Методы предупреждения коррупции в аппарате государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Коррупция в системе государственной службы

1.1 Коррупция как условие проникновения организованной преступности в систему государственной службы

1.2 Развитие правового регулирования коррупции в системе государственной службы

1.3 Причины и формы распространения коррупции в органах государственной власти

Глава 2. Механизмы предупреждения коррупции в аппарате государственного управления РФ

2.1 Генезис и развитие российской коррупции

2.2 Задачи и направления предупреждения коррупции в РФ

2.3 Коррупция в государственном аппарате и антикоррупционная государственная политика

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Между степенью бюрократизации государственной власти и степенью её коррумпированности существует определенная зависимость. Это связано с множеством внешних и внутренних факторов административного аппарата. Наиболее влиятельными из них считаются - тотальная регламентация действий чиновников и возможность распоряжаться значительными государственными ресурсами при сохранении достаточно низкой заработной платы. Два этих фактора вынуждают государственных работников злоупотреблять коррупцией, которая очень часто из разряда злоупотреблений переходит в норму. Коррупция является средством незаконного, губительного и легкого обогащения, которая ломает воздвигнутые бюрократической системой рамки дозволений и, как показывает практика, порождает фатальные последствия.

Таким образом, становится ясно, что бюрократия порождает коррупцию, в свою очередь коррупционеры стремятся развить и углубить бюрократическую деятельность, так как она позволяет создавать условия для коррупциогенной практики.

В последний период на фоне складывающейся общественно-политической и социально-экономической обстановки постоянно констатируются факты коррупции в различных сферах жизнедеятельности. Поэтому коррупция в органах государственной власти и управления современной России является наиболее острой проблемой, без кардинального решения которой невозможно эффективное развитие российского общества. Кроме того, государство, где власть в высокой степени коррумпирована, не может считаться ни демократической, ни правовой, ни социальной направленности.

Опасность коррупции представляется, прежде всего, в том, что за принимаемыми решениями чиновников стоит практическая деятельность, которая не всегда может иметь для общества и государства позитивный характер. В тоже время способствующим фактором развитию коррупции является сложная и инертная система государственного управления, где взятки порой являются действенным катализатором при рассмотрении и принятии решений по соответствующим вопросам, а также в отдельных случаях коррупционные методы используются для проникновения в органы власти представителей криминальных структур.

Целью данной работы является - рассмотреть методы предупреждения коррупции в аппарате государственного управления.

Соответственно задачи следующие:

- изучить сущность коррупции;

- проанализировать причины и формы коррупции в аппарате государственной службы;

- выявить основные моменты по предупреждению коррупции в органах государственной власти.

Глава 1. Коррупция в системе государственной службы

коррупция преступность государственный правовой

1.1 Коррупция как условие проникновения организованной преступности в систему государственной службы

Согласно российскому законодательству, коррупция -- это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней закреплены на законодательном уровне.

Принятый Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ дает определение коррупции, устанавливает основные принципы и организационные основы противодействия коррупции, определяет меры по ее профилактике, устанавливает специальные требования к государственным и муниципальным служащим, предусматривает ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения. В соответствии с Законом коррупция представляет собой злоупотребление служебным положением, дачу и получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Коррупцией также будет являться совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Злоупотребление может быть одной из форм коррупции (одним из преступных деяний должностного лица или группы лиц), но не исчерпывает всей полноты определения коррупции.

Коррупцию возможно классифицировать по многим критериям:

- по типам взаимодействующих субъектов (граждане и мелкие служащие, фирмы и чиновники, нация и политическое руководство);

- по типу выгоды (получение прибыли или уменьшение расходов); по направленности (внутренняя и внешняя);

- по способу взаимодействия субъектов, степени централизации, предсказуемости и т. д.

Коррупция государственных должностных лиц всегда являлась одним из предпочтительных средств организованных преступных группировок, составной частью их стратегии и тактики. Коррупцию в контексте распространения организованной преступности можно рассматривать с различных точек зрения. Хотя в советский период в стране была организованная преступность, стало неожиданностью столь массовое проявление коррупции и организованной преступности сразу после прекращения существования советской системы и перехода от плановой к рыночной экономике. В ходе перехода к рыночной экономике появилось много новых явлений, которые до этого были скрытыми, неявными или подавлялись. Ко всему этому правоохранительные органы не были готовы, тем более проводившееся руководством страны реформирование их существенно ослабило.

Организованная преступность буквально на старте рынка смогла извлечь выгоду из необоснованной приватизации и экономической реформы, накопила огромные богатства, увеличила влияние на происходившие в стране процессы. И в это же время не знавшие безработицы люди остались не удел, месяцами и годами не получали заработанных денег. Все это в совокупности осложнило обстановку в стране, трудящиеся впервые за многие годы вышли на забастовки. И именно в этот период коррупция чиновничества и организованная преступность бурно растут, происходит, естественное их срастание, коррупция чиновников проявлялась в скрытой поддержке организованной преступности. Здесь произошло важное явление -- коррупция и организованная преступность приобретали новое обличие, становились более открытыми, приобретали массовый характер. Социологические исследования показывали, что на первое место респонденты ставили личную безопасность, тогда как в недалеком советском прошлом эта проблема не возникала. Именно коррупция стала одним из главных препятствий в борьбе с организованной преступностью, именно коррупция породила мощный рост организованной преступности.

Усиление экономической базы оргпреступности происходит через проникновение капиталов в легальный бизнес, через связи с официальными чиновниками. Правовой вакуум позволил «грязным деньгам» беспрепятственно проникать в экономику, а представителям от организованной преступности занимать высокие посты в экономической сфере. Коррумпированность чиновников в системе лицензирования позволяла создавать финансовые пирамиды (МММ, Хопер-инвест, Властелина, Гермес и др.) и приумножать капитал за счет средств населения. К основным принципам борьбы с коррупцией относятся следующие:

1. Равенство всех перед законом и судом.

Соблюдение и реализация этого принципа очень важны в борьбе с коррупцией. К сожалению, нередки случаи так называемого селективного применения законодательства, когда закон для одних работает, для других нет. Отдельные судьи, государственные служащие, работники правоохранительных органов также подвержены коррупции.

Гарантией соблюдения этого принципа является антикоррупционная активность самих граждан - освещение коррупционных процессов в СМИ, в т.ч. присутствие на судебных процессах представителей СМИ, общественности; подача обращений в прокуратуру, в Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью и в другие правоохранительные органы.

2. Обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней.

3. Совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц.

Выявление, пресечение, предупреждение коррупционных

правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности в пределах своей компетенции осуществляется органами прокуратуры, национальной безопасности, внутренних дел, налоговой, таможенной и пограничной службы, финансовой и военной полиции.

Коррупция является наибольшим социальным злом в обществе, эти явления дестабилизируют общественное устройство. Корыстные моменты в осуществлении коррупции являются схожими по мотивам совершения эти деяний. Организованная преступность формирует коррупционные связи в целях обеспечения безопасности со стороны государственных и муниципальных органов.

Коррупция ведет к:

- подрыву экономической и политической стабильности российского государства;

- высокие затраты государства на борьбу с ними;

- распространению сомнений в возможности государства осуществлять законы, подрыву принципа верховенства закона;

- усилению налогового бремени для законопослушных налогоплательщиков либо к высокой инфляции.

Факторами роста коррупции являются:

- слабые стимулы карьерного продвижения госслужащих;

- отрицательные примеры личной жизни чиновников;

- законодательство не дает цельного представления о коррупция в системе государственного управления.

Определенным итогом распространения коррупции в органах государственного управления можно считать следующее:

- крупные просчеты в управлении делами государства и общества;

- слабая организационная и экономическая основы функционирования госслужбы;

- просчеты кадровой политики;

- распространенность психологии вседозволенности и допустимости

использования любых средств обеспечения личного благополучия;

- правовой нигилизм и правовой цинизм;

- формирование новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры режима осуществлялось в ускоренном темпе при допущении легализации криминальных и иных «грязных» доходов;

- органическое соединение на корыстной основе интересов организованной преступности, коррупции, основывающееся на функционировании «теневой» экономики;

- политизация преступности, обострение политической борьбы, в которой все в большей мере принимают непосредственное участие преступные сообщества и преступные элементы;

- постоянное видоизменение форм и методов коррупционных действий;

- коррупция может стать стимулом для проникновения крупных преступных организаций в страну или в определенный сектор государственного управления.

Содержание и развитие коррупции за последние 10-15 лет позволяют

выделить ряд закономерностей и тенденций:

- зародившись в экономической сфере, она весьма быстро вторгается в политическую сферу, деформируя государство, право, экономику, нравственность;

- коррупция находится в органической взаимосвязи с теневой экономикой;

- сращивание коррупции, теневой экономики и организованной преступности ведет к потере государством регулирующей роли, узурпированию традиционных государственных юридических функций;

- коррупция и оргпреступность становятся одним из средств переустройства общества;

- рост преступности и коррупции является следствием смены общественного строя, развития рыночных отношении и переделе собственности;

- тенденции реальной преступности, в особенности коррупции, с учетом латентной части, не идентичны тенденциям регистрируемой преступности.

Все это ведет к тому, что воспроизводство преступности во всех ее видах в этих условиях становится объективным элементом хозяйственной жизни и наиболее прибыльным видом деятельности. Содержание и размах коррупции, позиции в обществе и государстве позволяют утверждать: ситуация с коррупцией в России приняла чрезвычайный характер, борьба с ней являются не только общегосударственным, но и общенародным делом.

1.2 Развитие правового регулирования коррупции в системе государственной службы

Указ президента РФ Бориса Ельцина "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" вышел 4 апреля 1992 года. Документ стал первым антикоррупционным нормативно-правовым актом нового российского законодательства и послужил отправной точкой отсчета в борьбе с коррупцией в Российской Федерации. Указ запрещал чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, а также устанавливал для государственных служащих обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Несоблюдение этих требований грозило освобождением от занимаемой должности, предусматривало и более строгую ответственность.

Надзор за выполнением Указа возлагался на президентское Контрольное управление. Нормы этого Указа легли в основу готовившихся в момент его издания законопроектов "О борьбе с коррупцией", "Об основах государственной службы Российской Федерации" (закон был принят в 1995 году, утратил силу в июле 2004 года) и др. 13 июля 1992 года президиум Верховного Совета РФ направил в комитеты Верховного Совета РФ, Верховные Советы республик в составе России, областные Советы народных депутатов, администрацию президента РФ и правительство РФ первый проект закона РФ "О борьбе с коррупцией". Однако этот законопроект успел пройти в Верховном Совете лишь первое чтение, после чего президентом РФ на него было наложено вето. В 1993-1997 годах Государственная Дума неоднократно пыталась принять закон "О борьбе с коррупцией".

Проект закона предусматривал, что борьбу с коррупцией в пределах своих полномочий должны вести органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной и пограничной службы, налоговой полиции и других правоохранительных органов, в которых учреждаются специализированные подразделения по борьбе с коррупцией.

В качестве же специального органа по борьбе с коррупцией была названа Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Закон предъявлял к лицам, претендующим на выполнение государственных функций, ряд специальных требований. В ноябре 1997 года закон "О борьбе с коррупцией" был принят Госдумой, в декабре 1997 года - одобрен Советом Федерации и направлен на подпись к президенту, который вернул его на доработку.

В 1998 году президентом РФ была предпринята попытка провести через Государственную Думу свой вариант законопроекта с аналогичным названием, но Государственная Дума отклонила его. 29 сентября 1999 года был создан Национальный антикоррупционный комитет (НАК) , первым председателем которого стал Сергей Степашин. Среди главных задач НАК - защита всех, кто пытается бороться с коррупцией, и оказание воздействия на власть в целях активизации антикоррупционной деятельности. В ноябре 2001 года законопроект "О противодействии коррупции" был вновь внесен на рассмотрение Госдумы, но был принят только в первом чтении. Указом президента РФ от 24 ноября 2003 года был создан Совет при президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией.

Основной задачей Совета стало оказание содействия президенту РФ в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации. В состав Совета вошли председатель правительства, председатель Совета Федерации, председатель Государственной Думы, председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов. При Совете были созданы Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов. Антикоррупционный потенциал был заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, а также в законе РФ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (2004). В 2006 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. При этом статья 20 Конвенции ("Незаконное обогащение") не была ратифицирована. Для подготовки предложений по реализации в законодательстве РФ положений Конвенции ООН против коррупции (2003) и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999) Указом президента от 3 февраля 2007 года была создана межведомственная рабочая группа. Совет при президенте РФ по борьбе с коррупцией был упразднен.

В период президентства Дмитрия Медведева задача борьбы с коррупцией стала одной из приоритетных для главы государства. Через две недели после инаугурации, 19 мая 2008 года, Дмитрий Медведев подписал указ о создании Совета по противодействию коррупции при президенте РФ и распорядился в течение месяца представить ему антикоррупционный план. 31 июля 2008 года План по противодействию коррупции был подписан президентом.

Первый раздел документа был посвящен мерам по законодательному обеспечению противодействия коррупции. Законом предусматривалась профилактика коррупции, в частности, через развитие института общественного и парламентского контроля над соблюдением антикоррупционного законодательства. Планом предусматривалась такая антикоррупционная мера как "возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений...".

Второй раздел документа был посвящен мерам по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции.

Третий раздел Плана содержал задачи повышения профессионального уровня юридических кадров и правового просвещения граждан.

В последнем разделе Плана был отражен перечень первоочередных указаний органам власти о направлениях борьбы с коррупцией. 25 декабря 2008 года президент России Дмитрий Медведев подписал пакет законов о противодействии коррупции. Пакет включал четыре закона : базовый закон "О противодействии коррупции", законопроект, вносящий поправки в закон о правительстве РФ, и еще два закона, вносящие изменения и поправки в 25 Федеральных законов. Законами предусматривалось, что в течение двух лет после ухода с государственной службы экс-чиновник имеет право работать в коммерческих и некоммерческих организациях, с которыми по роду своей деятельности он работал в должности чиновника, только в том случае, если на это дано согласие специальной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих. Также определялось, что за коррупцию граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность.

Устанавливалась также ответственность и юридических лиц за коррупционные правонарушения. Документы определяли, что чиновник обязан сообщать обо всех фактах склонения его к коррупционным действиям. Чиновников обязали предоставлять работодателю сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Также они должны будут предоставить сведения и о доходах, имуществе и обязательствах членов своей семьи - супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Отдельным законом были выделены поправки в закон о правительстве, обязывающие членов правительства сообщать сведения о доходах жены (мужа) и детей до 18 лет.

Ограничения, запреты и обязанности, установленные законом «О противодействии коррупции» были распространены на сотрудников милиции, прокуратуры, органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и военнослужащих. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ упрощался порядок привлечения к уголовной ответственности депутатов, судей и ряда категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. Устанавливался предел стоимости подарка, который может быть преподнесен чиновнику посетителями - до трех тысяч рублей, более дорогие подарки будут автоматически считаться собственностью государства. Также было усилено уголовное наказание за коррупцию. В апреле 2010 года президент РФ Дмитрий Медведев подписал указ о Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы.

Национальная стратегия противодействия коррупции определила

основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы ее реализации. Национальный план противодействия коррупции предусматривал развитие нормативно-правовой базы, организацию работы кадровых служб органов власти по профилактике коррупции, совершенствование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению чиновников, социологические исследования уровня коррупции и эффективности антикоррупционных мер, обучение госслужащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции. Национальный план противодействия коррупции обновляется каждые два года.

В середине марта 2012 года Дмитрий Медведев выступил с предложением, согласно которому российских чиновников, которые не смогут объяснить превышение своих расходов над доходами, вскоре смогут увольнять и лишать имущества.

Также был обнародован национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы, предполагающий ряд новшеств в этой сфере: создание института лоббизма и единого бюджетного портала, внедрение в антикоррупционных подразделениях госорганов специальных компьютерных программ, обязательные отчеты чиновников о полученных подарках (соответствующий документ должен быть разработан до 1 октября), а также гранты для СМИ и общественных организаций, участвующих в борьбе с коррупцией. Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы содержит не только поручения о разработке госорганами комплексов мер в этой сфере, но и указания о проведении проверок ряда ведомств.

В частности, президент поручил прокуратуре провести в третьем квартале 2013 года проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции в ряде ведомств, в том числе в Пенсионном фонде, Фонде соцстрахования и Федеральном фонде обязательного медицинского страхования.

1.3 Причины и формы распространения коррупции в органах государственной власти

Коррупция, её масштабы, специфика осуществления коррупционных действий и динамика распространения этого пагубного явления становится следствием общего политического, экономического и социального состояния страны. Период модернизации и реформирования общества и государства является благоприятным для расширения коррупционных возможностей. Поэтому для возникновения и развития коррупции в России имеются общие причины, характерные для других государств:

1. Переход от тоталитарного к демократическому режиму предусматривают отход от закрытости и не подконтрольности власти к открытости своей деятельности происходит медленно, а продолжающийся процесс децентрализации экономики также способствуют процветанию коррупции.

2. Экономический упадок и политическая нестабильность. Постоянно осознаваемый политический и экономический риск, связанный с инфляцией, отсутствием чётких регулятивных механизмов, формирует определённый тип экономического поведения, рассчитанный на кротчайшую перспективу. Политическая нестабильность вызывает чувство неуверенности и среди чиновников самого разного уровня.

Для обеспечения развития даже частного производства, своей безопасности собственник должен быть включен в систему социально - экономических отношений. Поэтому в условиях частной собственности формируются свои формы организационных структур собственности: рынок, наемный труд, монополии, конкуренция, партии, профсоюзы.

Сравнивая состояния стран до приватизации и после нее, ученые пришли к выводу, что «индивидуальная частная собственность разъединяет непосредственных производителей, разрушает материальную основу общих интересов и сплоченность людей, их готовность к совместному хозяйствованию, к борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями, военными агрессиями. То есть мелкая частная собственность подрывает общества, государства».

Не имея уверенности самосохранения на длительную перспективу, они поддаются соблазну коррупции. В условиях экономического кризиса государство часто пытается усилить налоговый пресс. Это приводит к расширению зоны теневой экономики, а следовательно и сферу коррупции.

3. Несовершенство законодательства, то есть отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов. Отсутствие закона не даёт возможность правильно квалифицировать действия, относящиеся к коррупционным, выстраивать систему по борьбе с ней.

4. Наиболее актуальна эта проблема при рассмотрении тех актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) во взаимоотношениях с гражданами, негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий.

Под контрольными полномочиями понимается полномочия, осуществляемые с целью проверки законности деятельности (в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор).

Разрешительные полномочия представляют собой выдачу соответствующих документов, подтверждающих право на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии, сертификаты, аккредитации) или на пользование определёнными предметами (оружием).

Регистрационные полномочия осуществляются в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).

Под юрисдикционными полномочиями понимаются полномочия

должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (наложение штрафов).

Под нормотворческими полномочиями понимаются полномочия по принятию нормативно-правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила поведения для неограниченного круга лиц.

Субъектами осуществления полномочий может признаваться государственный орган, государственный служащий, должностное лицо.

В процессе преобразований обновление основ экономики и экономической практики существенно опережает законодательное обеспечение. Примером может служить начало приватизации (партийно-номенклатурный этап), которая проходила без чёткого законодательного регулирования. Экономическая либерализация сочеталась со старыми принципами контроля за ресурсами и отсутствием законодательства за регулированием новых сфер деятельности.

5. Неэффективность деятельности институтов власти. После разрушения номенклатурной системы не появилась новая система отбора и продвижения государственных чиновников. Провозглашалась идея работать «командой», что предопределяло право на назначения по принципу «землячества», «личной преданности» и другие. При такой постановке вопроса профессиональная подготовка, личные и деловые качества становятся второстепенными. Нередко на государственные должности делегируются представители криминальных структур.

6. Слабость гражданского общества, отрыв его от власти. Демократическое государство должно свои проблемы решать в совокупности с институтами гражданского общества.

7. Недостаточность политической демократии. Выборное законодательство, защищая депутата, не обеспечивает реальной зависимости выборных лиц от избирателей.

8. Подчинённость чиновников ведомственным нормативным актам. Традиционно чиновники, прежде всего, являются исполнителями ведомственных нормативных актов (распоряжений, инструкций, приказов и т.д.), которые определяют порядок, количество, сроки сбора налогов и иных платежей с населения различными ведомствами, выдачу разрешений на занятия определённой деятельностью, осуществление контроля со стороны государственных служб (пожарная, АТИ, санэпидем. надзор, полиция и др.).

9. Психологические проблемы господствующего класса. Они заключаются в том, что легитимность режима, господствующего в России, покоится на крайне сомнительных и неустойчивых идеологических доводах. Согласно официальной идеологии, сегодня страна переживает период перехода к системе экономического либерализма и соответствующей ему политической демократии западного типа.

Кроме того, к перечисленным причинам, способствующим коррупции, можно отнести и следующие возможности: сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительными принципами; монополия ведомства на предоставление услуг; наличие органов власти, которые могут принимать решение и оказывать услуги; неадекватность штрафов, способствующая уклонению от уплаты с помощью взяток.

Вместе с тем причины распространения коррупции в России достаточно очевидны:

- Низкая зарплата российского чиновника.

- Нравственная деградация общества. Это вызвано тем, что деньги стали единственной ценностью массового сознания.

- Низкий морально-этический уровень чиновника, ориентация которого направлена на удовлетворение собственных интересов и безответственность должностных лиц.

- Незаинтересованность властей в борьбе с коррупцией, так как с коррумпированными чиновниками проще работать (без претензий, собственного достоинства, моральных принципов и т.д.).

- неразвитость демократических институтов, отсутствие действенных форм социального контроля, низкая правовая и политическая культура, произвол со стороны властных, особенно правоохранительных структур.

- монополизм и олигархия в экономике.

- низкое качество законодательных актов, ориентированных не на правовые, а на распорядительные методы регулирования всех сфер общественной жизни.

- излишний аппарат публичной власти и особенно местного самоуправления, который более бесконтролен от публичной власти, СМИ.

Таким образом, коррупцию порождает значительное количество запретов, разрешительных процедур.

Анализируя все вышесказанное можно сделать следующие выводы:

- увеличение числа запретов, квот, норм, виз, бюрократических правил, разрешений повышают коррупционные возможности;

- бюрократы всех уровней власти заинтересованы в слабой работе подразделений правоохранительных органов, которые призваны бороться с экономическими преступлениями;

- коррумпированное чиновничество заинтересовано в ослаблении государственной власти;

- в условиях рыночной экономики сущность коррупции можно рассматривать как продажу государственным служащим, находящейся в их распоряжении доли власти. Тем самым власть становится товаром, ликвидность которого зависит от рыночных факторов, в результате чего возникает в коррумпированном обществе рынок коррумпированных услуг.

Обращаясь к формам проявления коррупции в системе государственной службы, необходимо отметить, что к ним относятся различные виды нарушений конституционных, административных, уголовных и иных норм права лицами, осуществляющие функции государственного управления во всех сферах деятельности.

В связи с этим для предупреждения и пресечения коррупции в

системе государственной службы необходимо принимать соответствующие не только законодательные, но и организационные меры.

Необходимо также помнить, что общественная опасность коррупции проявляется в социально-экономической, правовой, политической сферах.

Политический аспект заключается, прежде всего, в утрате государственным аппаратом управляемости и надежности, возможности проводить через него государственную политику, выраженную в законах и других нормативных актах, а также в фактической зависимости граждан не от законов, а от произвола коррумпированных чиновников.

В экономической сфере опасность коррупции выражается в искажении коррумпированным государственным аппаратом экономической политики государства, что приводит к формированию криминальной рыночной экономики; в утрате возможности интеграции России в мировую экономику; в колоссальном экономическом ущербе, выраженном в миллиардах рублей; от недополучения налогов и т.д.

Правовой аспект опасности коррупции состоит в принятии законодателем нормативных документов, выгодных и удобных криминальным структурам, с предоставлением широких возможностей их произвольного толкования; в пробелах правового регулирования общественных отношений; в преднамеренном искажении содержания законов правоприменителями с целью вымогательства взятки.

Только с учетом этого необходимо строить антикоррупционную политику, помня о том, что коррупция это не только отдельно взятые личности - это проблема всего государства в целом.

Глава 2. Механизмы предупреждения коррупции в аппарате государственного управления РФ

2.1 Генезис и развитие российской коррупции

Характеризуя особенности современного состояния общества, необходимо отметить, что в советский период нашей истории коррупция процветала в системе лимитно-планового распределения сырья, материалов, талонного обеспечения населения, в настоящее время она трансформируется в государственный рэкет.

Одной из основных причин распространения коррупции в системе государственной службы нашей страны за истекшее десятилетие является низкий престиж государственной службы, разрушение интеллектуальной элиты нашего общества, необеспечение значительной части корпуса государственных служащих условиями для достойной жизни, а также снижение нравственных начал государственной службы.

В связи с этим существует серьезная опасность деструктивного влияния государственных служащих на социально-экономическую сферу нашего государства, правовое поле и моральные устои всего российского общества.

Кроме того, рост коррупции в России обусловлен разрушением социально-правового контроля за деятельностью государственных служащих и принимаемых ими решений без создания его современных форм.

Борьба с коррупцией не должна быть направлена только на выявление и наказание лиц, которые совершают коррупционные преступления. Необходимо, прежде всего, разрабатывать и осуществлять систему мер по предупреждению проникновения коррупции в структуры государственной власти и органов местного самоуправления.

Предупреждение коррупционной преступности предполагает осуществление комплекса мероприятий:

- разработку стратегии по борьбе с коррупцией, обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов власти, гласности этой деятельности, социального контроля за ней;

- совершенствование структуры аппаратов управления и процедуры решения вопросов, которые затрагивают права и законные интересы граждан и организаций; защиту государством прав и законных интересов служащих;

- обеспечение государством достойного уровня жизни служащим и их семьям;

- осуществление мер финансового контроля и т.д.

Стремление к цивилизованному обществу невозможно без правовой борьбы с коррупцией государственных должностных лиц разного уровня.

Понимание природы коррупции также содействует правильному подбору подходов к выработке политики в борьбе с ней.

Рассматривая проблему борьбы с коррупцией в российском обществе и в системе государственной службы, нельзя не отметить о том, что существованию и развитию коррупционных процессов способствуют условия функционирования общественного и государственного организма. При этом существуют мнения, что экспансия коррупции в России происходит в результате несоответствия между новыми условиями, в которых действует государственный организм и старыми механизмами этого функционирования. Поэтому основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в сложившихся условиях. В действительности механизм управления также изменился, но ещё не выработаны до конца правила управления этим механизмом, исходя из условий, которые складываются в результате непрекращающихся реформирований. Произошедшие изменения в обществе изменили ценности, жизненные установки, стереотипы поведения.

Для успешного осуществления борьбы с коррупцией государственная политика должна быть направлена на обеспечение интересов общества и личности, и оценка деятельности чиновников должна основываться на принципах, обеспечивающих эти интересы. Кроме того, в своей деятельности государство должно опираться на создаваемую сеть институтов гражданского общества, строгую законность, равенства прав и свобод граждан в экономической и политической сферах.

Борьба с коррупцией путем лобовых атак и наскоков не имеет перспектив, поскольку затрагивает интересы большинства членов общества и порой наталкивается на их противодействие. Трудности предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы связаны с достаточно противоречивым отношением к ней в обществе. Осуждая коррупцию в принципе, общественное сознание рассматривает многие ее проявления в повседневной жизни как естественные человеческие отношения. В повседневной практике, как уже отмечалось, коррупция является не сколько правонарушением, сколько "нормой поведения".

В связи с этим, как верно отметил В.А. Закс, "прежде чем искать новые подходы к решению проблемы, необходимо понять сущность явления, с которым предстоит бороться"; или, как говорили древние, "понять - значит победить".

Главный тезис в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы неразрывно связан с реформированием государственного аппаратами прежде всего/проведением структурных преобразований в системе исполнительной власти. Об этом говорилось я опубликованной программе "Основные направления антикоррупционной политики России". В данном документе, в частности, отмечалось, что необходимо принятие закона о федеральных органах исполнительной власти в целях установления обоснованных критериев для определения структуры и численности служащих органов исполнительной власти. Помимо этого, целью данного закона могло бы стать определение объективированных правовых механизмов, которые позволили бы установить более четкий и последовательный государственный контроль за изменениями системы федеральных органов исполнительной власти, а также определить их

компетенцию в тех или иных сферах государственного управления.

Следует поддержать точку зрения профессора А.Ф. Ноздрачева о том, что: "каждый федеральный орган исполнительной власти должен иметь свой четкий и определенный правовой статус: министерство - это одно, комитет - это другое, агентство - третье и т.д. И этот его видовой статус должен зависеть только от одного фактора - от характера и объема выполняемых функций и полномочий". Профессор Я.И. Кузьминов в рамках реформирования исполнительной власти предлагает "консолидировать и упростить государственный аппарат, укрупнить ведомства, убрать сферы двойной и тройной компетенции. Например, в сфере регулирования экономики должно остаться только два ведомства: финансов и экономики, а также независимая антимонопольная служба. Задачи проведения государственной промышленной политики должны осуществляться государственными концернами и агентствами, координирующимися Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации". Как заметил Президент России в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 г., "государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим".

На проведение таких структурных преобразований, собственно, и должна быть направлена административная реформа в системе исполнительной власти.

Как показало истекшее десятилетие, за изменениями структуры органов исполнительной власти, статуса и функций федеральных органов исполнительной власти зачастую стояли узкокорпоративные, а не государственные интересы. В связи с чем создавалась некая психологическая неуверенность у целого ряда руководителей тех или иных ведомств, в своем собственном будущем. Эти и некоторые иные причины организационного и правового характера явились питательной средой для разрастания коррупции в системе государственной службы нашей страны.

Эффективные меры по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы одновременно должны быть мерами по изменению характера государственных институтов, которые в настоящее время функционируют как "резервуары" коррупции. В противном случае любые усилия материального, организационного, правового, морального свойства не будут иметь позитивного результата.

2.2 Задачи и направления предупреждения коррупции в РФ

Приоритетной задачей при создании системы государственного контроля - найти оптимальные варианты распределения контрольной деятельности между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них.

Для решения этой задачи необходимо совершенствование каждого из организационных видов контроля, действующего в системе государственной власти, налаживания взаимодействия различных контрольных органов, совершенствования нормативной основы функционирования контрольного механизма и тем самым создания правового режима государственного контроля в системе государственной службы нашей страны.

Отсутствие контроля за доходами и расходами государственных служащих, за выполнением ими служебных обязанностей, игнорирование фактов коррупции либо слабое, не основанное на правовых предписаниях реагирование во многих случаях являются условиями, облегчающими совершение коррупционных правонарушений.

При создании эффективной системы государственного контроля за деятельностью государственных служащих, о необходимости которого уже достаточно аргументированно говорится в юридической литературе, следует учесть опасность зарегулирования устанавливаемого государственного контроля, который может привести к бюрократизации управленческих процессов, к свертыванию экономической инициативы и к возможным нарушениям прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Можно будет считать, что реформа государственной службы в нашей стране только тогда будет отличаться полнотой, когда она очертит механизмы социального контроля, предупреждающие такие явления, как административный произвол, нарушение прав и свобод граждан, коррупция.

В связи с этим необходимо выработать принципы осуществления государственного контроля за деятельностью государственных служащих, принимающих важные решения.

Государственный и социальный контроль должен носить, прежде всего, упреждающий, а не карающий характер. В свою очередь, формами социального контроля над государственной службой должна стать гласность и статистика.

Гласность позволит снять ореол таинственности и секретности, которым окружена деятельность абсолютного большинства государственных служащих.

Статистика в свою очередь сможет представить данные о доходах и расходах государственных служащих, их имуществе и т.д.

Следует также отметить, что деструктивные процессы в социально-экономической сфере происходят на фоне явного отставания законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения от первоочередных нужд сегодняшнего дня.

Проводимые в стране экономические реформы не всегда обеспечивались и обеспечиваются адекватными юридическими механизмами реализации, принятые решения в некоторых случаях непоследовательны, не имеют под собой должного финансово-экономического обоснования, не учитывают зарубежный и исторический опыт. Все эти и некоторые другие обстоятельства являются благоприятной средой для распространения коррупции в системе государственной службы нашей страны.

Необходимым элементом в системе законодательных мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, должна стать выработка стандартов поведения государственных служащих при принятии ими служебных решений, которые бы исключили либо существенно ограничили возможность мотивировать принимаемые решения корыстными интересами.

Нужна система норм, которые, с одной стороны, были бы своеобразным эталоном, с которым служащие могли бы сверять свои действия, а с другой - давали бы возможность выявить благоприятные условия для совершения корыстных злоупотреблений и предупредить их.

Огромный объем работы, связанной с предупреждением и пресечением коррупции в системе государственной службы нашей страны, неизбежно поставит вопрос о системе государственных органов, призванных осуществлять эту деятельность.

В перспективе предстоит определить круг специализированных государственных органов, наделенных полномочиями выявлять, раскрывать и пресекать правонарушения, связанные с коррупцией.

Для преодоления ведомственной разобщенности возможно также создание самостоятельной специальной службы по борьбе с коррупцией в государственном аппарате.

Становится все более очевидной необходимость административно-правового регулирования тех сторон деятельности государственных служащих, которые непосредственно граничат с риском быть обвиненными в коррумпированности. В ходе реформирования государственной службы целесообразно определить круг государственных должностей государственной службы, связанных с повышенным риском коррумпированности.

Создать и рационально использовать институт периодической ротации государственных служащих, замещающих эти должности, а также сформировать дополнительные формы и средства контроля за осуществлением данной категорией государственных служащих своих служебных полномочий.

В ходе реформирования института государственной службы было бы вполне оправданно разработать федеральный закон о дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Такой шаг уже давно назрел, о чем свидетельствуют научные публикации по данной проблематике, содержащие в себе достаточно аргументированные предложения о необходимости создания публично-правового института дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих.

При формировании законодательства о дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих необходимо уточнение оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих, поскольку дисциплинарный проступок должен включать не только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, но и нарушение присяги, ограничений, связанных с государственной службой.

При создании законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих необходимо снижение различными материально-правовыми и процессуальными способами фактора административного усмотрения во всем дисциплинарном процессе.

В современный период назрела необходимость создания:

- обоснованных критериев изменения структуры органов исполнительной власти, поскольку их отсутствие в современный период создает возможность для корыстного лоббирования со стороны тех или иных олигархических групп, принятия соответствующих решений должностными лицами структурных подразделений органов исполнительной власти.

- создания эффективного механизма четкого разграничения функций принятия решений, их реализации, контроля и предоставления услуг. Данная мера, на мой взгляд, как никакая другая будет способствовать предупреждению и пресечению коррупции в государственном аппарате.

- скорейшее создание условий, ограничивающих возможность

произвольной деятельности структурных подразделений и должностных лиц органов исполнительной власти, а именно ускорение принятия Федерального закона "Об административных процедурах". Данный акт поможет создать кодифицированную систему процедур подготовки и принятия административных решений, а также будет способствовать совершенствованию иной административной деятельности.

- внесение изменении и дополнении в законодательство, которые будут направлены на снижение применения разрешительного принципа в различных его формах, а где он сохраняется - создание прозрачности при принятии решений (в частности, при лицензировании, сертификации, регистрации и т.д.). Как показывает практика, коррупцию в сфере исполнительной власти порождает большое количество запретов, различного рода разрешительных процедур, не всегда оправданных. Неэффективное, а порой и полное отсутствие механизма правовой защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, контактирующих с представителями государства, также способствует разрастанию коррупции в государственном аппарате.

2.3 Коррупция в государственном аппарате и антикоррупционная государственная политика

Коррупция, как феномен, знаком людям еще с древних времен. Это относительно уже не молодое явление социальной действительности. В России она является основным препятствием для политического, экономического и духовного возрождения и главным тормозом на пути модернизации страны. Коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективность государственного управления, нарушает принципы равенства, социальной справедливости, ведет к устранению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов. Она тесно переплетена с финансовыми нарушениями, среди которых наибольший вес имеет нецелевое использование бюджетных средств. Политическая, правовая, экономическая, нравственная оценки этому явлению даны давно и однозначно: это преступления на основе циничного использования власти и авторитета должности в личных корыстных интересах. Высокий уровень конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина практически в любом государстве, на сегодня, способствуют снижению административной коррупции в мире. Если в развивающихся странах политическая и административная коррупция сосуществуют примерно в одинаковых пропорциях, то в развитых странах превалирует именно политическая коррупция, которая поддается искоренению гораздо труднее. Российская юридическая энциклопедия дает определение государственной коррупции: "использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, в силу своих служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения и использования материальных преимуществ и иных благ, как в личных, так и в корыстных целях". И с этим определением также очень трудно спорить, ведь в принципе, это и определяет современную коррупцию, которая существует сегодня в госорганах и учреждениях не только в высших руководящих структурах, но и на любом ее уровне и в любом звене. Особенно интересна способность коррупции к самовоспроизводству. Подрывая авторитет государства, коррупция избавляет людей, вступающих в е? ряды от мук совести - человек столкнувшийся с несправедливостью со стороны государства в свою очередь считает себя вправе обмануть государство. Образуется замкнутый круг. Явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, а поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными

...