подсистема обеспечения - тесно связаны между собой (6), корреляционных связей с другими (3). Наиболее значимыми оказались такие факторы, как: состояние финансового обеспечения МС (1), состояние научного обеспечения МС (2), состояние трудового обеспечения МС (3). Менее значимы: состояние таможенного обеспечения МС (8); состояние гражданского обеспечения МС (7); состояние муниципального обеспечения МС (6).

Например, неэффективность функционирования системы иммиграционного контроля в МС РФ порождает потоки незаконной иммиграции из Китая, Вьетнама, Таджикистана, Украины и других стран, в основном постсоветского пространства. Сохраняют угрозу углубления кризисные тенденции и противоречия в научном, таможенном, жилищном, муниципальном обеспечении МС, в конечном счете, причиняющие серьезный ущерб состоянию национальной безопасности России. Согласно анализу, далеко не все положения законодательства РФ по МД нашли отражение в соответствующих нормативных и правовых актах субъектов управления.

Это создает дополнительные трудности и препятствия при их практической реализации. Вместе с тем, в работе учитываются результаты ранее проведенных исследований, связанные с анализом действия основных групп факторов на процессы перемещения населения страны.

Можно сделать вывод, что усложнение миграционных процессов в стране было связано со снижением роли общественно организованной формы территориального движения населения и усилением влияния индивидуально-психологических факторов.

В целом исследование факторов, в наибольшей степени влияющих на МС РФ, позволило определить приоритетность каждого фактора в своей группе и степень их ролевого взаимодействия между собой в контуре функционирования МС. Такой подход к оценке факторов позволил выявить значимость подсистем в МС. Проведенные расчеты показали, что наибольшее влияние на развитие системы оказывают подсистемы управления и права, затем подсистемы обеспечения и информатизации. Результаты корреляционного анализа свидетельствуют о тесном взаимодействии между собой факторов, определяющих эффективность функционирования подсистем управления, права и информатизации.

Таким образом, для создания перспективной МС РФ резервным потенциалом обладает подсистема обеспечения, функционирующая относительно обособленно от других подсистем, что также является одним из основных источников противоречий и проблем МС.

Выявление закономерных связей в миграционной системе России

Исходя из того, что научное исследование идет от познания единичного, анализа конкретных факторов к общим выводам с выделением среди многообразия миграционных явлений общего, повторяющегося в них, очень важно установить закономерное в развитии МС. С этой целью в ходе историко-правового анализа развития отечественной МС выявлено разнообразие сущности и структуры системы, ее целостность и относительную самостоятельность как системной реальности.

Учитывая, что закономерности МС как комплексное выражение в ней наиболее существенных связей и отношений являются предметом истории права, представляется необходимым вначале рассмотреть общемировые закономерности миграции населения. Это обусловлено наличием сложившихся мировых миграционных центров (ММЦ), притягивающих мигрантов: Австралии, Ближнего Востока, Западной Европы, Канады, США, государств Юго-Восточной Азии, формирующих современную геомиграционную ситуацию, существенно влияющую на направленность международной миграционной политики.

При этом под миграционной политикой понимается совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер по регулированию миграционных потоков для противодействия факторам, вызывающим нежелательную миграцию. См.: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып.6: Миграционная политика. - М., 2001. С. 8; Черевичко Т.В. Миграционные процессы в мире и России. Юридическая клиника по проблемам миграции: Уч.-мет. пособие / Под ред. М.В. Немытиной. -- Саратов, 2002. С. 24. Вместе с тем, по мнению Ж.А. Зайончковской, «стратегическая миграционная политика РФ - это иммиграционная политика». См.: Зайончковская Ж.А. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека. «Круглый стол»: проблемы, дискуссии, предложения / Международная правозащитная ассамблея. - М., 2002. С. 19.

Основными общемировыми закономерностями миграции населения являются: См.: Зайончковская Ж.А. Указ. раб. С. 23-24. увеличение масштабов международной миграции, ее глобализация; рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы; увеличение среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной квалификации; рост нелегальной миграции; увеличение вынужденных мигрантов.

Установлено, что увеличение масштабов миграции характеризует глобализацию международной миграции. Для разработки международных стандартов и совершенствования миграционной политики создана Глобальная комиссия по международной миграции. По заключению Генерального секретаря ООН, «в отсутствии иммиграции население 25 стран ЕС сократится с 450 до 400 млн. в 2050 г.». См.: Аннан К. Открытая Европа - Сильная Европа // Московские новости. 2004. № 3. Рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы обусловливает становление мирового рынка труда, который в конце XX века насчитывал более 45 млн. трудящихся мигрантов.

Наибольшую тревогу в России вызывает увеличение среди мигрантов доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной квалификации. Так, в 1989-2001 гг. число работающих в сфере науки в Российской Федерации сократилось более чем втрое (с 2,3 до 0,7 млн. человек), а уехали работать за границу не менее 100 тыс. ученых ключевых областей науки - математики, физики, химии, биологии. Причем уехали в основном молодые ученые в возрасте 35-45 лет. См.: Страхов В.Н. Российская наука у критической черты // Наука и технология в России. 2002. № 2-3. С.1-2.

Основными факторами, влияющими на рост нелегальной миграции в Россию, являются: укрепление экономического положения страны и усиление разрыва в уровне жизни россиян по сравнению со многими странами СНГ, Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки; развитие альтернативных форм занятости, связанных с использованием иностранного капитала, смешением форм собственности, частного сектора и индивидуальной трудовой деятельности; неэффективная система иммиграционного контроля при «прозрачности» ряда участков государственной границы (более 7 тыс. км российско-казахстанская граница); географическое положение РФ.

Несмотря на наличие мощной системы иммиграционного контроля, нелегальная миграция является серьезной проблемой и для США, где периодически легализуется часть незаконных мигрантов. Так, в 1986 г. легальный статус получили более 3 млн. незарегистрированных мигрантов и членов их семей. Тем не менее, по данным Службы иммиграции и натурализации США, ежегодно арестовывается и депортируется из страны около полумиллиона человек. См.: Регент Т.М.. Архипов Ю.А. Миграция населения. Вып. 4: Система иммиграционного контроля. - М., 2001. С.7, 29, 60-61.

Противоречия современного этапа развития миграционной системы России и формулирование актуальных проблем

Анализ состояния миграционной деятельности в РФ способствуют формулированию вывода о том, что функционирование современной МС России противоречиво. При этом теоретический анализ ее основных противоречий выступает в качестве углубленного познания специфики системы, объективных причин ее развития и саморазвития, стимулирует поиск перспективных направлений ее совершенствования. В ходе исследования генезиса отечественной МС, детерминирующих факторов установлены особенности современного этапа развития системы во внешней (геополитической, международной) и во внутренней (экономической, социально-политической, демографической) миграционной среде. Они отражают источник развития системы через тождественность, различие и противоположность ее определенных структурных элементов.

Выявлено, что МС со времени своего возникновения приобрела внутреннюю противоречивость не потому, что состояла из противоположностей, а вследствие борьбы ее качественно-тождественных подсистем и элементов (например, подсистем управления и права, права и информатизации, таможенного и гражданского права, иммиграционного контроля и международного права и др.), что подтверждается результатами проведенного анализа факторов.

Одним из следствий этого противоречия является тенденция к пространственному расширению МС, что связано, прежде всего, с дезинтеграцией советского государства и стран социалистического содружества. В то же время пространственное расширение МС отражает преобладающую интеграционную тенденцию развития международной и общеевропейской моделей МС. В ходе исследования систематизирована совокупность основных противоречий, главным образом противоположного свойства, являющихся неотъемлемой частью и источником сформулированных на этой основе проблем развития системы и ее подсистем.

С позиций системного подхода к анализу МС и выявлению присущих ей закономерностей, всю совокупность противоречий, возникающих в процессе функционирования системы, ее подсистем и элементов условно сведем в основные группы: во внешней (геополитической, международной) и внутренней (социально-политической, экономической, демографической, географической) миграционной среде.

Внешние противоречия:

1. Противоречия между историко-правовыми традициями отечественной МС и складывающимися в ней личностно - социалъно-деятелъностными отношениями

Разрешение этих противоречий является одной из наиболее важных проблем МС РФ и предполагает вычленение проблемы достижения современного уровня правового регулирования МС, ее гуманитаризацию, ориентированность на удовлетворение гражданских свобод, прав и гарантий различных категорий граждан, формирование эффективно функционирующих подсистем права, информатизации и всестороннего обеспечения.

Эта проблема предполагает создание действенных правоприменительных механизмов, механизмов контроля исполнения законодательных норм и надзора, оказания государственных услуг в сфере миграции, защиты прав субъектов миграционного процесса, соблюдения различных государственных гарантий в области гражданских прав, свобод, волеизъявления мигрантов и др.

Дело в том, что от качества решения этой проблемы непосредственно зависит решение целой совокупности других, неизменно порождаемых ею. Речь идет о прогрессирующей тенденции интеграции в развитии отечественной МС, приобретающей международный характер.

Проблема увеличения численности населения РФ. Согласно результатам демографических прогнозов, выполненных отечественными и иностранными исследовательскими центрами, изменение соотношений между естественным и миграционным приростом в пользу последнего, является поворотным моментом в демографическом развитии страны.См.: Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исследования. М., 2001. С. 83.

Миграционная ситуация в РФ в 90-е годы сложилась таким образом, что социально-демографические проблемы одного демографически неблагополучного региона решаются за счет других неблагополучных в демографическом отношении северных и восточных территорий. См. Тарасова Н.В., Гришанова А.Г. Социально-демографические проблемы миграции населения в 90-е годы. - М., 1997.

Только за 1991-1999 гг. с учетом притока населения извне миграция возместила естественные потери населения Северо-Западного района на 34%. Центрального и Волго-Вятского районов - на 50%. С 1999 г. население Нечерноземной зоны стало пополняться внутрироссийскими, а не внешними мигрантами. Тем самым центр тяжести в демографическом развитии региона сместился на российские источники - естественное воспроизводство и внутреннюю миграцию. См.: Миграция населения… С. 119. Более точной характеристикой численности и состава населения страны располагают базы данных всеобщих переписей населения начиная с 1897 г.

Выявлено, что суммарный коэффициент рождаемости, т.е. число детей, рожденных женщиной за всю ее жизнь, при нынешнем уровне рождаемости равен 1,2, в то время как для простого воспроизводства населения (равенства родительских и детских поколений) нужен коэффициент 2,1 -2,2. См. Демографический ежегодник России. - М., 2002. С. 94.

Вместе с тем для функционирования современной МС РФ характерно, что миграция в Россию из стран постсоветского пространства, за исключением всплеска в 1994 г., имеет регрессирующую тенденцию, как и тенденция выезда из страны, при положительном сальдо.

В течение современного этапа развития МС РФ внешняя миграция населения страны оказалась намного ниже, чем в завершающий период развития советской МС, а чистый миграционный прирост населения увеличился из-за уменьшения выезда из нее. При этом миграцию для въезда в Россию стимулирует дискриминация людей нетитульных национальностей, более высокий уровень жизни населения, и наоборот - снижает неэффективная государственная миграционная политика. В результате миграционный прирост в России с 1994 по 2001 г. снизился в 12 раз. См. Демографический ежегодник России. С. 44.

Следовательно, адаптируя положения Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года к потребностям МС России, сделаем вывод о том, что численность населения страны тогда будет стабильной, когда размеры чистого миграционного притока будут равны естественной убыли ее населения (по данным последних лет - ежегодно более 900 тыс. человек).

2. Противоречия между федеральными программами и планами регионального развития и их влиянием на эффективность функционирования МС в РФ.

Эти противоречия связаны с решением проблемы усиления правового регулирования МС, государственного и общественного контроля ее деятельности, эффективности управляющих воздействий на подсистемы права, информатизации и обеспечения, производительности МС при модульной децентрализации ее деятельности в отдельных регионах РФ (на определенных территориях).

В условиях оптимизации МД в РФ нерешенность этой проблемы порой напоминает «выплескивание с водой ребенка» или ситуацию, когда «за деревьями не виден лес». Установлено, что для повышения эффективности функционирования современной МС РФ вызрела необходимость в создании новой отрасли права - миграционного права. Так, Н.А. Воронина считает, что кодекс законов о миграции позволяет концентрированно выявлять основные принципы для государственного регулирования миграционных проблем; упорядочивает основные категории и институты нарождающегося миграционного права на федерально-региональном и местном уровне. В этой связи к основным миграционным законам ею отнесены: законы об основах государственной миграционной политики, о политическом убежище, о вынужденных переселенцах, о нелегальных мигрантах, о внутренней миграции, о гражданстве, о миграционной службе.

Решение проблемы видится в научно обоснованном, выверенном векторе развития МС РФ с четким определением иерархии подсистем управления, права и обеспечения на едином информационном поле МД. Это особенно важно для повышения эффективности профессиональной деятельности персонала миграционных структур, а также для обеспечения верховенства закона как основного системообразующего фактора МС России, что предполагает соответствующую открытость системы, ее доступность для общественного и международного контроля;

3.Противоречия между действующими нормами правового регулирования МС и перспективными потребностями России в эффективно функционирующей МС

Эти противоречия характеризуют проблему взаимодействия ФМС России с Федеральными органами исполнительной и законодательной власти. Ее реализация связана с решением многих из ранее выделенных проблем. Речь идет о разработке эффективных механизмов государственного регулирования МС РФ: регистрацией и лицензированием стандартизированных видов деятельности; повышением квалификации и профессионального уровня руководящего состава и персонала, установлением для них государственных гарантий; совершенствованием государственных механизмов правового регулирования проблемных аспектов функционирования МС, ее всестороннего обеспечения и др.

Это не проблема государственной опеки недавно созданной федеральной структуры МС (2002 г.), ее подсистем и элементов, а проблема устойчивости и надежности взаимодействия МС с различными федеральными, региональными и местными органами власти.

На наш взгляд, подчинение МВД России Президенту РФ, что неоднократно имело место в отечественной истории, снимает сложность решения этой проблемы и способствует упорядочению взаимодействия МС с системой федеральных органов исполнительной власти, а также с российскими и международными миграционными институтами.

Внутренние противоречия.

1. Противоречия между федеральными, региональными, отраслевыми и личностными потребностями персонала МС, возникающими в процессе их деятельности

Перед МС с 9 марта 2004 г. Президентом РФ отчетливо обозначено решение проблемы усиления на высшем федеральном уровне координации миграционной деятельности путем передачи ФМС правоприменительных функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг в сфере миграции от МВД России.

Мы считаем, что только высококвалифицированный персонал способен компенсировать периодически повторяющиеся издержки управляющего воздействия на отечественную МС. Вместе с тем в решении этой проблемы следует избегать крайностей, в чем убеждают результаты историко-правового анализа репрессивно-принудительного периода функционирования советской МС. В результате отечественной МС было растеряно много положительного, получившего развитие в ходе дореволюционного этапа, что до сих пор является источником целого ряда трудностей и препятствий.

2. Противоречия между государственным регулированием МС, отраженным в созданной нормативно-правовой основе и требованиями к ее перспективному правовому, информационному, научному, таможенному, финансовому, гражданскому, муниципальному обеспечению

Распад СССР сопровождался возникновением целого комплекса проблем, в той или иной степени повлиявших на миграцию, ибо межгосударственными соглашениями не предусматривалось их превентивное разрешение. Поэтому и череда вскоре развязанных внутренних вооруженных конфликтов, и различные сценарии ущемления прав русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья, и хлынувшие потоки внешних мигрантов практически оказались не обеспеченными никакими юридическими гарантиями. Началось разрушение демографического и трудового потенциала в сравнительно недавно освоенных районах Дальнего Востока, Севера, Сибири, причем с потерей наиболее адекватного по профессионально-квалификационным качествам и адаптированного для местных условий населения. См.: Миграция населения. С. 155-156.

Наиболее актуальной является проблема беженцев, перемешенных лиц и вынужденных переселенцев, требующая своего правового и экономического решения, несмотря на комплекс уже реализованных мероприятий. Особую остроту этой проблеме придает потенциал численности русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья, который оценивается в пределах 23-25 млн. человек. См.: Миграция населения. С. 156.

Проблема въезда-выезда в страны старого зарубежья заключается в том, что в этом миграционном потоке проявляется селективность миграции по составу эмигрирующего контингента; по национальному составу доминируют русские, немцы и евреи; к преимущественным местам вселения относятся США, ФРГ, Израиль; в социальном аспекте страну оставляют наиболее образованные, высококвалифицированные специалисты, выдающиеся спортсмены и деятели искусств. Вместе с тем парадоксальность зарубежного обмена состоит не только в потере, но и в приобретении населения при их очевидной неэквивалентности. В самом деле, структура нелегальных иммигрантов неизвестна, а причины их въезда в Россию далеки от присущих естественной миграции. То же самое следует отнести к оценке их реальной численности на территории РФ, образованности, национальности и др.

При этом наибольшее беспокойство вызывает проблема нелегальной иммиграции из стран Юго-Восточной Азии, связанная с урегулированием погранично-территориальных притязаний к России, нарастающим оттоком из Дальневосточного региона постоянного населения, неадекватно замещаемого на пришлое население по этническому признаку, что чревато угрозами национальной безопасности страны. См.: Рыбаковский Л.Л., Захарова О.Д., Миндогулов В.В. Нелегальная миграция в приграничных районах Дальнего Востока: История, современность и последствия. - М., 1994; Дальний Восток «уходит» от России // Вестник Форума. 2004. № 1-2. С. 9-11. С 1992 г. население Дальнего Востока сократилось на 12% (с 2307 тыс. до 2056 тыс. человек), миграционный компонент в 3 раза превышает естественную убыль населения. По прогнозу Госкомстата России, к 2010 г. численность въехавших может превысить число прибывших на 16.5 тыс. человек, а край потерять еще около четверти миллиона человек. См.: Рыбаковский Л.Л., Захарова О.Д., Миндогулов В.В. Нелегальная миграция в приграничных районах Дальнего Востока: История, современность и последствия. - М., 1994; Дальний Восток «уходит» от России // Вестник Форума. 2004. № 1-2. С. 9. По мнению М.В. Кравченко, высказанному на выездном заседании правительственной комиссии по миграционной политике 22.12.2003 г. в Хабаровске, «ключевым вопросом остается отсутствие подразделений, которые бы занимались полноценным контролем внутри страны - миграционных инспекций».

Проблема вынужденной миграции представляет собой сферу, изобилующую нарушениями прав мигрантов. Смешивая понятия адаптации, обустройства и приживаемости на теоретическом уровне, отождествляя формируемую мобильность и переселение мигрантов, не различая естественное и прожективное поведение мигрантов, определенная часть руководителей миграционных процессов на практике применяет добровольный, принудительный и вынужденный способы переселения населения.См.: Миграция населения. С. 162.

Вместе с тем согласно результатам историко-правового анализа развития МС РФ, США, Франции и ФРГ важнейшими условиями успешной интеграции вынужденных мигрантов определены следующие: свободная регистрация; либеральные требования к гражданству и предоставлению вида на жительство.

Проблема преемственности в развитии отечественной МС предполагает связь достоинств ее дореволюционного и советского прошлого с положительным опытом зарубежных систем. Исследовательскими усилиями ведущих ученых в области миграции населения изучены особенности миграционных процессов в России, что послужило основой для всестороннего анализа современного состояния и тенденций развития отечественной МС, формирования научных направлений и школ.

Актуальность решения этой проблемы связана с поддержанием собственного научного потенциала в столь перспективной и рентабельной сфере современного социума; созданием надежного заслона для «утечки умов» из России; упреждающим реагированием отечественной МС на миграционные вызовы ближайшего и отдаленного, неопределенного будущего.

К одной из основных внутрисистемных проблем относится осуществляемый в недостаточной мере режим экономии, мобилизации внутренних резервов, максимального использования имеющегося потенциала. Результаты проведенного генезиса МС убеждают в том, что в решении этой проблемы ведущая роль исторически принадлежит подсистеме управления. От руководящего состава миграционных структур требуется всесторонний учет и оперативное реагирование на периодические изменения нормативно-правовой базы. Кроме того, необходимы коллегиальность, открытость, организация непрерывного взаимодействия с федеральными органами, спонсорскими и попечительскими структурами, обновление рынка миграционных услуг и др.

Проблема трудоустройства и обустройства населения на новом месте жительства. Ж.А. Зайончковская считает, что «до 2006 г. благодаря благоприятной комбинации поколений прирост трудовых ресурсов страны будет довольно значителен: 2,5 млн. в 2001-2005 гг. Это будет последняя «вспышка». В последующем уже никакая конъюнктурная комбинация поколений не сможет предотвратить естественную убыль трудоспособного населения России, которая примет буквально обвальный характер - 3,2 млн. чел. за 2005-2010 гг. и 5,2 млн. чел. за 2010-2015 гг. В 2015 г. на смену поколению, вышедшему на пенсию, придет почти на четверть численно меньшее поколение». См.: Зайончковская Ж.А. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека // «Круглый стол»: проблемы, дискуссии, предложения / Международная правозащитная ассамблея. - М., 2002. С. 27-28.

Решение проблемы научного обеспечения миграционной деятельности в ходе современного этапа развития МС вплоть до конца 90-х годов характеризуется: финансовыми трудностями, вынуждавшими научные коллективы к проведению неглубоких, коммерческих исследований; разрушением десятилетиями существовавших научных школ; отсутствием полноценного притока молодых ученых; нарушением преемственности проводимых исследований; практической невозможности осуществления репрезентативных социологических и иных выборок из-за их дороговизны и др. Это привело к преимущественно одноликому, «полочному» характеру публикаций по МС, хотя в ряде трудов не только сформулированы актуальные миграционные проблемы, но и обоснованы пути их решения, на основе причинно-факторного анализа. См.: Миграционные процессы после распада СССР / Под ред. Ж.А. Зайончковской. - М., 1994; Рыбаковский Л.Л., Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Проблемы новой миграционной политики в России. - М., 1995; Современные миграционные процессы в России. - М., 1994 и др.

Анализ тенденций в развитии иностранных МС свидетельствует о наличии у них собственной «штурманской» структуры в сложном фарватере современных миграционных потоков: СИН (США), Федеральное министерство внутренних дел (ФРГ), Высший совет по интеграции (Франция) и др.

Такие структуры на штатной основе эффективно функционируют в ряде министерств, агентств и служб, а также в других федеральных органах власти в РФ. Значимость для МС штатной научной структуры предопределена направленностью научной работы на решение проблем совершенствования существующей МС и упорядочение миграционного процесса. Кроме того, без научно-исследовательского обоснования не может осуществляться качественная подготовка высококвалифицированного персонала системы, научно-педагогических работников для потребностей МС, систематическое повышение персоналом своей квалификации.

Проблема обеспеченности миграционного процесса с середины 90-х годов стала критической. Мобильность рабочей силы сдерживается неразвитостью рынка жилья. Для раскрепощения рабочих мигрантов требуется развитие перспективных ипотечных и арендных форм жилищной обеспеченности. В этой связи решение проблемы свободы передвижения предполагает обеспечение защиты частной собственности, прежде всего жилищной (владельцы жилья часто отказывают квартиросъемщикам в регистрации из-за боязни потерять жилье); разработку и внедрение альтернативной системы учета населения (путем регистра, дактилоскопии и др.). См.: Зайончковская Ж.А. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека // «Круглый стол»: проблемы, дискуссии, предложения / Международная правозащитная ассамблея. - М., 2002. С. 26-27.

Проектно-экспериментальная основа некоторых концептуальных установок федеральных органов исполнительной и законодательной власти не способствует устойчивому функционированию МС России; надежному правовому регулированию административных, информационных, финансовых и других аспектов разрешения возникающих миграционных ситуаций даже локального характера.

В свою очередь предыдущая проблема тесно связана с проблемой совершенствования содержания МД на иерархическом уровне и приведения его в соответствие с уровнем развития юридической науки, материальной основы МС, отечественными традициями в упорядочении МД. В результате формирования Информационным управлением ФМС интегрированной базы данных по различным аспектам МД, разработки текущих и перспективных планов работы установлено, что практически каждый третий документ нуждается в переработке. Это подтверждают результаты плановых и внезапных проверок миграционных структур и персонала в 2002-2004 гг.

Проблема кадрового обеспечения МС наибольшую значимость для развития отечественной МС приобрела в современных геостратегических, демографических, социально-политических, финансово-экономических условиях. Анализ ее состояния, проведенный экспертной комиссией МРГ ФМС МВД РФ, показал, что сохраняются устойчивые тенденции омоложения персонала, увеличения доли гражданских служащих и молодых сотрудников, периодические (один раз в два года, с 2002 г.) организационно-штатные преобразования головной структуры службы.

Проведенный анализ позволил установить, что укомплектованность миграционных структур и органов в период 2002-2004 гг. не опускалась ниже 78%, соотношение между служащими и гражданским персоналом имеет тенденцию к увеличению доли гражданского персонала, научный потенциал ФМС едва соответствует предъявляемым требованиям. К тому же экспертная оценка показала, что только восемь человек в Центральном аппарате ФМС России имеют ученую степень кандидата и один - доктора наук.

При решении этой проблемы без повышения социальной защищенности и престижа персонала МС не обойтись. Заслуживает внимания опыт Саратовской области и Краснодарского края по стимулированию высокоэффективной деятельности сотрудников миграционных структур. Вместе с тем лица начальствующего состава органов внутренних РФ, государственные служащие и работники паспортно-визовой службы органов внутренних дел РФ и ФМС при их переходе на службу в ФМС считаются проходящими службу (работающими) в ФМС. При этом указанным лицам выплата и денежные компенсации, установленные законодательством РФ, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел РФ, не производятся и не выплачиваются. Однако право на получение указанных выплат и денежных компенсаций сохраняется за данными лицами при увольнении их из ФМС.

3. Противоречия между интегрированным, целостным характером МС РФ и дискретным характером управленческих воздействий на ее составляющие подсистемы и элементы.

Важнейшей является проблема создания единого правового информационного поля МС. Это одна из особенностей функционирования современных социальных систем, к классу которых относится МС. От того, насколько успешно будет решена эта проблема, во многом будет зависеть устойчивое функционирование подсистем управления, права и обеспечения. При этом для преодоления неопределенности ближайшего, и особенно долгосрочного, развития МС РФ необходимо располагать разнообразной фактической информацией. Это позволит МС РФ выйти на уровень соответствия вероятностной категории требований, ибо эффективность вероятностных прогнозов находится в прямой зависимости от эффективности информационного обеспечения системы.

Вместе с тем на уровне самих мигрантов распространенным явлением стало использование неофициальных информационных каналов как своеобразной поведенческой модели миграции. Так, 62% опрошенных мигрантов отметили, что на их решение о миграции повлияли успешные примеры выезда в Россию их сограждан; 22% - принимали решения самостоятельно; 9% - при помощи российских друзей и знакомых и лишь 1% - обращались в официальные структуры. При этом 72% мигрантов использовали информацию от друзей и знакомых; 34% - от родственников; 7% - из средств массовой информации, 1% - из Интернета и только 0,5% - от официальных структур. См.: Тюрюканова Е.В. Мигранты на неформальном рынке труда в Москве / Сб. матер. IX Межд. семинара по актуал. проблемам миграции, 23-24 июня 2003 г., - М.. С. 81.

Ряд иностранных миграционных структур уже перешли на автоматизированный режим функционирования: на систему глобального доступа с 40 представительствами за рубежом - МС США (с 1997 г.). См.: Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконной миграции: Научно-теорет. труд Академии упр. МВД России. - М., 2004. С. 15.

С этого же времени в российской юридической науке ведутся исследования, связанные с развитием сети Интернет. Они охватывают общественные отношения, возникающие в связи с доступом к информационным ресурсам (сайтам) в сети Интернет и использованием электронной почты в РФ и за рубежом. См.: Наумов В.Б. Правовое регулирование распространения информации в сети Интернет: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. Правовое регулирование этих отношений осуществляется в соответствии с ФЗ РФ «Об информации, информатизации и защите информации».

Особое внимание уделяется спаму - информационному явлению, характерному для сети Интернет, не имеющему аналогов в иных информационных сферах и представляющего собой массовое распространение незапрашиваемой информации. См.: Наумов В.Б. Правовое регулирование распространения информации в сети Интернет: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. С. 17-19. Признаки спама: рассылка по электронной почте по воле отправителя незапрашиваемых предварительно получателями электронных сообщений; массовость рассылки, достигаемая использованием значительного количества адресов электронной почты при посылке одного сообщения или многократной посылкой сообщений одному получателю. Необходимость борьбы со спамом обусловлена тем, что: пользователи электронной почты вынуждены оплачивать провайдерам время (трафик), потраченное на получение спама; массовый характер почтовых рассылок затрудняет работу информационных систем и ресурсов, создавая, в конечном счете, бесполезную нагрузку; спам часто содержит информацию, которая вводит получателей в заблуждение и служит для осуществления недобросовестных или незаконных целей.

Для противодействия спаму на общеевропейском уровне принята Директива 2000/31/ЕС Европарламента и Совета от 8.06.2000 г. «О некоторых правовых аспектах услуг информационного общества, в том числе электронной коммерции, на внутреннем рынке».

3. Противоречия между многовековым общественным отношением к миграции, как к чрезвычайному социальному потрясению определенной части населения страны и неэффективным государственным регулированием социально-политических, финансово-экономических и демографических процессов в РФ.

По мнению В.И. Переведенцева, обвальной многомиллионной миграции из Союза на Запад удалось избежать по двум причинам: «массовая миграция из Союза не нужна была Западу, а громадные различия в образе жизни сильно затрудняли адаптацию выходцев из Союза в западных странах... Среднегодовые размеры выезда составили порядка 100 тыс. чел; обратный поток был незначителен... относительно небольшой отток в дальнее зарубежье ...неизбежно приводит к «утечке умов». См.: Переведенцев В.И. Указ. раб. С. 29-31. Эти противоречия оформились в отдельную проблему «утечки умов».

Следует подчеркнуть, что основной стратегической целью, определенной Концепцией национальной безопасности РФ, является создание основы для устойчивого социально-экономического развития России, обеспечение качества жизни народа и национальной безопасности. Совершенствование МС - это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. К тому же с 9 марта 2004 г. резко повышен статус головной структуры МС - ФМС России.

4. Противоречия между сложившейся в РФ МС и очевидной необходимостью изменения структуры и целей ее функционирования.

Проблема порождена снижением эффективности функционирования подсистем управления и обеспечения.

Большие трудности миграционные структуры испытывают вследствие неразрешенности противоречий в сфере разграничения функций управления на федеральном, региональном и местном уровне. Однако благоприятная перспектива для урегулирования этих противоречий связана с изменившейся системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, в которой расширены функции ФМС и появились новые элементы - паспортно-визовые структуры, иммиграционная инспекция и др.

Если в начале современного этапа развития МС РФ иностранцы, получающие вид на жительство в отделах виз и регистрации ОВД, затем регистрировались в паспортных столах с составлением на них первичных статистических документов, то с 2003 г., с созданием паспортно-визовой системы, листки статистического учета на иностранцев перестали заполняться. См.: Чудиновских О.С. Указ. раб. - С. 65.

В процессе становления МС РФ наблюдается количественный рост качественно новых элементов, вступающих в противоречия с элементами старой системы. Этим противоречиям суждено разрешиться в процессе совершенствования существующей МС. При этом некоторые элементы получают возможность существовать в качестве систем: управление правового обеспечения - как правовая система или подсистема права; информационное управление - как информационная система или подсистема информатизации.

Существующая МС, достигшая зрелости в ходе советского этапа развития, на современном этапе стала развитой подсистемой высшей системы - МВД России. Это означает, что ее развитие неизбежно подчиняется потребностям высшей системы. Следовательно, МС ограничена законами, устанавливаемыми высшей системой. Противоречие между возможностью и действительностью в развитии существующей МС оказывает воздействие на развитие ее подсистем и элементов, такое, что наиболее перспективными являются те из них, функционирование которых соответствует потребностям высшей системы.

В целом систематизация основных противоречий развития МС РФ представляет собой их обобщение в интересах целенаправленной опытно-экспериментальной работы по исследованию эффективности функционирования существующей в РФ МС. Эти и другие противоречия существуют и разрешаются, снимаются и вновь создаются внутри МС, обеспечивая тем самым изменение ее качественного состояния, т.е. развития. Вместе с тем одна из задач настоящего исследования заключается в том, чтобы выявленные противоречия стали источником управляемого, обоснованного движения МС от одного состояния к другому.

Анализ современного состояния МС, различных документов и материалов показывает, что наряду с противоречиями в МС имеют место разнообразные трудности и препятствия. Их исследование представляет несомненный интерес для развития теории и совершенствования функционирования системы.

Обобщение статистических материалов позволило систематизировать и выделить следующие группы трудностей и препятствий: См.: Теплов Б.М. Избранные труды: В 2 т. - М.: Педагогика, 1985. Т. 1. С. 35.

социально-экономические - невысокий престиж миграционной деятельности в стране; слабая привлекательность социальных, моральных и материальных стимулов для заинтересованной МД в РФ; временный характер периодических перемен в модели МС, без научного обоснования и надежного финансово-экономического обеспечения; процедурные сложности в получении статуса законного пребывания на территории РФ беженцами, вынужденными переселенцами и иммигрантами и др.;

личностные - слабая мотивация у персонала миграционных структур к эффективной профессиональной деятельности в связи с неполной укомплектованностью штатных структур, временной основой создаваемых миграционных органов в регионах (местах) обострения миграционной ситуации; напряженность во взаимоотношениях мигрантов с персоналом миграционных структур, с постоянными жителями, особенно в связи с активизацией террористических и других противоправных действий; идентификация личности различных категорий мигрантов и др.;

материальные - слабая техническая оснащенность низовых структурных подразделений МС; необеспеченность персонала достаточным количеством учебно-методической литературы; отсутствие потребного служебного и жилого фонда для размещения персонала и перемещаемых мигрантов и др.

Исследование закономерностей, противоречий, трудностей и препятствий современного состояния и развития МС позволило выявить наиболее существенные связи и отношения миграционного процесса, однако не менее важным является определение того, как использовать познанные связи в МД. Поэтому в качестве исходных руководящих положений в МС необходимо сформулировать принципы, которые «относятся к несамостоятельному гносеологическому явлению и обычно представляют собой закон в функции принципа, тогда как любой закон может выступать в функции принципа». См.: Голованов В.Н. Законы в системе научного знания. - М, 1970. С. 679.

С учетом анализа изложенной репрезентативной базы представляется, что функционирование МС основывается на собственных принципах, отражающих ее закономерности и заключенных в следующие положения:

принцип адаптивности - определяет возможность и способность некоторой части органов, организаций и учреждений, составляющих МС, преобразовываться под воздействием внешних и внутренних факторов в функциональные модули адаптивного типа;

принцип адекватности - определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры МС, соответствующей социально-экономической, географической и демографической обстановке в РФ, потребностям федеральных органов власти;

принцип интеграции - позволяет методами вертикальной и горизонтальной интеграции применять перспективные модели МС, ее подсистем и элементов для повышения эффективности функционирования системы на основе компетентности и квалифицированности персонала, достаточности финансово-экономических ресурсов, применения передовых технологий и др.;

принцип целостности - определяет наличие в МС в условиях рыночной экономики достаточно полного набора функций для их правового регулирования при соблюдении принципиальной несводимости свойств составных частей системы к свойству системы и невыводимости их из него;

принцип экономичности - предусматривает оптимизацию подсистем и элементов МС для сбалансированного функционирования ее органов, организаций и учреждений в системе федеральных органов власти, целевое расходование выделяемых ФМС бюджетных средств, что обеспечивало бы контроль их экономного использования и др.

Систематические наблюдения за миграцией в России показали, что каждый из этих принципов в них трансформируется и реализуется через совокупность требований. Подчеркнем, что перечень и формулировки закономерностей, противоречий и принципов функционирования МС не является исчерпывающим и законченным, поскольку эмпирический базис системы изменчив и подвижен. Он постоянно пополняется новыми научными фактами и закономерными связями, а приведенное их теоретическое описание представляет собой субъективный взгляд на объективные явления и процессы внутри и вне системы. К тому же. как установлено, на внешнем контуре функционирования МС созданы в целом благоприятные перспективы не только для совершенствования отечественной МС, но и для интеграции систем, регулирующих миграцию, что позволяет вести речь об образовании единого правового общеевропейского и международного пространства в сфере миграции.

Таким образом, современная миграционная политика России должна исходить из объективной оценки состояния и векторной ориентированности прогрессивных и регрессивных тенденций развития МС как целостного политического, социально-экономического, демографического, географического образования.

3. Тесты

Тест 1

Задачи ФМС России:

А. Служба реализует 7 основных задач

Б. Служба реализует 12 основных задач

В. Служба реализует 8 основных задач

Г. Служба реализует 6 основных задач

Д. Служба реализует свои полномочия в сфере миграции

Ответ: В

Основными задачами ФМС России являются:

1) реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

1.1) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

1.2) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

2) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

4.1) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

8) управление территориальными органами ФМС России, ее загранаппаратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач Положение о Федеральной миграционной службе.

Тест 2

Вертикаль управления миграционной системой России:

А. Президент-Правительство-МВД-ФМС-терорганы ФМС

Б. Президент-Правительство-ФМС-ф/округа -терорганы ФМС-паспортные столы

В. Президент-Совет Безопасности - Правительство - МВД - ФМС - терорганы ФМС - подразделения по делам миграции

Г. Президент-Правительство-МВД-ФМС-терорганы ФМС-ПИК

Д. Правительство-МЗСР-МВД-ФМС-терорганы-паспортно-визовые подразделения

Ответ:А

В подсистеме управления административно-правовое регулирование миграционных процессов является прерогативой деятельности президентской и исполнительной ветвей власти, образующих иерархический, вертикальный уровень управления: Президент РФ, Правительство РФ, МВД, ФМС, территориальные органы ФМС РФ, местные территориальные образования.

При этом вертикальный уровень управления образуют подсистемы:

международная - МОМ, УВКБ ООН, МОТ и др.

федеральная - Президент РФ, МВД России, ФМС. Основное функциональное предназначение федеральной подсистемы состоит в административно-правовом регулировании миграционной политики, разработке и утверждении федеральных программ и других проектов для регулирования миграционной деятельности в интересах роста численности населения и трудовых ресурсов, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов при соблюдении принципов национальной безопасности России;

региональная - территориальные органы ФМС РФ. Основное функциональное предназначение региональной подсистемы состоит в формировании региональной миграционной политики в соответствии с федеральной миграционной политикой, с учетом особенностей региональной миграционной обстановки в интересах прогрессивного экономического и демографического развития субъектов РФ;

ведомственная - департаменты, управления и отделы ФМС. Основное функциональное предназначение ведомственной подсистемы состоит в формировании ведомственных стандартов в административно-правовой, информационно-правовой и обеспечивающей областях миграционной деятельности для реализации международной, федеральной и региональной политики в интересах эффективного функционирования МС РФ;

местного самоуправления - (ГОВД, РОВД). Основное функциональное предназначение местной подсистемы состоит в контроле за соблюдением различными категориями мигрантов установленных правовых норм поведения; предупреждение правонарушений среди участников миграционного процесса, регулирование миграционной деятельности в своей территориальной зоне.

Список используемой литературы

1. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 30 мая, 24 июля, 6 сентября, 7, 14 октября, 3, 25, 31 декабря 2008 г. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрании законодательства Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 20 ст. 2290

2. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. № 10.

3. Ионцев В.А. Международная миграция населения: Теория и история изучения. М., 1999.

4. Ключевский В.О. Исторические портреты: Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров М.: Правда, 1990.

5. Кутузов М. Антропоток как системное понятие (Рус. геогр. общ.).Copyright © Рус. Архипелаг. 2003.

6. Миграция и национальная безопасность / Гл. ред. В.А. Ионцев. М.: МАКС Пресс, 2003.

7. Миграция населения. Вып.1-6: Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.

8. Прудников А.С., Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной миграционной службы. Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. - 288 с.

9. Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Автореф. дис... кюн. М., 2003.

10. Прудникова Т.А Международно-правовые основы регулирования трудовой миграции: Автореф. дис. …кюн. М., 2007.

11. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения (вопросы теории). М.: РАН, 2003.

Размещено на Allbest.ru

...