Институт омбудсмена в США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации»

Северо-Западный институт управления

Кафедра государственной службы

Курсовая работа

Институт омбудсмена в США

Автор работы:

Студентка IV курса группы 4105:

Незамова Анастасия Константиновна

Руководитель работы:

Профессор:

Садыхова Арзу Ахмедовна

Санкт-Петербург 2013 г.

Оглавление

омбудсмен право защита

Введение

Глава 1. Институт омбудсмена как субъект права

1.1 Возникновение и становление института омбудсмена

1.2 Правовой статус института омбудсмена

1.3 Задачи и цели введения института омбудсмена

Глава 2. Развитие института омбудсмена

2.1 Специфика института омбудсмена в США

2.2 Права омбудсмена в США и современные сферы деятельности

Заключение

Список литературы

Введение

Наряду с традиционными, классическими механизмами контроля, к которым относят судебный, парламентский и общественный контроль, за деятельностью государственных органов и обеспечения соблюдения ими прав граждан, в мировой практике последних десятилетий получил значительное распространение новый институт. Это так называемый институт омбудсмена, который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира.

Институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмена юстиции Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. СПб., 1999. - С. 22., и долгое время оставался чисто шведским «изобретением». Однако после второй мировой войны институт омбудсмена стремительно завоевывал популярность в разных странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это - орган государства, а с другой - это представитель гражданского общества, который должен реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников, и применять предоставленные ему этим же государством меры воздействия. Идея омбудсмена из скандинавских стран постепенно распространилась во многие другие государства. Сегодня институт национальных омбудсменов является неотъемлемым элементом правовой системы в странах Европейского Сообщества, а также в Австралии, Новой Зеландии, Израиле. Создан также Европейский Омбудсмен как институт европейского права Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах / А.Б. Зеленцов. - М.: Изд-во РУДН, 2002. - C. 33.. Процесс постепенного распространения омбудсмена по всему миру свидетельствует об отнесении его к числу общечеловеческих правовых ценностей и способности к трансформации в соответствии с национальными особенностями того или иного государства. Механизм защиты прав человека является значимой преградой произволу, барьером на пути встречающихся противоправных действий со стороны государственных чиновников в отношении прав и свобод человека. Права человека реализуют сущность самого человека, его способность к логическому, абстрактному мышлению, к творчеству, саморазвитию, они обуславливают его социальную активность и ответственность. Без соблюдения прав человека общество обречено на деградацию и угасание. В современных условиях любое общество не имеет другого выбора для своего выживания и прогресса. Нельзя недооценивать социальную роль института омбудсмена, потому что как политический и правовой институт он является необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии.

Сегодня институт омбудсмена - это конституционный институт во многих странах мира, который стал результатом поиска новых институциональных форм с целью сделать механизм защиты прав человека более эффективным, в том числе и в Соединенных Штатах Америки.

Среди альтернативных процедур урегулирования споров в американской правовой системе институт омбудсмена (ombudsmаn), выделяется особо. Он выражает обобщенное понятие специальной службы или должность лица по рассмотрению жалоб граждан и урегулированию конфликтов в сфере государственного управления. В традиционных исследованиях институт омбудсмена относят к сфере конституционного и административного права. Однако опыт США корректирует такое правило и позволяет рассматривать этот институт как элемент не только публичного, но и частного права. В частноправовом смысле омбудсмен понимается как особая форма урегулирования разногласий, касающихся граждан при рассмотрении их жалоб на нарушения прав в различных сферах, альтернативно существующая наряду с судебной и иными несудебными частными формами защиты.

Целостных и системных научных исследований, анализа конституционных, правовых и иных основ деятельности института омбудсмена и его места в системе государственных органов США, на сегодняшний день в нашей стране, фактически не имеется.

Актуальность выбранной мною темы курсовой работы обусловлена возрастающей необходимостью защиты прав и свобод человека в связи с продолжающимися процессами формирования социально-экономической, политической и духовной сфер жизни нашего общества. В связи с этим опыт Соединенных Штатов Америки в этой сфере является актуальным.

Целью данной работы является исследование опыта деятельности института омбудсмена, его правового положения на примере Соединенных Штатов Америки, где этот институт развит и имеет многолетнюю историю.

Основные задачи работы - исследование основ, форм и специфики деятельности института омбудсмена в США.

Объектом исследования является институт омбудсмена в Соединенных Штатах Америки, его роль в процессе осуществления защиты прав, свобод и интересов человека.

Предмет исследования - понятие, значение и роль института омбудсмена в обеспечении защиты прав и интересов человека.

В работе использовались труды таких отечественных авторов как Доронина О.Н., Калинин В.А., Зеленцов А.Б., Цымбалова Н.А., Ливеровский А.А., и др., а также информация с некоторых электронных ресурсов.

Глава 1. Институт омбудсмена как субъект права

1.1 Возникновение и становление института омбудсмена

Институт омбудсмена получил мощное развитие после окончания Второй мировой войны. В то время были приняты важные международные правовые документы в области прав человека. В частности, 10 декабря 1948 года - Всеобщая декларация прав человека. Эта дата стала международным днем прав человека.

Само понятие “омбудсмен” (ombuds или ombudsperson) является иностранным и для русского, и для английского языка. Оно пришло из Скандинавии и первоначально переводилось в англоязычных странах (например, в Великобритании) как “парламентский комиссионер”. Но впоследствии, ввиду не совсем точного перевода, было заимствовано полностью. Существует несколько версий происхождения термина “омбудсмен”. Так, в средневековом шведском языке слово “umbud” означало силу и авторитет. Норвежским словом “ombud” первоначально называлось лицо - посол или делегат, -- которое обращалось с посланием к народу от имени короля. В средневековых германских племенах “омбудсменами” были люди, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. Так или иначе, по прошествии времени основным смысловым значением “омбудсмена” стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных. Так же, под омбудсменом понимается "достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений" Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. // М.: Институт государства и права РАН, 1998. - С. 9.. Некоторые исследователи предполагают, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов.

Первые исторические вехи в развитии института омбудсмена связаны с эпохой абсолютной монархии когда в Швеции, в XVI веке, возникла фигура Главного Сенешаля ("drotsen"), которому вменялось в обязанность осуществлять от имени верховной власти короля надзора за деятельностью судей и отправлением правосудия и представлять доклады королю. Другому должностному лицу (General Richz Schultz), примерно в то же время было дано право прямого воздействия на судебных чиновников, вплоть до их обвинения в суде Хиль-Роблес, А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). - М.: Издательство "Ad Marginem", 1997. - С. 35.. Далее происходит расширение сферы такого контроля со стороны королевской власти и на администрацию королевства. Этот этап связан с именем Карла XII.

После поражения под Полтавой в 1709 г. Карл уезжает в Турцию, но в Швеции в этот период начинаются волнения и беспорядки. Своим указом в 1713 г. Карл XII учреждает должность королевского омбудсмена (Konungens Ho"gsta Ombudsmanen), который с 1719 г. стал называться канцлером юстиции (Justitie Kansler) Хиль-Роблес, А. Парламентский контроль за администрацией…. - С. 36.. Его главной функцией являлось осуществление надзора за деятельностью судей, гражданских служащих, обеспечение должного исполнения ими национальных законов. Однако канцлер был слугой короля и подчинялся правительству, то есть, не обладал достаточной независимостью для того, чтобы эффективно защищать граждан Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: Издательство БЕК, 1996. - С. 42..

После смерти Карла XII следует сложный период, когда на разных этапах канцлер юстиции либо полностью подчинялся королю, либо становился в большей степени подотчетен законодателям или землям, получая значительную независимость. Окончательное освобождение Швеции от абсолютизма (после убийства короля Густава III и свержения его преемника Густава IV) ознаменовалось принятием парламентом Швеции в новой Конституции, в основе которой лежал принцип равновесия власти короля и парламента.

Конституция вводила должность омбудсмена юстиции (Justitie-Ombudsmanen). В отличие от канцлера омбудсмен юстиции выходил из-под опеки короля и становился подотчетен парламенту, который его избирал и которому он должен был представлять ежегодный доклад о своей деятельности, будучи в своей деятельности независимым и не подчиняющимся никому, кроме закона. В сферу его компетенции входил надзор за администрацией, юстицией и даже Церковью Хиль-Роблес, А. Парламентский контроль за администрацией…. - С. 37..

В настоящее время в Швеции действует бюро омбудсменов из четырех человек: Главный парламентский омбудсмен и три Парламентских омбудсмена.

Второй страной, где был введена должность омбудсмена, стала Финляндия, а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира - как в Европе, так и в других регионах.

Сама должность омбудсмена в настоящее время носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах используется название Омбудсмен юстиции, в англоязычных странах - парламентский уполномоченный. В Израиле - уполномоченный по жалобам, уполномоченный по правам граждан - в Польше, уполномоченный по правам человека - в нашей стране. Используются такие термины, как: посредник, медиатор во Франции, проведор юстиции в Португалии, помощник граждан в штате Айова, США, адвокат народа в Румынии. В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан в Канаде, народный защитник (омбудсман) в Испании, публичный защитник в штате Небраска, США, гражданский защитник в некоторых итальянских провинциях и др Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан / Н.Ю. Хаманева. - М.: Инст. гос. и права РАН, 2008. - C. 74..

В целом омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее специальный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России. // Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999. - С. 198..

Таким образом, институт омбудсмена в международном праве представляет собой достаточно новое явление, хотя зачатки современного института омбудсмена не являются новеллой в истории развития современной человеческой цивилизации.

1.2 Правовой статус института омбудсмена

В соответствии с определением международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсмен" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады" Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право. 1999. №9. - C. 21..

Другое международное определение института омбудсмена, звучит следующим образом: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом" Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права. №1/2000/37. январь-март. - C. 129..

Кроме того, в разных странах институт омбудсмена создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека.

В мировой практике наиболее известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999. - C. 72. Рассмотрим каждую из них:

Исполнительный омбудсмен является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. То есть, вряд ли французского медиатора можно отнести в полном смысле к омбудсменам.

Независимый омбудсмен представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует, например, в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

Парламентский омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, назначается или избирается парламентом и подотчетен или подконтролен ему же. Омбудсмен выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц, в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть.

В настоящее время в большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999. - C. 74.. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей, избранных народом) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но могущие попираться исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Как показывает мировой опыт, именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмена в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов Общая теория прав человека. / Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. - М.: Издательство НОРМА, 1996. - С. 369..

Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и признание общественностью.

Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности. Такими как, независимое положение в системе государственных органов; несменяемость в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; право законодательной инициативы; открытость и доступность для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствие формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатность оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц.

По мнению некоторых зарубежных исследователей создание и деятельность института омбудсмена открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

Таким образом, институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века достаточно широкое распространение, доказывает свою эффективность и обретает прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира.

1.3 Задачи и цели введения института омбудсмена

Процесс постепенного распространения омбудсмена по всему миру свидетельствует об отнесении его к числу общечеловеческих правовых ценностей, о его приемлемости в различных системах и способности к трансформации в соответствии с национальными особенностями того или иного государства Доронина О.Н., Калинин В.А. Европейские стандартны защиты прав человека в практике Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации //Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 10. - C. 74.. Функции национальных институтов омбудсмена кроме рассмотрения жалоб и обращений граждан, как правило, включают в себя взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, мониторинг ситуации с соблюдением прав и свобод человека, анализ внутреннего законодательства в целях выявления его несоответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам страны в области прав человека, правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты. В последнее время омбудсмены все больше и больше вовлекаются в широкий круг информационно-просветительской деятельности. Они все чаще берут на себя обязанности формировать культуру прав человека, в частности путем просветительской деятельности и разработки информационных программ образования и просвещения в этой области.

Однако, если заглянуть в историю развития института омбудсмена в мире станет очевидно, что исходно его главной целью была вовсе не защита прав человека, о которой Карл XII вряд ли думал вообще, а повышение эффективности деятельности исполнительной власти. Жалоба же жителей являлась индикатором того, что либо чиновник не выполнял существующих законов или норм, либо сами эти законы и нормы уже устарели, и их надо изменять. Быстрое распространение этого института в последней четверти XX в. связано скорее всего с тем, что усложнение функций государственного аппарата в условиях социально ориентированного государства с неизбежностью выявило проблему эффективного контроля деятельности чиновников исполнительной власти. С другой стороны, именно во второй половине XX в., после ужасов второй мировой войны человечество осознало важность соблюдения прав человека, как понятия, лежащего в основе самого права, получила дальнейшее развитие концепция естественных прав человека, и государства стали осознавать, что соблюдение прав человека являются их важнейшей задачей.

Начавшееся в середине 70-х годов XX в. крушение авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института омбудсмена в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения. Иначе говоря, начинался процесс превращения государственных служащих в публичную власть, осознающую свою прямую зависимость от власть имущих, а от рядовым налогоплательщиков и избирателей. При этом должны радикально стали меняться многие принципы и технологии деятельности власти, например, из засекреченной, сакральной и скрытой от посторонних она должна была стать открытой и прозрачной.

Институт омбудсмена оказался важным механизмом, способствующим этим изменениям. С одной стороны, это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны, он помогал решению проблем простых граждан. И само его наличие в системе властных институтов свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в постфранкистской Испании институт омбудсмена получил название защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку Цымбалова Н.А. Институт омбудсмена в современном мире: история развития и общая концепция // Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2002. - C. 54..

Важной функцией института омбудсмена, особенно в бывших авторитарных странах, стала также функция, которую можно условно назвать мостом между обществом и властью, функция посредника, восстанавливающего взаимосвязь социальной системы, устраняя разрывы между простым человеком и государством. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена во Франции - институт Медиатора или посредника. Институт омбудсмена, так же, берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, в условиях все усложняющейся, и все более дорогой судебной власти. Таким образом, деятельность омбудсмена приближается по своей сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в обществе». Быстрое распространение института омбудсмена в конце XX века можно объяснить двумя причинами.

Во-первых, это то, что в глазах общества он представляет собой легко достигаемый ресурс власти, близкий к обычному жителю; он обладает быстротой рассмотрения и реагирования; важной чертой института омбудсмена является также большее доверие, «кредитоспособность» со стороны простых жителей; институт омбудсмена исправляет дисбаланс между гражданами и правительством; наконец, он усиливает ответственность чиновников.

Во-вторых, он обладает привлекательными чертами и в глазах публичной власти, так как обеспечивает доступность института, повышает привлекательность самой власти; институт омбудсмана не несет в себе угрозы насилия для власти и не связан с партиями, т.е. не является потенциальным конкурентом; он достаточно экономичен (по оценкам некоторых исследователей, его стоимость для государства составляет 1/10 от стоимости суда); институт омбудсмена является важным инструментом предупреждения коррупции; он способен дать новый взгляд на ту или иную проблему; наконец, он является механизмом контроля парламента за деятельностью исполнительной власти, особенно ее среднего и нижнего уровня.

Итак, к основным целям и задачам введения института омбудсмена можно отнести:

- содействие более эффективной работе власти;

- содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав;

- реализация функции посредника, моста между обществом и властью;

- реализация функции внесудебного расследования.

Кроме этого, на современном этапе общемирового развития приоритетными целями института омбудсмена, являются:

- мониторинг соблюдения и предотвращение нарушений конституционных, демократических прав и свобод человека, содействие их восстановлению;

- совершенствование эффективности контроля и защиты прав и свобод человека;

- содействие приведению законодательств о правах и свободах человека и гражданина в соответствие с международными стандартами;

- улучшение и дальнейшее развитие международного и регионального сотрудничества в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

- предупреждение любых форм дискриминации по реализации человеком своих прав и свобод;

- активизация контроля по соблюдению политико-гражданских, социально-экономических и культурных прав и свобод граждан;

- усиление контроля и мониторинг за соблюдением законов о правах и свободах детей и молодежи;

- контроль за соблюдением прав лиц, находящихся в местах лишения свободы и изоляторах временного содержания;

- обеспечением прав беженцев, уважением прав инвалидов, пенсионеров и других уязвимых слоев населения;

- предотвращение проявлений всех форм насилия в отношении прав и свобод лиц, находящихся в психиатрических учреждениях;

- оказание правовой помощи трудовым мигрантам, защита их прав и законных интересов;

- создание постоянно действующих, общественных, коллегиальных органов из представителей гражданского общества, исполнительной и законодательной ветвей власти Ковряква Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. - С. 43.;

Таким образом, говоря о реализации права человека на защиту его прав, нужно осознавать, что успешность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих полноценную деятельность института омбудсмена, не только от понимания тех целей и задач института омбудсмена, о которых говорилось выше, но и от понимания личностью своих прав и свобод, от способности личности грамотно пользоваться этими правами и свободами.

Глава 2. Развитие института омбудсмена

2.1 Специфика института омбудсмена в США

Среди альтернативных процедур урегулирования общественных отношений в американской правовой системе выделяется институт омбудсмена. Заимствовав европейскую (скандинавскую) модель такого института, которая сейчас считается классической моделью, США пошли по пути ее дальнейшего развития и дифференциации. В отличие от многих других государств, где институт омбудсмена внедрялся с трудом, преодолевая определенные политические, социальные, правовые барьеры, его становление в США получило активную общественную поддержку, в том числе и со стороны юридического сообщества. Уже в 1967 г. Американская ассоциация адвокатов в рамках секции административного права создала комитет омбудсмена и в 1971 г. приняла резолюцию о необходимости политики благоприятствования в развитии концепции омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне штатов.

Для обеспечения взаимодействия между разрастающимися по всей стране офисами омбудсменов классического типа, обмена опытом, в образовательных и научных целях в 1977 г. образуется Американская ассоциация омбудсменов. Ею были разработаны стандарты деятельности классического омбудсмена, в соответствии с которыми омбудсмен представляет собой должность или службу, учреждаемую на основании конституции, с назначением на нее парламентом или законодательным органом независимого лица, уполномоченного на рассмотрение жалоб граждан в отношении правительственных агентств или должностных лиц, на проведение расследования, опубликование его результатов и на дачу рекомендаций по устранению нарушений Радюшина Е. Институт омбудсмена: зарубежный опыт / Е. Радюшина //.- СПб., 2007. - С. 29..

По мере внедрения, модель классического омбудсмена в США сопровождалось его постепенной трансформацией. Практика показала, что стремление к “гуманизации административной системы” посредством омбудсмена не принесло в этой стране ожидаемых результатов. Стали появляться службы, которые в теории получили название квазиомбудсменов, которые в определенной степени сохраняют сходство с классическим омбудсменом, но в то же время имеют свои особенности. Наиболее близок к классическому типу исполнительный омбудсмен, о котором говорилось выше. Данная должность не требует конституционного учреждения, она вводится на основании закона или постановления муниципального органа, но назначение на нее осуществляется не законодательным, а исполнительным органом власти. Соответственно, в отличие от классического исполнительный омбудсмен характеризуется меньшей степенью независимости от административного аппарата. В его полномочия входит наблюдение за деятельностью администрации в целом на уровне штата, округа или города либо за отдельными сторонами ее деятельности: исправительными учреждениями, здравоохранением, образованием, бизнесом и т. п.

Помимо публично-правовых отношений институт омбудсмена постепенно распространяется в сфере частного правового регулирования. Его разновидностью, получившей особенно широкое развитие в последнее время, являются так называемые корпоративные или организационные омбудсмены, которые создаются в различных учреждениях, корпорациях. Они представляют собой внутреннее структурное подразделение, устанавливаемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности между работодателем и работниками, между управленческим персоналом и подчиненными, между работниками. Данные службы в отличие от классической модели независимого омбудсмена являются частью административного аппарата. Но в то же время они находятся вне обычной иерархии, образуют самостоятельные независимые отделы по рассмотрению жалоб и подотчетны только высшему руководству компании Капицын В.М. Права человека и механизмы их защиты: Учебное пособие/ В.М. Капицын М., 2003. - С. 12..

Корпоративный омбудсмен является постоянно действующей службой, куда заинтересованные лица обращаются по мере необходимости. При этом не требуется взаимного соглашения спорящих сторон. Омбудсмен признается незаинтересованным, нейтральным лицом, но за свою работу он получает заработную плату, тогда как иные лица, участвующие в урегулировании спора (например, арбитр или посредник), получают гонорар или служат на безвозмездной основе.

Особенностью деятельности корпоративного омбудсмена является то, что он должен соблюдать определенный баланс между независимостью и сотрудничеством, учитывать интересы обеих сторон и, соответственно, знать суть и не только характер индивидуального конфликта, но и хорошо представлять себе специфику и динамику данных организационных управленческих структур. Таким образом, омбудсмен в фирме функционирует как профессионал в урегулировании конфликтов и как специалист по организационному управлению Смирнова Е.С. Проблемы соотношения прав, свобод и обязанностей иностранных граждан в зарубежном конституционном праве // Конституционное и муниципальном право. 2005. № 7. - С. 32.. Преимущества такого трансформированного института омбудсмена состоят в том, что он представляет собой некоторый компромиссный вариант, соответствующий интересам как корпорации в целом, так и ее сотрудников. Данный механизм приводится в действие бесплатно, действует быстро и неформально. Посещение офиса омбудсмена допускается в рабочее время и не рассматривается как нарушение трудовой дисциплины. На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов).

Основной задачей омбудсмена является предупреждение судебных исков, среди которых основную массу составляют трудовые споры, связанные с установлением заработной платы, условиями труда, сроками контрактов, а также конфликты на почве дискриминации и сексуальных домогательств.

Особенностью омбудсмена в организациях, отличающей его от классической модели, а также от многих других альтернативных процедур урегулирования споров, является неформальность его деятельности. Порядок урегулирования спора определяется самим омбудсменом в каждом конкретном случае и не имеет никаких процессуальных правил.

Отмечается ряд общих черт, которыми характеризуется внутренняя система урегулирования разногласий с помощью омбудсмена. Эти проблемы следующие. Служба корпоративного омбудсмена: является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента; служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления; предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе; способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации; способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб); является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем; является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора; обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров; гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта. Таким образом, американский вариант рассматриваемого института имеет довольно широкую сферу применения Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах / А.Б. Зеленцов. - М.: Изд-во РУДН, 2002. - С. 149..

Отдельного внимания заслуживает еще одна разновидность американских омбудсменов, службы которых образуются в университетах.

Университетские омбудсмены стали создаваться в конце 1960-х годов в ответ на массовые студенческие волнения и протесты против бюрократизации университетской администрации и недостатков в высшем образовании. Первоначально офисы омбудсменов предназначались для работы с жалобами студентов, защиты их прав и улучшения условий для получения высшего образования. В некоторых университетах они сохранились в таком виде. Во многих других омбудсмен получил более широкое применение. Он служит для урегулирования разногласий и разрешения конфликтов не только с участием студентов, но также и с участием профессорско-преподавательского состава и обслуживающего персонала. По мнению американских исследователей, университеты стали идеальным местом для внедрения института омбудсмена. С одной стороны, профессора, научные работники и студенты - это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая служит распространению идей института омбудсмена, его гуманизации, коррекции и улучшения. С другой стороны, крупные системы, подобные университету, имеют бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе -- это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим аппаратом. Среди первых такая служба была образована в государственном Вашингтонском университете в 1969 г. Назначение на должность университетского омбудсмена осуществляется по-разному. Например, в вышеупомянутом Вашингтонском университете он принимается на работу президентом университета после согласования с представителями студенчества, профессорско-преподавательского состава, сотрудников и утверждения кандидатуры исполнительным комитетом Сената университета. В отдельных университетах омбудсмен избирается совместным комитетом, состоящим из представителей студентов и преподавателей. Возможно также его избрание на собрании уполномоченных всех структурных подразделений университета. Во всех случаях, независимо от порядка назначения, избрания, в соответствии с национальными стандартами эта должность является хорошо оплачиваемой и занимается специалистом, разбирающимся в университетских делах и ориентированным на мирное урегулирование конфликтов. Главные направления деятельности университетского омбудсмена определяются внутренними актами. Так омбудсмен, руководствуясь в целом университетской политикой, действует как источник информации и помощи для всех членов коллектива университета независимо от того, связаны они с преподавательской деятельностью или нет; получает жалобы от студентов, профессоров, преподавателей, сотрудников на нарушения их прав со стороны администрации или отдельных лиц; передает жалобу на рассмотрение соответствующего должностного лица; проводит расследование обстоятельств дела по жалобе; оказывает содействие в поисках путей выхода из конфликтной ситуации; дает рекомендации президенту и соответствующим уполномоченным должностным лицам о необходимости принятия решений об изменении внутренних правил или устранении недостатков в деятельности администрации.

Работа университетского омбудсмена предполагает также соблюдение двух основных принципов: не предпринимать никаких действий без согласия заявителя и не разглашать информацию, полученную от заявителя.

С учетом названных общих положений и принципов университетский омбудсмен действует самостоятельно и принимает все решения по своему усмотрению. В компетенцию университетского омбудсмена входит урегулирование самых разнообразных конфликтов и по субъектному составу, и по характеру. Среди них выделяются споры, разногласия, жалобы связанные с осуществлением преподавательской деятельности (нарушение академических процедур, недобросовестное проведение занятий, недоступность учебных материалов, необъективная оценка студентами уровня преподавания, несоответствие оценки уровню знаний студента и др.); связанные с обслуживанием студентов и обеспечением учебного процесса (составление расписания занятий и графика проведения экзаменационной сессии, выделение аудиторий, назначение консультаций, использование учебного оборудования и т. п.); возникающие из трудовых правонарушений (наложение дисциплинарных взысканий, дискриминация, переклассификация, надбавки к заработной плате, условия труда); возникающие из внутренних административных правонарушений (распределение должностных обязанностей, установление прав и управленческой политики, финансовая помощь, злоупотребление должностными полномочиями); связанные с оскорблениями, унижениями личности и неуважительным отношением со стороны администрации, коллектива или отдельных лиц, а также с сексуальными домогательствами. Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную университетом политику или административные решения Шемшученко Ю., Мурашин Г. Институт омбудсмена в современном буржуазном праве // Советское государство и право. 1971. № 1. - С. 27..

По мнению американских исследователей, университеты стали идеальным местом для внедрения института омбудсмена. С одной стороны, профессора, научные работники и студенты - это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая служит распространению идей института омбудсмена, его гуманизации, коррекции и улучшения. С другой стороны, крупные системы, подобные университету, имеют бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе -- это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим аппаратом Бойцова В.В., Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». / В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова М., 1997. - С. 17.. Таким образом, институт омбудсмена в США, в процессе внедрения в общественную жизнь и развития, приобрел достаточно оригинальные формы в различных сферах жизни.

2.2 Права омбудсмена в США и современные сферы деятельности

Специфика развития в США института омбудсмена, существование его различных видов, многообразие практики привели к необходимости унификации этого института, единообразного понимания его сущности. В 1999 г. две секции Американской ассоциации адвокатов - административного права и альтернативного урегулирования споров -- образовали подкомитеты для разработки единых в национальном масштабе параметров деятельности омбудсмена. В результате их совместной работы предложен проект легального определения понятия “омбудсмен”. В соответствии с данным определением омбудсмен - это независимое, беспристрастное лицо, занимающее должность высокого уровня, которое уполномочено получать и конфиденциально рассматривать жалобы и заявления, связанные с нарушениями прав или совершением неправомерных действий администрацией, должностными или другими лицами. Руководствуясь полученными жалобами, заявлениями или собственной инициативой, омбудсмен расследует или изучает дело и принимает меры к урегулированию конкретных разногласий или дает рекомендации для решения более широких проблем. Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную обществом политику или административные решения Смирнова Е.С. Проблемы соотношения прав, свобод и обязанностей иностранных граждан в зарубежном конституционном праве // Конституционное и муниципальном право. 2005. № 7. - С. 32.. Это определение, с одной стороны, отражает особенности американского омбудсмена, с другой - основано на главных свойствах модели классического омбудсмена и демонстрирует ее универсальность и возможность модификации применительно к потребностям той или иной правовой системы.

В отличие от многих других государств, где институт омбудсмена внедрялся с трудом, преодолевая определенные политические, социальные, правовые барьеры, его становление в США получило активную общественную поддержку, в том числе и со стороны юридического сообщества. Уже в 1967 г., вышеупомянутая Американская ассоциация адвокатов в рамках секции административного права создает комитет омбудсмена и в 1971 г. принимает резолюцию о необходимости политики благоприятствования в развитии концепции омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. В резолюции, в частности, рекомендовалось, чтобы законы или постановления муниципальных органов, регулирующие статус омбудсмена, содержали такие обязательные положения как:

о компетенции омбудсмена осуществлять контроль за деятельностью любых государственных органов, за исключением судов и их персонала, органов законодательной власти и их персонала, руководителя исполнительной власти и его персонала; о независимости омбудсмена от контроля со стороны любых органов, за исключением его ответственности перед законодательной властью; о назначении омбудсмена органом законодательной власти или органом исполнительной власти, но с дальнейшим утверждением большинством голосов (не менее 2/3) в законодательном органе;

о назначении омбудсмена на длительный срок (не менее чем на пять лет) и невозможности его смещения в этот период, за исключением случаев, установленных большинством голосов (не менее 2/3) законодательного органа; о соответствии заработной платы омбудсмена уровню заработной платы руководителя соответствующего ранга; о компетенции омбудсмена по своему усмотрению назначать сотрудников своего офиса; о свободе омбудсмена проводить расследование в связи с принятием административного акта или совершением административного действия; о доступе омбудсмена к документации, которая ему необходима для проведения расследования; о свободе омбудсмена по своему усмотрению определять, по какой жалобе проводить расследование и какую информацию доводить до сведения общественности; о праве агентств, должностных лиц, чья деятельность расследуется омбудсменом, получить его рекомендации заранее до их опубликования с целью немедленного принятия мер по устранению нарушений; об иммунитете омбудсмена и его обслуживающего персонала от применения мер гражданско-правовой ответственности за действия, совершаемые в рамках предоставленных ему полномочий Матвеева О.М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах //Российский юридический журнал. 2005. № 2. - С.23..

В американской литературе отмечается ряд общих черт, которыми характеризуется внутренняя система урегулирования разногласий с помощью омбудсмена. Служба омбудсмена: является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента;

служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления;

предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе;

способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации; способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб); является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем; является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора; обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров;

гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта.

Обращение к омбудсмену допускается на основании письменного или устного заявления. Получение заявления не является безусловным основанием для возбуждения расследования. Омбудсмен решает вопрос о необходимости проведения расследования самостоятельно.

При наличии достаточных оснований омбудсмен вступает во взаимодействие со службами или должностными лицами, в чьи полномочия входит разрешение проблемы, урегулирование разногласий, и на месте выявляет обстоятельства дела. При этом омбудсмен действует не как представитель лица, обращавшегося с жалобой, а как независимый посредник.

В зависимости от ситуации омбудсмен может использовать различные приемы. Распространенным является метод так называемой “челночной” дипломатии, когда омбудсмен поочередно встречается с каждой стороной с целью выявления их истинных интересов и возможных уступок. Омбудсмен обязан не разглашать информацию, которая может причинить вред заявителю, и попытаться, если позволяют обстоятельства дела, урегулировать спор анонимно, то есть без указания имени обратившегося с жалобой. Ссылаться на имя конкретного лица омбудсмен может только с его согласия или если это требуется для разрешения конфликта. Данные положения особенно важны, когда стороны находятся в отношении власти и подчинения. Омбудсмен использует в качестве приема и традиционное посредничество, приглашая стороны на совместное заседание, содействуя им в ведении переговоров и достижении соглашения по спору.

Осуществляя расследование, омбудсмен во всех случаях действует неформально, не ведется никаких записей (за исключением статистических данных) с целью сохранения независимости и конфиденциальности процедуры. По результатам проведенного расследования омбудсмен дает рекомендации по урегулированию спора обеим сторонам или лицу, ответственному за принятие решения в той или иной сфере деятельности, либо лоббирует определенное решение с целью изменения общей политики управления фирмой. Рекомендации омбудсмена также имеют неформальный характер, они не являются обязательными для исполнения. Омбудсмен не имеет полномочий на вынесение властных решений и обеспечение их принудительного исполнения Клочкова, Ю.А. Институт омбудсмена в России и в Зарубежных странах: опыт сравнительного анализа//Международное публичное и частное право, 2007. № 4. - С. 5.. Необязательность рекомендаций омбудсмена - это неотъемлемое свойство процедур, отражающих сущность не только организационного, но и классического института омбудсмена.

Омбудсмен может действовать только методом убеждения Бекназар-Юзбашев Т.Б. Права человека и международное право.// Т.Б. Бекназар-Юзбашев.- М., 1996. - С. 37.. Гарантированность исполнения его рекомендаций основана не на авторитете силы, а на силе авторитета личности омбудсмена, на его независимости, объективности и беспристрастности. Само введение должности внутреннего омбудсмена можно рассматривать как косвенное признание моральной обязанности подчиняться его рекомендациям.

Функции омбудсмена ограничиваются рамками индивидуального конфликта только в его определенной стадии, как правило, первоначальной. (В этом еще одно преимущество этого механизма, который позволяет остановить разрастание противоречий, еще не дошедших до антагонизма.) В случае же безуспешности раннего урегулирования спора и передачи его на рассмотрение суда или иных несудебных форм полномочия омбудсмена в отношении данного конфликта прекращают свое действие. Омбудсмен не вправе участвовать ни в каких последующих процедурах. Он не может быть привлечен в качестве свидетеля ни на стороне организации, ни на стороне заявителя для дачи показаний в суде по обстоятельствам, ставшим ему известными в связи с проводившимся расследованием. В этом важная гарантия его независимости.