Размещено на http://www.allbest.ru/

52

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Историко-правовой аспект отечественной миграционной системы: дореволюционный этап (1756 - 1917 гг.); советский этап (1917 - 1991 гг.); современный этап (с 1992 г.).

миграционный правовой отечественный

Генезис отечественной МС осуществлен в соответствии с принципами историзма, научности и преемственности. Основными условиями их реализации избраны: поиск закономерного характера исторического развития МС; анализ функционирования МС во взаимодействии с происходящими в государстве и обществе политическими, экономическими, социальными, демографическими, географическими, правовыми и другими процессами; предварительное определение основных направлений совершенствования системы и ее подсистем.

В развитии социальных систем, как правило, исследователями определяются этапы их возникновения, становления, зрелости и преобразования (регресса или прогресса). Основываясь на том, что в развитии МС в России исследователями выделяются, в основном, дореволюционный (60-е годы XVIII в. - 1917 г.), советский (1917 - 1991 гг.) и современный (с 1992 г.) этапы развития, проведем их историко-правовой анализ. См.: Блаумберг И.В. и Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. - М.: Наука, 1973; Франчук В.И. Основы построения организованных систем. - М.: Экономика, 1991; Дружинин В.В., Конторов Д.С. Проблемы системологии (проблемы теории сложных систем). - М.: Сов. радио, 1976 и др.

Дореволюционный этап (60-е годы XVIII в. - 1917 г.)

Распад русской первоначальной народности на две ветви и колонизация других земель начались приблизительно с XIII в., когда население центральной среднеднепровской полосы разошлось в противоположные стороны, а Киев перестал быть их связующим центром. Колонизация русских переселенцев в область средней Оки и верхней Волги определялась двумя условиями: с одной стороны, этнографическими (встреча русских переселенцев с инородцами в междуречье Оки - Волги), с другой стороны, географическими (воздействие природы края). См.: Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров. - М.: Правда, 1990. - С. 40, 42-43. Упомянутая встреча имела мирный характер. Колонисты не воевали с туземцами, так как принадлежали в большинстве к мирному сельскому населению, уходившему из юго-западной Руси от тамошних невзгод и искавшему среди лесов Севера не добычи, а безопасных мест для хлебопашества и промыслов. Поэтому происходило не завоевание, а заселение края, что подтверждается чередующимися финскими и русскими названиями сел и рек на пути «из варяг в греки», которые сохранились до сих пор.

Вместе с тем «из жития преподобного Авраамия видно, что в XI в. в Ростове только один конец был населен чудью. Русские имена большинства ... городов Ростовской земли показывают, что основаны они были русскими и что Русь образовала господствующий элемент в составе их населения». Ключевский В.О. Указ. раб. С. 54. Расширение территории превратило Русь в многонациональное государство с особой этнографической структурой. Миллионы русских, украинцев, белорусов переселились в Сибирь, на Дальний Восток, в Центральную Азию, Закавказье. Прибалтику. Сотни тысяч коренных жителей этих регионов влились в население европейской части единого Российского государства.

Основываясь на обобщении перечисленных и ряда других трудов, можно констатировать, что «отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий». См.: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. М., 2001. С. 12. Для этого ша законодательном уровне 4 декабря 1762 г. Екатериной II был издан Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», а в 1763 г. - Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Коренное русское население могло только завидовать правам и льготам переселенцев-иностранцев: они получали российское подданство, а прожившие в стране десять лет и более беспрепятственно вывозили все нажитое. Видимо, это обстоятельство в последующем повлияло на установление срока проживания старожилов в 10 лет.

Изучение правового регулирования торгово-промышленного предпринимательства в России во второй половине Х1Х-начале XX в. и тенденций его развития свидетельствует, что: См.: Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России во второй половине Х1Х-начале XX века: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2002. С. 12-13. с изданием Новоторгового устава 1667 г. было впервые законодательно регламентировано общее правовое положение иностранных купцов в России, а объем предоставляемых им торговых прав значительно ограничивался; Петр I вернул режим благоприятствования для иностранных предпринимателей, но уже к 20-м годам XVII в. с введением протекционизма в торговле и промышленности пребывание иностранцев в России жестко законодательно регламентировалось рядом указов Петра I «об иноземцах».

Осуществляя непосредственное руководство создаваемой миграционной системой, царствующая особа позаботилась об обеспечении переселенцев, существенно дополнив приведенные и другие законодательные акты законами о льготах и привилегиях для них, реестрами свободных и удобных для поселения земель.См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего бытия? - М., 1994. С. 158. Причем обеспечение переселенцев было всесторонним, они освобождались от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регионально дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в поселении (колонии) и рода деятельности; не несли воинскую повинность; имели свободу вероисповедания и все условия для отправления религиозных культов; им выплачивались из казны для обзаведения хозяйством и приобретения инвентаря ссуды с рассрочкой возврата через десять лет и др.

Таким был внешний контур функционирования МС, по интенсивности управляющих, законодательных и всесторонности обеспечивающих воздействий явно доминирующий над внутренним, собственно российским, контуром функционирования системы. Упорядочение внутренней миграционной деятельности связано с отменой крепостного права, а также кардинальными государственными реформами 1861 г. В это время потребовалось переместить огромные массы населения в малонаселенные зауральские территории как по политическим, так и по экономическим причинам.

Было создано специальное переселенческое управление в составе ведомств, занимающееся земельными вопросами, ведь к началу XX в. в стране насчитывалось 2 млн. хозяйств без земельных наделов, а еще около 10 млн. за счет имеющейся земли не могли прокормиться. Причем для привлечения крестьян к переселению правительство отпускало значительные средства: переезжающим в Сибирь и на Дальний Восток выдавалась ссуда соответственно 250 и 400 руб. золотом, огромные для того времени деньги. Кроме того, переселенцу выделялась не только земля для освоения, но и участок леса для постройки дома и хозяйственных строений. На государственном уровне обеспечивалось строительство дорог, школ, больниц, колодцев. Благодаря целенаправленной государственной поддержке МС с 1896 г. до начала Первой мировой войны продемонстрировала высокую эффективность функционирования - в районы Сибири и Дальнего Востока переместилось свыше 4 млн. хозяйств. См.: Кадровый ресурс ФМС // Миграция и гражданство. 2003. март-апрель. № 2.С. 14.

Следовательно, активное расселение разных народов для освоения присоединяемых территорий, в первую очередь русского, в России осуществлялось с начала XVIII в. И если восток и север страны до второй половины XIX в. едва заселялся, то Кавказский регион и Центральная Азия имели собственное население - расселяемых выходцев из европейских районов. См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграция в России». -- М., 2001. С. 140. Таким образом, представляется правомерным возникновение МС в России связывать не с колонизацией русскими финских земель, происходившей спонтанно, неуправляемо, а с 60-ми годами XVIII в. - временем начала целенаправленного государственного регулирования миграционной деятельности в стране.

Основными государственными институтами управления миграционной деятельностью в то время были:

Особенная канцелярия Министерства полиции и Министерства внутренних дел (25 июня 1811 г.- 3 июля 1826 г.), заведовавшая, в том числе, сбором сведений о положении крестьян, наблюдением за населением пограничных губерний; размещением военнопленных, интернированных в период Отечественной войны 1812 г., борьбой со шпионажем, наблюдением за иностранцами, принятыми в русское подданство. Она же выдавала виды на жительство, вела сбор сведений о происшествиях, боролась с «антирусскими» настроениями на Кавказе и в Польше, собирала сведения о политическом положении в зарубежных странах и др. Функции Особенной канцелярии с 3 июля 1826 года были переданы III отделению Собственной е.и.в. канцелярии; См.: О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних дел к Собственной его величества канцелярии: Именной указ от 3 июля 1826, данный Управляющему Министерства внутренних дел // 2 ПСЗ. Т. 1. № 449.

Дореволюционная Россия располагала нормативно-правовыми актами: о документе, удостоверяющем личность; свободе передвижения и выборе места жительства, регистрационном учете населения, выезде из Российской империи и въезде на ее территорию, правовом положении иностранных граждан в России, российском подданстве. Особенностями формирования и функционирования паспортной системы России в XVIII-начале XX в. являются: См.: Николаева Т.Б. Паспортная система России: формирование и механизм функционирования во второй половине ХVII -начале XX в. (историко-правовой анализ): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2003. первое упоминание о документе «вид или письмо», по существу, выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном уложении 1649 г., но окончательно этот институт сложился только в первой трети XVIII в.;

паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на «отлучку», стал использоваться государством с середины XVII в. и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заключения;

Указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям России покидать места жительства и службы без узаконенного вида или паспорта;

установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром 1 в 1724 г. нормативного акта, названного «Плакат»;

паспортное законодательство конца XVIII в. складывалось по направлениям: регламентация учета и паспортизация населения; выработка механизмов преследования беглых и дезертиров;

с принятием Закона от 10 февраля 1864 г. «О принятии иностранцев в русское подданство» окончательно оформляется институт подданства Российской империи, хотя вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 г.;

характерной чертой дореволюционной паспортной системы был ее сословно-классовый характер - так, 8 октября 1906 г. вышел Высочайший указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний», благодаря чему крестьяне получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий и др.

К началу XIX в. законодательство, регламентирующее учет населения и паспортный режим, стало юридической основой системы иммиграционного контроля (СИК) Российской империи, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты:

«места жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место проживания российских и иностранных подданных;

паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;

беглых и дезертиров, который определял механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного режима.

По Указу Елизаветы Петровны от 11 октября 1755 г. пограничным таможням вменялось в обязанность «делать отметки в паспортах о пересечении границы. Чиновник таможни брал с купцов расписку, что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими работниками. Самовольно отлучавшихся за границу поселян отдавали в солдаты, а негодных к службе - в крепостную работу, дворян предавали к суду, а их имения конфисковались». См.: Николаева Т.Б. Указ. раб. С. 17

Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (4 ноября 1819 г. - 8 апреля 1904 г.), образованный для руководства городским хозяйством, организации снабжения населения продовольствием, усовершенствования земледелия и других отраслей сельского хозяйства, занимался организацией переселения и устройством колоний. См.: О производстве дел о ярмарках в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел: Сенатский указ от 19 марта 1820 г. // 1 ПСЗ. Т. 37. № 28205. Его 4-е отделение вело дела по устройству земского управления, а 5-е отделение - осуществляло земское управление в европейских губерниях России, Сибири. В связи с учреждением Главного управления по делам местного хозяйства 22 марта 1904 г. этот департамент был упразднен;

Манифестом от 8 сентября 1802 г. впервые сбор статистических сведений как отдельная отрасль государственного управления был возложен на МВД. В миграционной системе эти функции с 30 апреля 1863 г. выполняли: Статистическое отделение Министерства полиции (МВД, с 12 мая 1823 г. - Департамента полиции исполнительной МВД), Статистический совет и Центральный статистический комитет. См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве Статистической части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. Т. 38. № 39566; Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 04.03.1858 г. // 2 ПСЗ. Т. 33. № 32826.

Статистический совет (30 апреля 1863 г. - 26 октября 1917 г.), созданный с целью «содействовать министерствам и другим главным управлениям в работе по административной статистике», определял «правильнейшие» и «вернейшие» способы собирания и обработки статистических сведений и добивался единообразия в подготовке статистических материалов. См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве статистической части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. - Т. 38. - № 39566; Высочайше объявленное положение о Статистическом совете при МВД от 24.05.1875 г. // 2 ПСЗ. Т. 50. № 54742. Председатель Статистического совета назначался Министром внутренних дел;

Центральный статистический комитет (30 апреля 1863 г. - 25 июля 1918 г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистических данных «по разным отраслям государственного управления» с правом требования статистических материалов от всех учреждений, исключая секретные сведения;

Переселенческое управление (2 декабря 1896 г. - 19 сентября 1905 г.), учрежденное для заведования переселенческим делом, приравнивалось к департаментам и руководило делами разрешений на переселение, заведовало всеми кредитами по МВД на переселенческое дело, рассматривало дела, возложенные на управление Министром внутренних дел. Об учреждении в составе МВД Переселенческого управления: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 02.12.1896 г. // 3 ПСЗ. Т. 16. № 13464; Новое положение о видах на жительство. С дополнительными правилами, утвержденными Министром внутренних дел 12 декабря 1894. -СПб., 1895.

Возникновение МС в России связано не с колонизацией русскими финских земель, происходившей спонтанно, неуправляемо, а с началом целенаправленного государственного регулирования миграционной деятельности в стране во второй половине XVIII в. Дореволюционная МС, по существу, представляла собой совокупность органов и учреждений: управляющих ею (Переселенческое управление); осуществляющих правовую деятельность (Особенная канцелярия - III-е отделение Собственной е.и.в. канцелярии); поставляющих данные обработанных статистических сведений (Статистическое отделение, Статистический совет и Центральный статистический комитет), а также всесторонне ее обеспечивающих (Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел).

Основными тенденциями ее развития были: переход от стихийной, спонтанной колонизации финских земель к государственному регулированию миграционных потоков; достойное государственное обеспечение мигрантов, особенно переселенных в Сибирь и на Дальний Восток; становление иерархической структуры МС и ее развитие в процессе решения важнейших государственных задач; управляющее воздействие царствующих особ государства.

Советский этап (1917 - 1991 гг.)

В советском этапе развития миграционной деятельности исследователи, как правило, выделяют периоды - 20-е начало 30-х годов, 30-50-е годы, 50-60-е - начало 90-х годов. Среди них: Воробьева О.Д., Карачурина Л.Б., Рыбаковский Л.Л., Сапелкина В.В. и др.

Становление советского этапа функционирования отечественной МС осуществлялось на принципах преемственности, государственного регулирования при доминировании централизованного руководства. Так, с 25 июля 1918 г. перестал существовать Центральный статистический комитет и его функции были переданы Центральному статистическому управлению и Статистическому отделу НКВД.

Деятельность советской МС характеризуется следующими положениями.

На внешнем международном уровне (внешний контур функционирования) функционирование МС было едва выраженным и в целом представляло собой:

в управленческом аспекте: командно-административную систему управления политическими, социально-экономическими, демографическими. общественно-государственными и иными процессами; государственное обеспечение «железного занавеса»; жесткую борьбу с любыми проявлениями нерегулируемой миграции за пределы страны; принудительную высылку из страны политических мигрантов (десидентов, объявленных «врагами народа»).

в правовом аспекте:

выборочное принятие международных нормативных и правовых актов в области миграционной деятельности; тесное сотрудничество со странами социалистического содружества в области социалистической интеграции и кооперации.

На внутреннем уровне (внутренний контур функционирования) функционирование МС представляло собой:

в управленческом аспекте:

практически с первых лет советского этапа применялась административная высылка, руководство которой было возложено на Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ). См.: Об административной высылке: Декрет ВЦИК от 10.08.1922 г. // Сборник законодательных и нормативных актов о репрессиях и реабилитации жертв политических репрессий. -Курск, 1999. Т. 1. С. 329; Инструкция по применению постановления ВЦИК об административной высылке: Постановление НКВД от 03.01.1923 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1923. Отд. 1. №8. Ст. 108; Положение о правах Объединенного государственного политического управления в части административных высылок, ссылок и заключения в концентрационный лагерь от 24.03.1924 г. // Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ.1917-1960: Справочник - М., 1997. С. 177-178. Установившаяся командно-административная система управления внутренней миграционной деятельностью (МД) способствовала ускоренному развитию страны при реализации планов первых пятилеток. С 1936 г. руководство переселенческим делом было возложено на НКВД. См.: О реорганизации руководства переселенческим делом: Постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1221 от 10.07.1936 г. / СПП СССР. 1936. № 37. Ст. 322. При этом органы НКВД награждали отличившихся на строительстве вольнонаемных работников, досрочно освобождали за ударную работу (за строительство канала Москва - Волга было освобождено 55 тыс. заключенных), осуществляли гласный надзор за ссыльными и высланными, ведали спецпереселениями, делами о военнопленных и интернированных См.: О награждении и льготах для строителей канала Москва - Волга: Постановление ЦИК и СНК от 14.07.1937 г. № 103/1113 // СЗ и Р РКП СССР. 1937. № 46. Ст. 187: Инструкция о порядке исполнения решений особого совещания при НКВД СССР и осуществления гласного надзора за ссыльными и высланными: Утв. приказом НКВД от 01.06.1939 г. № 0143; Положение об отделе спецпереселений НКВД СССР от 1 сентября 1941 г. / Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ.1917-1960: Справочник. - М.. 1997. С. 270: Положение об Управлении НКВД СССР по делам о военнопленных и интернированных: Приказ народного комиссара внутренних дел Союза ССР от 3 августа 1942 г. № 001603 // Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ. 1917-1960: Справочник. - М., 1997. С. 304-306. и др.

Вместе с тем политическое регулирование МД породило явление репрессивной высылки целых народов - калмыков, чеченцев, ингушей, балкарцев и карачаевцев, крымских татар, турок, курдов и хемшилов; См.: Циркуляр НКВД СССР от 06.05.1944 № 155; О выселении корейского населения пограничных районов Дальневосточного края: Постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 21.08.1937г. № 1428-326сс; О крымских татарах: Постановление Государственного комитета обороны ГОКО № 5859сс от 11.05.1944г.; Постановление Государственного комитета обороны ГОКО от 13.07.1944г. № 6279сс // Сб. закон. и норм. актов о реперес. и реабил. жертв полит. репрессий. - Курск, 1999. Т.1. С. 178-180, 237-238, 262-265, 281-285. принудительное заселение собственных и присоединенных территорий; См.: Костяшов Ю.В. Секретные документы Отдела спецподразделений МВД СССР о заселении Калининградской области в 1946г. // Проблемы источниковедения и историографии. - Калининград, 1999. С. 64-67.

в правовом аспекте:

осуществление правовых функций для регулирования МД в связи с доминированием командно-административной системы долгое время являлось прерогативой органов внутренних дел. Активизация попыток упорядочения законодательной основы МС относится ко второй половине 40-х гг.См.: О правовом положении переселенцев: Постановление СНК от 08.01.1945г. № 35; О направлении особо опасных государственных преступников по отбытии наказания в ссылку, на поселение в отдаленные местности СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.02.1948г. // Сб. закон. и норм. актов о реперес. и реабил. жертв полит. репрессий. - Курск, 1999. Т.1. С. 380-381, 388. Так, в 1949 г. при Министерстве внутренних дел Союза ССР было создано Главное управление исправительно-трудовых лагерей и колоний. См.: Об утверждении Положения о Главном управлении исправительно-трудовых лагерей и колоний Министерства внутренних дел Союза ССР: Приказ Министра внутренних дел Союза ССР от 15 июля 1949г. № 00668 // Лубянка: ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ. 1917-1960: Справочник. - М., 1997. Это способствовало снятию некоторых ограничений в местах специальных поселений, См.: О снятии ограничений по спецпоселению с бывших кулаков и других лиц: Постановление СМ СССР от 13.08.1954 г. № 1738-789сс // Сб. закон, и норм, актов о репрес. и реабил. жертв полит, репрессий. - Курск. 1999. Т. 1. С. 325-326. хотя порой приводило к волнениям и восстаниям переселенцев и заключенных (восстание заключенных в особом лагере Кенгир, в Казахстане, летом 1954 г. и др.). См.: Кравери М. Кризис ГУЛАГа. Кенгирское восстание 1954 года в документах МВД// Cahiers du monde russe. 1995. - Vol. 36. № 3. С. 319-343.

По вопросам регистрации и учета граждан, контроля соблюдения правил пребывания иностранцев в СССР и гражданства был издан ряд законов. В них нашли отражение положения и нормы, регулирующие: учет,См.: О постановке учета естественного движения населения: Постановление СНК СССР и ЦКВКП(б)от21.09.1935г.//СЗ и Р РКП СССР.№53.Ст.432. приобретение прав российского гражданства, См.: О приобретении прав российского гражданства: Декрет ВЦИК от 05.04.1918 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1918. № 31. Ст. 405; Положение о союзном гражданстве: Постановление ЦИК СССР от 29.10.1924 г. // СЗ и Р РКП СССР. 1924. № 23. Ст. 202; О порядке приема в гражданство РСФСР: Указ от 29.06.1981г. // ВВС РСФСР. 1981. № 26. Ст. 903; О гражданстве СССР: Закон СССР от 23.05.1990 г. // ВВС СССР. 1990. № 23.Ст. 435. порядок восстановления в правах гражданства, См.: Порядок восстановления в правах гражданства // Бюллетень НКВД. 1921. № 3. 346. принятие иностранцами и их лишение Российского гражданства См.: Инструкция о приятии иностранцев в Российское гражданство // Бюллетень НКВД. 1921. № 13. С. 507; 1923. № 8. С. 91; Лишение гражданства СССР находящихся за границей и пропустивших сроки регистрации бывших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и Красной Армий, а также амнистированных лиц, служивших в белых армиях, и участников контрреволюционных восстаний // Бюллетень НКВД. 1925. № 45. и др.

Правовые основы для регулирования выезда - въезда в страну отражали жесткую государственную позицию, направленную на реализацию комплекса ограничительно-распорядительных мер.

Среди них основными были:

правила въезда и выезда из России, предусматривающие взимание сбора за выдачу общегражданских заграничных паспортов, за визу национальных паспортов иностранных граждан органами народных комиссариатов внутренних дел союзных республик, за выдачу разрешений и виз на въезд в СССР и выезд из СССР и видов на жительство для иностранцев; См.: О правилах въезда и выезда из России: Инструкция НКВД РСФСР от 21.12.1917 г. // СУ и Р РКП. 1917. № 12. Ст. 174; Об утверждении положения о въезде в пределы СССР и выезде из пределов СССР: Постановление Президиума ЦИК от 05.06.1925 г. // СЗ и Р РКП СССР. 1925. № 37. Ст. 276; Выезд эмигрантов // Бюллетень НКВД. 1925. № 27-350; Положение о въезде в СССР и о выезде из СССР: Утв. Постановлением СМ СССР от 19.06.1959 г. № 660 // СПП СССР. 1959. № 13. Ст. 80. порядок высылки иностранцев из пределов страны; См.: Порядок высылки иностранцев из пределов РСФСР // Бюллетень НКВД. 1921. № 10. инструкции о порядке выезда за границу определенных категорий лиц; См.: Инструкция о порядке выезда за границу // Бюллетень НКВД. 1922. № 187; Выезд за границу спортсменов // Бюллетень НКВД. 1924. № 7-59. нормы, регламентирующие обеспечение миграционной деятельности -с предоставлением окружным административным отделам прав по определению гражданства, выдаче видов на жительство и разрешений на выезд за границу, приема заявлений о выдаче видов на жительство для иностранцев и продление их сроков, о въезде и проживании в пограничных полосах См.: О сборах, взимаемых органами НКВД за выдачу общегражданских заграничных паспортов, разрешений и виз на въезд в Союз ССР и выезд из Союза ССР, и видов на жительство для иностранцев: Постановление ЦИК и СНК от 6.04.1926 г. // СЗ и Р РКП СССР. 1926. № 27. Ст. 167; Предоставление окружным административным отделам прав по определению гражданства и выдаче видов на жительство // Бюллетень НКВД. 1926. № 11-143; Предоставление права окружным административным отделам выдачи разрешений на выезд за границу // Бюллетень НКВД. 1926. № 17-257; Предоставление права уездным административным отделам приема заявлений о выдаче видов на жительство для иностранцев и продление их сроков // Бюллетень НКВД. 1927. № 19-250; О въезде и проживании в пограничных полосах: Постановление ЦИК и СНК от 17.07.1935 г. № 12/1487 / СЗ и Р РКП СССР. 1935. № 45. Ст. 377; Положение о въезде в СССР и выезде из СССР: Постановление СМ СССР от 22.09.1970 г. № 801 // СПП СССР. 1990. Т. 10. С. 325. и др.

Вместе с тем государство реализовывало целенаправленную политику в отношении беженцев и пленных. Для этого была учреждена Центральная Коллегия по делам пленных и беженцев, которая с 24 мая 1919 г. вошла в качестве самостоятельного отдела в состав НКВД РСФСР. См.: Об учреждении Центральной Коллегии по делам пленных и беженцев: Постановление СНК от 27.04.1918 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1917-1918. № 34. Ст. 451; Об изменении и дополнении Положения о Центральной Коллегии по делам пленных и беженцев: Постановление СНК от 24.05.1919 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1919. № 24. Ст. 279.

Правовой аспект деятельности Коллегии составили следующие нормативные правовые акты: запрещение выдачи пропусков беженцам вне плана Центрального Управления по эвакуации населения, определение размеров сухого пайка для беженцев, ликвидация Центрального Управления по эвакуации населения и его местных органов («Центральное Управление по эвакуации населения (до 26 февраля 1920 г. именуемое Центральной Коллегией по делам пленных и беженцев - Центропленбеж) с 1 января 1923 г. ликвидируется. На НКВД возложить организацию приема и водворения на места жительства»), установление формы анкеты для репатриантов, регистрацию и отправку беженцев, порядок признания беженцев репатриантов, оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам и др. См.: Запрещение выдачи пропусков беженцам вне плана Центрэвака // Бюллетень НКВД. 1921. № 14-511; Размер сухого пайка для беженцев // Бюллетень НКВД. 1921. № 16-749; О ликвидации Центрального Управления по эвакуации населения и его местных органов; Декрет ВЦИК и СНК от 11.01.1921 г. // СУ и Р РКП РСФСР. 1923. Отд. 1. № 3. Ст. 57; Форма анкеты для репатриантов // Бюллетень НКВД. 1923. № 8-92; Регистрация и отправка беженцев // Бюллетень НКВД. 1923. № 7-73: Изменение циркуляра о порядке признания беженцев репатриантов // Бюллетень НКВД. 1923. № 10. С. 1130; О мерах но оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам: Постановление СМ РСФСР от 22.11.1990 г. № 539 // СПП РСФСР. 1991. № 4. Ст. 49.

Становлению советской МС способствовала деятельность Государственного научно-исследовательского колонизационного института (1922-1930 гг.). В этот период прослеживается преемственность исторического развития отечественной МС, организуется текущий учет миграций, пространственная мобильность населения была включена в программу переписи населения (1926 г.), анализируется интенсивно нарастающий поток сельской и городской миграции. Так, показана органическая связь миграции с перераспределением трудовых ресурсов, оплатой труда, ценообразованием. См.: Струмилин С.Г. К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 - 1930/31 гг. // Плановое хозяйство. 1927. № 3. Решалась проблема организации переселения из малоземельных регионов в многоземельные, См.: Моисеенко В.М. Миграция населения в переписях России и СССР // Вопросы статистики. 1997. № 3. С. 30-37 особенно на Дальний Восток в связи с усилением его военно-стратегического и политического значения вплоть до Великой Отечественной войны.

Таким образом, советская МС, представляла собой совокупность административно-управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих организаций, учреждений, органов и средств, функционирующих с целью жесткого государственного партийно-политического регулирования миграционной деятельности. Основными тенденциями развития ее развития были: определенная преемственность развития дореволюционной системы; партийно-политический и командно-административный характер управленческой деятельности; репрессивное воздействие на проектирование миграционных потоков, перемещение мигрантов и их содержание в специальных поселениях; крайне низкий уровень обеспечения миграционной деятельности (научного, финансового, экономического, продовольственного, жилищного и др.); превалирование политики «железного занавеса» во внешнем контуре функционирования системы.

Современный этап (с 1992 г.)

Современный этап развития МС явился отражением парадигмы миграционных условий, прежде всего связанных с попытками разрешения военно-политических проблем в Абхазии, Грузии, Закавказье. Молдавии, Прибалтике, Чечне и других регионах страны:

на фоне общего снижения интенсивности и масштабов миграции произошел коренной перелом в межрайонном перемещении населения;

началось разрушение демографического и трудового потенциала Севера, Дальнего Востока, в Сибири;

возникло положительное сальдо миграции сельского населения;

на пространство распавшегося государства хлынули потоки беженцев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев;

произошла либерализация эмиграционно-иммиграционного законодательства;

страну оставила часть наиболее образованных, профессионально подготовленных людей (добровольное и безвозмездное «донорство умов»);

образовались потоки нелегальных иммигрантов, концентрирующихся в избранных регионах российской территории (китайцы - на Дальнем Востоке; азербайджанцы, таджики - в Москве и др.);

завершилась всеобщая паспортизация населения и др.

Поэтому разработка теоретико-методических аспектов миграционных проблем современной МС существенно дифференцирована по времени разрешения перечисленных и иных конфликтов. Это связано и с тем, что управление системой с самого начала приобрело децентрализованный характер. К этому вынуждали как финансово-экономические, так и социально-демографические трудности: из-за хронического недофинансирования стали рушиться научные коллективы, в них резко сократилась прослойка молодежи, возросла коммерциализация МД, практически была парализована репрезентативная социологическая база исследований и др.

Ситуацию удалось выправить только к концу XX в. в результате анализа правовой и организационной деятельности в сфере регулирования вынужденной миграции, определения ее соответствия нормам Конституции РФ и международному праву, а также благодаря финансовой поддержке иностранных фондов. В результате функционирование МС РФ приобрело направленность на разрешение проблем вынужденной миграции, изобилующих нарушениями прав человека, включая мигрантов. Впервые в российской истории 1 января 2000 г., на базе Государственного университета управления был создан Институт управления миграционными процессами, обеспечивающий получение выпускниками вуза квалификации «менеджер» по специальности «управление миграционными процессами».

Тем самым еще больше укрепилась роль и значимость подсистемы управления МС, испытывающей сильнейшее международное влияние в связи с принятием Российской Федерацией ряда важнейших международных правовых норм. См. Ионцев В.А. Международная миграция населения: Теория и история изучения. М., 1999. Напротив, проблемы внутренней миграции в России потеряли актуальность. Тем не менее, все большее количество исследователей и авторских коллективов (М.Б. Денисенко, В.А. Ионцев, Б.С. Хореев и др.) стали выступать за интегрированное развитие миграции населения как вполне самостоятельной науки в виде четко выраженного научного направления - миграциологии См. Денисенко М.Б. Ионцев В.А., Хореев Б.С. Мигрциология. Учебное пособие. - М., 1989..

Генеральной идеей миграциологии является разработка общей теории миграционной подвижности населения, основанной на ее системном изучении, законе подвижности населения и усилении социально-экономической необходимости миграционного движения в общественном прогрессе. Под миграционным движением понимается совокупность всех видов территориальных передвижений, обусловленных различными факторами и мотивами, которые лежат в основе понятия «миграционная система». См.: Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. - М., 20001. С. 24.

В отличие от концепции «миграционных систем», данное понятие представляет собой четырехблочную систему: общая миграционная подвижность или миграционная активность населения, территориальное перераспределение населения, миграционное поведение населения и механизм воздействия.

В основе «концепции миграционных систем» лежит системный подход, интегрирующий различные подходы по феноменологии миграции в доказательство того, что миграционные потоки между странами выезда и определенными странами въезда тесно взаимосвязаны. Причем, поскольку миграция создает некое объединенное пространство (миграционную систему), заключающее в себя страны выезда и въезда, то для понимания ее динамики необходимо рассматривать всю систему в целом. При этом географическая близость может играть значительную роль, но обязательным условием не являться, так что определенные страны могут составлять часть глобальной миграционной системы. Миграция населения. С. 26.

Кроме перечисленных, существуют и другие системные подходы к исследованию миграционных процессов. Среди них выделяется антропологический подход, активно разрабатываемый Центром стратегических исследований Приволжского федерального округа (ПФО) и предполагающий, что для обеспечения управления миграционными процессами России необходимо решить две ключевые задачи: правовую - необходимо создать систему селективной иммиграции и тем самым максимально сократить нелегальный сектор миграции, и управленческую - решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься при балансе интересов четырех сторон, заинтересованных в мобильном и качественном рынке труда бизнес - структур, отвечающих за правопорядок органов внутренних дел, местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов.

Предварительные результаты анализа изменений современных антропоструктур под воздействием мировых человеческих течений показали, что государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным.

Само понятие «антропоток» обозначает идентификационные формы социальной динамики и в узком смысле слова представляет собой «человеческие течения»: сезонные и вековые, локальные и глобальные миграции - от переезда из деревни в райцентр до «походов Аттилы и Тамерлана». В широком смысле слова это - совокупность социокультурных процессов переноса и трансляции, восстановления и смены, воспроизводства и развития идентичностей, представленных на уровне явления.

При этом процесс переноса идентичностей проявляется в миграционных потоках, когда люди и сообщества транспортируют свои культурные и религиозные характеристики, обычаи и навыки из одного географического и социального пространства в другое посредством института традиции. Это присуще стремительно развивающимся образовательным процессам, осуществившим прорыв к системе дистанционного образования. К антропотоку отнесен ряд социокультурных процессов: изменение половозрастной, профессиональной, конфессиональной, этнической, расовой, языковой структуры населения, возникновение-уничтожение-трансформация культурных и сословных страт, классическое «изменение численности и состава населения».

С точки зрения структуры антропоток включает морфологические, функционально - деятельностные и контекстно-онтологические аспекты:

к морфологическим аспектам относятся; демографический - описывающий изменение социума вследствие естественных процессов рождения - взросления - старения - омоложения, и миграционный - учитывающий физические трансграничные перемещения индивидуумов;

к функционально - деятельностным аспектам относятся процессы изменения квалификационной матрицы и образовательного потенциала нации, региона, отрасли и т.п.;

к контекстно-онтологическим аспектам относятся:

идентифитарный - маркирующий изменение идентичностей;

средовой -- описывающий смену социокультурного контекста;

аксиологический - обостряющий процессы, происходящие при революционных изменениях ценностной, парадигмальной, онтологической «карты» социума.

Считается, что антропоток позволяет видеть в процессах «великих переселений народов» не только условную связь миграций варваров, кочевников, нравственного упадка, драматических идеологических и политических изменений, но и в определенном смысле -- системный процесс, подчиняющий себе этногенез отдельных народов и вписанный в планетарную демографическую динамику.

Среди системных характеристик антропотока выделяются: См.: Кутузов М. Антропоток как системное понятие (Русское географическое общество). Copyright © Русский Архипелаг. 2003.

основной системообразующий элемент - антропотип, определяемый ментальностью и объективными условиями жизни и хозяйственной деятельности (антропотип приграничника, первопроходца, оседлого хозяйственника -- в пространственном антропотоке, предпринимателя, наемного работника, исследователя, проектировщика -в социальном антропотоке);

основной компонент системного понятия антропотока -- антропо-модуль (формальное объединение схожих по типу антропотипов: ан-тропомодуль освоителей-предпринимателей, антропомодуль оседлых хозяйственников - наемных работников и т.д.);

главная связь этой системы - антроповектор (целенаправленное одновременное развитие пространственного и социального антропотока: антроповектор приграничного развития, антроповектор количественного снижения неконкурентоспособного населения и др.).

Такой подход к структурированию антропотока позволяет с иных позиций исследовать МД на уровне государственной политики. Так, для интенсивного освоения приграничных территорий наиболее востребованным станет антропотип-приграничник, ставящий собственные жизненные ценности вровень с жизненными ценностями других культур, являющийся носителем минимум двух приграничных языков, предпринимателем, способным освоить приграничный информационный рынок с созданием информационного потока.

С учетом вышеизложенного следует сделать вывод о том, что к началу XXI в. сложились вполне объективные причины для исследования сущности, структуры и модели функционирования существующей в России МС с целью ее совершенствования. Среди них:

нормативно-правовые - Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики (2002г.); утверждение на его основе «Положения о Федеральной миграционной службе Министерства внутренних РФ» (2002 г.); Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» (2004 г.), включение в систему федеральных органов исполнительной власти федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, с подчинением Федеральной миграционной службы МВД России Президенту РФ и передачей ей правоприменительных функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг в сфере миграции от МВД (2004 г.); См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в редакции Указа от 20 мая 2004 г. № 649.

научно-теоретические - разработка «концепции миграционных систем», «миграционной системы», «миграциологии» и других, основанных на преимуществах системного подхода к объекту социального исследования; необходимость в обобщении и систематизации накопленного исследовательского материала для совершенствования МС;

социально-политические - потребность высших органов государственной власти России, ФМС России в научно-обоснованной концепции совершенствования МС в Российской Федерации;

геостратегические - зависимость ближайшего будущего России от эффективности решения миграционных проблем, особенно тесно связанных с ее государственной безопасностью, государственными интересами и ролью на международной арене;

демографические - по переписи населения (2002 г.) в современном мире Россия занимает 7-е место, уступая Китаю, Индии, США, Индонезии, Бразилии и Пакистану; См.: Збарская И.А. Предварительные итоги всероссийской переписи населения // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия // Сб. материалов IX Межд. семинара по актуальным проблемам миграции, 23-24 июня 2003 г. - М, 2003. С.54.

по переписи населения (2003 г.) в современном мире Россия занимает 7-е место, уступая Китаю, Индии, Пакистану, США, ФРГ и Бразилии;

экономические - России удалось коренным образом выправить экономические показатели развития, добиться 6%-го роста валового внутреннего продукта, решить проблему выплат внешнего долга, создания рекордного золотовалютного запаса (84 млрд. $);

исторические - наличие и востребованность собственного отечественного опыта в различных сферах миграционной деятельности и др.

Таким образом, историко-правовой анализ возникновения, становления и развития МС РФ показал, что с самого начала ее функционирование было основано на системообразующем факторе - верховенстве закона. Это позволило выявить контуры подсистем управления, права, информатизации и обеспечения, сбалансированное функционирование которых привело в 60-е годы XVIII в. к созданию отечественной МС.

Становление МС в России связано с государственным регулированием процесса заселения присоединяемых территорий Сибири, Дальнего Востока, юга страны (потемкинские деревни). Периодически совершенствовалась структура МС, прежде всего ее высшие органы и учреждения. Большими полномочиями обладало Переселенческое управление, интегрированный орган, осуществлявший государственно-правовое регулирование МД.

Много нового было внесено в МС в ходе советского этапа ее развития, фундаментом которого служила преемственность традиций и принципы функционирования преобразованной дореволюционной МС. В конце 80-х годов прошлого века были предприняты попытки научного обоснования сущности понятий «миграционная система», «концепция миграционных систем», «миграциологии», а в конце 90-х годов - «антропоток».

Эффективности научно-исследовательской деятельности передовых отечественных ученых способствовало применение перспективного системного подхода как интегрированного метода. Однако большую часть советского этапа развития в МС доминировала подсистема управления, нацеленная, главным образом, на беспрекословное следование «воли партии и народа», что снижало эмерджентность системы, эффективность функционирования ее подсистем права, информатизации и обеспечения.

2. Анализ факторов, влияющих на миграционную систему России

Под фактором в общем смысле слова понимается «момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении», а под условием - «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит; требование, предъявляемое одной из договаривающейся сторон; правила, установленные в какой-нибудь области жизни, деятельности; обстановка, в которой происходит, осуществляется что-нибудь; данные, требования, из которых следует исходить». См.: Толковый словарь русского языка / Сост. С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова. - РАН. Ин-т русского языка им. В.В.Виноградова. 4-е изд.. доп. - М.: Азбуковник, 1999. -С. 839, 847.

Одни авторы под факторами миграции подразумевают: «всю совокупность социальных условий, в которых протекает данный процесс и которые оказывают заметное влияние на его объем, интенсивность, направления, каналы и другие параметры»; См.: Миграция сельского населения/ Под ред. Т.И. Заславской. - М., 1970. «некую совокупность условий и обстоятельств, которые благодаря особому сочетанию и взаимодействию влияют на территориальную подвижность населения; условия всегда богаче, шире и многообразнее, чем факторы»; См.: Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграций. - М., 1973; Он же. Миграция населения: Прогнозы, факторы политика. - М., 1987. «быть или не быть тому или иному компоненту окружающих человека условий фактором миграции, всецело зависит от природы конкретных явлений и процессов; зависимость миграции населения от условий, ее порождающих, складывается в последовательности: условия - факторы - причины -явление». См.: Мкртычян Н.В. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграция в России». - М., 2001. С.49.

Другие авторы классифицируют факторы миграции населения, выделяя среди них объективные (территориальные различия в значимых для человека условиях жизни) и субъективные (особенности структуры личности - потребности, интересы, стремления, ценностные ориентации, - обусловливающие дифференциацию решений, принимаемых в одних и тех же условиях разными индивидами или группами). См.: Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1975.

Однако для оценки влияния групп факторов на систему важно определиться с совокупным влиянием на нее каждого фактора. Отсюда значимость определения связей взаимодействия между факторами и их совокупностью, что является источником их противоречивого развития в своей подсистеме и в контуре функционирования МС. Для оценки взаимосвязи групп факторов по выделенным их показателям избран корреляционный анализ и установлено:

подсистема управления - менее связаны между собой (5), но по количеству корреляционных связей (8) с другими подсистемами эти факторы наиболее представительны. Самыми значимыми оказались такие факторы, как: наличие концепции развития МС РФ (1); государственное регулирование миграционной политики (2), а также состояние руководства миграционной деятельностью (3). Менее значимы: организация взаимодействия с федеральными органами власти (8), сбалансированность функционирования подсистем МС (7), готовность и профессиональная пригодность персонала МС (6);

подсистема права - менее взаимосвязаны между собой (6), но по количеству корреляционных связей (7) с другими подсистемами эти факторы достаточно представительны. Наиболее значимы среди них: упреждающая готовность правовой основы миграционной деятельности в РФ (1); высокая профессиональная готовность и правовая компетентность персонала (2); учет концептуальных установок федеральных органов власти (3). Менее значимы: установление единых категорий, понятий и терминов (8); стремления, интересы, ценностные ориентации мигрантов, их групп (7); возможность расширения миграционной деятельности (6);

подсистема информатизации - тесно связаны между собой (7), корреляционных связей с другими (4). Наиболее значимыми оказались такие факторы, как: понимание и принятие персоналом решений руководящих органов (1); эффективность работы по предупреждению правонарушений (2); автоматизация основных функциональных процессов в МС (3). Менее значимы: возможности внедрения перспективных моделей и технологий (8); информационное сопровождение миграционного процесса (7); психологическое состояние участников миграционного процесса (6);