионера.

Что касается пенсионеров, продолжавших работать в качестве рабочих и служащих, то они обращались за пенсией через администрацию предприятия или учреждения по месту работы, которая оформляла документы и направляла их в отдел социального обеспечения по месту жительства заявителя. Решение о назначении пенсии принимала комиссия рай(гор)отдела социального обеспечения, а выплату пенсии производила администрация по месту работы. Как отмечал В.С.Андреев, в данной ситуации профком и отдел социального обеспечения выступали «параллельными субъектами пенсионного правоотношения, выполняя от имени государства отдельные возложенные на них функции». Отдел социального обеспечения выдавал поручение, адресованное профкому по месту работы пенсионера с указанием размера пенсии и срока ее выплаты. В свою очередь, профком определял конкретный размер пенсии с учетом величины заработка, а в установленных случаях приостанавливал ее выплату, т.к. закон ограничивал максимумом сумму заработка и пенсии для работающих пенсионеров. По распоряжению профкомов бухгалтерии предприятий, учреждений, организаций выполняли кассовые операции по выплате пенсий работающим пенсионерам.

Субъектами пенсионных правоотношений в тот период являлись также: комиссии по назначению пенсий и пособий колхозникам, образуемые районными советами социального обеспечения колхозников; органы Министерства обороны СССР (военные комиссариаты) и органы некоторых других ведомств; комиссии по установлению персональных пенсий при Совете Министров СССР, а также союзных и автономных республик, исполкомов краевых (областных) Советов народных депутатов.

В соответствии с Конституцией СССР 1977г. руководство социальным обеспечением осуществлялось союзно-республиканским министерством, которое управляло отраслью через министерства союзных республик. В своей деятельности они подчинялись как Совету Министров союзной республики, так и союзно-республиканскому министерству социального обеспечения.

Вопросами назначения пенсий по социальному страхованию и выплаты пенсий неработающим пенсионерам на местах ведали районные (городские) отделы социального обеспечения.

Пенсионное обеспечение за счет прямых ассигнований государственного бюджета военнослужащих и граждан, имевших особые заслуги перед Родиной, осуществлялось министерствами социального обеспечения союзных республик, отделами социального обеспечения краевых, областных районных, городских исполкомов Советов народных депутатов. В отношении отдельных категорий лиц указанные функции выполняли органы Министерства обороны СССР, Министерства внутренних дел СССР и др.

Назначением пенсий по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца членам колхозов занимались представительные органы колхозов - советы социального обеспечения колхозников.

Третий период советского этапа завершился унификацией государственной системы управления пенсионным обеспечением независимо от характера трудовой и общественно-полезной деятельности, что получило закрепление в Законе РФ от 20.11.1990г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Исключение составляли лишь военнослужащие и приравненные к ним в пенсионном обеспечении лица (служащие органов МВД и др.).

Социально-экономические изменения 90-х годов привели к тому, что в 1993г. Министерство социального обеспечения РСФСР было преобразовано в Министерство социальной защиты населения Российской Федерации (Минсоцзащиты РФ).

Согласно Положению от 01.03.1993г. Минсоцзащиты РФ являлось центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществлявшим руководство единой государственной политикой в области социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, женщин и детей, а также нуждающихся в государственной поддержке других групп населения.

Минсоцзащиты РФ, подведомственные ему организации и учреждения, а также органы социальной защиты населения республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга составляли единую государственную систему социальной защиты населения.

Постсоветский период в истории отечественных органов пенсионного обеспечения начался с середины 90-х годов 20 века.

Указом Президента РФ от 14.08.1996г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» Министерство социальной защиты населения РФ было упразднено. Вместо него и прежнего Министерства труда РФ создано Министерство труда и социального развития Российской Федерации. Одно из 11 департаментов этого министерства называется департаментом по вопросам пенсионного обеспечения.

По Закону РФ от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» пенсионное обеспечение осуществлялось органами социальной защиты населения (ст. 117). Однако Закон не разграничивал полномочия между различными уровнями органов социальной защиты населения.

После введения в действие Федерального Закона от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» встал вопрос о разделении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области пенсионного обеспечения. Острота проблемы определялась в первую очередь необходимостью распределения финансовых ресурсов. Как известно, финансовые средства, направляемые на выплату пенсий, являлись федеральной собственностью, а решения по поводу их использования в некоторых субъектах РФ принимались органами местного самоуправления. Естественно, что такая система управления не могла быть эффективной.

Фактически в субъектах РФ применялось три варианта организации системы управления пенсионным обеспечением населения. При первом варианте в соответствии с п.4 ст.6 Федерального Закона от 28.08.1995г. органы местного самоуправления наделялись государственными полномочиями по назначению и выплате пенсий. Такое решение влекло за собой передачу им необходимой материальной и финансовой базы. Но при этом возникала проблема собственности передаваемых средств.

При втором варианте назначение и выплату пенсий осуществляли органы социальной защиты населения районов и городов, которые являлись структурными подразделениями органов государственной власти субъекта РФ. При этом их финансирование производилось из бюджета субъекта. По такой схеме организовано пенсионное обеспечение в г.Москве: городской комитет социальной защиты населения - управление социальной защиты населения административного округа - отдел социальной защиты населения муниципального округа. Недостатками данного варианта является конфликт интересов органов местного самоуправления и исполнительных органов социальной защиты населения субъекта РФ.

Третий вариант связан с созданием единых пенсионных служб в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 06.07.1992г. «О создании в порядке эксперимента единой пенсионной службы в Московской области». Отделению ПФР по Московской области (МО) были переданы подразделения Главного управления социальной защиты населения МО и подведомственные ему службы в городах и районах МО, занимавшиеся назначением (перерасчетом) и выплатой пенсий и пособий.

Указом Президента РФ от 29.05.1993г. № 787 «Об управлении пенсионным обеспечением в Российской Федерации» было признано целесообразным создание в системе органов исполнительной власти Федеральной пенсионной службы России, но лишь после внесения соответствующих изменений в законодательство. На данную службу предлагалось возложить не только функции назначения, выплаты и доставки пенсий, но и сбора и аккумуляции целевых финансовых средств.

Согласно Указу Президента РФ от 27.09.2000г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 29.05.1993. № 787 утратил силу, а государственная система пенсионного обеспечения была кардинальным образом реорганизована. Полномочия по выплате трудовых пенсий были закреплены за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами.

Указ Президента № 1709 возложил выполнение государственных функций на органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти. По заявлению ряда депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания РФ его соответствие Конституции РФ и федеральным законам стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В решении Конституционного Суда РФ отмечено, что принятые в начале 90-х годов законы, которыми определялся круг субъектов, наделенных полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий, не соответствовали более позднему законодательству. По одним законодательным актам ПФР являлся самостоятельным финансово-кредитным учреждением, созданным в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Он финансировал выплату государственных пенсий, а органы социальной защиты населения, относящиеся либо к органам исполнительным власти, либо к органам местного самоуправления, производили их назначение и выплату. По другим - ПФР на правах страховщика осуществлял не только финансирование, но и назначение и выплату государственных пенсий в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования.

Конституционный Суд РФ признал Указ Президента РФ от 27.09.2000г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в части, закрепляющей за ПФР и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий (пункт 1), не противоречащим конституционному принципу разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

Указ Президента РФ от 27.09.2000г. № 1709 вступил в силу с момента его опубликования. Это означает, что правосубъектность Пенсионного фонда Российской Федерации на участие в материальных правоотношениях по выплате и доставке пенсий и в процедурных правоотношениях по их назначению возникла с 30.09.2000г., т.е. со дня опубликования Указа в «Российской газете».

В связи с пенсионной реформой необходимо уточнение правового положения Пенсионного фонда РФ как субъекта материальных правоотношений по пенсионному обеспечению.

Отнесение ПФР к числу некоммерческих организаций подчеркивает его имущественное положение как субъекта гражданского оборота. Однако положения ГК РФ и ФЗ от 12.01.1996г. (в ред. от 08.07.1999г.) «О некоммерческих организациях» и о фондах свидетельствуют о том, что они не могут без необходимых корректировок применяться для регулирования деятельности ПФР в области пенсионного обеспечения.

Что касается учреждений, то согласно ст.9 ФЗ «О некоммерческих организациях» учреждением признается «не имеющая членства организация, созданная и финансируемая собственником в качестве субъекта ограниченного вещного права под его дополнительную ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных и иных некоммерческих функций».

К числу учреждений относятся органы государственной и муниципальной власти, организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры, спорта и др. В зависимости от учредителей они могут быть как публичными, так и частными. Учреждения создаются по решению собственника или уполномоченного им органа и действуют на основании утвержденного им и зарегистрированного устава или положения. Собственник назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа, хотя в некоторых учреждениях могут быть и коллегиальные органы управления. Учреждения обычно финансируются собственником по смете, в которой строго фиксируются направления расходования. Поэтому права учреждения на закрепленное за ним имущество собственника носят ограниченный характер и устанавливаются законом (ст.296 ГК РФ), а отчуждение или иное распоряжение имуществом без согласия собственника невозможно (п.1 ст.298 ГК РФ). В связи с этим участие учреждения в имущественном обороте имеет весьма ограниченный характер.

Устав, положение или другие учредительные документы могут предусматривать осуществление учреждением в рамках специальной правоспособности отдельных видов деятельности, приносящей доходы. Результаты такой деятельности и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, но являются собственностью учредителя.

Учреждения отвечают перед кредиторами только своими денежными средствами, при отсутствии которых наступает неограниченная ответственность их учредителей (п.2 ст. 120 ГК РФ, п.2 ст.9 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Поэтому они не могут быть объявлены банкротами.

Как субъект материальных правоотношений по предоставлению всех видов государственных пенсий Пенсионный фонд Российской Федерации выполняет публично-правовые денежные обязательства государства, и поэтому является «юридическим лицом публичного права» с особым статусом, предназначенным для осуществления строго определенных целей, а не просто «некоммерческой организацией». Это и, должно быть отражено в федеральном законе или ином акте, определяющим его правовое положение. Причем необходимо четко разграничить правомочия и обязательства Пенсионного фонда Российской Федерации в гражданских правоотношениях, в административных и финансовых правоотношениях и в правоотношениях по пенсионному обеспечению. В правоотношениях по пенсионному обеспечению ПФР выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру исполнительных органов власти, но осуществляющее особые государственные функции.

Целесообразность передачи ПФР полномочий по назначению и выплате пенсий обосновывается необходимостью объединения функций по управлению государственными средствами, предназначенными для пенсионного обеспечения, и по их распределению.

Указанные изменения правового статуса ПФР закреплены Федеральным Законом от 15.12.2001г. «Об обязательном пенсионном

страховании в Российской Федерации». В соответствии со ст. 5 обязательное пенсионное страхование осуществляется страховщиком, которым является Пенсионный фонд Российской Федерации. ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

А в ст. 13 Федерального закона среди обязанностей ПФР указано назначение и своевременная выплата трудовых пенсий.

Таким образом, ПФР законодательно получил статус государственного учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий. Автор полагает, что государство может поручать выполнение данной функции не только государственным учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком контроле за правильным назначением пенсий и своевременной их выплатой. Такая практика не противоречит ни зарубежному, ни отечественному опыту. В частности, управление государственными (обязательными)

пенсионными системами носит общественный характер в Германии, Канаде и большинстве стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). А в Австралии, Голландии, Швейцарии, Швеции, Японии, Чили и многих латиноамериканских странах оно является частным.

Вспомним также о том, что в определенный период истории государственные пенсии в нашей стране предоставлялись профсоюзами. И это рассматривалось на государственном уровне и российскими учеными как большое достижение, а не недостаток пенсионной системы.

Далее в главе дан сравнительный анализ организационных форм управления пенсионным обеспечением ряда европейских и других стран.

В третьей главе изучены права и обязанности ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по проверке юридических фактов, определяющих право на пенсию, и установлению пенсий.

Анализ нового пенсионного законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время ПФР является субъектом двух групп материальных правоотношений:

- по предоставлению обязательного страхового обеспечения (т.е. трудовых пенсий) в рамках обязательного пенсионного страхования;

-по предоставлению некоторых видов пенсий по государственному пенсионному обеспечению (участникам Великой Отечественной войны; гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф; нетрудоспособным гражданам и др.).

Содержание материальных правоотношений заключается в правах и обязанностях их субъектов. Изменение объема прав и обязанностей ПФР происходит при повышении размеров пенсий в связи с их перерасчетом или индексацией, изменением состава семьи, помещением в стационарное учреждение социального обслуживания и в других случаях.

Права ПФР состоят в возможности требовать от работодателей, застрахованных лиц и пенсионеров своевременного представления сведений о наступлении обстоятельств, влекущих возникновение права на пенсию, изменение размера пенсии или прекращение ее выплаты (в частности, о достижении пенсионного возраста, изменении группы (степени) инвалидности, количества иждивенцев, увеличении трудового (страхового) стажа и др.).

Территориальный орган ПФР (региональное отделение) вправе принять решение о приостановлении выплаты пенсии (или ее части): при неполучении ее пенсионером в течение шести месяцев подряд; при неявке инвалида на переосвидетельствование в орган Государственной службы медико-социальной экспертизы в установленный срок.

Обязанности ПФР в материальных правоотношениях заключаются в выплате пенсий своевременно и в полном размере.

В соответствии с законодательством территориальные органы ПФР (региональные отделения) назначают и выплачивают пенсии по старости (или ее части) - бессрочно, пенсии по инвалидности (или их части) - в течение периода инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца - в течение периода нетрудоспособности иждивенцев.

Назначенные пенсии подлежат выплате в установленном размере без каких-либо ограничений всем категориям пенсионеров, в том числе работающим. Территориальный орган ПФР (региональное отделение) производит удержания из трудовой пенсии только в установленных законом случаях на основании: исполнительных документов; своих решений о взыскании сумм пенсий, излишне выплаченных пенсионеру, в связи с несвоевременным извещением о наступлении обстоятельств, влекущих изменение размера пенсии или прекращение ее выплаты.

Если удержание осуществляется по решению регионального отделения ПФР, то его размер не может превышать 20% пенсии. В остальных случаях не может быть удержано более 50%. Однако законодательство РФ предусматривает ряд исключений, позволяющих увеличивать размер удержания до 70% пенсии.

Территориальный орган ПФР (региональное отделение) обязан назначить пенсию (или ее часть) со дня обращения застрахованного лица, но не ранее дня возникновения права на пенсию. Следовательно, и выплата пенсии должна производиться со дня обращения. Это означает, что материальные правоотношения по пенсионному обеспечению возникают со дня обращения.

...