История развития системы государственного управления в Республике Казахстан

Армия ханства состояла из ханской дружины и отрядов улусов и племен. Армейские силы созывались в случае военной опасности и небыли постоянными. Государственный аппарат соержался за счет налогов и военной добычи.

Государственное управление было основано на бычном праве - адате и мусульманском праве - шариате. Судебная функция была в руках биев - родоуправителей. Особо сложные дела рассматривались съездом биев. В разбирательстве некоторых дел принимали участие султаны, хан. За разбор дел бии, султаны и хан получали вознаграждение - бийлик, ханлык, а также различные подарки.

Если ответчик уклонялся от суда или исполнения его решения, то истец имел право произвести барымту (насильственный угон скота).

Право на собственность - основной институт казахского права. Пастбища и пашни принадлежали роду, общине, скот был в семейной собственности. Особенно строго разграничивались зимние пастбища и орошаемые пашни.

Институты обязательного права включают в себя договоры купли продажи, займа, найма, хранения и караванной перевозки. В казахском праве существовали и такие своеобразные институты обязательного права, как жылу, журшы, асар и т.п.

Брачное право казахов соответствовало экономическому базису. Основной формой брака был индивидуальный брак (моногамия). Среди имущего сословия получило распространение также полигамия (многоженство). Одной из особенностей семейно-брачных отношений являлось аменгерство - обычай, по которому жена умершего переходила к брату мужа. Был установлен запрет брака между родственниками до седьмого колена. Каждый взрослый сын имел право на часть имущества отца. По достижении определенного возраста сыновей выделяли в самостоятельное хозяйство (отау). Все хозяйство отца после смерти доставалось младшему сыну (шанрак иеси).

В казахском обществе XV-XVII вв. еще не было разграничений между гражданским и уголовным правом. Понятие преступление сливалось с понятием дурного поступка (жаман iс), греха. В уголовном праве основное место занимал закон возмездия (кровная месть). В большинстве случаев кровная месть заменялась выкупом (кун). За некоторые преступления налагались штрафы.

Согласно “Жетi Жаргы”, уголовная ответственность обычно распространялась лишь на непосредственного виновника, вместе с тем широко был распространен принцип коллективной ответственности общины. Так, если ответчик к суду не являлся или не выплачивал положенного куна, то штраф взыскивался со всей общины. В таком случае членам общины предоставлялось право поступать с ответчиком по своему усмотрению. Такой мерой наказания, как лишение свободы у казахов не существовало, не было и тюрем. В целом исследователи отмечают гуманность казахского уголовного права. Лишь в крайних случаях применялась смертная казнь. Таким исключением являлось изнасилование и кража чужой жены. Никаких специальных органов для исполнения приговора не было. Это право передавалось истцу.

3.2 Социальный строй казахского ханства. Жузы

С начала XVII в. важнейшей характерной чертой казахского общества становится его разделение на жузы.

В Казахстане еще в раннем средневековье определились три основных хозяйственных района, в значительной мере обособленных друг от друга: Жетысу, Северный, Восточный и Центральный Казахстан, а также Западный. Каждый из них включал в себя определенные кыстау и джайляу, обеспечивавшие при содержании скота на сезонных пастбищах кочевой кругооборот в течении всего года.

Жуз - это хозяйственно и географически относительно обособленный район, населенный группой племен, который до образования казахской народности являлся территорией племенного союза. Само слово “жуз” - “часть”, “сторона”. В основе образования жузов лежало объединение отдельных родов и племен в племенные союзы.

С древних времен Жетысу являлось одним из главных центров этногенеза складывавшейся казахской народности. В XVI в. эта особенность Жетысу сохранилась, как и многие пережитки и традиции прошлого. Казахские роды кочевавшие здесь, получившие название Улы-жуза, то есть Старшего. Старший жуз населяли усуни, канглы, дулаты, албан, суан, жалаиры, сиргели, ошакты и др. племена большая часть которых по своему происхождению была связана с древнейшими жителями Жетысу. В русских источниках Старший жуз иногда назывался Уйсуньской Ордой или большой Уйсуньской Ордой.

Другой обособленный район кочевания находился к северу от Жетысу. Здесь основные зимовки располагались в районах Сырдарьи, Каратау и Муюн-Кум, а летовки по притокам рек Тобола, Есиля, Нуры, Сары-Су и в районах Центрального Казахстана.

На этих районах обитали основные племена Среднего жуза: кыпшаки, аргыны, найманы, кереиты, конраты, уаки. Племена найманов, кереев, конратов имели автономные политические союзы в домонгольскую эпоху. В образовании казахского народа наиболее важная роль кыпчаков, имя которых носили многие века племена, кочевавшие на территории от Ертиса до Тена (Дешт-и-Кыпчак).

В Западном Казахстане также был свой, относительно замкнутый район зимовок и летовок. Зимние пастбища находились в низовьях Сырдарьи, Жаика, в районе слияния Иргиза и Торгая, и в других местах, а летние - по притокам Жаика, в верховьях Тобыла, по Иргизу в Мугоджарских горах.

Здесь сложился Кши-жуз (Младший). Кочевое население Младшего жуза было связано с оседлыми районами Едиля (Волги) и Жаика.

Младший жуз сложился из различных родов и отделений. В него входили три основных родовых объединения: Жети-ру - табын, тама, жагалбайлы, кердери, кереит, толеу, рамадан; алим-улы - каракесек, шомекей, кете, торткара, карасакал, шекти; байулы - адай, жаппас, алчин, алаша, байбакты, бериш, маскар, тад, есентемир, ысык, кызылкурт, шеркеш.

Язык населения всех трех жузов был общим, прослеживаются некоторые отличия в говоре. Были также некоторые различия в бытовом укладе, одежде, утвари, фольклоре.

Т.е. обособленность отдельных районов Казахстана, проявившаяся в образовании, основывалась на особенностях экономических и географических условий этих районов, на связи кочевого скотоводческого хозяйства различных районов Казахстана с определенными оседло-земледельческими центрами, что, в свою очередь приводило к объединению кочевавших родов и племен.

Внутри жузов сохранились подразделения людей на родоплеменные общины: племена (тайпа), роды (ру), подроды (ата), которые составляли часть жузов и возглавлялись как правило, собственными правителями (биями, батырами, т. е. выходцами из этих родовых групп). Племена и роды являлись формой не только этнической, но и хозяйственно политической общности ее членов.

В социальном плане казахское общество делилось на три основных сословия - ак суек (белая кость) , кара суек (черная кость) и кулы (рабы). В аксуек входили торе и кожа, не входившие в систему жузов. Торе - потомки Чингисхана имели титул султана и имели право быть выбраными в ханы. Кожы считались потомками первых проповедников ислама и пользовались огромным авторитетом среди казахов, хотя их права не были так широки как у торе.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что на протяжении всего рассматриваемого периода средневековья участие в управлении государством зависело от происхождения государственного деятеля. Власть передавалась по наследству, во главе государства стоял единоличный правитель, который опирался в правлении на представителей знати. Таким образом, существующую в средневековье систему государственной власти можно отнести к монархии.

4. Ханская власть в условиях колонизации

В середине XVIII в. в Центральной Азии произошли серьезные перемены. Усиление колониальной направленности политики царизма осложнило внутриполитическую обстановку в Казахстане, проявлявшуюся в различных формах неповиновения старшин ханам.

В 1756 г. был издан царский указ, запрещавший казахам в зимнее время перегонять скот на правый берег Урала. Крепости и другие военные сооружения, которые царизм интенсивно воздвигал особенно по р. Урал, призванные оборонять русские селения от набегов кочевников, превратились в центры колонизации казахских земель. В зависимости от конкретных условий и целей царские власти не считались и с позициями ханов, которые выражали недовольство в связи с военными мерами вытеснения казахов с родовых кочевий.

Следующим этапом борьбы с остатками казахской государственности явилась попытка внедрения новой и системы российского управления в Младшем жузе, которая должна была привести к отмене ханской власти.

Утверждением в 1797 г. ханом престарелого султана Айчуака правительство пресекло все попытки более влиятельных султанов добиваться ханской власти. После смерти Айчуака ханом Младшего жуза был утвержден его сын, послушный, маловлиятельный султан Жанторе.

Отстранением в 1821 г. от ханского престола Арынгазы, а в 1824 г. -Шергазы Айчуакова заканчивается традиционная государственность в Младшем жузе. Принятие в 1824 г. Устава об «Оренбургских киргизах» обусловило отмену ханской власти в Младшем жузе и замену ее системой административно-политического управления, сходного с российской.

Несколько иначе складывалась ситуация в Среднем жузе, непосредственно примыкавшем на востоке к Цинской империи, что вызвало особую заботу правящих кругов Российской империи. Создание имперского наместничества Синьцзян из земель, преимущественно составляющих владения уничтоженной цинами Джунгарии -- внесло немало изменений в казахско-русские и казахско-китайские отношения и в значительной степени ускорило проведение военно-административных акций царизма в регионе.

Создание укреплений ограничивало традиционные кочевья казахов, создавало напряженность между сибирской администрацией и казахскими султанами.

Усиление военных акций царизма в регионе, угроза вторжения цинских войск в пределы Казахстана побудили влиятельных султанов во главе с Абылаем принять сюзеренитет Цииского богдыхана при сохранении российского подданства.

Политика двойного подданства была обусловлена жизненными интересами Казахстана. Глубокие преобразования, осуществленные во многих сферах укрепили казахскую феодальную государственность, обеспечив проведение независимой политики.

Политика лавирования между Россией и Цинской империей, которую проводил и преемник Абылая Уалихан, утвердила правящие круги России в мнении об упразднении ханской власти и в Среднем жузе.

После ликвидации ханской власти в Среднем жузе царское правительство, опираясь на «Устав о сибирских киргизах», ввело новую систему управления. Территория казахской степи, занятая под кочевья Среднего и частью Старшего жузов, получила название Область Сибирских киргизов и вошла в состав вновь созданного Западно-Сибирского генерал-губернаторства.

В целях ускоренной колонизации края вводилась постепенно российская система управления, что вызвало протест большей части казахского населения, вылившийся в ряд восстаний. Самым крупным из них явилось движение под

Подчинение основной части Старшего жуза происходило в следующих условиях.

Часть казахских родов Южного Казахстана приняла российское подданство добровольно. Взятие царскими войсками Туркестана, Шымкента, Аулие-Аты, других городов и поселений, сопровождавшееся применением крупных воинских сил, завершило завоевание Южного Казахстана Россией.

Присоединение Казахстана, начавшееся в 30-х гг. XVIII в., завершилось лишь в конце середины XIX в. и являлось сложным, противоречивым процессом.

Присоединение казахских жузов происходило в различных внешнеполитических и внутренних условиях. При этом, Российская империя преследовала цель полной колонизации края. Для успешной реализации этого плана, в первую очередь необходимо было изменить систему управления территориями Казахстана, ликвидировав власть ханов и подчинив государственной управление интересам Российской империи.

4.1 Ликвидация ханской власти

Административно-политическими реформами царизм ликвидировал традиционную систему управления, открыл широкие возможности для заселения казахского края русскими переселенцами, вытесняя кочевников на малопригодные земли. Получив бесконтрольную власть над большей частью населения, Россия расширила колонизаторскую политику почти во всех сферах.

Вопрос упразднения ханской власти имел большое значение для российской администрации как элемент глобальной трансформации политической системы казахского общества и в перспективе - редуцирование правоположения социальных групп казахов к российской социально-правовой структуре.

Чтобы придать процессу колонизации целенаправленный и систематический характер, царское правительство решило создать в Казахстане административное управление, приближенное к российской системе и отвечающее интересам метрополии.

Вся территория Казахстана делилась на генерал-губернаторства. Вся полнота военной и гражданской власти сосредотачивалась в руках генерал-губернатора. Данные изменения значительно усилили колониально управление государством, а также наделили генерал-губернаторов практически неограниченной властью. Генерал-губернаторства делились на области, области делились на уезды. Областные правления подчинялись военным губернаторам, которые являлись командующими военными округами и одновременно - атаманами казачьих войск. Военные губернаторы определялись и увольнялись по представлению министра внутренних дел по согласованию с военным министром. Областные правления Казахстана были приравнены к губернскому правлению центральных районов Российской Империи. Областные правления состояли из трех отделов: распорядительного, хозяйственного и судебного. Председателем правления был вице-губернатор, он имел советников, отделы правления возглавляли старшие советники. Уезды возглавляли уездные начальники - офицеры, которые назначались генерал-губернатором по представлению военных губернаторов областей. Уездный начальник имел помощников - старшего и младшего. Во всей этой иерархии представители местной родовой верхушки и султанской знати могли занять только лишь должность младшего помощника уездного начальника.

Уездному начальнику подчинялась полиция, военные части. Уезды делились на волости, а волости - на административные аулы, состоявшие их хозяйственных аулов. Волостные управители и аульные старшины избирались каждые три года тайным голосованием и утверждались вышестоящим начальством. Султаны обеспечивались пожизненной пенсией и освобождались от всяких налогов. При этом, колониальное управление усиливалось тем, что военный губернатор имел право утвердить или не утвердить волостного правителя или кандидата на эту должность, а также в любой момент мог назначить новые выборы. При этом министр внутренних дел мог разрешать замещение должностей волостных управителей без производства выборов.

Таким образом, выборные начала в управлении Казахстанскими территориями в XIX веке приобрели формальный характер. Соответственно, аульные старшины и кандидаты на данную должность утверждались уездным начальником.

Судебное устройство имело несколько уровней. Сохранились суды биев на основе адата и шариата. Они функционировали на уровне аула. Уездный, военный суды действовали на основе общеимперских законов и занимались такими делами, как государственная измена, сопротивление властям, порча государственного имущества, убийство должностных лиц и т.п.

Со временем власть генерал-губернаторов все более усиливалась. В областных центрах были созданы полицейские управления, а в уездных городах вводились судебные приставства.

Самым тяжелым следствием проведения колониальной политики было объявление земли Казахстана государственной собственностью Российской Империи. Территориальный принцип административного устройства нарушал традиционное землепользование, тяжелы бременем легли на плечи народа налоги и повинности, ущемлялась в своих правах и местная знать. Население Казахстана отказывалось принимать новые порядки.

5. Становление и развитие государственного управления в Республике Казахстан

Процесс становления и развития системы государственного управления в Казахстане с момента обретения им своей независимости можно разделить на несколько этапов.

Первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы. Главной характеристикой данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько на создание новой системы, сколько на разрушение существовавшей. Таким образом, суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тогда тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений.

С самого начала проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. При этом взаимоотношения различных уровней власти должны базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи.

Первым концептуальным документом, позволившим осуществлять собственное государственное строительство, стала «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого исторического акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.

С этого момента государственная власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Главой республики стал президент, который обладал высшей распорядительно - исполнительной властью. Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР. Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.

Пост президента был учрежден Законом Казахской ССР от 24 апреля 1990 года. В нем указывалось, что президент является главой Казахской Советской Социалистической Республики. Президент не относится к исполнительной власти. Он имел право предоставлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР, а также ставить перед Верховным Советом КазССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. В тот период президент был главой Казахской ССР, являющейся частью Советского Союза, поэтому его статус отражал особенности взаимоотношений Союзного государства с его частью - союзной республикой.

20 ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР», согласно которому было установлено, что президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.

В заключительном пункте Декларации было оговорено, что она является основой для разработки новой Конституции. Таким образом, Декларация послужила политическим актом, ставшим основой для создания реально независимого государства.

Провозглашение государственного суверенитета Казахской ССР стало шагом, открывшим для Казахстана возможность самостоятельно определять пути развития своей системы государственного управления. В Декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил возможность разработки новой Конституции и других законодательно-правовых актов, реализующих статус Республики как суверенного государства.

Одним из важных законодательных актов, создавших правовую основу для развития системы государственного управления Казахстана накануне развала бывшего СССР, стал Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», согласно которому главным местным представительным органом государственной власти являлся Совет народных депутатов.

На своей территории поселковые, сельские, аульные, районные, городские Советы объединяли и координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Местные Советы имели ряд полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую государственную политику на местах.

Одним из главных недостатков Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» было то, что в нем конкретно не различались органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.

В юрисдикцию местных Советов входило владение, пользование и распоряжение от имени местного населения коммунальным имуществом. При этом собственная материально-финансовая база местных Советов конкретизировалась по каждому уровню самоуправления. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли заменить местные органы самоуправления в их классическом варианте.

16 декабря 1991 года был принят конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан». Данный законодательный акт может быть классифицирован как «малая Конституция», создавшая правовую основу для формирования высших органов государственной власти независимого Казахстана. В данном Законе был закреплен статус Казахстана как независимого, демократического правового государства, обладающего на своей территории всей полнотой власти и самостоятельно определяющего и осуществляющего внешнюю и внутреннюю политику.

После юридического обретения своей государственной независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан был вынужден приступить к активному поиску собственной модели государственно-политического устройства. Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях.

По мнению ряда исследователей, по крайней мере, три источника послужили в качестве основы для создания органов государственной власти нового независимого государства Казахстан: 1) опыт организации и принципы деятельности органов Советского государства; 2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности; 3) собственное национальное творчество организации государственных органов.

В целом, процесс поиска Казахстаном собственной модели государственно-политического устройства, прежде всего, включал в себя: выбор между президентской и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти; децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между ее центральными и местными уровнями. Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.

В процессе дальнейшего реформирования был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от президента до глав местных администраций.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Дело в том, что введение должностей глав администраций привело к тому, что в дальнейшем они в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма. В такой ситуации перспектива реализации местного самоуправления в Казахстане даже в лице местных Советов, которые не имели реальных рычагов и механизмов влияния на принятие экономических и управленческих решений, выглядела довольно туманной.

В целом надо сказать, что у существовавшей тогда системы местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему местного самоуправления, имелись серьезные изъяны.

Во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов был в своем большинстве консервативным, что отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местах.

Во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля над исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.

В-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого, в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.

В-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. В основном, это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической базы для своей деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.

В целом, имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности и проведение широкомасштабных рыночных преобразований.

Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской республике.

Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики.

Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.

Второй этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года.

В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождалась политическими баталиями, связанными с основополагающими принципами государственно - политического устройства страны. Ситуация усложнялась крайне болезненной и стремительной трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.

Несмотря на это, Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной реформе государственно - управленческой системы.

Данная Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.

Наряду с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан.

Положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.

Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти.

Во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации - акиматы во главе с акимом.

Во-вторых, отказ от советской теории и практики выразился в том, что местные представительные органы перестали избирать местные исполнительные структуры.

В-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции.

Законом «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» определялась система местного самоуправления в РК, компетенция местных представительных и исполнительных органов а также порядок их деятельности. Местными представительными органами стали маслихаты - собрания депутатов, основной функцией которых определялось выражение и реализация воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом интересов государства. Согласно Закону, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляли самостоятельную деятельность и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом, представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.

Однако в Законе «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом было зафиксировано, что решения данного собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Необходимо отметить, что собрание имело некоторые признаки самоуправления, так как жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него. Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся демократичность, собрание явилось аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и решались главой администрации. Более того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это обусловило постепенное «отмирание» местного самоуправления, поскольку на деле все органы выше сельского уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль.

Что касалось центрального сегмента системы государственного управления, то тут шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим, был упразднен такой орган, как Президиум Верховного Совета. То есть Верховный Совет стал исключительно законодательным органом. Тем не менее, полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства в деятельность президента и исполнительной власти.

Естественно, что такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года. В дополнение к этому, однопалатный верховный Совет не справлялся с огромным объемом законотворческой работы, необходимой для становления и развития государства. Это привело к тому, что в конце 1993 года Верховный Совет самораспустился, после чего законодательные полномочия перешли к президенту.

В 1994 году состоялись выборы нового состава Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан Верховным судом нелегитимным, и Верховный Совет был распущен. В этих условиях, которые могут характеризоваться как парламентский кризис, весной 1995 года началась разработка новой Конституции.

В целом, по мнению ряда исследователей, этот этап по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, так как именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 года было установлено четкое подчинение правительства президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики.

Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства Казахстана.

Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.

Работа над проектом новой Конституции происходила под непосредственным контролем президента Н.А. Назарбаева. В проект были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался единственным законодательным органом.

Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий. Основной Закон выступил в качестве инструмента сосредоточения власти в исполнительной ветви. Она существенно усилила президентскую власть, что нашло свое выражение в определенной централизации властных полномочий.

По мнению ряда исследователей, Конституция 1995 года «окончательно установила в Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране».

Такая ситуация была оправданной по многим причинам. Так, по мнению исследователей, практика транзитных стран наглядно свидетельствует, что «президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику изменений в переходный период». Это обстоятельство во многом предопределило трансформацию государственного устройства Казахстана от квазипарламентской республики в сторону президентской.

По мнению одного из казахстанских исследователей В.Ч. Чжан, в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества.

Конституция Республики Казахстан 1995 года в общих чертах характеризовала исполнительные органы как составную часть единой системы исполнительных органов страны, обеспечивающих проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий. В этот же период произошло формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов, статус которых был законодательно закреплен в Основном Законе. Также в данной Конституции существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей, местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

К слову будет сказано, что в этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года, исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.

Следует подчеркнуть, что в Конституции страны лишь в общих чертах было дано разграничение предметов ведения и полномочий правительства и местных исполнительных органов. Поэтому в заключительных положениях Конституции было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней. Для этого необходимо было принять Закон «О местном государственном управлении», который разграничивал бы полномочия между высшими и местными исполнительными органами власти. Однако решение этого вопроса неоправданно затянулось, так как законопроект «О местном государственном управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось три правительства.

С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Как заявил президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла».

На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе выделялись необходимость реформирования системы исполнительных органов в центре и на местах, создание более упрощенной, экономичной, управляемой системы административно-территориального устройства, а также преодоление множественности и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.

Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена широкомасштабная реформа, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане.

При этом акцент был сделан на создание «профессионального государства», подразумевающего эффективный и современный корпус государственных служащих, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении приоритетных целей страны. Всего было определено семь основных принципов создания эффективной системы государственной власти.

Первым принципом была обозначена необходимость создания компактного и профессионального правительства, сконцентрированного на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций.

Вторым принципом стала необходимость работы органов власти по программам действий на основе стратегий.

Третий принцип -- необходимость создания четко налаженной системы межведомственной координации.

Четвертый принцип - повышение полномочий и ответственности министров, их подотчетность и стратегический контроль за их деятельностью.

Пятый принцип - децентрализация внутри министерств, от центра к регионам и от государства в частный сектор.

Шестой принцип - создание эффективной системы противодействия коррупции.

Седьмой принцип - улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров.

Таким образом, была поставлена стратегическая задача «создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов».

Эта задача была востребована временем, поскольку государственное управление сложными системными преобразованиями, происходившими в обществе и экономике, само должно было стать системным. Для этого и был выработан согласованный и последовательный план долгосрочного реформирования функций государства.

Следующие шаги по развитию системы государственного управления проводились в соответствии с предложенной президентом Н.А. Назарбаевым программой демократизации и политических реформ, озвученной в Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года. Среди «семи основополагающих элементов демократизации и политической либерализации» были усиление роли Парламента страны, а также развитие и усиление роли неправительственных организаций.

Усиление роли Парламента страны, а также обеспечение устойчивости и преемственности власти в Казахстане было решено осуществить посредством введения подотчетности Премьер-министра и членов Правительства перед представительным органом, то есть субъекты исполнительной власти стали ответственны перед Парламентом. С этого момента в их обязанности входит на регулярной основе выступать перед депутатами и комиссиями Парламента. Помимо этого, в комиссиях Сената и Мажилиса обсуждаются кандидатуры отдельных членов Правительства и послов.

Кроме того, было предложено обеспечить более широкое представительство в Парламенте этнических и религиозных меньшинств. Для этого часть сенаторов, которых назначает в Парламент Президент, должны отбираться из числа кандидатов, рекомендованных Ассамблеей народов Казахстана. Также Парламент 80-ю процентов голосов каждой из палат может вносить изменения в Конституцию страны, которые должны получить одобрение народом на референдуме, при этом необходима поддержка большинства избирателей при явке граждан на голосование не менее 50-ти процентов.

Необходимость укрепления роли неправительственных организаций была обусловлена пониманием того, что демократия опирается на сложный механизм частных институтов, через которые граждане участвуют в политической жизни, выражая и отстаивая свои интересы. В целях обеспечения свободы институтов «третьего сектора» было предложено упростить порядок регистрации и надзора за деятельностью неправительственных организаций, поощрять формирование и активную деятельность таких организаций.

Следует отметить, что в ходе реализации обозначенных в данном Послании мер, направленных на демократизацию общества, был достигнут значительный прогресс. В частности, в законодательство о выборах были внесены существенные поправки, расширившие избирательные права и возможности граждан. После проведения выборов 1999 года в Парламенте страны появились партийные фракции, а также ряд целевых депутатских групп. Была упрощена процедура регистрации и контроля над деятельностью неправительственных организаций, что способствовало активизации деятельности НПО и увеличению их числа. Большая работа была проведена по борьбе с коррупцией, принят Закон «О борьбе с коррупцией».

К 1999-2000 годам основные реформы в экономике были завершены, и в целом в Казахстане была создана рыночная экономика с соответствующей инфраструктурой. Параллельно в стране шло создание среднего класса, начали появляться более или менее высокодоходные страты. В этих условиях сильная централизация государственной власти начала играть роль сдерживающего фактора в дальнейшем развитии страны.

Причиной этого стало то, что за более чем десятилетний период независимого развития так и не удалось до конца избавиться от рецидивов советской административной практики. Отдельные представители центральных органов власти, в силу своей неискоренимой инерции, продолжали настойчиво препятствовать попыткам усиления административного потенциала местных и региональных органов власти. В результате органы государственной власти на местах часто оказывались в безвыходном положении, ощущая временами дефицит властных полномочий, что не самым лучшим образом сказывалось на эффективности системы государственного управления.

В такой ситуации Казахстан перешел к реализации нынешнего, четвертого, этапа реформирования своей системы государственного управления.

Заключение

В процессе написания данной работы были реализованы следующие задачи:

1) Рассмотрен процесс осуществления государственного управления в средневековом Казахстане в домонгольский и монгольский периоды, а также в период образования Казахского ханства;

2) Изучены и описаны особенности осуществления государственного управления в период колонизации Казахстана Российской Империей.

3) Проанализировано Становление и развитие Республики Казахстан после развала Союза Советских Социалистических Республик.

На основании сказанного выше, можно сделать следующие выводы. На протяжении рассматриваемого периода от средних веков до XVIII века государственная власть в Казахстане имела форму сословно-представительской монархии.

В период существования средневековых государственных образований, объединявших на своей территории множество различных племен, во главе государства, как правило, вставал правитель, являвшийся выходцем из наиболее влиятельного рода. При этом государственная власть была слабо централизованной, так как удельные правители, стоявшие во главе крупных племен, стремились упрочить свои полусамостоятельные и фактически независимые владения, при этом междоусобицы были довольно частым явлением.

В монгольский период на территории Казахстана усилилась централизованная власть. Во главе государства стоял единоличный правитель - хан, который осуществлял управление государством с помощью чиновников.

Управление казахским обществом осуществлялось ханом через султанов и правителей родов, которые собирались осенью на курултай для решения государственных вопросов.

В период вхождения Казахстана в состав Российской Империи в вопросах государственного управления произошли кардинальные изменения, связанные с проведением колониальной политики управления. Российская Империя с целью полной колонизации края, проводила политику, итогом которой явилась полная ликвидация ханской власти в Казахстане.

Я не стал рассматривать систему государственного управления Казахстана в период СССР, т.к. при названии «Союз Соц…» СССР был все таки сильно централизованным государством при никакой самостоятельности союзных ремпублик.

Таким образом, мы достигли цели исследования - рассмотрели процесс эволюции государственной власти на территории Казахстана в VI - XVIII вв., а также проанализировали систему управления современного Казахстана.

государственный управление власть казахстан

Литература

1. Декларация о государственном суверенитете КазССР от 25.10.1990 года.// СПС «Юрист».

2. Кульжанова Г. Некоторые аспекты проблемы политической модернизации местного государственного управления./ Г. Кульжанова.// Казахстан-Спектр. - 2005. - №2. - С.33.

3. Абуева Н. А. Способы и приемы повышения эффективности государственного управления [Текст] / Н. А. Абуева//Вестник университета "Кайнар".- 2007. - N 1/2. - С. 14-18.

4. Малиновский В.А. Президентская или парламентская республика. Какая форма правления предопределена суверенному Казахстану?/ В.А. Малиновский // Мысль. - 1993. - №9. - С. 11

5. Ашимбаев М.С. Формирование института президентства в ходе политического транзита в Казахстане./ М.С. Ашимбаев // Интернет-ресурс http://centrasia.org /newsA.php4? st=1027888740

6. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования)./ Б.А. Майлыбаев. - Алматы: Арыс, 2001.-С. 444.

7. Чжан Б.Ч. Трансформация политической системы обществ переходного типа: мировой опыт и Казахстан. Автореферат./ Б.Ч. Чжан. - Алматы, 1998. - С. 18.

8. Назарбаев Н.А. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики на 1997 год/ Н.А. Назарбаев // Послание народу и Парламенту Казахстана. - Алматы, октябрь 1996 года.

9. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев/ Н.А. Назарбаев // Послание народу Казахстана. - Октябрь 1997 года.

10. Вестник КАСУ №3 - 2008

11. Гумилев, Лев Николаевич История народа хунну. -- М.: АСТ, 2004.

12. Гумилев Л. Н. Древние тюрки. -- Москва, 1967.

13. Тихвинский С. Л. Татаро-монголы в Азии и Европе -- Москва, 1977.

14. Бекмаханов Е. Б. Присоединение Казахстана к России. -- М., 1957.

...