Конституционная модель Российской Федерации

5) принцип согласования интересов РФ и интересов субъектов РФ, согласно которому при заключении договоров и соглашений (а равно принятия законов) необходимо осуществлять согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, установленном законом. В частности, порядок предполагает: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;

6) принцип добровольности заключения договоров и соглашений, предполагающий, что заключение договоров и соглашений осуществляется на добровольной основе и гласно.

Таким образом, широкий спектр предметов совместного ведения и конституционно закрепленный порядок реализации прав субъектов федеративных правоотношений были следствием политического компромисса, породившего целую серию внутригосударственных договоров, которые дезорганизовывали всю систему федеративных отношений в России. Энергичными действиями федерального центра эта практика была остановлена Калина В.Ф. Разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации: сравнительно-правовой анализ // Юриспруденция. № 16. 2009 г.. Тем не менее, значительное количество проблем, сопровождающих становление российской модели федерализма, все еще не нашли окончательного разрешения. Весьма своевременным явилось, на мой взгляд, принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а затем и принятие Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который позволил не только гармонизировать федеративные отношения, но и объединить усилия государственных структур всех уровней на решении насущных проблем государственного устройства России.

Как видно, многие ученые справедливо считают вопрос изменения Конституции России актуальным и заслуживающим самого внимательного изучения. Поскольку невыдержанность концепции «предметов ведения» от Конституции Российской Федерации переходит к текущему федеральному законотворчеству, отражается на договорах (соглашениях) Федерации и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий и на законотворчестве субъектов Федерации. Но на данный момент в науке нет единого мнения о том, какой должна быть конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий. В этой ситуации, уместно вспомнить тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти… Неизбежны сомнения и споры» Поляков А.В. Государственно - правовое учение Н.М. Коркунова // http://gatchina3000.ru/.

§2. Изменение состава субъектов РФ

Ст. 137 Конституции РФ закрепляет положений являющиеся весьма важными для федеративного устройства. Речь идет о возможности конституционного преобразования краев и областей в республики или автономного округа в область, об образовании на территории двух-трех субъектов РФ нового субъекта РФ, о разделе одного субъекта РФ на два, о принятии в состав РФ какого-либо из соседних государств или просто об изменении наименований нынешних субъектов РФ. Ст. 65 Конституции РФ содержит перечисление всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется федеральным конституционным законом. Изменить эту статью, значит, затронуть один из самых чувствительных нервов российского федерализма, связанный с гарантиями конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Поэтому ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только федеральным конституционным законом и только в следующих случаях:

- принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ;

- изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Часть 2 ст. 137 связана с изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. В этом случае новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. При этом Конституционный Суд РФ при толковании данной нормы учитывал Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №25. Ст. 2304., что предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и 137 (ч. 1) Конституции РФ. Также было отмечено, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

С рассмотренными выводами связано понимание роли Президента РФ в оформлении решений об изменении наименования субъекта РФ. Из того, что он является главой государства и гарантом Конституции РФ, вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их.

Не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Условия и процедура всех вариантов изменения состава Российской Федерации должны быть урегулированы на уровне федерального конституционного закона. В частности, в развитие конституционных положений принят ФКЗ от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» ((в ред. Федерального конституционного закона от 31.10.2005 г. N 7-ФКЗ) // СПС - Консультант Плюс..

В целях исключения правового вакуума соответствующий механизм должен быть закреплен, хотя возможность принятия в Российскую Федерацию нового субъекта представляется в целом гипотетической. В то же время полностью исключать подобную ситуацию нельзя: интеграционные процессы с Беларусью, в частности, порождают в том числе предложение об объединении России и Беларуси в одно государство путем постепенного включения в состав России белорусских областей, начиная с восточных; высказывались просьбы, находящие поддержку среди ряда российских политиков, о присоединении к России Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья, Крыма и т. д.

Принятие в состав России нового субъекта РФ возможно только на добровольной основе, при этом в состав Российской Федерации может быть принято как иностранное государство, так и его часть. В основе такого решения, оформляемого принятием специального федерального конституционного закона, должен лежать в том числе и международный договор с данным государством, заключаемый исключительно по инициативе последнего. В целях постепенного интегрирования нового субъекта в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти международным договором может устанавливаться переходный период.

Реализации полномочия Президента РФ по заключению международных договоров в данной ситуации предшествует обязательное уведомление обеих палат российского парламента и Правительства РФ о поступившем предложении заключить соответствующий договор и проведение при необходимости с ними консультаций, а также обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности подписанного договора. Ратификация заключенного международного договора (при условии положительного решения Конституционного Суда РФ) осуществляется в Федеральном Собрании одновременно с принятием федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта, в котором определяются отправные моменты его статуса (наименование, границы, особенности и сроки переходного периода и др.).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта представляется в настоящее время более реальной ситуацией; кроме того, тенденция укрупнения российских регионов перестала быть прогнозируемой - в соответствии с Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 г. № 1-ФКЗ Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа» (в ред. Федеральных конституционных законов от 12.04.2006 N 1-ФКЗ) // СПС - Консультант Плюс. в составе Российской Федерации образован новый субъект РФ (Пермский край) в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (новый субъект РФ считается образованным с 1 декабря 2005 г., при этом со дня образования Пермского края предусмотрено действие переходного периода (но не позднее 31 января 2007 г.), в течение которого осуществляется формирование органов государственной власти края и завершение урегулирования иных вопросов). Аналогичные (объединительные) процессы начинаются в отношениях между Красноярским краем и входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Высказывались предложения об объединении нескольких субъектов РФ в один (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, Алтайского края и Республики Алтай., Чеченской Республики и Республики Ингушетия, семи дальневосточных территорий - Амурской, Магаданской, Камчатской и Сахалинской областей, Хабаровского и Приморского краев и Еврейской автономной области - в одну Дальневосточную губернию), об образовании Уральской республики на основе Свердловской, Челябинской и Курганской областей, о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из его состава в начале 1990-х гг., и т. д.

В настоящее время закон закрепляет механизм образования нового субъекта РФ лишь в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом образование нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования всех или отдельных объединяющихся субъектов РФ, т. е. возможны ситуации так называемого поглощения одним субъектом другого, присоединения одного к другому.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта возможно только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов РФ (т. е. субъектов, на территории которых образуется новый субъект), проявляемой исключительно путем проведения региональных референдумов в этих субъектах РФ. Соответствующее предложение направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ оформляется принятием специального федерального конституционного закона, проект которого вносится в Государственную Думу Президентом РФ в случае положительных результатов референдумов во всех заинтересованных субъектах РФ. Если результаты референдума хотя бы в одном субъекте окажутся отрицательными, то повторное проведение референдумов по этому вопросу во всех регионах возможно не ранее чем через год. В таком законе наряду с общими началами статуса нового субъекта РФ определяются и вопросы переходного характера: правопреемства, урегулирования имущественных отношений (включая изменения в закон о федеральном бюджете), функционирования различных органов государственной власти, действия принятых ранее правовых актов и т. д. Изменение статуса субъектом РФ возможно также на основании процедуры, предусмотренной федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Однако такой закон пока не принят, хотя необходимость его принятия очевидна: фактические различия в правовом статусе субъектов РФ предполагают возможность (а зачастую и стремление) изменения (прежде всего повышения) своего статуса некоторыми субъектами РФ (преобразования Калининградской области в Балтийскую Республику, Свердловской области в Уральскую Республику, Еврейской автономной области в Еврейскую (Биробиджанскую) область и т. п.)

Во всех случаях изменения состава Российской Федерации должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ на основании соответствующего федерального конституционного закона (ст. 137 Конституции). Но изменения в данную статью могут вноситься и при неизменности состава Российской Федерации - когда тот или иной субъект РФ изменит свое наименование. Подобные изменения в ст. 65 Конституции РФ уже вносились: с 1996 г. изменили свои наименования, в частности, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия - Алания, Чувашская Республика - Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Включение в таких случаях нового наименования субъекта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения органов государственной власти соответствующего субъекта не означает изменения статуса субъектом РФ и состава Российской Федерации.

§3. Федеральное вмешательство в действительность субъекта федерации

В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Процесс нарушения юридической субординации вследствие неисполнения законов Российской Федерации ее субъектами наиболее болезненно сказывается для государственного строительства, поэтому в нашей стране разработаны механизмы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации и ответственности их властей за подобное неисполнение. Ведь только за счет совместного осуществления Федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности происходит эффективное функционирование всего государства и обеспечивается его целостность.

Необходимость введения института федерального вмешательства определяется тем, что далеко не всегда, как показывает практика, «договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны» Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. № 2. 2000 г. С. 62..

Обычно основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов Федерации четко закрепляются в Конституции. В Конституции же Российской Федерации подобные нормы отсутствуют. В ней указаны только общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80) Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. №4. 2000 г. С. 65.. Формы реализации института федерального вмешательства могут иметь место в рамках обычных и чрезвычайных форм контроля за действиями субъектов Федерации.

Так, Барциц И.Н. в качестве форм федерального вмешательства РФ, предлагает:

- использование режима чрезвычайного положения;

- применение механизмов прямого правления центральной власти (президентского правления);

- перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации;

- использование процедуры импичмента при решении вопроса о снятии с должностей руководителей субъектов Федерации, нарушивших федеральную Конституцию;

- закрепление за федеральными органами власти права на роспуск законодательных (представительных) органов субъектов РФ и назначение новых выборов;

- установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, прежде всего в области бюджетных взаимоотношений, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, определенные федеральными органами власти и управления;

- перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений полиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации;

- отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации Игнатов А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система // Право и политика. № 5. 2005 г. .

Президент Российской Федерации играет особую роль в реализации федерального вмешательства в дела субъектов Федерации в рамках обычных форм контроля. Это обусловливается его местом в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является главой государства, и в этой связи на него как на высшее должностное лицо возложены полномочия по "принятию мер по охране суверенности Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Кроме того, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, Президент России вправе отрешить от должности главу субъекта Федерации в связи с утратой им доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом; а также временно отстранить главу субъекта Федерации от исполнения его обязанностей.

Одно из важнейших мест в механизме федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации занимают федеральные органы судебной власти. Во-первых, неисполнение решения суда о несоответствии правового акта органа государственной власти субъекта Федерации либо должностного лица Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации является основанием для применения федеральными органами государственной власти мер федеративной ответственности согласно ст. 9, 19, 29, 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Во-вторых, федеральные суды общей юрисдикции играют важную роль в механизме досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации федеральными органами государственной власти, принимая соответствующие решения о том, что соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству; а также подтверждая в необходимом случае уклонение органа государственной власти субъекта Российской Федерации от исполнения первоначального судебного решения. Одновременно суд подтверждает также, что признанный незаконным нормативный правовой акт создает угрозу конституционной безопасности государства и существует необходимость федерального вмешательства в целях его исполнения Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. 17 апреля..

К перечню федеральных органов государственной власти, наделенных различными полномочиями по инициированию применения мер федерального вмешательства по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 08.02.2012 г.) // СПС - Консультант Плюс., органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов.

В зависимости от характера нарушений федерального законодательства, допускаемых органами государственной власти субъектов Федерации, степени их опасности конституционной безопасности государства органы прокуратуры имеют право, во-первых, внести представление об устранении нарушений закона в орган государственной власти субъекта Российской Федерации или его должностным лицам, правомочным устранить допущенные нарушения, подлежащее безотлагательному рассмотрению. Во-вторых, в случае издания представительным (законодательным) либо исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органы прокуратуры вправе принести протест в орган государственной власти субъекта Федерации или должностному лицу, издавшим этот акт.

Невыполнение требований органов прокуратуры об устранении нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства и о приведении в соответствие с ними правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации служит основанием федерального вмешательства с привлечением к ответственности соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом "Об общих принципах организации представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19, 29.1).

Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. Указ Президента РФ от 19.05.2011 г. № 653 "О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313" // СПС - Консультант Плюс., устанавливает в качестве одной из задач, возлагаемых на Министерство юстиции, реализацию государственной политики по обеспечению прав и законных интересов личности и государства.

Министерство юстиции в определенных случаях тоже может инициировать применение мер правового принуждения по отношению к соответствующим органами государственной власти субъектов Российской Федерации со стороны федеральных органов государственной власти.

Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 07.03.2005 г.) // СПС - Консультант Плюс., также предусматривается применение отдельных мер федерального вмешательства в отношении субъектов федерации - полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и введение особого управления территорией (ст.11).

Итак, применение мер федерального вмешательства в дела субъектов является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Таким образом, можно сделать вывод, что в Российской Федерации формируется и развивается правовой механизм, предусматривающий возможность федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законодательством. Его развитие будет определяться в целом характером развития федеративных отношений в России. Как представляется, поступательное развитие российского федерализма, основанного на государственной целостности Российской Федерации, единстве системы государственной власти, четком разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, приведет в конечном итоге к тому, что со временем согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации будет достигаться не использованием федерального принуждения, а прежде всего с помощью целого комплекса согласительных и координационных процедур, предполагающих достижение их совместных целей. А институт федерального вмешательства должен быть закреплен в государственно-правовом механизме Российской Федерации и использоваться только тогда, когда будет исчерпан весь комплекс различного рода согласительных процедур, мер политического, экономического, финансового и правового давления федерального центра на соответствующий субъект Федерации при разрешении противоречий, неизбежно возникающих между ними.

Глава III. Основные черты российской модели федерализма

§1. Общая характеристика конституционных основ российского федерализма

Вообще, проблемы развития российского федерализма поистине неисчерпаемы. Его нынешнее состояние свидетельствует о том, что ушел в прошлое целый ряд явлений и процессов, не соответствовавших федеративной природе государства. Это запущенный сверху и подхваченный региональными политическими элитами «парад суверенитетов» Фарукшин М.Х. Состояние российского федерализма: взгляд из региона // Доклад, сделанный автором на Круглом столе в рамках проекта «К новой модели российского федерализма: взгляд из регионов». Международный Фонд социально-экономических и политологических проблем (Горбачев-Фонд). 2011 г.; явное и существенное несоответствие принятых в субъектах Российской Федерации конституций и уставов, а также иного регионального законодательства федеральной Конституции и основанным на ней другим федеральным законам; попытки перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий в пользу регионов, в частности, путем заключения двусторонних договоров с федеральным центром; явно выраженные сепаратистские настроения в ряде субъектов, преимущественно республик; фрондерство некоторых региональных лидеров, выразившееся в откровенном невыполнении в ряде случаев решений федерального центра, неисполнении решений судебной власти, в том числе Конституционного Суда РФ; солидарные выступления в пику федеральному центру руководителей регионов, в том числе в Совете Федерации, в бытность их пребывания в верхней палате российского парламента. Это был период неуправляемой регионализации, при которой центр присутствовал скорее в роли наблюдателя, чем активного действующего лица, направляющего процесс федерализации. Представляется бесспорным, что взятый с учетом сложившейся ситуации федеральным центром в 2000-е гг. курс на усиление государственной власти, восстановление управляемости страной, укрепление вертикали власти был объективно обусловлен.

В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, из Конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливали право приостановления действия законов Российской Федерации, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью.

В результате чего в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

- смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

- асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

- неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);

- экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

- дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

- провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр - регионы;

- авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

- неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым - социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития // М., 2004 г. С. 44..

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр - регионы в публичной сфере.

Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам была проведена большая работа Полномочными представителями Президента Российской Федерации в Федеральных округах.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Но в то же время нельзя не отметить и особый статус республик, как государств в составе Российской Федерации, имеющих свою территорию, Конституцию, правовую систему, устанавливающих свое гражданство, свои государственные языки, государственную символику, и даже обладающих международной правосубъектностью.

Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2010 года в России проживают представители более 200 национальностей Вот такие мы - россияне // Российская газета. № 5660 (284). 2011. 22 декабря..

На формирование современного российского федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР Золотарева, М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы // М., 1999 г. С. 7.. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса - о преобразовании в республики - большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992 г.) // Российская газета. 1992. 5 июня.. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем не менее, Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм - это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // Полис. № 5. 2000 г. // http://www.politstudies.ru/.

На мой взгляд, в России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Таким образом, можно сказать, что лучшей моделью федерализма является сам федерализм. Ведь при всем разнообразии воззрений на федерацию, остается согласиться с неким наиболее универсальным ее видением как государства, в котором два уровня власти совместно осуществляют единый суверенитет в отношении одной территории и одного населения. В этом, возможно, и заключается сущность федерализма.

Заключение

Федерация - добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. А по своему составу федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями, национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в состав союзного государства.

По Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация состоит из государственных образований (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), которые являются ее субъектами и обладают самостоятельной государственной властью. Субъекты РФ также имеют системное строение, являются подсистемами общей социальной системы (государства в целом) и обладают необходимыми составляющим государственности: территорией, населением и государственной властью.

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов, но и по числу их разновидностей.

Хотелось бы также отметить, что под асимметрией конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства следует понимать наличие в составе федерации субъектов, имеющих различный конституционно-правовой статус. Сложный территориально-этнический состав России обусловливал необходимость удовлетворения в том или ином виде стремления нерусских народов к самоопределению. Поэтому, федерализация всегда рассматривалась в России, в первую очередь, как способ решения национальной проблемы. При этом черты асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 года, преимущественно связаны с сохранившимися в ходе осуществления федерализации России особенностями правового статуса бывших автономных образований в ее составе (республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов), города федерального значения Москвы - столицы Российской Федерации, а также с возможностью разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основании договоров.

А в целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Таким образом, вся полнота государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.73 Конституции), в зависимости от конкретного разграничения компетенции, может оказаться как вполне реальной, так и абсолютно фиктивной.

Другими словами, конституционное описание федеративного устройства позволяет ему эволюционировать в разных направлениях. Очевидно, что неоднозначность и противоречивость конституционного регулирования федеративных отношений умышленна. На момент принятия Конституции не было найдено общеприемлемого варианта федеративного устройства. "Размытость" конституционных положений обеспечивает легальное пространство для дальнейших поисков, которые продолжаются и сегодня.

Конституционная модель российского федерализма носит непатерналистский, интерактивный характер. Это не некая готовая схема, переданная "пользователям" (Федерации и ее субъектам), а саморегулирующийся механизм, функционирующий в меняющихся условиях.

Так, у меня не остается сомнений в тщетности надежд на то, что нынешняя российская власть пойдет на серьезную, реальную корректировку своей политики. Поэтому реальная федеративная структура сложится в России лишь в ходе своего рода "торга" между центром и регионами Валентей С. Проблемы развития федеративных отношений // Федерализм. № 1. 2000 г. , и, если в результате него будет заключена "взаимовыгодная сделка", федеративные отношения вполне могут приобрести правовой характер. Пока "торг" не завершен, поэтому и конкретизация конституционной модели федерализма в текущем законодательстве, договорной практике, решениях Конституционного Суда остается минимальной (поверхностной и противоречивой).

Библиографический список

I. Нормативно - правовые акты

1. Конституция РФ (принята на всеобщем голосовании 12 декабря 1993 г.) // М., «Проспект» (в ред. от 20.12.2011 г.).

2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 06.12.2011 г.).

3. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 07.03.2005 г.).

4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» ((в ред. Федерального конституционного закона от 31.10.2005 г. N 7-ФКЗ).

5. Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа» (в ред. от 12.04.2006 N 1-ФКЗ).

6. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (в ред. Федерального закона от 20.05.2002 N 52-ФЗ).

7. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.04.2009 N 41-ФЗ).

8. Федеральный закон Российской Федерации от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 31 мая 2002 № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 28.06.2009 г.).

10. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 08.02.2012 г.).

11. Указ Президента РФ от 19 мая 2011 г. № 653 "О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313"

12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 4 декабря.

13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. 17 апреля.

14. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992 г.) // Российская газета. 1992. 5 июня.

15. Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. N 1107-I "О реабилитации репрессированных народов".

II. Книги

1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации // М., «Норма», 2006 г.

2. Варламова Н.В. Смысловые аберрации законности (серия «Конфликт закона и общества») // Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., «Юридическая книга», 1998 г.

3. Золотарева, М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы // М.: «Норма», 1999 г.

4. Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи //Джорданвилл, 1991 г.

5. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства // М.: «Норма», 2001 г.

6. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития // М.: «Норма», 2004 г.

7. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичесвой. - М.: «Норма», 2001 г.

8. Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика // М., 1998 г.

9. Поляков А.В. Государственно - правовое учение Н.М. Коркунова // http://gatchina3000.ru/

10. Фарукшин М.Х. Состояние российского федерализма: взгляд из региона // Доклад, сделанный автором на Круглом столе в рамках проекта «К новой модели российского федерализма: взгляд из регионов». Международный Фонд социально-экономических и политологических проблем (Горбачев-Фонд). 2011 г.

III. Статьи из периодических изданий

1. Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. №4. 2000 г.

2. Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. № 2. 2000 г.

3. Валентей С. Проблемы развития федеративных отношений // Федерализм. № 1. 2000 г.

4. Вот такие мы - россияне // Российская газета. № 5660 (284). 2011. 22 декабря.

5. Выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г.

6. Выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г.

7. Гоптарева И.Б. Федерализм как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их перманентного разрешения // «Credo», №7. 1998 г.

8. Давыдов Д. В. Симметрия и асимметрия в устройстве федеративного государства // Регионология. №3. 2010 г.

9. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем // Государство и право. №4. 1999 г.

10. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // Полис. № 5. 2000 г.

11. Игнатов А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система // Право и политика. № 5. 2005 г.

12. Исаков В. Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. № 4. 1997 г.

13. Исаков В.Б. Федеральное законодательство: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. №6. 2001 г.

14. Калина В.Ф. Разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации: сравнительно-правовой анализ // Юриспруденция. № 16. 2009 г.

15. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимые серьезные изменения // Журнал российского права. №9. 2001 г.

16. Литвинов В. А. Дуалистический и кооперативный федерализм // Регионология. №3. 2011 г.

17. Подколзин А.В. О политико-правовом пространстве федерализма // Вестник Московского университета. Сер. 12. -- Политические науки, №2. 1997 г.

18. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. № 3. 2000 г.

19. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. №5. 2002 г.

20. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. №5. 2002 г.

21. Чиркин В.Е., Васильева Т.А., Глинич-Золотарева М.В., Лебедев А.Н., Шульженко Ю.Л. Глобализация и федерализм // Государство и право. № 7. 2007 г.

IV. Интернет - ресурсы

1. http://www.garant.ru.

2. http://www.vesti.ru.

3. http://ru.wikipedia.

4. http://www.businesspravo.ru/

5. http://www.politstudies.ru/

Размещено на Allbest.ru