Деятельность органов местного самоуправления

Размещено на http://allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 История развития органов местного самоуправления в Российской Федерации

1.2 Принципы основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление

2 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Общая характеристика предметов ведения органов местного самоуправления

2.2 Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации, говорится в ст. 12 Конституции РФ, признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена специальная глава 8, в ряде норм которой закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Актуальность работы заключается в том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, но реализация переданных им полномочий подконтрольна государству.

Функционирование органов местного самоуправления предполагает наличие как минимум трех обязательных компонентов: а) организационные ресурсы (система органов местного самоуправления, наличие необходимых штатных единиц и специалистов муниципального образования, муниципальных предприятий, учреждений и др.); б) материальные ресурсы (средства бюджета, иные финансовые источники, объекты муниципальной собственности и т.п.); в) компетенция (предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления). Недостаточный потенциал хотя бы одного из этих компонентов неизменно отражается на эффективности осуществления местного самоуправления в целом. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №31-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.)1 унифицировал многие сферы осуществления местного самоуправления, ликвидировав тем самым некоторые перекосы, которые возникли в практике осуществления местного самоуправления в России. Явное несоответствие между компетенцией органов местного самоуправления, его кадровым потенциалом и материальными и финансовыми ресурсами было вызвано, в частности, тем, что рамочный, более либеральный по сравнению с Законом 2003 г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволял определять вопросы местного значения не только на федеральном, но и на региональном (субъектов Феде-рации) уровне законотворчества (ч. 2 ст. 6 Ф3 1995 г.) В условиях, когда перед субъектами Федерации стояла альтернатива: делегировать свои государственные полномочия органам местного самоуправления с предоставлением для их реализации необходимых материальных ресурсов и финансовых средств либо признать такие государственные полномочия по соответствующим вопросам государственного ведения собственной компетенцией органов местного самоуправления, - выбирался последний вариант, поскольку он не требовал никакого материального и финансового сопровождения, снимал обязанность с государственных органов контролировать эти участки работы и ответственность за их выполнение.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов местного самоуправлении.

Предметом исследования выступают нормы действующего законодательства, регламентирующие предметы ведения органов местного самоуправления.

Целью работы является исследование предметов ведения органов местного самоуправления.

Для достижения указанной цели на решение ставятся следующие задачи:

- изучить историю развития органов местного самоуправления в Российской Федерации;

- раскрыть принципы основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление;

- рассмотреть общая характеристика предметов ведения органов местного самоуправления;

- проанализировать разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили общие, частнонаучные и специальные методы познания. Кроме диалектического метода познания в работе применялись исторический, статистический, сравнительно-правовой методы, метод непосредственного наблюдения и формально-юридического анализа.

Теоретическую основу исследования составили теоретические и практические положения, содержащиеся в трудах ученых юристов: Барашевой Т.И., Белоусовой Е.В., Борисова А.Н., Бялкиной Т.М., Выдрина И.В., Дементьевой О.А., Дитятковского М.Ю., Замотаева А.А., Игнатюк Н.А., Кокотова А.Н, Коротких А.И., Кудилинского М.Н., Кутафина О.Е., Леонидовой Г.В., Павлушкина А.В., Пешина Н.Л., Пылина В.В., Саломаткина А.С., Семкиной О.С., Сергеева А.А., Трофимова М.С., Уварова А.А., Фадеева В.И., Чекмаревой Е.А., Шабуновой А.А., Шевелевой И.А. Широкова А.Н.

1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 История развития органов местного самоуправления в Российской Федерации

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенного в ранней домонгольской Руси (X-XI вв.) традиции решать на вече важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России. Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. - М., 2007. - С.35.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления связан с деятельностью Александра П. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутренним развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба; взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские Думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы. Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением, почты, земледельческих дел и т.п.). Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. - М., 2008. - С. 12-13.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой, в качестве цели, определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. 5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачами была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводится в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

После принятия Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - СПб., 2008. - С. 23.

1.2 Принципы основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление

Уже не раз обращалось внимание на то, что весь смысл местного самоуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения.

Принцип организации местного самоуправления в интересах населения так или иначе отражен в законодательстве. В части 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.

Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения.

Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления. Если по общему правилу Федерального закона 2003 г. статусом сельского поселения как вида муниципального образования наделяется населенный пункт с численностью населения более тысячи человек (ч. 6 ст. 11), то в интересах населения, с учетом его плотности и доступности территории поселения, статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с населением и менее тысячи человек (ч. 8 ст. 11).

Границы сельского поселения как муниципального образования, в состав которого входят два и более населенных пунктов, в интересах населения устанавливаются таким образом, чтобы житель любого населенного пункта мог пешком в течение рабочего дня добраться до административного центра поселения и вернуться обратно. Границы и размеры муниципального района должны быть таковы, чтобы житель поселения в течение дня мог бы, но уже на транспорте, добраться до административного центра района и вернуться домой. Трофимов М.С. Теоретические вопросы закрепления обязательного характера мнения населения на уровне местного самоуправления // Общество и право. 2012. № 4. - С. 77-82.

Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения. В ст. 12 и 13 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население стоит на первом месте в перечне инициаторов изменения границ и преобразования муниципального образования. Но даже в тех случаях, когда инициатива изменения границ муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления или государственной власти, учет мнения населения по поводу будущих территориальных изменений является необходимой процедурой - посредством голосования на референдуме или сходе жителей и лишь в некоторых случаях заменяется выражением своего мнения представительным органом местного самоуправления.

Не менее очевидно проявление принципа учета и приоритета интересов присутствует в формах непосредственной демократии на муниципальном уровне. В первую очередь это определяется значительным увеличением в Федеральном законе 2003 г. способов непосредственного решения населением вопросов местного значения, а также участия жителей в осуществлении местного самоуправления - местные референдумы, муниципальные выборы, опросы населения, собрания и сходы граждан и др.

На повышение роли принципа учета интересов населения направлено установление института публичных слушаний. Теперь органы местного самоуправления без предварительного обсуждения на собраниях граждан не могут решать многие важные для них вопросы - особенно проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проект устава муниципального образования, проекты планов и программ его развития, вопросы преобразования муниципальной единицы.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Значит в решении данного вопроса население учитывает свои интересы. Естественно, совсем не обязательно утверждать подобную структуру непременно местным референдумом. Система органов и должностных лиц местного самоуправления в интересах населения может быть определена в своих главных чертах законом.

Важное значение для общего учета интересов населения, равно как и для удовлетворения личной заинтересованности жителей в местных решениях, имеет практика формирования различных общественных, совещательных, рекомендательных, консультативных советов, комитетов и комиссий при органах местного самоуправления. Опора на общественность позволяет приблизить муниципальную власть к населению, одновременно в более полной мере учитывать общественное мнение в своей деятельности. Кроме того, в названных общественных органах зачастую могут быть представлены интересы наименее защищенных слоев населения (советы ветеранов, комитеты молодежи и др.).

Теперь необходимо рассмотреть принцип самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью.

Принцип самостоятельности провозглашен на конституционном уровне.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного самоуправления.

Законом закреплено право жителей лично участвовать во всех формах непосредственной демократии, отраженных в данном Законе, а кроме того, и в иных формах - при условии, что это не будет противоречить законодательству (ст. 33). В частности, такие формы могут применяться в виде наказов избирателей выборным лицам, заслушивания их отчетов о проделанной работе, выражения недоверия не только выборным, но и муниципальным служащим определенного уровня. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М., 2007. - С.259.

Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, когда речь идет об органах местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей.

Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований - по одномандатным или многомандатным округам; в отказе от прямых выборов и делегировании в представительный орган муниципального района глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона). Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации и вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования - председателя представительного органа или главы муниципального образования - главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит норма ч. 5 ст. 34 Закона, предусматривающая возможность определения структуры органов местного самоуправления населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преобразовании существующего муниципального образования. Широков А.Н., Семкина О.С. Местное самоуправление в современной России: Концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. - М., 2009. - С.145.

Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.

Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.

На уровне субъектов РФ принцип взаимодействия государственной власти и местного самоуправления получил более широкое распространение, нежели на уровне федеральном. Ряд субъектов принял законы о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, относящимися к ведению субъектов РФ.

Во многих регионах получили нормативное закрепление различные формы и способы совместного решения общих для государственной власти и местного самоуправления задач. В этих целях созданы различные консультативно-совещательные органы при законодательных собраниях и главах исполнительной власти субъектов РФ.

Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления также относится к числу исходных при его осуществлении и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне, а для законодателя - возможность отражения этих институтов в нормативно-правовых предписаниях. Дементьева О.А. Проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления // Право и образование. 2008. № 8. - С.104.

Применительно к территориальной организации неопределенность прежнего Закона проявилась в наибольшей степени. Согласно его ст. 12 территориями муниципальных образований могли являться города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и т.д.

Сквозное перечисление в Законе административно-территориальных единиц и населенных пунктов не позволило представить, каким - с точки зрения одноуровневости или многоуровневости - должно быть местное самоуправление в России. По смыслу Закона оно могло доходить от одного до трех уровней: первый уровень - отдельный населенный пункт (город, поселок, село); второй уровень - несколько населенных пунктов в различных сочетаниях (город и сельские населенные пункты, несколько сельских населенных пунктов, т.е. сельский округ, несколько городов); третий уровень - район, включающий в себя муниципальное образование как первого, так и второго уровней. Волкова Л.П. Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 2. - С.185.

Такое многообразие форм территориальной организации местного самоуправления потенциально порождало вполне определенные проблемы, в частности - как эффективно разграничить и распределить между разными уровнями муниципальных образований имущество, источники доходной части бюджета и полномочия в целом. Наличие многоуровневого местного самоуправления, да еще при условии невозможности подчиненности одного муниципального образования другому, крайне нежелательно.

Федеральный закон 2003 г. устранил неопределенность и пестроту в территориальной организации местного самоуправления и вместе с тем сохранил многообразие территориальных форм. Основными критериями при определении территориального состава муниципального образования по этому Закону выступают масштабы территории, численность населения, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а для сельских поселений - еще и плотность населения.

По Закону 2003 г. предусмотрено пять видов муниципальных образований - сельские поселения, городские поселения, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. самоуправление власть муниципальный

Укладывается ли территориальное многообразие местного самоуправления в рамки названных единиц? В целом да, если учесть, что главными единицами территориального деления субъектов РФ являются районы и не входящие в районы города (теперь они называются городскими округами), а в районы входят сельские и городские территории (получившие в Законе наименование сельских и городских поселений). Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. М, 2008. - С. 132.

Конечно, в связи с принципом многообразия применительно к территориальному построению и наименованию муниципальных единиц есть вопросы, и это в целом нормально.

К проблеме территориального многообразия имеет отношение еще один вопрос, сейчас активно обсуждаемый: почему законодатель отказался от того, чтобы районы в больших городах тоже были муниципальными единицами, оставил данную характеристику только для городов федерального значения? Быть может, что в будущем палитра муниципальных образований пополнится.

Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления в значительной мере проявляется и собственно в системе органов и должностных лиц муниципального образования, соответственно в порядке их формирования и замещения должностей.

2 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Общая характеристика предметов ведения органов местного самоуправления

В специальной литературе ведется достаточно большая полемика по вопросу понятия предметы ведения. Не имея возможности проанализировать все аргументы сторонников той или иной точки зрения, выскажем свое видение этого понятия.

На наш взгляд, предмет ведения - это определенная сфера общественных отношений, где властвующий субъект может определять все параметры воздействия на участников этих общественных отношений. Если в этой сфере никто, кроме этого субъекта, не может без его надлежащего разрешения осуществлять властное воздействие, мы говорим о предмете исключительного ведения этого субъекта.

Может ли властвующий субъект передать кому-либо выполнение части своих властных полномочий? Конечно, может, но это отнюдь не означает, что данная сфера перестала быть его предметом исключительного ведения. Привлечение других субъектов к выполнению полномочий властвующего субъекта в сфере его исключительного ведения не превращает этот предмет исключительного ведения в предмет совместного ведения. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.- М.: Статут, 2007. - С.148.

Юридическая природа предмета совместного ведения иная. Предмет совместного ведения - это такая сфера общественных отношений, где властную деятельность осуществляют два субъекта. Один из субъектов может занимать более высокое место в их иерархии, но он не может (не имеет права) полностью исключить второго субъекта из этой сферы.

Например, федеральные органы государственной власти по предметам совместного ведения принимают обязательные для органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Однако, и это самое главное, они не могут своей властью лишить органы государственной власти субъектов Российской Федерации конституционного права на решение вопросов в этой сфере.

С этой точки зрения представляется крайне непродуктивной попытка свести к минимуму возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять регулирующее воздействие в сфере предметов совместного ведения под предлогом укрепления вертикали власти. Скорее всего, происходит обратное - разрушение данной вертикали за счет исключения из этой сферы своего партнера.

Обратим внимание ещё на один существенный момент. Властвующий субъект становится сувереном, если только он может определять любые предметы ведения для других субъектов. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Именно поэтому многонациональный народ России в принятой им Конституции РФ определил предметы исключительного ведения для Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, по остаточному принципу, предметы ведения субъектов Российской Федерации. Как суверен, он установил, что определенную часть всех предметов ведения в границах муниципальных образований будет решать население муниципальных образований и (или) органы местного самоуправления.

Определение степени участия и самостоятельности населения и органов местного самоуправления в реализации предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является актуальной задачей с момента конституционного закрепления основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации не употребляет термин предметы ведения применительно как к местному самоуправлению, так и к органам местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131) также не применяет термин предметы ведения ни к местному самоуправлению, ни к органам местного самоуправления.

В отличие от существующего мнения, например, Н.В. Кочеткова считает, что «и в отношении государственной власти, и в отношении местного самоуправления следует использовать единую правовую конструкцию "предметы ведения и полномочия"». Представляется, что в этом вопросе законодатель занял совершенно правильную позицию. У местного самоуправления в настоящее время не может быть предметов ведения потому, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 131 установили самостоятельность местного самоуправления только в пределах его полномочий. Пределы местного самоуправления устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 131 используют понятие вопросы местного значения для определения основной области деятельности населения муниципального образования и органов местного самоуправления. В ст. 2 Федерального закона № 131 вопросы местного значения определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131 осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Из этого определения иногда делается вывод, что вопросы местного значения - это предметы исключительного ведения населения и (или) органов местного самоуправления. Однако, и это мы попытаемся обосновать в статье, такой вывод является весьма проблематичным.

Отправной точкой анализа является понятие вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Муниципальные образования - это главным образом поселения или территория муниципального района, которая объединяет ряд поселений. Современные поселения, например города, являются очень сложными объектами, которые обеспечивают жизнедеятельность населения в соответствии с потребностями жителей поселений.

Все вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований с точки зрения их предметной принадлежности к различным уровням публичной власти можно разделить на следующие группы. Первая группа относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Вторая группа - это вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Третья группа вопросов - это вопросы, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Четвертая группа - это вопросы, решение которых возлагается на население и (или) органы местного самоуправления муниципального образования.

Вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, которые относятся к первой группе, решаются федеральными органами государственной власти или их территориальными органами. Например, оборона относится к исключительному ведению Российской Федерации. Президент Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации и другие федеральные органы обладают полномочиями по организации обороны на территории всей страны, в том числе и на территории муниципальных образований. Основной формой такой организации выступают нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.

Для оперативной организации исполнения этих нормативно-правовых актов и иных актов федеральных органов государственной власти в области обороны на территории городского поселения, городского округа, внутригородских территорий городов федерального значения, муниципального района или нескольких муниципальных образований создаются военные комиссариаты.

Третья группа вопросов - это вопросы, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. В рамках настоящей статьи мы не рассматриваем вопрос о понятии и объеме предметов ведения субъектов Российской Федерации. Вместе с тем полагаем, что вполне корректно говорить о наличии предметов ведения субъектов Российской Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти вопросы решаются, как и в первой группе, органами государственной власти субъектов РФ и (или) через местные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - СПб., 2008. - С.186.

Несколько сложнее обстоит дело с решением вопросов второй группы. Часть 1 ст. 6 Федерального закона № 131 существенно ограничивает самостоятельность субъектов РФ в определении полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются Федеральным законом № 131 и другими федеральными законами.

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ, то есть в пределах, установленных Федеральным законом № 131 и другими федеральными законами. Поэтому решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований в пределах второй группы может осуществляться по нескольким схемам. Широков А.Н., Семкина О.С. Местное самоуправление в современной России: Концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. - М., 2009. - С.145.

1. Федеральные органы государственной власти могут решать эти вопросы самостоятельно и (или) через свои территориальные органы.

Например, МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему подразделения: а) территориальные органы -региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации; б) Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Государственная противопожарная служба); в) войска гражданской обороны; г) Государственную инспекцию по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Государственная инспекция по маломерным судам); д) аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, находящиеся в ведении МЧС России.

2. Часть вопросов решают федеральные органы (их территориальные органы), другую часть - органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их местные органы государственной власти.

Например, МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

3. Решение вопросов этой группы федеральным законодательством возлагается на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Например, Российская Федерация передала органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации):

1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности;

2) государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, за исключением:

- ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия;

- согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и градостроительных регламентов, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в исторических поселениях, и границах зон их охраны;

- выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия [6].

К примеру, государственный контроль за охраной и использованием недвижимых памятников истории и культуры в городе Москве осуществляется государственным органом охраны и использования памятников истории и культуры города Москвы в соответствии с действующим законодательством и законом города Москвы в порядке, определяемом Правительством Москвы.

Конечно, такой схематичный подход не может охватить все многообразие реального распределения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти в сфере совместного ведения при решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

В этой связи принципиально отметить, что по каждому конкретному вопросу из этой группы приходится полностью анализировать все нормативные правовые акты, которые устанавливают и разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Коротких А.И. Проблемы моделирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. Т. 15. № 39. - С. 118-122.

Самой сложной по своему содержанию является четвертая группа вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, которая должна решаться населением и (или) органами местного самоуправления.

Во-первых, это вопросы местного значения, которые закреплены в ст. 14-16 Федерального закона № 131.

Во-вторых, это вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселения, муниципального района или городского округа, но право на решение которых закреплено в ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131 за органами местного самоуправления.

В-третьих, это государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления не наделены, но в осуществлении которых они вправе принимать участие в силу предписаний федеральных законов (ч. 2 ст. 14.1; ч. 2 ст. 15.1; ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона № 131).

В-четвертых, это отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделяются федеральными законами и законами субъектов РФ. Глава 4 Федерального закона № 131 устанавливает правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В-пятых, согласно ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона № 131 это иные вопросы, которые прямо не отнесены к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ. Такие вопросы могут решаться только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Можно ли эти вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, которые возлагаются на население и (или) органы местного самоуправления, назвать их предметами ведения? Представляется, что нет.

Все вопросы местного значения представляют собой часть предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Иногда в качестве примера предмета исключительного ведения муниципальных образований или исключительного полномочия органов местного самоуправления называют формирование, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования. С нашей точки зрения, это, как раз наоборот, яркий пример того, что данный вопрос - лишь часть предмета исключительного ведения Российской Федерации.

Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование относится к ведению Российской Федерации. Поэтому формирование, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования осуществляется строго в пределах полномочий, установленных федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами.

В случаях и пределах, установленных федеральным законодательством, органы местного самоуправления могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование по вопросу формирования, утверждения и исполнения местного бюджета. Однако эти полномочия органов местного самоуправления не превращают данный вопрос местного значения в предмет ведения муниципального образования. Повторим, что сфера финансового регулирования - это предмет исключительного ведения Российской Федерации. Дементьева О.А. Проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления // Право и образование. 2008. № 8. - С.152.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации можно привести такой пример. Согласно п. 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131 в число вопросов местного значения городского округа входит организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Уваров А.А. Теоретические аспекты правового регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления // Вестник Оренбургского государственного университета. 2008. № 6. - С. 33-42.

Ранее было отмечено, что вопросы чрезвычайных ситуаций решаются федеральными органами и их территориальными органами. Поэтому данный вопрос местного значения явно не может быть предметом ведения органов местного самоуправления. МЧС России в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты и иные документы по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, осуществляет контроль за их исполнением, а также принимает по указанным вопросам решения, обязательные для исполнения органами местного самоуправления.

Федеральный закон № 131 использует самые разнообразные формулировки вопросов местного значения (участие, организация, создание условий, осуществление мероприятий и т. д.), но все они подтверждают положение о том, что вопросы местного значения - это определенная степень и объем участия муниципальных образований в реализации предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселения, муниципального района или городского округа, право на решение которых закреплено в Федеральном законе № 131 за органами местного самоуправления, и государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления не наделены, но в осуществлении которых они вправе принимать участие в силу предписаний федеральных законов, также никоим образом нельзя назвать предметами ведения муниципальных образований. Тем более не являются предметами ведения отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

С определенной долей условности предметом исключительного ведения могут быть названы только иные вопросы, которые прямо не отнесены к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ. Однако эта сфера столь мала, что пока нет достаточной практики для анализа иных вопросов в качестве предметов ведения муниципальных образований.