Деятельность органов местного самоуправления

Все это приводит нас к выводу, что законодатель вполне правомерно не употребляет термин предметы ведения по отношению к местному самоуправлению, муниципальным образованиям и органам местного самоуправления. Использование этого термина предполагало бы проблему разграничения двух разнородных по своей юридической сущности понятий: предметов ведения государственной власти и предметов ведения местного самоуправления. Уваров А.А. Теоретические аспекты правового регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления // Вестник Оренбургского государственного университета. 2008. № 6. - С. 33-42.

Можно и нужно разграничивать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований при реализации предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Поэтому те вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, в решении которых согласно законодательству участвуют органы местного самоуправления, необходимо называть вопросами ведения муниципального образования.

2.2 Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

Проблема оптимального разграничения вопросов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления относится к одной из сложных и нерешенных до конца проблем взаимодействия двух уровней публичной власти. По мнению А.А. Сергеева, «главная проблема, связанная с определением предметов ведения муниципальных образований, заключается в разграничении государственных и местных функций. Отсутствие ее системного решения в действующем федеральном законодательстве порождает на практике многочисленные проблемы, создает почву для споров о том, в чьем ведении находится исполнением тех или иных полномочий». Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. - Воронеж, 1999. - С. 33. О важности этого вопроса свидетельствует тот факт, что на него прямо указал Президент Российской Федерации: «Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации».

Разграничение происходит двояко. Во-первых, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» производится разделение сфер (предметов, вопросов, пределов и т.д.) ведения государственной власти и местного самоуправления. Как справедливо указывает Н.Л. Пешин, «иногда не легко разграничить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно». Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.- М.: Статут, 2007. - С. 149. А по мнению А.А. Сергеева, «многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т.д.)». Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. - Воронеж, 1999. - С. 28.

Здесь наблюдаются терминологические нестыковки, например, Конституция, обращаясь к сферам ведения органов государственной власти России и ее субъектов, использует термины «предметы ведения» (например, в ч. 1 и 2 ст. 76) и «пределы ведения» (например, в ч. 4 ст. 76), в то время как в отношении местного самоуправления используется термин «вопросы местного значения» (например, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Этот же термин из Конституции был перенесен в Федеральный закон № 131-ФЗ. Таким образом, возникает вопрос: каким образом предметы ведения соотносятся с вопросами (местного значения), это одно и то же или же они соотносятся как целое и его часть и т.д. Можно признать, что это принципиально разные сферы деятельности, что и было подчеркнуто терминологически, т.е. местное самоуправление имеет свою собственную, отличную от государственной, «площадку для игр», а дела местные никак не могут пересекаться с государственными. Но тогда как следует рассматривать такие, например, «местные вопросы», как участие в профилактике терроризма и экстремизма, или создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, возложенные на органы местного самоуправления поселений п.п. 7.1 и 28 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Понятно, что профилактика терроризма есть важнейшая функция государства, которое обязано обеспечивать безопасность своих граждан. Безусловно, местные власти не могут остаться в стороне от решения этой задачи, поскольку теракты-то происходят на территории конкретных муниципальных образований. Развитие малого и среднего предпринимательства - важнейшая государственная задача на этапе модернизации российской экономики, которая не раз ставилась во главу угла Президентом Российской Федерации в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. Например, в Послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации от 1997 г. отмечалось, что «государственная власть до сих пор не выполняет своей главной задачи по регулированию рыночной экономики - не формирует режим максимального благоприятствования предпринимательскому поведению, соответствующему интересам потребителя... Государство не может и не должно прямо вмешиваться во внутренние дела частных предприятий, но обязано создавать стимулы для их реформирования». Президент В.В. Путин в 2005 г. отмечал в качестве серьезной задачи «проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства». В первом Послании Президента Д.А. Медведева цель расширения экономической, предпринимательской свободы стояла перед целью реализации социальных гарантий, закрепленных Конституцией (зарплат, пособий, пенсий, сбережений). Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 34), каждый имеет право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Это неотъемлемое, основное субъективное экономическое право каждого человека, которое должно быть гарантировано и защищено государством. Другими словами, развитие свободного предпринимательства -это в чистом виде государственная задача, от решения которой местные органы опять-таки не могут отстраниться, поскольку малые и средние предприятия открываются в конкретных поселениях, обеспечивают вполне конкретные нужды местного населения в товарах и услугах. Можно было привести и другие примеры, и другие вопросы местного значения, которые напрямую связаны с решением тех или иных государственных задач. Таким образом, сферу деятельности местного самоуправления практически невозможно отделить от сферы деятельности государственной власти. Но это вовсе не означает, что местное самоуправление не может иметь самостоятельность и определенную долю автономии, как будет показано ниже.

Во-вторых, разграничению подлежат полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в отношении вопросов (предметов, пределов и т.д.) ведения местной власти. Уваров А.А. Теоретические аспекты правового регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления // Вестник Оренбургского государственного университета. 2008. № 6. С. 33-42.

Так, анализ показывает, что в число полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления входят только законодательные полномочия, а именно: 1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; 2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; 3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; 4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. (п. 1 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ). В Законе подчеркивается, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (п. 2 ст. 5).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления также обладают в основном законодательными полномочиями. К полномочиям этих органов относятся:

1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по пред-метам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (п. п. 1 и 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделяются в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

5) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;

6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными за-конами;

10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

11) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

12) иными полномочиями. Широков А.Н., Семкина О.С. Местное самоуправление в современной России: Концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М., 2009. - С.84.

Как можно заметить, полномочия органов местного самоуправления уже не подразделяются строго на законодательные и исполнительные, а также контрольные, т.е. утрачено единство подходов к определению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Перечень полномочий раздут, не завершен, а также, плохо продуман, в нем содержатся разнородные элементы.

Из вышеприведенного списка в сопоставлении его со списками вопросов местного значения (ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ) не ясно, чем полномочия отличаются от вопросов (сфер) ведения. В теории конституционного права под предметами (вопросами) ведения понимаются, как правило, обширные области отношений, в которых действуют и принимают решения органы власти, а полномочиями считаются конкретные права и обязанности данных органов в рамках конкретных сфер деятельности. На наш взгляд, такое полномочие, как осуществление международных и внешнеэкономических связей вполне «тянет» на отдельную и весьма сложную сферу деятельности, т.е. самостоятельный вопрос ведения, а право присвоения наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах (п. 21 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ) - представляет собой конкретное полномочие в рамках сферы деятельности, которую можно было бы охарактеризовать как благоустройство территории поселения. Еще пример - выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района (п. 15.1. ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ). Эта деятельность обозначена как вопрос местного значения муниципального района, но представляет собой не что иное, как конкретное полномочие органов местного самоуправления. Есть и другие примеры. Некоторые полномочия органов местного самоуправления не соотносятся ни с какими их вопросами ведения, а в отношении отдельных вопросов ведения органам местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ не предоставляется никаких полномочий. Например, согласно п. 5 ст. 15, органы местного самоуправления муниципального района имеют такую сферу деятельности, как создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. Однако, в целях реализации данного вопроса им не предоставлено никаких конкретных полномочий.

Таким образом, можно прийти к следующим выводам. Сферы деятельности и конкретные полномочия органов местного самоуправления, как и степень их автономии, а также проблему разграничения и соотнесения предметов ведения государственной власти и местного самоуправления еще только предстоит определить. Начинать следует с установления единой терминологии и единых подходов к определению сфер и задач деятельности государственной власти и местного самоуправления. Правы те исследователи, которые утверждают, что нельзя четко отделить местное самоуправление, его задачи и функции, от функций государственной власти. В самом общем виде можно было бы отметить, что задача государственной власти в сфере местного самоуправления - гарантировать основы, базовые принципы соблюдения и защиты прав человека во всех сферах его жизнедеятельности. Цель работы органов местного самоуправления - практическая реализация гарантированных государством основных принципов с учетом своеобразия местных условий. Степень автономии органов местного самоуправления должна заключаться в свобод-ном принятии решений относительно конкретных способов и средств реализации конкретных дел. Вмешательство государства допустимо, только если местная власть бездействует или нарушает Конституцию Российской Федерации и законы. Так, например, обеспечение эффективной реализации конституционного права каждого человека на бесплатную и своевременную медицинскую помощь - важнейшая задача государства. Чтобы осуществить эту задачу, органы государства принимают нормативно-правовые акты, перераспределяют материальные средства и т.д. Задача органов местного самоуправления - обеспечить оказание необходимых видов медицинской помощи в конкретных муниципальных образованиях, исходя из потребностей конкретных местных сообществ. Для этого необходимо определить, сколько медицинских учреждений и какое количество медперсонала необходимо, чтобы полностью удовлетворить потребности местных жителей в медицинской помощи, какую технику необходимо закупить, где удобнее всего (и надо ли) строить новые больницы, поликлиники и т.д. и предпринять конкретные шаги. В конечном итоге, учитывая природу местного самоуправления, его близость к людям, большое количество различных форм прямой демократии, подобные решения на местном уровне принимают сами люди - члены местных сообществ. Только объединив усилия и с опорой на волю граждан, органы государственной власти и местного самоуправления смогут достойно обеспечивать и защищать права и законные интересы местных жителей.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.

При определении предметов ведения органов местного самоуправления приводились примерные перечни вопросов местного, а также государственного значения, которые решаются либо непосредственно органами местного самоуправления, либо с их участием, формы и условия такого участия в решении вопросов государственного значения (делегирование отдельных государственных функций, привлечение к реализации федеральных, региональных программ).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» унифицировал многие сферы осуществления местного самоуправления.

Согласно абз. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона 2003 г. № 131 к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В Федеральном законе 2003 г. отдельно сказано о правовом регулировании субъектами РФ организации местного самоуправления в субъекте и о его праве на установление прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сферах ведения субъектов. Здесь идет речь о том, что возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам государственного ведения будет либо наделением органов отдельными государственными полномочиями, либо утратой данным полномочием прежней государственной природы.

Кроме того, устанавливались правовые предпосылки для объединения усилий указанных органов на договорной основе по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также для объединения в ассоциации с целью взаимопомощи и обеспечения межтерриториальных интересов.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты

1. Конституция РФ. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30.12.2008 г.).

2. Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г., ЕТS № 122).

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Литература

4. Барашева Т.И. Реформа местного самоуправления: разграничение доходов на субрегиональном уровне // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2008. Т. 2. № 16.

5. Белоусова Е.В. Муниципальное право России. М., 2007.

6. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М., 2010.

7. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2008.

8. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2007.

9. Дементьева О.А. Проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления // Право и образование . 2008. № 8.

10. Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М., 2007.

11. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2008.

12. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2007.

13. Кокотов А.Н, Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2007.

14. Коротких А.И. Проблемы моделирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. Т. 15. № 39.

15. Кудилинский М.Н., Шевелева И.А. Муниципальное право. СПб., 2008.

16. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2007.

17. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.- М.: Статут, 2007.

18. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. СПб., 2008.

19. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2007.

20. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. - Воронеж, 1999.

21. Трофимов М.С. Теоретические вопросы закрепления обязательного характера мнения населения на уровне местного самоуправления // Общество и право. 2012. № 4.

22. Уваров А.А. Теоретические аспекты правового регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления // Вестник Оренбургского государственного университета. 2008. № 6.

23. Шабунова А.А., Леонидова Г.В., Чекмарева Е.А. Проблемы качества кадров местного самоуправления // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2010. № 1.

24. Широков А.Н., Семкина О.С. Местное самоуправление в современной России: Концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М., 2009.

Размещено на Allbest.ru