Раздел 2. История государства и права новейшего времени

Тема 22. Особенности развития государства и права новейшего времени

XX век положил начало эпохе Новейшего времени, ставшей поистине одной из наиболее противоречивых в истории человечества. Для большинства народов мира этот век явился переломной вехой в их развитии. Целые регионы были охвачены социальными и национально-освободительными революциями, в результате крушения колониальных империй возникли новые государства, шел трудный процесс смены социального и государственно-правового строя, в ряде стран возникла социалистическая государственность.

Между многими народами сохранялась отчужденность самого различного порядка (идеологического, религиозного, национального и т. д.), в значительной мере обусловленная неравномерностью их исторического и прежде всего социально-экономического развития. Это особенно отчетливо проявилось во взаимоотношениях между странами социалистического и капиталистического лагерей.

Вместе с этим, несмотря на глубокую противоречивость современного мира, он становится все более взаимосвязанным. Его реалии побуждали суверенные государства к созданию международных организаций, призванных осуществлять сотрудничество между народами при решении экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем. В 1919 г. была учреждена Лига Наций -- одна из наиболее заметных организаций такого рода. При Лиге Наций функционировали автономные органы: Международное бюро труда, Палата международного правосудия и многие другие. Деятельность Лиги Наций оказала в целом позитивное воздействие на развитие международных отношений первой половины XX в. Однако Лига Наций объективно не могла ослабить глубокие противоречия между ведущими государствами мира, агрессивность фашистских государств, приведшие ко Второй мировой войне. Этим в конечном счете был предопределен ее роспуск.

После окончания второй мировой войны в 1945 г. учреждается новая международная структура -- Организация Объединенных Наций (ООН), призванная более эффективно решать вопросы международного сотрудничества. Главными учреждениями ООН стали Генеральная Ассамблея, состоящая из всех членов ООН, Совет Безопасности, Совет по опеке, Экономический и социальный совет, Международный суд, Секретариат. Особая роль отводилась Совету Безопасности, на который была возложена основная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Его состав формируется из постоянных пяти членов: СССР, теперь России, США, Великобритании, Китая, Франции и десяти членов, избираемых Генеральной Ассамблеей на срок. Решения по всем вопросам, кроме процедурных, считаются принятыми, если их одобрили все постоянные члены.

ООН, ее главные органы явились более действенным фактором международного сотрудничества, чем Лига Наций, но и они не всегда могли стать эффективным инструментом защиты мира.

В рассматриваемое время и на региональном уровне началось сближение стран приблизительно одинаковой экономико-политической ступени развития. Наиболее отчетливо этот процесс заявил о себе в Западной Европе. Его первоначальную основу составили договоры: Парижский 1951 г., предусматривавший образование Европейского объединения угля и стали, Римский договор 1957 г. об учреждении Европейского экономического сообщества. Последующее развитие стимулировало интеграцию рынка стран Европейского сообщества, равно как и дальнейшую институционализацию его механизма. Учреждается Европейский парламент, повышению роли которого способствовали прямые выборы, впервые проведенные в 1979 г. Создаются Европейская счетная палата (1977 г.) и ряд других учреждений. Важной ступенью в этом процессе, который фактически изначально вышел за рамки исключительно экономического сотрудничества, стали преобразования, предусмотренные Единым Европейским актом 1986 г. и Договором о Европейском союзе 1992 г.

Важным фактором в этом процессе, выходящем за пределы Европы, явилось учреждение в 1957 г. Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) -- межправительственной организации по использованию атомной энергии для мирных целей. На МАГАТЭ возложен также контроль за осуществлением Договора о нераспространении ядерного оружия.

Важные изменения происходят в праве стран Европейского сообщества (они рассматриваются в теме «Основные изменения в праве»).

Интеграционные процессы, воплощающие объективные закономерности мирового развития, наметились и в других регионах мира, что не исключает временного локального замедления этого процесса и даже некоторого движения вспять в отдельных странах. Последнее во многом обусловливается временным чрезмерным возобладанием в их развитии субъективного фактора.

Государство и право отдельных стран, оказывая на эти процессы существенное, подчас решающее воздействие, в свою очередь во многом под их влиянием претерпевали важные и вместе с тем далеко не однозначные изменения. Государственно-правовая история многих государств была насыщена кризисами, «скачками», «зигзагами», «временным движением вспять» -- сказывались особенности национальной истории.

Выделяют несколько основных направлений государственно-правового развития: эволюцию государств «либеральной демократии»; временное установление авторитарных режимов, наиболее характерным из которых является фашистский («национал-социалистический») режим в Германии; возникновение социалистической государственности, существенно отличавшейся как от «либеральной демократии», так и от фашизма.

В конце XX в. стала очевидна предстоящая неизбежность демократического пути государственно-правового развития во всемирном масштабе. Важнейшими, но не единственными причинами этого явились рост общеобразовательного, политического сознания народных масс, приобретенный ими политический опыт и соответственно нежелание быть безгласным объектом властвующих доктринеров.

Движение к демократии было настолько сильным, что его не останавливала даже ставшая к этому времени очевидной неспособность «либеральной демократии» исключительно в духе идей классического либерализма XIX в. решить многие социально-экономические и духовно-нравственные проблемы современности. Отношения человек -- общество, общество -- экология по-прежнему далеки от гармонии. В экономике развитых стран «либеральной демократии» велика роль крупных транснациональных промышленно-банковских объединений, использующих огромные материальные возможности для оказания серьезного влияния на формирование государственной политики, нередко соответствующей лишь узкогрупповым классовым интересам.

Показательно, что при этом учитывались и важные изменения, свершившиеся в развитых странах. Трудящимся удалось преодолеть чрезмерно элитарный характер «либеральной демократии»: введено всеобщее, равное избирательное право; создано законодательство, защищающее некоторые трудовые и социальные права народа. Либерально-демократическое государство фактически все более утрачивает предназначенную ему роль «ночного сторожа», призванного охранять существующие экономические отношения, но не вмешиваться в них. Ныне государство может, хотя и частично, вторгаться в отношения частной собственности, ограничивая их в пользу общенациональных интересов. Постепенно внедряются элементы общегосударственного планирования. Во многом в результате всего этого улучшилось материальное и правовое положение основных слоев населения.

В Новейшее время раскрылись подлинные реалии «либеральной демократии», ее позитивные и негативные стороны. Поэтому в современном движении к демократии крепнет убеждение в необходимости дифференцированного подхода к либерально-демократическим государственно-правовым институтам, недопустимости механического копирования иностранного опыта. Утверждается понимание необходимости глубокого и всестороннего осмысления и учета национальной истории, отечественных экономических и правовых установлений, отвечающих интересам народа. Подлинная демократизация государственного строя проявляется, в конечном счете, в отношении к человеку, в обеспечении достойного качества жизни людей, в реальной защите их прав и свобод, т.е. во всем, что предполагает гармоничное развитие личности в условиях мира, безопасности и охраны природы. Вместе с тем все в большей степени познается зависимость развития подлинной демократии от уровня политической и правовой культуры самих людей в данном обществе, знания ими своих прав, равно как и своих обязанностей перед обществом, и способности претворять их в жизнь.

Тема 23. Соединенные Штаты Америки

Основные тенденции государственно-правового развития. К концу XX в. США становятся крупнейшей мировой державой с собственной колониальной империей. Во многом благодаря чрезвычайно благоприятным природным, демографическим, внешнеполитическим условиям, а также энергии и предприимчивости народа они выходят на первое место в мире по основным экономическим показателям. Население страны многократно увеличилось в немалой степени за счет эмигрантов. Мировые войны, в которых участвовала страна, фактически не затронули ее территории. Из этих войн она вышла еще более усилившейся как в экономическом, так и в военном отношении. Уже после первой мировой войны США из страны-должника превратились в страну-кредитора. За это время американская экономика претерпела важные структурно-социальные преобразования. Еще в конце XIX в. господство в американской экономике перешло к крупнейшим финансово-промышленным корпорациям, присваивавшим большую часть национального дохода. Впрочем, это не сдерживало развития мелких и средних промышленных, сельскохозяйственных и торговых предприятий. Значительная, но рациональная интенсификация труда в условиях начавшейся в середине 50-х годов научно-технической революции позволила правящему классу пойти на уступки трудящимся в их борьбе за свои социально-экономические и политические права.

Все это в совокупности повлияло на развитие американской государственности, которое носило главным образом фактический характер и не меняло основ конституционной структуры. По своему содержанию это развитие воплощает почти все наиболее характерные, типичные черты эволюции современных либерально-демократических государств. Оно определяется, по меньшей мере, несколькими принципиальной важности тенденциями, которые взаимно дополняют и как бы уравновешивают друг друга.

Изменения в избирательной системе. Начиная с 20-х годов заметнее стала прогрессивная тенденция, которая проявилась прежде всего в дальнейшей демократизации избирательной системы. В 1920 г. женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (XIX поправка к Конституции). В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбия получили право участвовать в выборах президента и вице-президента США (XXII поправка к Конституции). В 1964 г. запрещается ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам (XXIV поправка). Несколько раньше, в 1962 г., признается необходимость изменения избирательных округов, с тем, чтобы в каждом из них было приблизительно одинаковое число избирателей. Такое изменение было тем более обоснованным, что по действующей в США мажоритарной системе выборов избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов в округе. В 1971 г. избирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (XXVI поправка к Конституции). На основе общефедерального законодательства соответственно демократизировались избирательные законы в отдельных штатах.

Заметные успехи достигнуты и в области выравнивания других гражданских прав белых и цветных. В 60--70-е годы принимаются законы против расовой дискриминации в сфере образования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.

Изменения в партийной системе. Политические партии становятся важной частью государственно-правового механизма США. Соответственно организационная структура сложившейся еще в XIX в. двухпартийной системы (республиканцы -- демократы) была сориентирована на удовлетворение требований избирательных кампаний. Основным звеном партийной организации явились комитеты избирательных участков, а формально высшими органами -- национальные партийные комитеты и национальные партийные конвенты (съезды). Юридической регламентации подверглись финансовые и структурные основы партийной деятельности. Немаловажную роль в этом сыграли конституции отдельных штатов, избирательные законы, в частности законы 1965 и 1970 гг., а также решения судов, обладающих правом конституционного надзора. Принципиальные различия между демократами и республиканцами в основном исчезли спустя некоторое время после окончания войны между Севером и Югом. Тем не менее, накал избирательной борьбы между ними сохранился, поскольку каждая партия выражает интересы соперничающих в борьбе за власть группировок, доминирующих в экономике и политике. Борьба за рядового избирателя побуждает партийных руководителей выступать с разоблачениями своих оппонентов в коррупции и других противоправных действиях. Но вместе с тем фактическая монополия двухпартийной системы с ее опорой на средний класс лишает другие общественные организации каких-либо надежд на успех в ходе выборов и соответственно минимизирует демократизацию избирательного права.

Основные изменения в государственном механизме. Другая заметная тенденция связана с диффузией (рассредоточением) источников формирования государственной политики. Здесь все большую роль начинают играть различные предпринимательские союзы и другие подобные им объединения, известные как группы давления. В середине XX в. их насчитывалось более 3 тыс., и затем наметилось уменьшение их количества, главным образом за счет укрупнения. Наиболее значительными среди них продолжают оставаться Национальная ассоциация промышленников, объединяющая около 70% промышленных компаний, и Торговая палата. Эти объединения выполняют как экономические, так и по существу политические функции. На основе прогнозов экономического и социально-политического развития, составляемых высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые направляются президенту, конгрессу, властям штатов.

Еще одна важная тенденция, особенно ощутимо заявившая о себе после окончания войны Севера и Юга, связана с централизацией государственной власти. Важным проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной власти во главе с президентом, хотя и здесь имеются некоторые новации: XX, XXII, XXV поправки к Конституции законодательно ограничили время пребывания одного лица на посту президента двумя сроками, а для лица, «занимающего пост президента или исполняющего его обязанности в течение двух лет из того срока, на который президентом было избрано другое лицо» -- только одним сроком; вице-президенту при определенных условиях предоставлялось право замещения должности президента.

Усиление исполнительной власти сопровождалось созданием разветвленного аппарата управления, состоящего из наемных служащих-профессионалов. К этому времени в США действовали по меньшей мере три типа государственных учреждений:

департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления (первые департаменты -- иностранных дел, финансов, обороны и некоторые другие были созданы еще в XVIII--XIX вв.; в XX в. количество департаментов не только увеличилось, они изменились качественно -- значительный аппарат чиновников выполнял большую часть государственной работы);

национальные агентства -- учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых;

многочисленные и разнообразные временные комиссии, бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на время для выполнения определенных задач, нередко имеющих жизненно важное значение для страны.

Существенным был вопрос и о порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с Конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом. Замещение второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывается более значительной. Этому косвенно содействовало фактически установившееся еще в XIX в. деление аппарата управления на гражданскую службу, состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и правительственную службу, состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая система добычи). Согласно американскому прецеденту президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. И сенат обычно признает это. Соответственно на образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарная ответственность. Эти лица считаются доверенными президента и обычно несут ответственность перед ним.

Но развитию государственного управления были присущи и иные черты. Государственные службы, сконструированные таким образом, оказались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Возмущение общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппарата вынудило Конгресс заняться его реформированием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы -- экзамены на замещение государственных должностей, было запрещено увольнять чиновников по политическим мотивам. Контроль за выполнением закона возлагался на создаваемый «независимый» орган -- комиссию гражданской службы. Во многом благодаря этому закону, а также принятым много позже нормативным актам в США не сложилась жестко корпоративная каста чиновников. Появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государственному управлению. Но это не привело к полному исчезновению «системы добычи». Не соблюдался и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. Закон Хэтча «О политической деятельности» запретил государственным служащим участвовать в «политических кампаниях». В 1947 г. исполнительный приказ № 9835 президента Г. Трумэна обязывал комиссию гражданской службы проверять политическую благонадежность кандидатов на государственные должности. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ № 10450 президента Д. Эйзенхауэра (1953 г.) «О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих», предусматривавший возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия сказываются и в настоящее время.

В структуре государственного управления проявилась особенность, обусловленная федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его фактической общегосударственной разобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления, и в первую очередь финансовые. В итоге централизация оказалась неразрывно связанной с усилением исполнительной власти во главе с президентом.

В середине XX в. особую значимость приобрели такие учреждения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. История показала, что президенты, опираясь на них, имеют возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом правомочия, предоставленные им Конституцией, особенно в такой важнейшей сфере, как вопросы войны и мира. Не считаясь с предписаниями Конституции, президенты неоднократно без предварительной санкции Конгресса отдавали приказы о ведении военных действий за границей, что по существу означало ведение войны. Весьма авторитарно проявила себя исполнительная власть и внутри страны. В этом отношении показательно ее вторжение в область законодательства. Посредством так называемых исполнительных приказов, формально призванных конкретизировать исполнение принятых законов, президенты по существу приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство».

Вместе с тем усиление исполнительной власти не означает чрезмерной подмены ею других ветвей власти. Законодательная и судебная власти остаются важным звеном системы «сдержек и противовесов». В этом качестве особое значение имеют финансово-бюджетные права Конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.

«Новый курс» Рузвельта. В XX в. в деятельности американского государства появились новые направления. Усилилось государственное вмешательство в экономику. Необходимость в этом была окончательно осознана в 30-е годы, когда страну поразил исключительной силы экономический кризис, охвативший к тому времени все основные капиталистические страны. В США промышленное производство снизилось до 56%, национальный доход сократился на 48%, обанкротилось 40% банков, что лишило миллионы рядовых американцев их сбережений. Около 17 млн. человек потеряли работу. Находившееся в этот период у власти правительство президента Г. Гувера в надежде на постепенный стихийный выход из кризиса фактически ничего существенного не предпринимало. Между тем социально-политическая обстановка обострялась: следовали один за другим голодные походы, демонстрации, другие формы протеста. В таких условиях на очередных президентских выборах 1932 г. победил Франклин Делано Рузвельт -- кандидат от демократической партии. Новый президент выступил с развернутой программой по выходу из кризиса, получившей известность как «Новый курс». Реализация программы началась почти одновременно во всех важнейших областях экономических и социальных отношений. Спешно был принят ряд законов, призванных стабилизировать банковскую и в целом всю финансовую систему. Запрещен вывоз золота за границу. Золотой запас страны сосредоточивался в банках Федеральной резервной системы (ФРС). Доллар лишался золотого обеспечения, что неизбежно вело к увеличению денежной массы на рынке, но усиливало влияние правительства на ее циркуляцию. Одновременно контроль за финансовой системой в целом был возложен на ФРС и созданную к этому времени Федеральную комиссию по ценным бумагам и биржам. Была проведена ревизия почти всех банков страны, во многом инициировавшая закрытие около 3 тыс. мелких банков. Одновременно крупнейшие банки получили из казны несколько миллиардов долларов в виде кредитов и субсидий. В таком качестве банковская система несколько стабилизировалась.

Оздоровление промышленности возлагалось на специально создаваемое учреждение -- Национальную администрацию восстановления промышленности. В соответствии с законом о восстановлении национальной экономики от 16 июля 1933 г. вся промышленность была разделена на 17 групп, деятельность каждой из которых регулировалась составленными в срочном порядке нормативными актами -- так называемыми кодексами честной конкуренции, определявшими квоты выпускаемой продукции, распределение рынков сбыта, цены, условия кредита, продолжительность рабочего времени, уровень зарплаты и т.д.

Для сельского хозяйства учреждалась Администрация регулирования сельского хозяйства, которая на основании Закона об улучшении положения в сельском хозяйстве от 12 мая 1933 г. наделялась правом регулирования цен на продукцию сельского хозяйства и доведения их до уровня 1909--1914 гг. Это осуществлялось главным образом путем оплачиваемого сокращения посевных площадей и поголовья скота (уменьшение товарной массы должно было поднять цены до уровня, обеспечивающего рентабельность средних и даже мелких ферм, чтобы предотвратить их разорение).

В целях уменьшения безработицы, снижения ее негативных последствий принимаются экстраординарные меры. Руководство осуществлением этих мер возлагается на Федеральную администрацию чрезвычайной помощи, замененную вскоре Администрацией развития общественных работ. Безработных направляли в создаваемые специальные организации (трудовые лагеря), занимавшиеся строительством и ремонтом дорог, мостов, аэродромов и т. д.

Проведение «Нового курса» потребовало мобилизации значительных денежных ресурсов, которые оказались (это было важнейшим фактором успеха) в распоряжении правительства Рузвельта.

В это время наметился важный сдвиг в развитии трудового и социального законодательства, которое носило по существу фрагментарный характер. Более того, большинство дел, связанных с отношениями между работником и работодателем (нанимающимся и наймодателем), рассматривалось судами на основе общих принципов обязательственного права, не учитывающих фактическое социально-экономическое неравенство сторон в договоре. Законом Норриса -- Лагардия (1932 г.) несколько сужалось право судов издавать так называемые судебные предписания по поводу трудовых конфликтов, что фактически давало возможность судам по своему усмотрению срывать любую забастовку. Этот закон запрещал предпринимателю заставлять рабочих подписывать контракты, обязывающие их не вступать в профсоюз.

В 1935 г. был принят Закон Вагнера, ставший важной вехой в развитии трудового законодательства США. Впервые в общефедеральном масштабе легализовалась деятельность профсоюзов. При этом запрещалось уголовное преследование трудящихся за создание профсоюзов и участие в легальных забастовках; предприниматели обязывались заключать с профсоюзами коллективные договоры и не принимать на работу лиц, не состоящих в профсоюзах, подписавших коллективный договор (вводился так называемый принцип закрытого цеха); признавалось право на забастовки, если нарушались предписания закона. Для контроля за выполнением закона было создано Национальное управление по трудовым отношениям. Его руководящий состав назначался президентом с одобрения сената. При обнаружении незаконных действий в трудовой практике Управление оформляло дело для передачи его в суд. Лица, препятствовавшие работе Управления, подлежали по суду наказанию штрафом до 5 тыс. долл., или тюремному заключению до одного года, или одновременно обоим видам наказания.

В 1935 г. был принят Закон о социальном обеспечении, явившийся первым в истории США общефедеральным нормативным актом такого рода. Создавалось Управление по социальному страхованию. Отныне пенсии по старости должны были выплачиваться гражданам США, отвечавшим определенному цензу оседлости и достигшим 65-летнего возраста, при условии, «если его общий заработок, как это будет установлено Управлением, за период с 31 декабря 1936 г. и до достижения им возраста 65 лет не превысит 3 тыс. долл. Выплачиваемая ему ежемесячно пенсия будет равняться 1/2 суммы его вышеупомянутого общего заработка». Для формирования пенсионного фонда в дополнение к другим налогам устанавливался новый ежегодный налог на индивидуальные доходы работающих по найму в размере 1 % с последующим повышением налога на 0,5% через каждые следующие три года. Для предпринимателей в дополнение к ранее существовавшим налоговым обложениям вводился налог в размере 1 % общей суммы выплаченной им зарплаты, через каждые следующие три года налог повышался на 0,5%.

В 1938 г. был принят Закон о справедливом найме рабочей силы, фиксирующий максимальную продолжительность рабочего времени для некоторых групп трудящихся и минимум зарплаты.

В итоге «Новый курс», являвшийся прямым массированным вторжением государства в сферу социально-экономических отношений и включавший значительные элементы регулирования, способствовал смягчению проявлений кризиса. Ревизия «Нового курса». По мере выхода из кризиса корпорации главным образом через Верховный суд стали добиваться (и не без успеха) отмены законодательства «Нового курса». В целях смягчения будущих кризисных явлений стали широко внедряться новые виды государственного регулирования, реализуемые главным образом с помощью финансово-экономических средств.

После окончания второй мировой войны произошел отход от завоеванных позиций в области трудового законодательства. В 1947 г. был принят Закон Тафта -- Хартли формально в качестве поправки к Закону Вагнера, а фактически отменивший его важнейшие положения. Этот закон затруднял ведение стачечной борьбы. Так, предупреждение о намечаемой забастовке должно последовать за 60 дней до ее начала. Президент наделялся правом в любой момент приостановить забастовку на 80 дней (так называемый охладительный период). Государственным служащим запрещалось участие в забастовках. Не допускались стачки солидарности, стачки, «создающие угрозу национальным интересам страны». Отменялась практика «закрытого цеха». Предприниматели получили право взыскивать по суду убытки, причиненные забастовкой, выходящей за рамки, предписанные законом. Устанавливался контроль за профсоюзными средствами, которые запрещалось использовать для достижения каких-либо политических целей. Были приняты и другие законы, в той или иной мере ограничивающие права профсоюзов.

В первое послевоенное десятилетие усилилась законодательная деятельность и в другой области. В 1950 г. был принят Закон Маккарэна -- Вуда, по которому создавалось Управление по контролю за подрывной деятельностью. Ему предоставлялось право определять, является ли та или иная организация коммунистически действующей организацией или организацией коммунистического фронта. Такие организации подлежали обязательной регистрации в министерстве юстиции, а их члены фактически ограничивались в гражданских правах. Отказ от регистрации предусматривал достаточно жесткие санкции. В случае объявления «чрезвычайного положения» президент получал право с согласия министра юстиции отдавать распоряжение о задержании и об интернировании любого лица, если имелось разумное основание полагать, что это лицо может потенциально представлять угрозу для национальной безопасности США. Вскоре были приняты и другие аналогичные законы. На их основе, а также на основе исполнительных приказов № 9835 и 10450 была развернута кампания по «проверке лояльности», в ходе которой преследованию подверглись не только коммунисты, но и просто прогрессивно мыслящие интеллигенты. Впоследствии эта кампания была в основном прекращена. И, тем не менее, в стране сложилась, функционирует и трансформируется особая система правовых отношений, которые не всегда совпадают с Конституцией.

Тема 24. Великобритания

Основные черты развития. Великобритания принадлежала к числу держав -- победительниц в первой мировой войне, однако война серьезно ослабила ее финансово-экономические позиции. Так, промышленное производство сократилось на 20%; страна потеряла треть своего национального богатства. За годы войны получили развитие новые отрасли промышленности, выпускавшие продукцию военного назначения, но производство в старых отраслях значительно сократилось. Ухудшилось материальное положение рабочего класса и как следствие этого усилилась его политическая активность. За годы войны численность профсоюзов выросла вдвое. Активизации рабочего движения способствовала победа Октябрьской революции в России.

В военные и послевоенные годы активизировался процесс капиталистической монополизации. В 1916 г. возникло крупнейшее объединение монополистов -- Федерация британской промышленности. К 1920 г. в нее входили фирмы, на которых работала треть рабочих страны, с капиталом, превышавшим капитал всех английских компаний до войны. Одной из главных целей Федерации было дальнейшее подчинение правительства и государственного аппарата монополистическому капиталу.

В результате мировой войны Великобритания получила новые колониальные владения. В старых колониях увеличилось промышленное производство, численно вырос пролетариат, окрепла местная буржуазия. Широкие народные массы Индии, Египта и других стран поднялись на борьбу за свободу и национальную независимость. Усиление национально-освободительного движения вызвало кризис Британской империи.

Политические партии. С 1916 г. у власти в Великобритании находилось коалиционное правительство Д. Ллойда Джорджа, состоявшее из либералов, консерваторов и лейбористов. На очередных выборах 8 декабря 1918 г. консерваторы и либералы вновь составили единый блок. Лейбористские лидеры за несколько дней до выборов вышли из правительственной коалиции и выступили со своей программой, в которой содержались заверения, что в случае прихода к власти лейбористы добьются немедленного вывода интервенционистских войск из России, национализации земли, ведущих отраслей промышленности, свободы для Ирландии и Индии и т.д. Выборы с подавляющим перевесом выиграла консервативно-либеральная коалиция. Ведущее место в парламенте заняли консерваторы, получившие большинство мандатов. Лейбористы провели в парламент 60 депутатов.

Выборы показали, что либеральная партия, стоявшая у власти почти 100 лет, находится в состоянии упадка. На выборах 1918 г. она потеряла около сотни депутатских мест. Партия заметно поредела. Часть либералов перешла к консерваторам, часть -- к лейбористам, влияние которых возросло. Отныне либералы перестали быть одной из основных партий страны, уступив это место лейбористам.

В 1924 г. лидер лейбористов Р. Макдональд сформировал первое лейбористское правительство, в которое вошли представители правого крыла партии. Поскольку лейбористы не имели большинства в парламенте, кабинет Макдональда зависел от поддержки либеральной партии. Либералы обещали оказать поддержку при условии, что лейбористы будут осуществлять только ту часть программы, которая не расходилась с требованиями либеральной партии. Правительство Макдональда провело некоторые прогрессивные мероприятия, однако большую часть своих обещаний не выполнило. Второе лейбористское правительство было сформировано в 1929 г.

Итак, в XX в. в Англии сохраняется двухпартийная система, сущность которой заключается в господстве на выборах двух основных партий. До 1923 г. это были консерваторы и либералы, с 1923 г.-- консерваторы и лейбористы. Двухпартийная система не исключает существования других политических партий (так, в 1920 г. была создана коммунистическая партия), однако выработанная в основных чертах парламентом, контролируемым двумя партиями, эта система направлена на укрепление господства именно этих двух партий. Последнее оказало такое значительное влияние на развитие английской Конституции, что двухпартийная система может считаться одним из неписаных конституционных обычаев. При этом лидеры обеих основных политических партий безоговорочно приемлют основы существующего общественного строя и, сменяя друг друга у власти, не ставят цели кардинальных изменений.

Основным средством сохранения существования двухпартийной системы является избирательная система, в основе которой лежит принцип избрания одного депутата от каждого избирательного округа. В результате представители малых партий оказываются в невыгодном положении, им трудно получить место в парламенте.

Избирательные реформы. В XX в. было принято несколько избирательных законов, демократизировавших избирательное право.

Первая избирательная реформа была проведена непосредственно после первой мировой войны, в 1918--1919 гг. Согласно принятому закону право голоса получили все лица мужского пола, достигшие 21 года и удовлетворяющие требованиям ценза оседлости (6 месяцев) либо владеющие помещением для деловых занятий. Женщины имели право голоса, если достигали возраста 30 лет и владели недвижимостью с годовым доходом не менее 5 ф.ст. либо состояли в супружестве с лицом, удовлетворяющим последнему условию. Таким образом, новый избирательный закон вводил всеобщее мужское и частичное женское избирательное право.

Накануне парламентских выборов 1929 г. консервативное правительство осуществило еще одну реформу избирательного права, предоставив женщинам равные с мужчинами избирательные права.

Новый этап в демократизации избирательного права отмечен после второй мировой войны. Акт о народном представительстве 1948 г., принятый лейбористским правительством, внес изменение в распределение избирательных округов и, что более важно, отменил двойной вотум. Отныне никто не мог голосовать более чем в одном округе.

Наконец, в 1969 г. лейбористское правительство приняло Акт о народном представительстве, которым возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет.

Изменения в государственном строе. В 1999 г. был восстановлен парламент в Шотландии, полномочия которого ограничиваются рамками относительной автономии. Соответственно вопросы международной и военной политики находятся вне его компетенции. Но в главном сохраняется основное направление в развитии государственного строя Великобритании в XX в. Оно, в конечном счете, сводится к усилению исполнительной власти. Основные предпосылки этого были заложены в конце XIX в., а события XX в. способствовали реализации данного направления. В этом плане к числу важнейших последствий первой мировой войны относится новое расширение законодательных полномочий и фактической власти правительства. В 1914 г. был приостановлен Хабеас корпус акт и принят Акт о защите государства, законно передававший правительству на время войны всю полноту власти. По окончании войны этот акт был отменен, однако некоторые права, врученные правительству в качестве временных и экстраординарных, продолжали применяться и после их официальной отмены. Кроме того, было положено начало практике издания актов, предоставляющих правительству чрезвычайные полномочия. Так, в 1920 г. был принят Закон о чрезвычайных полномочиях, который носил уже не временный характер, а являлся постоянно действующим. Этот закон предусматривал возможность издания правительством от имени короля указа о введении в стране чрезвычайного положения, если оно сочтет, что какое-либо лицо или группа лиц своими действиями нарушают нормальную жизнь общества (мешают снабжению продовольствием, водой, топливом, электроэнергией). В условиях чрезвычайного положения правительство может применять любые меры, необходимые для поддержания общественной безопасности и нормальной жизни общества. Содержание Акта позволяло применять его против забастовок, что на практике делалось неоднократно. Накануне второй мировой войны, в 1939 г., парламентом был принят новый Акт о чрезвычайных полномочиях, предоставляющий исполнительной власти полномочия на издание предписаний, которые правительство считает необходимыми для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержания общественного порядка.

Предоставляя правительству чрезвычайные полномочия, парламент не только способствовал усилению его исполнительной власти, но и передал ему власть законодательную. Получило распространение так называемое делегированное законодательство -- акты, издаваемые правительством формально по поручению парламента. «Делегирующий акт» наделял исполнительную власть правом издавать нормы в «развитие закона». Это зачастую сопровождалось разрешением в случае необходимости изменять сам делегирующий статут. Формы делегированного законодательства были самыми разнообразными: распоряжения, приказы, указания, инструкции министров и т. д. Делегированное законодательство -- одно из проявлений всемогущества кабинета министров.

Парламент практически лишился возможности контролировать деятельность органов управления. Палата общин утратила ведущую роль в осуществлении политической власти, наоборот, правительство контролирует палату общин при помощи партийной системы.

Право премьер-министра в любое время добиться роспуска парламента способствует еще большему усилению власти кабинета. В результате возникает буквально диктатура кабинета, который может сначала действовать, а уже потом ожидать одобрения своих действий со стороны парламента.

В 1949 г. лейбористским правительством была проведена новая реформа парламента, касающаяся палаты лордов. Состав этой палаты был следующим: меньшинство составляли потомки старинной земельной аристократии; примерно половина членов палаты -- пэры, имеющие титулы, пожалованные в XX в.; треть членов палаты лордов -- директора компаний. Закон 1949 г. «Об изменении Акта о парламенте 1911 г.», сокративший до одного года срок возможного вето палаты лордов в отношении нефинансовых биллей, имел целью ограничить ее власть. Но эта цель не была достигнута, и, например, в 1956 г. лорды провалили законопроект об отмене смертной казни. Попытка консерваторов в 1958 г. расширить полномочия палаты лордов потерпела неудачу. Однако верхняя палата и сейчас достаточно сильна, чтобы выполнять свое изначальное предназначение -- тормозить начинания избираемой нижней палаты. Палата лордов остается высшей апелляционной инстанцией в отношении всех судов Великобритании. Обладая большим влиянием, она способна оказывать и сильное политическое давление.

В 1999 г. проведена очередная реформа палаты лордов. Отныне место в палате лордов не могут занимать представители высшей аристократии, основываясь лишь на праве наследования. Теперь членами этой палаты могут быть лица, получившие звание лорда за заслуги. Своеобразное место в политической системе Великобритании занимает корона. Формально сохраняются многие королевские прерогативы и важнейшая из них -- право назначения премьер-министра. Как правило, назначаемый премьер-министр должен располагать доверием большинства палаты общин и суметь сформировать кабинет министров. Однако в тех случаях, когда лидер партии большинства не занимает достаточно прочного положения, слово правящего монарха имеет решающее значение. Так, в 1931 г. лейбористский кабинет принял решение об отставке. Предполагалось, что король поручит С. Болдуину сформировать консервативное правительство, однако Георг V предложил Р. Макдональду остаться во главе нового коалиционного правительства. Сохраняются и другие полномочия монарха: ни один законопроект не может стать законом без королевской санкции, только монарх может созвать или распустить парламент, пожаловать титул пэра.

Все эти полномочия считаются простой формальностью, поскольку согласно английской конституционной доктрине глава государства должен действовать по совету своих министров, но в то же время установлено, что монарх не обязан следовать всем рекомендациям советников: он имеет право отказать в своем согласии на такую политику, которая, по его мнению, разрушает «базис английской Конституции». В связи с этим корона может удалить кабинет министров в отставку, распустить парламент, отказать в утверждении билля и т.д. Правда, многие свои полномочия монархи не реализовывали в течение столетий.

Таким образом, власть короны носит скрытый характер, и благодаря своим конституционным правам в случае необходимости монархия может стать серьезной резервной силой господствующего класса.

Усиление исполнительной власти в лице кабинета министров сопровождалось бюрократизацией государственного аппарата. Правила комплектования чиновничьего корпуса были сформулированы в конце XIX в. Во всех правительственных ведомствах, кроме Министерства иностранных дел и колоний, вводилась экзаменационная система занятия должностей. Высшие чиновничьи должности (коронные) замещались по конкурсу. В начале XX в. был образован ряд министерств и ведомств: земледелия и рыболовства, труда, транспорта, пенсий, общественных работ. В руки государства перешли телеграф и телефон. Расширение вмешательства государства во все сферы жизни общества повлекло за собой увеличение числа чиновников. К середине 60-х годов существовало более 100 министерств.

Армия. Полиция. Суд. До первой мировой войны армия Великобритании строилась на добровольческих началах. В мае 1916 г. парламент принял Закон об обязательной воинской повинности. По окончании войны этот закон был отменен, и армия, как и прежде, формировалась путем добровольного набора. Накануне второй мировой войны, в апреле 1939 г., был издан закон, вводивший всеобщую воинскую повинность, которая сохранилась и в послевоенный период.

Полицейские силы Великобритании состоят из местных формирований. Специальный «постоянный комитет», в который входят представители суда четвертных сессий и представители совета графства, назначает главного констебля графства, который набирает полицейский персонал и управляет им, находясь под контролем «постоянного комитета». В городах имеется собственная полиция, начальника которой назначает городской совет. Самой многочисленной является полиция Лондона. Общее управление полицейскими силами страны осуществляет Министерство внутренних дел. Кроме регулярной полиции существуют особые резервные подразделения, призываемые в случае чрезвычайных обстоятельств.

Высшая судебная инстанция в Великобритании -- палата лордов. Она является апелляционной инстанцией и судом первой инстанции для пэров, обвиняемых в уголовных преступлениях. Верховный суд состоит из трех палат: Высокого суда (рассматривающего гражданские споры), Суда короны (специализирующегося по уголовным делам) и Апелляционного суда. На местах правосудие осуществляют мировые судьи. Местное управление. В Великобритании длительное время сохранялась система местных органов управления, сложившаяся в конце XIX в. Закон 1972 г. внес изменения в эту систему, установив двухступенчатую систему органов в графствах и округах. В 1985 г. были упразднены муниципалитеты крупных промышленных городов. В целом основное направление развития местного управления выражается в усилении контроля со стороны центральных органов власти, в том, что ряд функций от местных органов перешел к центральным. Действующих источников дохода местных органов явно не хватает, и центральная власть, отказывая в установлении дополнительных источников финансирования, осуществляет дотацию, контролируя при этом расходование всех денежных средств на местах.

Государственно-монополистический капитализм. Первые попытки государственного регулирования экономики Великобритании были предприняты в конце XIX в. После первой мировой войны, когда финансово-экономические позиции страны ослабли, этот процесс стал более активным. В ходе войны руководство промышленностью, работающей на военные нужды, перешло к Министерству вооружения. В 1917 г. был введен правительственный контроль над всей угольной промышленностью и судоходством. Эти меры носили временный характер и после окончания войны были отменены.

К вопросу о национализации правительство Великобритании вернулось после второй мировой войны, когда столкнулось с серьезными политическими, экономическими, финансовыми трудностями. Пришедшие к власти в 1945 г. лейбористы приняли Закон о национализации Английского банка; впервые в истории страны был создан государственный банк. Национализация угольной промышленности в 1946 г. охватила 880 компаний. Позднее была проведена национализация газовой промышленности, части сталелитейных заводов, электростанций, внутреннего транспорта, гражданской авиации, телеграфной и радиосвязи.

Наряду с национализацией осуществлялись и другие меры по усилению государственно-монополистического регулирования: укрупнение корпораций, финансирование программ научных исследований, военные заказы монополиям, регулирование экспорта-импорта, введение программирования экономики, регулирование занятости и т. п.

Вмешательство государства распространялось и на сферу трудовых отношений. Первым мероприятием лейбористского правительства в социальной области была отмена Закона о профсоюзах 1927 г., принятого после подавления в 1926 г. всеобщей забастовки в Великобритании и ограничивавшего права профсоюзов. В 1948 г. вступили в силу законы о государственном страховании, государственном здравоохранении и ряд других. Новая система социального страхования предусматривала выплату пособий и пенсий ряду категорий населения.

Лейбористы и впоследствии, находясь у власти, использовали национализацию промышленности как одно из средств усиления государственно-монополистического капитала.

Консерваторы в отличие от лейбористов привлекали с этой целью другие способы. Они предоставляли огромные субсидии крупным частным монополиям, помогали им снижать издержки производства, прибегали к методам капиталистического программирования экономики. При этом консерваторы, находясь у власти, осуществляли денационализацию ряда предприятий. Этот процесс получил особенно широкое развитие в 80-е годы, когда правительство консерваторов взяло ориентир на сокращение вмешательства государства в экономику, проповедуя идеи свободного рыночного хозяйства и личной инициативы. За последние годы доля государственного сектора в промышленности Великобритании значительно сократилась, и в результате продажи акций государственных предприятий увеличилось число мелких акционеров.

Британская колониальная империя. В годы первой мировой войны доминионы Британской империи были важной опорой страны, являясь поставщиками сырья и людских ресурсов. За это время значительно усилилась экономика доминионов, окрепла национальная буржуазия, которая стала все решительнее добиваться предоставления доминионам большей самостоятельности.

В 1917 г. на очередной имперской конференции за доминионами был признан статус автономных государств Британской империи.

В период после первой мировой войны доминионы расширили свою автономию. Нередко они вели вполне независимую от метрополии политику, хотя взаимные экономические финансовые связи побуждали и буржуазию доминионов, и буржуазию метрополии к компромиссам с целью сохранения сложившихся форм отношений.

В наиболее развитом британском доминионе Канаде после войны развернулось мощное рабочее и фермерское движение. Окрепшие экономические позиции канадской буржуазии и усилившиеся связи канадских монополий с монополиями Соединенных Штатов получили отражение в политике канадского правительства. Участвуя в работе Парижской мирной конференции (1919--1920 гг.), делегация Канады добилась для доминиона права самостоятельно подписывать мирные договоры, иметь отдельное от Великобритании представительство в Лиге Наций.