Конституционная модель Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

САМАРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Институт права

Кафедра государственно - правовых дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ ПРАВУ РОССИИ

на тему: «КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Выполнил:

Студент Института права

II курса ПОХД Шишикин Евгений

Проверилa: к.ю.н., доцент Суркова О.Г.

Самара 2012

Содержание:

I. Введение

Глава I. Конституционные принципы российского федерализма

§1. Определение и сущность федерализма

§2. Принципы федеративного устройства Российской Федерации

Глава II. Конституционно - правовой статус Российской Федерации и ее субъектов

§1. Проблема разграничения предметов ведения между Россией и субъектами

§2. Изменение состава субъектов РФ

§3. Федеральное вмешательство в действительность субъекта федерации

Глава III. Основные черты российской модели федерализма

§1. Понятие, структура и общая характеристика конституционных основ российского федерализма

II. Заключение

III. Библиографический список

Введение

Российский конституционный процесс с трудом укладывается в линейную перспективу развития. Он имеет свои взлеты и падения, свои периоды прогрессивной эволюции и регресса, свои реформаторские планы и неудачные попытки их воплощения на практике. Современный этап конституционного развития с его трудностями и противоречиями продолжает правовую и политическую модернизацию страны. Становится особенно актуальным анализ политико-правовых проблем формирования российского конституционализма, его нормативных основ и опыта реализации конституционных положений.

Процесс осмысления специфики конституционной ситуации в России сталкивается с рядом теоретико-методологических проблем. Одной из которых можно назвать проблему реализации принципа федерализма как основополагающего из всех конституционных принципов. Ведь уже давно на протяжении последних лет российские конституционалисты ставят перед собой задачу пересмотреть вопрос о разграничении предметов ведения между некоторыми конкретными субъектами Российской Федерации, изменить их состав и статус.

Итак, тема моей курсовой работы - это «Конституционная модель Российской Федерации». Вообще, этот вопрос на протяжении многих лет является темой для обсуждения большого количества историков, которые высказываются далеко не однозначно по поводу существования государства, его территориального расположения среди других государств, устройства и деления на различные иные административно - территориальные единицы, входящие в его состав, а также вопросы совершенствования федерализма, автономизации в современных унитарных государствах, конструирования рациональных отношений между центральной властью и регионами в едином политическом, социально-экономическом, правовом финансовом пространстве. И прежде всего потому, что сложные этнополитические процессы, ревнивое распределение прерогатив и сфер компетенции между властями разных уровней сочтены аналитиками едва ли не самыми взрывоопасными проблемами на рубеже двадцатого и двадцать первого столетий даже для вроде бы благополучных западных демократий. Особенно они актуальны для транзитивной, "переходной" России.

Я выбрал данную тему потому, так как, на мой взгляд, она очень актуальна в настоящее время, потому что именно в наши дни остро стоит вопрос о модели нашего государства, его статусе и роли входящих в него субъектов. Поэтому очень важно учесть его значимость, рассмотреть принципы, на которые основывается Российская Федерация как всеобъемлющая модель государства в целом, и охарактеризовать основные черты российской модели федерализма.

В настоящей работе исследуется модель нашего государства и правовой статус его субъектов в соответствии с Конституцией РФ. Работа написана на основе изучения законодательного и документального материала, периодической и современной литературы.

Многие историки посвятили этому политическому институту нашей страны специальных монографий. В данной курсовой работе я основывался на источники: Барцица И.Н., Зиновьева А.В., Крохина Ю.А., Чиркина В.Е. и др. А также мною были рассмотрены и проанализированы Федеральные законы: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» и др.

Работа состоит из содержания, введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

Цель курсовой работы: исследование конституционной модели нашего государства, а именно модели федерализма.

Задачи исследования:

- дать определение федерализму;

- рассмотреть конституционные принципы российского федерализма;

- изучить административно - территориальное деление нашего государства;

- проанализировать состав субъектов, порядок их объединения;

- охарактеризовать основные черты российской модели федерализма;

- проанализировать необходимые правовые акты и различные взгляды авторов на данную проблематику;

- спрогнозировать ситуацию реформирования данного вопроса на ближайшие годы;

- сделать вывод о целесообразности и эффективности проведенных реформ.

Так как в целом взаимоотношения между федерацией и ее субъектами развиваются противоречиво, а во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление, то эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права. И, только путем тщательного анализа политики «сверху - снизу» в современных условиях, делегировании некоторых полномочий субъектам Федерации, можно сделать вывод о значимости обсуждаемых на сегодняшний день вопросов по поводу реформирования некоторых Федеральных Законов, и даже внесении изменений в Конституцию РФ, что я и постараюсь отразить в своей курсовой работе.

Глава I. Конституционные принципы российского федерализма

§1. Определение и сущность федерализма

конституционный российский федерализм

Приступая к анализу современного российского федерализма, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство не как самоцель, а как средство более эффективного государственного управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.

Конституция Российской Федерации Конституция РФ (принята на всеобщем голосовании 12 декабря 1993 г.) // М., «Проспект» (в ред. от 20.12.2011 г.). 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Российский федерализм - это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально- государственному устройству, (что отличало советскую модель) ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Среди множества определений федерализма не всегда можно найти согласованность, по многим позициям они противоречивы, ряд вопросов остается без ответа. Каким образом происходит формирование федеративного государства - путем объединения членов федерации или, наоборот, путем раздела единого государства? Каким суверенитетом обладают субъекты федерации, если они вообще обладают им? Каков суверенитет союзного государства (или союза государств)? Каким образом разграничивается компетенция между федерацией и ее субъектами - федеральной конституцией, конституциями субъектов или на договорной основе? Какова степень единства государственной власти в федеративном государстве? Возможно ли одновременное функционирование нескольких уровней осуществления власти на одной территории? В чем заключаются гарантии автономности уровней правления? Какова целевая направленность и перспективы существования и развития федеративной формы государственного устройства?

Эти и другие проблемы федерализма находят разнообразные ответы у разных авторов, в различных доктринах, в практике разных государств. Поэтому федерализм предстает зачастую в виде самостоятельных «моделей», связанных друг с другом лишь тем, что они имеют некоторое отношение к государственному устройству.

Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном мире. Но нередко соотношение рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация -- это форма государства, а федерализм -- это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства. В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare - объединять, укреплять союзом) http://ru.wikipedia.org/wiki/ понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей. С точки зрения современных конституционалистов, «…федерализм -- это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства» Чиркин В.Е., Васильева Т.А., Глинич-Золотарева М.В., Лебедев А.Н., Шульженко Ю.Л. Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007 г. № 7. С. 6.. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству. В той же мере, в какой в Испании и Италии выявляются или усиливаются элементы федерализма, развивается и углубляется процесс федерализации, теория федерализма может и должна заниматься и этими странами, хотя они и являются унитарными государствами.

Термин «федерализм» -- один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной литературы по данной проблеме позволяет говорить, что происхождение самого термина «федерализм исследователи связывают с латинским foedus (соглашение). Как считает Даниэл Элизар Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика // М., 1998 г., один из наиболее авторитетных и известных исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу древнееврейскому brit -- фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора. Проще говоря, это выполнение взаимных обязательств.

Следует также отметить, что существует два основных подхода к федерализму. Сторонники первого, распространенного во многих странах Европы, считают, что федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие «государство». Так, например, по мнению российского мыслителя И. Ильина «... федерация возможна лишь там, где имеется несколько самостоятельных государств, которые стремятся объединиться» Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи //Джорданвилл, 1991 г. С. 52-53..

Российский исследователь федерализма И.Б. Гоптарева полагает, что «...федерализм имеет достаточно оснований для того, чтобы его признать как одно из наиболее эффективных средств разрешения и управления социальными конфликтами, а также -- трансформации их в менее тяжелое и менее острое состояние» Гоптарева И.Б. Федерализм как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их перманентного разрешения // «Credo», №7. 1998 г.. По ее мнению, в самой природе федерализма заложен большой воспитательный потенциал, который при умелом его раскрытии может подготовить общество к рационально-прагматическому восприятию конфликтов. Федерализм как принцип общественных отношений может выступить в качестве «конструктора» (созидателя) взаимоотношений между отдельными социальными образованиями и государством и в значительной степени смягчить противостояния сторон, переводя конфликт в состояние состязательности и конкуренции.

В исследовании типологии разнообразных моделей федерализма хотелось отметить способ юридического закрепления основ федерации, каковым может быть федеральная конституция, договор федерации и ее субъектов или государств - будущих субъектов федерации между собой, конституция и договор одновременно. Основанием, руководствуясь которым, относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной или договорной моделям, является ответ на вопрос: в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации?

Конституционная федерация признается, если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией. Следовательно, какие бы то ни было изменения в основах федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. При такой форме закрепления федеративного устройства не должны учитываться положения о том, что некоторые республики в составе Российской Федерации (или, например, земли в ФРГ) объявили себя государствами в своих конституциях, несмотря на отсутствие упоминания об этом в федеральной конституции. Для определения действительного юридического статуса федерации и ее субъектов значение имеют лишь те нормы, которые закреплены в федеральной конституции, а не в каком-либо ином документе, что является отличительным признаком конституционной федерации.

Необходимым же формально - юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление основ ее статуса в федеративном договоре, т.е. договоре об образовании федеративного государства или о создании в его рамках нового субъекта федерации, при отсутствии такого документа, как федеральная конституция. Следует отметить, что договорная федерация сама по себе - институт достаточно неустойчивый, что влечет кратковременность ее существования (по сравнению с федерацией конституционной). В настоящее время в мире вряд ли можно найти в чистом виде договорные федерации.

Наряду с перечисленными моделями федерализма также выделяется и третья - конституционно-договорная, которая включает в себя смешанные черты двух вышеперечисленных типологий.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. С учетом этого критерия выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Дуалистический федерализм характеризуется строгой фиксированностью в конституции разделения функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации. Суть дуалистического федерализма состоит в разделении власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления не зависели друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции Литвинов В. А. Дуалистический и кооперативный федерализм // Регионология. №3. 2011 г. .

Необходимо также отметить, что в последнее время особое внимание исследователей стал привлекать вопрос симметрии и асимметрии в федеративном устройстве государства. В научный оборот был введен термин «асимметричный федерализм» Давыдов Д. В. Симметрия и асимметрия в устройстве федеративного государства // Регионология. №3. 2010 г., которым стали обозначать федеративные отношения, основанные на неравенстве единиц, составляющих федерацию, в политических, административных, финансовых и иных сферах, и допускающие вариативность во взаимоотношениях субъектов федерации с центральной властью. Появилась классификация федеративных государств на симметричные и асимметричные, при этом к числу первых относят федерации, состоящие лишь из однопорядковых и одностатусных частей с равным набором полномочий. Необходимо учитывать, что в чистом виде симметричные федерации существуют только в теории, на практике же в любом современном федеративном государстве встречаются элементы асимметрии.

Таким образом, проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий - субъектов Федерации. Центральная власть передала субъектам Федерации часть предметов ведения и полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть своих полномочий делегировали центральной власти. Однако процесс этот достаточно сложный и конфликтогенный, не в последнюю очередь из-за специфики российской асимметричной модели федерализма, который, в свою очередь, заключается в непременном сбалансированном разделении законодательных и исполнительных функций между центром и территориями. И именно федеративная система по сравнению с унитарной имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. «Множество автономных элементов подобной системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся» Подколзин А.В. О политико-правовом пространстве федерализма // Вестник Московского университета. Сер. 12. -- Политические науки, №2. 1997 г. С. 14-26.. Суть самоуправления выражается в расширении начал нецентрализации в разделении и осуществлении государственной власти по вертикали. Кооперация проявляется в развитии отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон федеративных отношений, возрастании значения договорных форм регулирования и согласительных процедур взаимодействия. А так как Российская Федерация является суверенным государством, обладает территориальной целостностью, высшей властью в отношении своей территории, имеет общие для всей федерации органы государственной власти, единую федеральную правовую систему, единые денежную и кредитную системы, то суть федерализма как путь к объединению людей в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, поиске путей их совершенствования.

§2. Принципы федеративного устройства Российской Федерации

Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство. Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.

Конституция РФ в ч.3 ст.5 закрепляет следующие принципы федеративного устройства России:

- государственная целостность Российской Федерации;

- единство системы государственной власти в Российской Федерации;

- провозглашение равноправия субъектов в Российской Федерации;

- равноправие и самоопределение народов;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти его субъектов.

Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства // М.: «Норма», 2001 г.. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

Принцип единства системы государственной власти означает как общие основы построения органов государственной власти федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики. Он выражается, прежде всего, в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 06.12.2011 г.) // СПС Консультант Плюс. к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Что касается же принципа провозглашения равноправия субъектов в Российской Федерации, то Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.

Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты Российской Федерации вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

2) в соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;

3) республики в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 28.06.2009 г.) // СПС - Консультант Плюс. вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;

5) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.

Следующий принцип, провозгласивший право народов на самоопределение, является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации указывает нам на существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации, что предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:

1) конституционность: законы и иные нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения. Указанные акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единств системы государственной власти в РФ;

2) верховенство Конституции РФ и законов РФ: в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий;

4) недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

5) согласование интересов федерации и интересов субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;

6) добровольность заключения договоров и соглашений;

7) обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

8) гласность заключения договоров и соглашений. На мой взгляд, договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий должны использоваться только лишь как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве, но не проводится в нем последовательно. Поэтому автор принцип приоритета федеральной Конституции и федерального закона над договором целесообразно обозначить в Конституции РФ. Так как наряду с договорами формой разграничения предметов ведения и полномочий в российской практике являются соглашения, заключаемые сегодня между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов. Как свидетельствует практика, они связаны не только с передачей осуществления части полномочий (ст.78 Конституции РФ), но и урегулированием других вопросов. Поэтому представляется важным в действующем федеральном законодательстве, и предпочтительнее в самой Конституции РФ, обозначить различия между договором и соглашением. Возможно договор целесообразно было бы определить в качестве формы комплексного решения проблем разграничения предметов ведения и полномочий (распределение полномочий сразу в нескольких сферах, разных отраслях). Соглашение в таком случае логичным было бы обозначить как форму перераспределения отдельных полномочий, в конкретных сферах, по частным вопросам.

Так, одной из серьезных проблем, имеющих научно - практическую значимость, является идентификация предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ведь российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе.

Глава II. Конституционно - правовой статус Российской Федерации и ее субъектов

§1. Проблема разграничения предметов ведения между Россией и субъектами

Федеративное устройство Российского государства - это его политико-территориальная организация. Федеративное устройство характеризует состав государства, правовое положение составных частей - субъектов Федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

Одним из наиболее существенных принципов любого федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. С позиций теории и практики федеративных отношений принципиальным является вопрос о праве Федерации определять оптимальные параметры такого разграничения, т.е. законодательно устанавливать объем прав федеральных государственных органов и государственных органов субъектов федерации. В демократическом правовом государстве, основополагающим принципом которого является верховенство Конституции, решение этих вопросов должно идти только конституционным путем, именно Конституция определяет основные начала формального и материального распределения компетенции. В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. №5. 2002 г. С. 6..

По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены в главе 3 Конституции РФ. Ст. 5 Конституции РФ же констатирует, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации. В составе Российской Федерации в соответствии со ст. 65 Конституции РФ находится 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов.

Государственное устройство Российской Федерации в течение своей уже довольно длительной истории претерпело неоднократные изменения, в том числе и существенные.

Как известно, Российская Федерация долгое время (1922-1991 гг.) входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого федеративного государства - Союза ССР, объединявшего 15 союзных республик. СССР был создан на основной части территории бывшей Российской империи, представлявшей собой многонациональное государство. Исторически первой была образована Российская Федерация (тогда РСФСР), которая в 1922 г. объединилась с тремя другими республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией); они и положили начало Союзу ССР. Российская Федерация развивалась ранее как федерация, основанная на автономии. Со временем изменилась численность автономных образований в ее составе, менялся их статус.

Известно, что в истории национально-государственного устройства Российской Федерации были мрачные страницы, искажения, деформации национальной политики. В годы культа личности Сталина некоторые народы были репрессированы, насильственно переселены, их национально-государственные образования упразднены, перекраивались границы. В наше время эти репрессии были признаны преступными и Верховным Советом СССР, и Законом РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» от 26 апреля 1991 г. (с изменениями и дополнениями от 1 июля 1993 г.) Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. N 1107-I "О реабилитации репрессированных народов" // http://www.businesspravo.ru/.

В последнее время происходили существенные изменения в национально-государственном устройстве России. Многие автономные республики провозгласили государственный суверенитет; в настоящее время они рассматриваются как республики в составе Российской Федерации. В республики было преобразовано большинство автономных областей. Провозглашение государственного суверенитета не означало выхода из состава Российского государства, однако, имелись примеры заявлений со стороны органов власти некоторых республик об этом, о провозглашении независимости. Однако провозглашенная ими в одностороннем порядке (вопреки Конституции Российской Федерации) независимость не получила официального, в том числе международного, признания.

Стабилизировать национально-государственное устройство Российской Федерации должен был Федеративный договор. В Российской Федерации Федеративным договором называют три договора, заключенные федеральными органами государственной власти с органами власти суверенных республик в составе РФ, с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, с органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ.

Этот договор был подписан представителями всех субъектов Федерации, кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики (она потом преобразовалась в Республику Ингушетия в составе РФ и Чеченскую Республику в составе РФ). В настоящее время между органами государственной власти Татарстана и федеральными органами РФ заключен договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, в котором отражены особенности отношений с этой республикой.

Федеративный договор одобрил Съезд народных депутатов РФ, и его текст был включен как составная часть в действовавшую тогда Конституцию РФ. Содержание Федеративного договора не полностью соответствует нынешней Конституции РФ. Этот Договор устанавливал не вполне равный статус разных видов субъектов, неодинаковое разграничение полномочий между различными видами субъектов и федеральными государственными органами Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем // Государство и право. №4. 1999 г. . В настоящее время он действует в той мере, в какой соответствует нынешней Конституции РФ. В случае несоответствия его положений Конституции РФ действуют конституционные нормы.

Данная проблема применительно к России является предметом дискуссии в среде отечественных ученых и практиков Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимые серьезные изменения // Журнал российского права. №9. 2001 г. . В России вопрос о разграничении предметов ведения остро дебатировался в период подготовки и принятия Конституции РФ, и его решение было результатом политического компромисса во имя сохранения целостности Федерации.

Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов выделяются в ст. 71, 72 Конституции РФ по несовпадающим основаниям. Ст. 71 Конституции РФ предусматривает 18 пунктов предметов исключительного ведения Российской Федерации. По ним принимаются федеральные законы.

В ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Статья 72 включает 14 пунктов предметов совместного ведения. По ним могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации. При этом действует принцип верховенства федерального права.

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

С принятием федерального закона действие региональных правовых актов в части, противоречащей федеральному законодательству, прекращается либо он отменяется полностью. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие - по сферам (функциям, полномочиям) государственной деятельности, третьи - по видам государственных органов (государственной службы) и т.д. Причем иногда разные критерии используются в одном пункте (например, п. «о» ст. 71). По оценке Ю.А. Тихомирова, эти статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. № 3. 2000 г. // http://www.juristlib.ru/. Это создает существенные преграды для четкого уяснения соотношения положений ст. 71 и 72 Конституции РФ и понимания соответствующих предписаний. Очевидным представляется тот факт, что необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и конституционно-судебного толкования. Но эта работа рассчитана на последовательное выполнение в достаточно длительный срок.

Так, основной проблемой при размежевании компетенции является, как правило, сфера совместного ведения. Российская Федерация в данном случае не является исключением. Ст. 72 Конституции, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой, - к появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами Размер федерального мандата, по некоторым данным, вполне может быть сопоставим с бюджетом Российской Федерации. По последним подсчетам приблизительный размер мандата - 6,5 трлн. руб., в то время как консолидированный бюджет страны - 3,5 трлн. руб. (т.о. возникает 3 трлн. руб. не исполненных обязательств перед населением). См.: выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 3.

По мнению Б.Н. Топорнина, ст. 72, посвященная совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, требует уточнения, «…смысл этой статьи должен заключаться не только в указании сферы совместной деятельности, но и в определении исключительного места Федерации. Например, в пункте «н» этой статьи говорится об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, но в том какова в этом деле исключительная роль Федерации и, следовательно, что остается на долю субъектов, не сказано ничего» Варламова Н.В. Смысловые аберрации законности (серия «Конфликт закона и общества») // Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., «Юридическая книга», 1998 г. С. 75.. В.Е. Чиркин пишет о том, что «попытки постоянно разграничивать совместные предметы ведения в России путем принятия все новых законов бесперспективны. Это - тупиковый путь» Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. №5. 2002 г. С. 9.. Таким образом, он считает, что «..необходимо искать новые пути для конституционного разграничения предметов ведения,… один из них - изменить ст. 72 Конституции РФ, придав ее формулировкам ориентирующий характер сотрудничества федерации и ее субъектов по определенным направлениям,… другой - изменить структуру ст. 71-73 и перейти к принципиально новой схеме разграничения предметов ведения (не только совместных) Федерации и ее субъектов» Там же. С.10.. Оба варианта, предлагаемые В.Е. Чиркиным, ведут к исключению из текста Конституции РФ перечня совместных предметов ведения. При таком подходе выделяются две сферы предметов ведения: исключительная компетенция федерации и исключительная компетенция ее субъектов. Предполагается, что обе сферы должны иметь перечень укрупненных предметов ведения. При этом первая группа полномочий обеспечивает федеральное руководство по основным вопросам, единую государственную политику. Вторая группа - предметы ведения субъектов Федерации - предназначена для того, чтобы обеспечить полную самостоятельность субъектов, обезопасить их от произвольного вмешательства федеральных государственных органов. При подобной схеме, как уже отмечалось выше, возникает необходимость в оговорке об остаточных полномочиях. Применительно к России, В.Е. Чиркин считает целесообразным передать эти полномочия Федерации.

Разработчики Основного закона в 1993 году не смогли произвести оптимального размежевания компетенции в силу целого ряда объективных и субъективных причин, однако, это не освобождает государство от исполнения своих обязательств перед населением. Как сказал Президент Российской Федерации: “Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто, за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если что-то не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем” Выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 37..

Практика настойчиво требовала дальнейшего формально-юридического развития изложенных выше принципов, что и стало одной из причин образования Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссией была проделана огромная работа. Ею было рассмотрено около 300 федеральных законов, так или иначе разграничивающих компетенцию разных уровней власти.

Так, был принят Федеральный закон № 119 -ФЗ от 24 июня 1998 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (в ред. Федерального закона от 20.05.2002 N 52-ФЗ) // СПС - Консультант Плюс. и в дальнейшем действующая ныне редакцией от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.04.2009 N 41-ФЗ) // СПС - Консультант Плюс.

.

К ним принципам отнесены:

1) принцип конституционности, в соответствии с которым договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;

2) принцип верховенства федерального права, означающий, что в случае несоответствия положений договоров, соглашений положениям Конституции РФ, федеральным законам действуют положения федеральных правовых актов;

3) принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий равноправие субъектов РФ при подготовке и заключении договоров и соглашений;

4) принцип недопустимости ущемления интересов, прав и свобод субъектов РФ, означающий, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других;

...