Поняття, особливості та принципи державної служби

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Поняття, особливості та принципи державної служби

1.1 Правове регулювання державної служби

1.2 Особливості та види державної служби

2. Управління державною службою та види державних службовців

2.1 Проходження державної служби

2.2 Удосконалення професійного навчання державних службовців та їх відповідальність

3. Проблеми реформування державної служби в Україні

3.1 Адміністративна реформа та її вплив на удосконалення діяльності органів державної служби

3.2 Шляхи удосконалення діяльності органів виконавчої влади

Висновки та пропозиції

Список використаних джерел



Вступ

Державна служба - це механізм здійснення цілей та завдань держави. Реалізуючи свої функції, державна служба має стати таким інститутом, через який реалізується демократична сутність держави, підтримується нормальна життєдіяльність суспільства, а державний апарат слугує потребам суспільного розвитку.

Актуальність даної роботи полягає в необхідності більш чіткого визначення понять "державна служба", "державний службовець", "проходження проведення класифікації державних службовців за рангами та професійно-кваліфікаційними характеристиками, а також визначення на основі проведеного аналізу особливих ознак державної служби та державного службовця, напрямків удосконалення законодавчого регулювання інституту проходження державної служби, окреслити основні напрямки розвитку та вдосконалення такого інституту як державна служба.

Метою даної роботи є визначення проблемних питань розвитку державної служби як інституту, його правового регулювання в Україні, а також подання напрямків можливого вирішення проблем реформування державної служби, а саме, висвітлення основних моментів проведення адміністративної реформи та шляхів удосконалення діяльності органів виконавчої влади.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, що регулюють галузь державної служби, а об'єктом - суспільні відносини у сфері проходження державної служби.

Курсова ґрунтується на опрацюванні наявного законодавчого матеріалу, праць провідних вчених теоретиків та практичних працівників в галузі адміністративного права України та близького зарубіжжя.

Структурно курсова робота складається зі вступу, трьох розділів, що вміщують шість підрозділів, висновків та пропозицій завершується списком використаних джерел.

1. Поняття, особливості та принципи державної служби

Державна служба представляє собою інститут державної організації суспільства, метою якої є реалізація завдань і функцій держави.

Ст. 1 Закону "Про державну службу" дає визначення поняття державної служби. Під державною службою законодавець розуміє професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апаратах, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Можна виділити основні ознаки, які характерні для державної служби. Відмітимо такі особливості [1]:

1. Професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апаратах;

2. Завданням її є: практичне виконання завдань і функцій держави;

3. Ця діяльність оплачується за рахунок коштів державного бюджету.

Особи, які займають посади в державних органах та їх апаратах є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

На даний момент в Україні зміцнюється єдина за своїми організаційними, нормативно-правовими, кадровими й інформаційними засадами державна служба. Державну службу слід розглядати як систему суспільних звязків і відносин, а не як суму службовців та установ.

Термін "державна служба" вперше було легалізовано чинним Законом України "Про державну службу" 1993 р. [1].

Сформульоване в згаданому Законі визначення державної служби, як засвідчила практика, не включає його неоднозначного тлумачення. Певною мірою це пояснюється тим, що для його визначення використано такі досить складні поняття, як "професійна діяльність", "посади в державних органах та їх апаратах", "виконання завдань і функцій держави".

Державна служба - діяльність професійних державних службовців, які проходять службу в державних органах чи їх апаратах, щодо практичного здійснення завдань і функцій зазначених органів у сфері державного управління й регулювання [16, с. 399].

Державна служба - публічний вид діяльності, спрямований на реалізацію не приватних інтересів, а суспільних, тобто публічних інтересів.

Державну службу слід розглядати як складову механізму державного адміністрування, тобто як форму організації діяльності державного апарату з метою безперервного й ефективного здійснення завдань та функцій держави у сферах державного управління і регулювання [11, с. 245].

Державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю публічністю, професійністю, постійністю та функціонуванням у сфері державного управління.

Визначення мети та функцій державної служби є основою побудови ефективної взаємодії органів управління державної служби з кадровими службами державної влади й управління.

Формуючи мету, слід відзначити кілька основних напрямків державної служби. Як державний соціальний інститут вона має сформувати суспільно-політичні та державно-правові передумови зв'язку держслужби з життям народу, тобто вона має розкрити свою соціальну природу. І другий напрямок у визначенні мети державної служби - вона має створити об'єктивну систему виявлення та добробуту людей для роботи в держапараті.

Функції державної служби не можна ототожнювати з функціями державного управління, і в той же час сприймати їх як окрему формальну структуру. Функції, притаманні державній службі як суспільному інституту, відображають її роль і призначення в суспільстві. Вона має забезпечити ефективне функціонування усіх трьох гілок влади. З її допомогою можуть бути реалізовані інтереси, права і свободи громадян.

В той же час державна служба - це механізм досягнення цілей та виконання завдань держави, і в такому разі їй належать функції, що відображають загальні завдання державної служби як частини механізму державного управління.

Реалізуючи свої функції, державна служба має стати таким інститутом, через який могла б реалізуватись демократична сутність держави, підтримувалась вільна життєдіяльність суспільства, а державний апарат став лідером суспільного розвитку. Виходячи з цих положень, більш чітко вимальовується призначення державної служби. Вона є головним засобом реалізації функцій соціальної держави, коли якісно змінюється, у чомусь звужується сфера державного регулювання в економіці та духовній сфері і набувають розвитку саморегулюючі, самоврядні процеси [7, с. 127].

Виступаючи елементом суспільної структури, державна служба має ряд особливостей, притаманних їй як соціальному інституту.

По-перше, вона становить властиву тільки їй сферу професійної діяльності. Всім своїм змістом, формами і методами ця діяльність спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів.

По-друге, як зв'язуючи ланка між державою і громадянином, державна служба покликана захищати права і свободи громадян. Конституційне положення про те, що "людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю" (ст.3 Конституції України), виступає визначальним стрижнем в діяльності державних службовців, незалежно від їх службового статусу.

По-третє, державна служба як суспільне явище - своєрідна форма відображення суспільних зв'язків і відносин, показник ступеня гуманності, людяності, існуючих в суспільстві порядків.

Принципи державної служби обумовлені існуванням принципів функціонування держави, державних органів і державного управління, їх дослідження дає змогу відповісти на головні питання інституту державної служби, що супроводжує систему державно-службових відносин, без чого не може функціонувати державна служба.

Принципи державної служби - це основоположні ідеї встановлення, які відбивають об'єктивні закономірності та визначають напрямки реалізації компетенції, завдань і функцій державних органів, повноважень державних службовців, які діють в системі державної влади, та, зокрема, в системі державної служби. Принципи державної служби встановлюють найважливіші закономірності в системі організацій і функціонування державної служби, зумовлюють значимість, закономірність і соціальну цінність відносин, які виникають в системі державної служби. Відсутність правових принципів державної служби тягне за собою появу в ній елементів бюрократизму, неорганізованості, беззаконня, несправедливості [9, с. 23].

Становлення громадянського суспільства, поява чисельних громадських і політичних рухів і партій, що вступають в протиборство, призводить до гострих соціальних конфліктів. Мир і спокій у такій ситуації залежатиме від того чи зможе державна служба сприяти стабілізації суспільства, організувати його в єдину демократичну державу, виступаючи засобом реалізації положень Конституції, законів держави, указів Президента та постанов демократично сформованих органів влади й управління. Виходячи із зазначеного, державну службу необхідно розглядати також в інституціональному аспекті: як правову та етичну систему. Причому завдяки саме етичній стороні, державна служба не може бути зведена лише до державно-правового інституту; вона набуває соціального характеру. В чому ж полягає соціальний характер державної служби? [4, с. 10].

Сучасний підхід до питань державної служби полягає в тому, що вона має розглядатися у поєднанні з питаннями державного управління. Здійснення управлінських дій мусить служити інтересам всього суспільства, а не окремим особам, оскільки держава має бути виразником інтересів всього народу пі служити всьому народові. Статус, цілі та завдання державної служби є вихідними від інтересів, цілей, завдань і волі соціуму. У цьому й полягає соціальний характер державного управління і державної служби.

Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту обумовлена зміненою природою та призначенням нової демократичної і правової держави. Державна служба це не тільки апарат насильства, але й суттєвий інститут консолідації суспільства. Державні службовці у соціальній державі реалізують соціальну функцію, а не підносяться над народом. Саме в цьому полягає природа державної служби як соціального інституту.

Головною сучасною рисою сучасної державної служби має стати пріоритет права на свободу особи, тобто відповідне співвідношення державного та приватною інтересу особи при цьому, набуває пріоритетного значення, у центрі ставиться людина, захист її прав та законних інтересів. Мова йде про те, що здійснюючи цілі держави, державна служба завжди має дотримуватися прав та інтересів громадян. Тому соціальна сутність державної служби проявляється в її демократизації і гуманізації.

Соціальна правова держава забезпечує людині почуття впевненості, надійності. В таких умовах особа більш активно включається в спільноту людей, тобто така держава соціалізує людину, а цей процес відбувається через чиновника. Суспільно-політичні рухи, партії та інші інститути громадянською суспільства вирішують це завдання частково, в той час як держава - у всеохоплюючому масштабі.

Соціальний характер державної служби розкривається і через сукупність конституційно-правових норм, за допомогою яких формулюються конституційні принципи державної служби.

Розглянемо основні конституційні положення, які безпосередньо стосуються державної служби та розкривають її соціальний характер.

У частині другій ст. 38 Конституції України проголошується, що громадяни користуються рівним правом допуску до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Це єдина стаття в Основному Законі, де прямо згадується державна служба.

Статтею 8 визначається, що Конституція має вищу юридичну силу і в Україні діє принцип верховенства права. Звідси випливає, що верховенство Конституції забезпечує єдність, узгодженість і стабільність всієї правової системи, її окремих елементів та інститутів, зокрема, інституту державної служби. Цей принцип також передбачає, що:

- органи влади, посадові особи та громадяни мають дотримуватися Конституції, Законів України, міжнародних норм;

- державні службовці виконують функцій тільки в межах компетенції органу, де вони працюють, і в межах прав, закріплених за посадою;

- всі державні органи та посадові особи належним чином, а не для задоволення власних потреб, реалізують права людини;

- державні службовці довіряють державі, а громадяни довіряють службовцям [7, с. 88].

Особи, які проживають в Україні, зацікавлені в тому, аби мати громадянство України (ст. 4 Конституції), без якого неможливий вступ на державну службу.

Рядом статей Конституції України закріплено пріоритет прав і свобод громадян, якого мають дотримуватися державні службовці. Важливими для функціонування державної служби є, зокрема, конституційні положення, відповідно до яких визначаються права людини (розділ II Конституції). Діяльність державних органів має бути спрямована на дотримання та захист конституційних прав і свобод громадян. У ст. 64 Конституції вказується, що "конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені крім випадків, передбачених Конституцією України". Тобто саме державні службовці мають забезпечувати виконання таких конституційних положень як право на рівність перед законом і не допущення дискримінації (ст.24), право не бути позбавленим громадянства або бути вигнаним (ст.25), право на життя (ст.27), захист гідності і заборона катування, жорстокого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання (ст.28), свобода від свавільного арешту чи затримання (ст.29), право на звернення до органів державної влади (ст.40), право на житло (ст.47), шлюб (ст.51), права дітей (ст.52), право на непідкорення явно злочинним наказам (ст.60), норма проти ризику двічі нести кримінальну відповідальність за один злочин (ст.71), презумпція невинності (ст.62), захист від інкримінації собі злочину, право на захист у кримінальній справі та право засудженого користуватися всіма правами людини та громадянина, за винятком обмежень, які спеціально встановлені вироками суду (ст.63).

У випадках, коли ці права та свободи порушені, їх можна захистити в судовому порядку. У ст.55 Конституції говориться, що "права і свободи людини і громадянина захищаються судом".

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

В майбутньому має бути зміцнене та відповідно доповнене конституційно-правове регулювання відносин у сфері державної служби.

Для повного розкриття сутності державної служби як соціально-правового інституту необхідний аналіз як соціальних, так і правових засад.

Державна служба опосередковується правом. Сукупність правових норм, які регламентують правовий статус державних службовців, в тому числі умови та порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальність її службовців, складає правовий інститут державної служби до якого входять норми конституційного, міжнародного, трудовою, цивільного, кримінального, фінансового та інших галузей права. Адміністративно-правові норми, що регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту та самостійний інститут адміністративного права.

В теорії права під терміном "інститут" розуміють сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу та мають внутрішню єдність й охоплюють всі основні моменти регулювання відповідної галузі. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, відносно закінченого регулювання у межах конкретної галузі суспільних відносин даного виду [10, с. 23].

Інститут державної служби є головним вихідним правовим засобом у системі побудови державності, а також її функціонування. Сучасний правовий інститут державної служби - це система правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правове регулювання має включати в себе три великі сфери в системі державно-службових відносин:

1) формування системи державної служби;

2) створення статусу державного службовця та гарантій його здійснення;

3) механізм проходження державної служби [17, с. 399].

Державна служба - комплексний правовий інститут, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовці н і складається з правових норм різних галузей права. Складність інституту державної служби полягає в тому, що, по-перше, він поєднує в собі правові норми інших галузей права (на що було вказано вище); по-друге, складається з окремих інститутів, наприклад, проходження служби, принципів державної служби.

Принципи державної служби дають змогу нам уявити її як систему, що включає наступні елементи: поняття державної служби; її принципи та види; поняття державного службовця та посадової особи; вступ на державну службу; просування по службі, звільнення з державної служби; соціально-економічний статус державного службовця; оцінка державних службовців; відповідальність працівників державного апарату і контроль за їх діяльністю; етика державної служби; організація управління державною службою; організація управління персоналом державної служби; основні напрямки реформування державної служби.

Всі перелічені елементи державної служби потребують подальшого розвитку та реформування. Причому це стосується всіх галузей права, норми яких складають інститут державної служби, а також конкретних інститутів державно-службового характеру.

Принципи державної служби є важливим інститутом для уяснення сутності державної служби. Термін "принципи державної служби" зазначає основні риси, суттєві характеристики, зміст і значення самої державної служби. Принципи державної служби - це основоположні ідеї, настанови, що виражають об'єктивні закономірності та визначають науково обґрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців. їх можна класифікувати на конституційні та організаційно-функціональні. До перших належать: служіння народу України; законність і демократизм; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; гуманізм і соціальна справедливість; розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову; рівний доступ громадян до державної служби. Організаційно-правовими принципами державної служби є: професіоналізм і компетентність; ініціативність; чесність і відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліна; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

1.1 Правове регулювання державної служби

Конституційне положення, що основи державної служби визначаються виключно законами України, відкриває значні можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу.

Статус особливої категорії публічних службовців-чиновників або професійних державних службовців (80 з їх числа входять і ті, хто здійснює адміністративні і спеціальні повноваження) зумовлені сутністю держави, її конституційною структурою та завданнями. Правові відносини в цьому випадку мають оформлюватися на рівні державно-правових установлень і будуватися на принципі однобічного регулювання компетентними державними органами, встановленими Конституцією України. Реалізація вказаних відносин відбувається шляхом видання органом державної влади адміністративного акту, в якому для визнання його дійсним необхідно вказати також на згоду особи, яка призначається на посаду [3, с. 7].

Засади правового статусу чиновників мають встановлюватися законом. В основу кваліфікації посад має бути покладений, насамперед, рівень освіти, враховуватися також класифікація державного службовця, час роботи на державній службі, вік службовця.

Правовий статус "простих" державних службовців та технічного персоналу ("працівників") регулюється нормами приватного права, зокрема, приватноправовою угодою.

Суттєвим для правового регулювання державної служби є питання врегулювання правового статусу так званих "політичних діячів", а також осіб, які займають посади політичних державних службовців, або інакше кажучи "політико-організаційні" посади. Правовий статус цих осіб має бути детально регламентований в окремих законодавчих актах.

Доцільно закріпити на конституційному рівні обов'язок звільнення державних службовців з посади у випадку обрання його в представницькі органи державної влади, оскільки перебування на державній службі несумісне з отриманням політичного мандату. Тобто, на час виконання обов'язків в органах законодавчої влади припиняються права й обов'язки за місцем попередньої роботи на державній службі [8, с. 17].

Правовими засадами державної служби України за результатами проведення реформи, окрім Конституції, будуть виступати наступні джерела:

1. Узагальнюючий Закон України "Про основні засади державної служби". Він має включати загальні положення, вичерпну класифікацію державних службовців, організацію керівництва державною службою тощо. Положення цього закону матимуть безпосередню дію та загальне значення.

2. Правові джерела для окремих груп державних службовців, якими встановлюються специфічні положення щодо правового статусу деяких груп державних службовців.

3. Правові джерела, що стосуються оплати службової діяльності державних службовців. Це має бути закон про посадові оклади державних службовців, за яким регулюється оплата праці, встановлюватимуться посадові оклади для державних службовців.

4. Правові джерела в галузі дисциплінарного законодавства. Це може бути Дисциплінарний кодекс, який мав би встановлювати види дисциплінарних стягнень, а також пов'язані з цим процесуальні норми. Велике значення має прийняття Кодексу правил поведінки державних службовців, який мусить охопити основні норми суспільної моралі, кращі традиції, звичаї національної культури.

Правовідносини в сфері державної служби регулюватимуться також окремими нормами як вже діючого законодавства (адміністративно-деліктний кодекси), так і нормами законодавчих актів, які ще мають розроблятися (Закон про Адміністративний Суд України, Адміністративно-процесуальний кодекс та ін.) [9, с. 23].

Можливо в перспективі доцільно об'єднати частину вказаних адміністративно-правових актів в єдиний узагальнюючий акт на зразок Кодексу державної служби України.

В Законі України "Про державну службу" від 16.12.1993 року закріплене право на державну службу, незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової й національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, всіх громадян, які здобули відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір в установленому порядку або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. З правової точки зору, лише визнання особи недієздатною, судимою, якщо така судимість є несумісною із заняттям посади, та в деяких інших випадках, що встановлені Законами України, можуть виникати обмеження для прийняття на державну службу [1].

Значна робота щодо забезпечення реалізації права громадян на державну службу проводиться Координаційною Радою з питань державної служби при Президентові України. Одним з її результатів є створення проекту Комплексної програми підготовки державних службовців та заходів, спрямованих на виконання названої Комплексної програми, які затверджені Указом Президента України від 9 листопада 2000 р. [19].

Разом з тим, залишається гостро актуальним завдання створити якісно нові правові засади державної служби, з одного боку, а з іншого - забезпечити умови для недопущення руйнації системи державної служби, гарантії її розвитку та утвердження відповідно до конституційних вимог. Постійне доопрацювання, внесення змін та доповнень до чинного Закону України "Про державну службу" не може розв'язати всіх проблем, оскільки він, все ж таки, розрахований тільки на службу в органах виконавчої влади та їх апаратах [1].

Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти дають підстави віднести державну службу України до традиційної бюрократичної системи, оскільки вона базується на законодавстві, багато в чому схожа з європейською державною службою.

Розв'язання проблем кадрової політики в державі пов'язане з визначенням кола державних органів та посадових осіб, які вправі регулювати основні правовідносини, що виникають у сфері державної служби. Окрім Верховної Ради України, до них слід віднести Президента України та Кабінет Міністрів України. При цьому Верховна рада встановлює основи державної політики, цілі, завдання та принципи функціонування державної служби в усіх сферах державної діяльності.

Удосконалення державної служби пов'язано з розв'язанням також і інших питань, які мають важливий характер. Це - виявлення впливу конституційних положень та чинного законодавства на розвиток правового статусу державних службовців, визначення системи та сфери законодавства про державну службу, вивчення досвіду інших країн у справі регламентації державної служби та можливостей його застосування в практичній діяльності державних органів України, розвитку галузевої нормотворчості про державну службу, з метою конкретизації положень чинного законодавства (конституційного, фінансового, міжнародного, трудового, кримінального).

Державна служба має велике значення, оскільки пов'язана зі структурно-функціональними елементами державного апарату - дотриманням організаційних та процесуальних основ діяльності державного апарату, встановленням ієрархії посад, оцінювання їх роботи, відповідальністю та стимулюванням діяльності [18, с. 15].

Виходячи з того, що державна служба єдина в своїй основі, оскільки завжди пов'язана з управлінням, найбільш загальні засади завжди діяльності цього інституту повинні складати закон, у якому б були положення, що притаманні усім видам служби, категоріям посад і службовцям, організації керівництва й управління державною службою, закріплені принципи державної служби, закладені основи подальшого регулювання державно-службових відносин.

1.2 Особливості та види державної служби

У сучасному українському законодавстві і правовій науці терміном "державна служба" визначаються правовий інститут адміністративного права, навчальна дисципліна, назва державного органу (митна служба, контрольно-ревізійна служба та ін.), вид трудової діяльності. В Україні поки що не існує офіційно визнаної самостійної галузі права про державну службу як систему теорій, ідей, уявлень про правове регулювання державно-службових відносин.

Державна служба як наука і навчальна дисципліна має свою галузеву належність. Вона є продовженням і доповненням безпосередньо "Державного управління" та "Адміністративного права".

Державна служба є комплексним правовим інститутом, оскільки включає в себе норми багатьох галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін.

Система законодавства про державну службу характеризується складом і внутрішньою структурою його джерел. Не зважаючи на те, що нормативні акти, що регулюють державно-службові відносини, належать до різних галузей права, вони об'єднуються в групи, інститути і послідовно розміщуються у відповідності до їх юридичної сили. У законодавстві про державну службу виділяють нормативні акти щодо регулювання загальних питань державно-службових відносин. Ці акти визначають поняття "державна служба", "державна посада", "державний службовець", а також поняття, види нормативних актів, які є джерелами законодавства про державну службу, принципи державної служби та ін.

Поняття державної служби вперше на законодавчому рівні визначається у Законі "Про державну службу". Державна служба - це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Виходячи з наведеного поняття, можна виділити наступні основні її ознаки [1]:

а) професійна діяльність;

б) діяльність в державних органах та їхніх апаратах;

в) заробітна плата за рахунок державних коштів.

Державна служба - це професійна діяльність, тобто нею можуть займатися тільки особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку. Варто зазначити, що даний закон не передбачає обов'язкової вищої освіти.

За законом державною є тільки та служба, яка здійснюється в державних органах та їхніх апаратах.

Важливою ознакою державної служби є заробітна плата за рахунок державних коштів. Виходячи із статті 1 Закону "Про оплату праці" заробітна плата - це винагорода, що нараховується, як правило, у грошовій формі, яку згідно з трудовим договором власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу. Водночас даний закон встановив, що держава здійснює регулювання оплати праці, зокрема, шляхом визначення умов і розмірів оплати праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, і керівників державних підприємств (ст. 8).

Державна служба ставить перед собою наступні завдання: охорона конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів;

забезпечення ефективної роботи державних органів у відповідності до їхньої компетенції;

удосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців;

створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців;

забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби тощо.

Під функціями державної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту державної служби, які сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання державно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі і державно-правового призначення. При вивчені цього питання слід звернути увагу на те, що єдиної думки з приводу видів функцій у юридичній науці немає. Існують різні думки стосовно їх класифікації. Зокрема, виділяються такі функції державної служби [20, с. 33]:

а) основні - інформаційне забезпечення, прогнозування і моделювання, планування, організація, керівництво, координація, контроль, регулювання, облік;

б) загальні - здійснення державної кадрової політики; комплектування персоналу державних органів з урахуванням здібностей, професійних, особистих і моральних якостей; організація державної служби; планування і прогнозування розвитку персоналу державних органів; аналіз стану і ефективності державної служби в органах державної влади та ін.;

в) специфічні, які можна розглядати як регулятивний і організаційний вплив щодо обмеженого і доцільного втручання у сферу економіки і соціально-культурного будівництва, в яких об'єкти управління володіють значною самостійністю щодо вибору рішень та їх реалізації;

г) допоміжні, які мають на меті обслуговування діяльності державних органів у рамках основних, загальних і специфічних функцій (діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення та ін.);

д) спеціальні, які відображають особливості об'єкту управління (наприклад, методичне, технічне керівництво). Вони можуть доповнювати загальні функції у разі їх недостатності.

На думку О.Ф. Ноздрачьова, функціями державної служби є правозастосовча, правотворча, правозахисна, регулятивна, організаційна [14, с. 34]. державна служба проходження реформа

Важливим для інституту державної служби є питання про види державної служби. На законодавчому рівні це питання не врегульоване. В юридичній науці немає єдиної думки стосовно видів державної служби. Найчастіше державну службу класифікують на такі види:

а) службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади;

б) на цивільну та мілітаризовану (воєнізовану) службу;

в) на цивільну та спеціалізовану службу;

г) на державну (в державних органах та військову) і цивільну (муніципальну службу, службу в державних організаціях і установах, в апаратах політичних партій, у громадських організаціях, у недержавних, некомерційних організаціях, приватних підприємствах тощо).



2. Управління державною службою та види державних службовців

Управління державною службою характеризується наступними ознаками:

а) це практична діяльність щодо визначення основних напрямів розвитку і реального функціонування всіх елементів правового інституту державної служби;

б) це функція державних органів, яка здійснюється у визначених організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними державними органами;

в) основною метою управління є задоволення інтересів держави і публічних інтересів у цілому;

г) управління базується на принципах законності, гласності, підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадовим особам вищого рівня державних органів і держаних службовців нижчого рівня, єдності основних вимог, що висуваються до державних службовців, стабільності державної служби.

Органи управління державною службою - це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких відноситься забезпечення і розвиток системи державної служби. При цьому слід мати на увазі, що серед них можна виділити органи забезпечення державної служби та органи управління державною службою. Орган забезпечення державної служби - це орган або, як правило, підрозділ державного органу, завданнями якого є виконання або організація виконання норм, правил і приписів системи державної служби щодо специфіки даного державного органу. Органом державного управління державною службою є орган, який призначений підтримувати і розвивати системи відносин державної служби, її видів, організації управління державною службою, її персоналом, забезпечення порядку, умов і процедур реформування державної служби, підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців.

Для розуміння сутності інституту державної служби важливо з'ясувати зміст таких понять, як "державна служба" і "державний службовець". На жаль, досконалого визначення цих понять український законодавець поки що не винайшов. Чинне законодавство містить визначення, що допускають їх довільне тлумачення [14, с. 28].

Щодо терміну "службовець" то він є похідним від терміну "служба" і широко використовується в юридичній літературі. Загальноприйнято вважати, що службовці - це особи, які проходять якийсь певний вид служби (державної, громадської чи комунальної) [17, с. 399].

Враховуючи законодавчу невизначеність терміну "державний службовець", та перманентні дискусії щодо визначення поняття "державна служба", доводиться констатувати, що до цього часу єдиного підходу до розуміння поняття "державні службовці" в Україні не вироблено.

Застосовуються два основних підходи:

1) державний службовець в широкому розумінні - працівник, який здійснює на професійній основі у будь-якій державній установі, закладі, організації, підприємстві суспільно-корисну діяльність та одержує за таку працю заробітну плату;

2) державний службовець у вузькому розумінні - особа, яка перебуває на службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної суспільно-корисної діяльності - професійного державного управління або регулювання, за що одержує винагороду з коштів державного бюджету.

Державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю публічністю, професійністю, постійністю та функціонуванням у сфері державного управління.

Зміст поняття "державний службовець" безпосередньо залежить від значення базового терміну "державна служба", і тому, враховуючи суперечливість поглядів учених і практиків, варто продовжити дослідження з метою запропонувати їх більш аргументоване наукове тлумачення [10, с. 45].

Отже, державними службовцями є службові особи, які склали Присягу державного службовця України та проходять державну службу в державних органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів з метою реалізації відповідної частини завдань та функцій держави.

Поняття "посадова особа" можна дослідити через призму службово-правових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади у структурі державного органу. Одні державні службовці беруть участь в усіх стадіях управлінського процесу, а інші - лише в окремих. Важливим елементом для визначення ролі особи у службовій діяльності є наявність владних повноважень.

Наявність владних повноважень визначає важливу роль особи в управлінському процесі, надаючи їй реальні важелі впливу на формування органу чи його підрозділу і на скерування діяльності підлеглих по службі працівників у напрямку виконання завдань та функцій відповідно до компетенції цього органу. Як носій владних повноважень, такий службовець має право виконувати організаційно-розпорядчі дії, які супроводжуються визначенням форм та застосуванням відповідних методів управлінської діяльності, вибором моделі впливу на підлеглих і створення умов для виконання ними службово-трудових обов'язків. Саме до цієї групи службовців належать посадові особи [17, с. 400].

Таким чином, для посадової особи характерною ознакою є зайняття керівної посади.

Отже, посадова особа державної служби - це державний службовець, який з метою постійного чи тимчасового управління державним органом або його підрозділом, а також представництва його інтересів у зовнішніх відносинах наділений державно-владними повноваженнями і правомочний вчиняти службові юридичні значимі дії.

Щодо службових осіб, то такими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійного чи тимчасового на підприємствах, установах, чи організаціях незалежно від форм власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальними повноваженнями. Відповідно виокремлюються наступні ознаки службової особи:

1) здійснення функцій представника влади;

2) виконання організаційно-розпорядчих функцій згідно з посадою;

3) виконання адміністративно-господарських обов'язків згідно з посадою;

4) виконання організаційно-розпорядчих функцій або адміністративно-господарських обов'язків на підставі адміністративного акту.

Досліджуючи юридичну природу поняття службової особи державної служби, необхідно виділити наступні властиві їй ознаки:

1) наявність спеціальних повноважень, які закріплені нормативно-правовими актами;

2) правомочність видавати вказівки обов'язкового характеру як фізичним, так і юридичним особам, які не перебувають у службово-трудових відносинах;

3) застосування заходів адміністративного примусу у випадках, передбачених законодавством.

Отже, можна зробити висновок, що службова особа державної служби - це фізична особа, яка постійно чи тимчасово займає в органах державної влади посаду, пов'язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих й у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпорядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного примусу [21, с. 83].

Основним критерієм класифікації посад державних службовців, згідно статті 25 Закону України "Про державну службу" є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу [1].

Встановлюються такі категорії посад службовців:

Перша категорія - посади голів державних комітетів, що не є членами Уряду України, голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, постійного представника Президента України в Республіці Крим, представників Президента України в областях, містах Києві, Севастополі, перших заступників міністрів та інші прирівняні до них посади.

Друга категорія - посади заступників керівника адміністрації Президента України, заступників керівника секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України, керівника структурних підрозділів секретаріату Верховної Ради України, секретаріатів постійних комісій Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, радників та помічників Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр Міністра України, заступників міністрів, заступники голів державних комітетів, які входять до складу Кабінету Міністрів України, перших заступників, першого заступника Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, перших заступників, глав обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, та інші прирівняні до них посади.

Третя категорія - посади заступників керівників структурних підрозділів, завідуючих секторами, головних спеціалістів, експертів, консультантів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України, заступників Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, заступників глав обласних, Київських, Севастопольських міських державних адміністрацій, представників Президента України в районах, районах міст Києва та Севастополя, начальників управлінь самостійних відділів у складі міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади та інші прирівняні до них посади.

Четверта категорія - посади спеціалістів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України, заступники начальників управлінь, самостійних відділів міністерств та інших органів державної виконавчої влади.

П'ята категорія - посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників голів райдержадміністрацій, заступників керівників управлінь, відділів та служб обласних Київських, Севастопольських міських державних адміністрацій, та інші прирівняні до них посади.

Шоста категорія - посади керівників управлінь, відділів, служб районних, Києві та Севастополі районних, міських адміністрацій, спеціалістів управлінь, відділів та інші прирівняні до них посади.

Сьома категорія - посади спеціалістів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.

Віднесення існуючих посад державних службовців, не перелічених у Законі України "Про державну службу", а також віднесення до відповідної категорії нових посад проводиться Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом.

2.1 Проходження державної служби

Дослідження й удосконалення правового регулювання інституту проходження державної служби неможливе без уточнення змісту понять "посада" і "посадова особа". Адже характерною особливістю організаційної структури державно-правових різновидів соціальних систем є те, що вона постає перед нами як структура соціальних позицій (посад); посада - первинний осередок, вихідна організаційно-структурна одиниця державних органів, державних підприємств, установ, організацій, що визначає службове місце і становище учасників управлінського процесу Тобто посада - одна із ознак організаційного та правовою положення державного службовця.

Різні сторони діяльності працівників апарату управління висвітлюються теорією соціального та державного управління. Однак, у першому випадку мова йде про різні позиції розв'язання завдання щодо підвищення продукти інше ті управлінської праці, у другому - розглядається статус тільки керівників - одного з різновидів посадових осіб у державно організованому суспільстві. Питання про з'ясування особливостей правового статусу посадових осіб розглядається у трудовому, господарському праві.

Однак, традиційно посадові особи розглядаються наукою кримінального права. При цьому в науці адміністративного права виділення посадових осіб пов'язується насамперед з класифікацією державних службовців.

Надалі специфіка посадових осіб вбачалась у їх праві вчиняти юридичне значимі дії, які спричиняють правові наслідки (встановлюють, змінюють чи припиняють правові відносини) і цим вони відрізняються під інших службовців, уповноважених здійснювати матеріально-технічні операції, які не породжують таких наслідків.

Виходячи з цього, необхідно зазначити:

поняття службовець слід відрізняти від поняття службова особа як рід від виду;

службова особа - це державний службовець, що є носієм державно-владних повноважень [14, с. 31].

Іноді зазначене визначення доповнюється вказівкою на те, що такі повноваження надаються для виконання організаційно-управлінської діяльності у здійсненні функцій органні апарату державного управління та їх підрозділів.

В.М. Манохін вважає спірним питання, що лише частина державних службовців своїми діями створює юридичні наслідки. На його думку, в основу відмежування посадових осіб від інших державних службовців слід покласти наявність повноважень розпорядчого (оскільки спрямовані на організацію праці підлеглих) характеру [13, с. 123].

У Г.І. Петрова посадові особи - державні чи громадські службовці, які здійснюють від імені державних чи громадських організацій, установ і підприємств управління людьми, а також особи, діяльність яких пов'язана з рухом матеріальних і грошових цінностей.

Таким чином, переважна більшість вчених-представників науки адміністративного права вважає суттєвими для поняття посадової особи такі ознаки:

1) це особи, які при перебуванні, на державній чи громадській службі, тобто є службовцями, займають відповідні посади;

2) мають специфічні повноваження державновладного або розпорядчого характеру або такі, що вимагають виконання юридично-значимих дій, управління людьми чи майном.

Очевидно, проблема посадових осіб, окрім протиборства двох тенденцій - розширеного та звуженого тлумачення, ускладнюється галузевим підходом. Зважаючи на це, ряд вчених, зокрема І.Л. Бачило та інші, справедливо висловлюються щодо необхідності напрацювання єдиної для всієї системи права поняття посадової особи, яке б мало методологічне значення для кожної його галузі. Намагання розв'язати цю проблему притаманне сьогодні працям А.Т. Усольцева, Г.Є. Пєтухова, В.Г. Чмутова, І.П. Плієва, А. Пилипенко. Проте підходи до вирішення назрілого питання неоднозначні [15, с. 26].

Звичайно, при трактуванні загальнотеоретичного поняття посадової особи робиться вказівка на володіння нею державно-владними повноваженнями. Адже фіксація цієї особливості має принципове значення, оскільки відображає суть правового статусу службової особи. Але якщо обмежитися тільки її виділенням, бо інакше це значення буде надмірно формальним і неповним. Тому треба звертати увагу на такі факти:

1) службова особа - суб'єкт державного управління суспільними явищами і процесами;

2) це суб'єкт, наділений спеціальним правовим статусом і офіційними атрибутами посади;

3) це професійний керівник держапарату.

Очевидно, проблема посадових осіб, окрім протиборства двох тенденцій - розширеного і вузького тлумачення, ускладнюється галузевим підходом. Зважаючи на це, ряд вчених, зокрема І.Л. Бачило та інші, справедливо висловлюються щодо необхідності напрацювання єдиної для всієї системи права поняття посадової особи, яке б мало методологічне значення для кожної його галун Намагання розв'язати цю проблему притаманне сьогодні працям А.Т. Усольцева, Г.Є. Пєтухова, В.Г. Чмутова, І.П. Плієва. Проте підходи до вирішення назрілої проблеми неоднозначні [4, с. 15].

Звичайно, при обґрунтуванні загальнотеоретичного поняття посадової особи використовується вказівка на володіння нею державно-владними повноваженнями. Адже фіксація цієї особливості має принципове значення, оскільки відображає суть правового статусу посадової особи. І, зокрема, зумовлює особливий характер їх юридичної відповідальності. Але якщо обмежитися тільки її виділенням, то таке визначення буде надмірно формальним. Тому виділяються, зокрема, і такі ознаки:

1) службова особа - суб'єкт державного управління суспільними явищами і процесами;

2) це суб'єкт, наділений спеціальним правовим статусом і офіційними атрибутами посади;

3) це професійний керівник держапарату.

Г.Є. Пєтухов, як Д.М. Бахрах і Г.І. Петров підкреслюють зв'язок між функціями та юридичною значимістю дій, які вчиняються з метою здійснення цих функцій. Вихід - у вирішенні проблеми розробки єдиного поняття посадової особи - вони вбачають на шляху поєднання юридичного критерію та матеріальних ознак посадових осіб. Відповідно пропонується наступне визначення, посадові особи - працівники, які перебувають на державній чи громадській службі, виконують організаційні, адміністративно-управлінські функції, в результаті яких можуть наступати певні правові наслідки [8, с. 16].

А.Т. Усольцев, критично підійшовши до висловлених точок зору з приводу проблеми, розвиває думку про неможливість використання юридичного критерію у відриві від матеріальних ознак посадових осіб. Проте, на відміну від попередників, він вважає, що спільною рисою, яка об'єднує різноманітні за змістом функції посадових осіб, є їх характер - організаційно-розпорядчий. Обраний напрямок дослідження дає можливість дійти висновку, що у визначення необхідно включити такі особливості:

1) перебування на службі в держоргані, на підприємстві, в установі;

2) здійснення по займаній посаді організаційно-розпорядчих функцій з реалізації компетенції держоргану (неоднакова участь службовців у реалізації таких функцій і є підставою виділення посадових осіб);

3) наявність юридично-владних повноважень з управління людьми;

4) підвищена соціальна відповідальність, встановлена політичними, правовими, моральними нормами.

Наведене дослідження дає можливість виявити новизну (порівняно з адміністративно-правовим баченням) постановки проблеми - єдиного для всіх галузей права поняття посадової особи. В чому ж вона проявляється?

1. Є прагнення чіткіше окреслити зміст державної служби: а) це служба лише у держорганах; б) або й на державних підприємствах, у державних установах.

2. Управлінські відносини неможливі без владного суб'єкта. Тому вчені єдині у визнанні владної природи повноважень посадової особи як суттєвої ознаки створюваного визначення. За ознакою зв'язку з державою, державно-владні повноваження відрізняються від повноважень, які ґрунтуються на громадській владі.

...