Правовые основы права граждан России на проведение публичных мероприятий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы права граждан России на проведение публичных мероприятий

1.1 Понятие и сущность права граждан на проведение публичных мероприятий

1.2 Общепризнанные принципы и нормы международно-правовых основ свободы собраний

1.3 Национальное законодательство как основа права граждан на проведение публичных мероприятий

Глава 2. Конституционно-правовой механизм реализации права граждан России на проведение публичных мероприятий

2.1 Понятие и сущность конституционно-правового механизма реализации права граждан на проведение публичных мероприятий

2.2 Общая характеристика субъектов правоотношений, возникающих при реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий

2.3 Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения реализации права граждан на проведение публичных мероприятий

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (право на проведение публичных мероприятий), являясь конституционным правом граждан Российской Федерации, охватывает важную сферу индивидуальной и коллективной жизнедеятельности, играя большую роль в функционировании различных институтов гражданского общества и демократического правового государства.

Так, посредством проведения публичных мероприятий воплощается в жизнь естественная потребность людей в общении, происходит выражение и обмен мнениями, что является одной из предпосылок формирования свободного гражданского общества. В то же время через проведение публичных мероприятий реализуются демократические механизмы участия в управлении делами общества и государства. Органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны принимать определенные властные решения по поднятым на публичных мероприятиях вопросам. Кроме того, право на проведение публичных мероприятий позволяет гражданам и их объединениям осуществлять самозащиту принадлежащих им прав и свобод от допущенных и возможных нарушений посредством привлечения внимания к соответствующим проблемам.

Основополагающий характер права на проведение публичных мероприятий, его значимость для полноценного развития общества, государства подтверждается и его провозглашением в статье 31 Конституции Российской Федерации и в основных международно-правовых актах о правах человека.

Вместе с тем необходимость теоретико-практического исследования указанного права определяется отдельными недостатками действующей законодательной базы о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, ее пробелами как на федеральном уровне, так и на уровне конкретных субъектов Российской Федерации. Кроме того, в декабре 2010 года в Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее также - Федеральный закон № 54-ФЗ), устанавливающий порядок реализации данного права, внесены изменения, которые не были проанализированы в юридической литературе.

Также к настоящему времени накоплен определенный эмпирический материал, связанный с реализацией права на проведение публичных мероприятий в рамках предписаний Федерального закона № 54-ФЗ. Анализ сообщений информационных агентств и средств массовой информации показывает, что в последние годы в Российской Федерации происходит рост гражданской активности населения, в том числе молодежи, и увеличение количества публичных мероприятий, проводимых по различным вопросам общественной жизни (начиная от вопросов, касающихся жилищного строительства и охраны благоприятной окружающей среды, заканчивая защитой избирательных прав, о чем свидетельствуют многочисленные митинги, проведенные в декабре 2011 года и феврале 2012 года в Москве и ряде других городов России в поддержку идеи честных выборов). Важную роль в данном процессе играет развитие интернет-технологий, благодаря которым упрощены процессы организации публичных мероприятий и распространения информации о них, предварительная агитация.

Представляется, что обозначившиеся на основе практического опыта тенденции и противоречия нуждаются в анализе. Углубленный анализ практики реализации права на проведение публичных мероприятий способствует выявлению и постановке соответствующих проблем, а также выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в данной сфере общественных отношений.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена также отсутствием научных разработок, посвященных теоретическому осмыслению ряда проблем, к которым в том числе относятся наличие обособленного института права на проведение публичных мероприятий, классификация ограничений права на проведение публичных мероприятий и др.

Всестороннее, системное, критически-аналитическое осмысление права на проведение публичных мероприятий, исходящее из его комплексного понимания как субъективного конституционного права, одной из форм непосредственной демократии и комплексного правового института позволит: во-первых, сделать значимые для науки теоретические заключения; во-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендации правоприменителям. Кроме того, указанное исследование придает обсуждению проблем правовой регламентации права на проведение публичных мероприятий и практики его реализации более конструктивный характер и, следовательно, делает его более результативным.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (права на проведение публичных мероприятий).

Предметом исследования выступила совокупность международных актов, нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней, а также судебная практика по вопросам правовой регламентации и порядка реализации конституционного права на проведение публичных мероприятий.

Цель и задачи исследования. Цель курсовой работы заключается в основанном на анализе теоретической, нормативной и эмпирической базы комплексном исследовании права граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий как субъективного конституционного права и одной из форм непосредственной демократии, опосредуемого совокупностью правовых норм, образующих обособленный правовой институт, и воплощаемого в жизнь в виде конкретных правовых отношений, связанных с реализацией данного права, а также в формировании конкретных выводов и предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной области.

В рамках указанной цели выделяются следующие требующие внимания и разрешения задачи:

- исследовать понятие права на проведение публичных мероприятий в контексте статьи 31 Конституции Российской Федерации, определить его сущность и свойства как конституционного (основного) права, одной из форм непосредственной демократии;

- раскрыть роль права на проведение публичных мероприятий для нормального функционирования демократического правового государства и гражданского общества, в том числе посредством установления связей данного права с различными институтами конституционного права, основами конституционного строя, иными правами и свободами человека и гражданина;

- проанализировать важнейшие международно-правовые акты о правах человека и законодательство Российской Федерации, регулирующее проведение различных публичных мероприятий, в совокупности составляющие институт конституционного права на проведение публичных мероприятий, с целью выявления перспектив его развития, направленного на более эффективную и полноценную реализацию исследуемого права;

- обосновать необходимость выделения обособленного комплексного института права на проведение публичных мероприятий;

- определить содержание права на проведение публичных мероприятий согласно законодательству Российской Федерации;

- исследовать механизм, принципы и гарантии реализации права на проведение публичных мероприятий, раскрыв процедурно-правовой порядок его реализации и выявив пути его совершенствования;

- установить основания и виды ограничений права на проведение публичных мероприятий, дать предложения по воспрепятствованию их необоснованному применению;

- раскрыть особую роль правоохранительных органов в механизме защиты права на проведение публичных мероприятий;

- проанализировать международную и национальную правоприменительную практику, сформированную в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на проведение публичных мероприятий.

Методологические основы исследования. Исследование осуществлено на базе современных научных методов познания. Так, основным методом исследования стал диалектический метод, опирающийся на приемы анализа, синтеза, индукции и дедукции.

Кроме того, исследование исходило из системного подхода, при котором право на проведение публичных мероприятий как конституционное право каждого гражданина Российской Федерации, одна из форм непосредственной демократии, а также одно из неотъемлемых проявлений гражданского общества и демократического, правового государства в целом, рассматривается во взаимодействии с иными конституционными (основными) правами, другими элементами гражданского общества и формами народовластия, что позволяет выявить закономерности их соприкосновения и подчеркнуть значимость рассматриваемого права для полноценной жизнедеятельности человека, функционирования общества и государства.

Сравнительно-правовой метод дал возможность провести сравнительный анализ нормативного регулирования права на проведение публичных мероприятий в международно-правовых актах, законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также оценить сложившуюся практику применения данного права, что, в свою очередь, позволило выявить как общие черты, так и существенные различия в региональных моделях реализации права на проведение публичных мероприятий, обозначить тенденции и направления развития в данной области.

Использование историко-правового метода проявилось в рассмотрении права на проведение публичных мероприятий в контексте его развития, с учетом отечественной специфики его закрепления и реализации, особенностей российской правовой культуры и сложившихся традиций, менталитета в целом.

В исследовании также был использован социологический метод, позволяющий при помощи накопленного эмпирического материала с практической точки зрения оценить роль конституционного права на проведение публичных мероприятий в социальной и политической сферах общественной жизни, предсказать последствия принимаемых решений и определить механизмы согласования интересов различных участников правоотношений, связанных с реализацией рассматриваемого права.

Нормативную основу работы составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты о правах и свободах человека, содержащие общепризнанные принципы и нормы в данной области, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", а также положения иных законов и подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.

В эмпирическую базу исследования вошли судебная практика и практика деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере реализации гражданами Российской Федерации права на проведение публичных мероприятий, а также информация по данному вопросу, содержащаяся в сообщениях средств массовой информации и докладах, подготовленных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации и различными правозащитными общественными объединениями.

Теоретические основы исследования. Проблемы признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина уже давно исследуются представителями отечественной юридической науки. В то же время непосредственно право на проведение публичных мероприятий большинством ученых либо рассматривалось с достаточной степенью обобщенности, в комплексе с исследованием иных конституционных прав и свобод, либо изучались отдельные фрагментарные вопросы его реализации и защиты.

Так, различные вопросы, связанные с правовой природой и отдельными аспектами реализации рассматриваемого права, нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, О.В. Белянской, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, К.К. Гасанова, Л.И. Глухаревой, С.А. Горшковой, Л.Ю. Грудцыной, В.В. Гущина, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Б.А. Кистяковского, Е.И. Козловой, В.В. Комаровой, Г.Н. Комковой, А.М. Кононова, В.И. Крусса, Е.М. Крупени, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.Л. Львова-Рогачевского, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, Ю.И. Скуратова, Ю.Д. Скобельцыной, Е.Н. Тарновского, О.И. Тиунова, А.В. Ушакова, В.И. Червонюка, В.А. Четвернина, Б.С. Эбзеева и других ученых.

На уровне диссертационных исследований право на проведение публичных мероприятий подвергалось анализу еще до вступления в силу Федерального закона № 54-ФЗ, утверждающего новый процедурно-правовой порядок его реализации (Д.А. Балтага, Ю.А. Дмитриев, А.В. Сивопляс, Е.В. Тозонова), либо непосредственно после начала его применения (И.С. Полянская, Д.А. Коротченков).

Вместе с тем, в настоящее время нет научных работ, предметом исследования которых выступало бы комплексное изучение права на проведение публичных мероприятий, учитывающее накопившийся теоретический и нормативный материал в данной области, проблемы, сложившееся при применении установленного процедурно-правового порядка реализации рассматриваемого права, а также сформировавшуюся в данной области судебную практику. Настоящее исследование направлено на восполнение данного пробела.

Объем и структура дипломной работы предопределены предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографии и приложения. Основные выводы изложены в конце каждого параграфа и в заключении.

собрание публичное право

Глава 1. Теоретико-правовые основы права граждан России на проведение публичных мероприятий

1.1 Понятие и сущность права граждан на проведение публичных мероприятий

Существующие формы публичных мероприятий известны человечеству с древних времен, однако законодательно они были зафиксированы гораздо позже. Стоит отметить, что изначально выпускались законодательные акты запретительного характера, т.е. устанавливалось ограничение на место, время, количество и характер публичных мероприятий. Так, в Англии 31 марта 1817 г. был принят акт о мятежных митингах. Особо упоминается IV ст., которая запрещала переменять день, назначенный для собрания. Если митинг будет устроен не в тот именно день, который был указан в предварительном о нем заявлении, то такой митинг является незаконным собранием. Далее, акт 1817 г. содержит в себе постановление, сохранившее силу до настоящего времени. В силу этого постановления, собрания более, чем из пятидесяти человек, устроенные на улице, в саду или на открытом месте в пределах Вестминстера или Миддльсекского графства, в расстоянии ближе одной мили от ворот Westminstеr Hall, созываемые для обсуждения петиций или жалоб королю, или палатам, и с целью добиться каких-либо изменений в делах, касающихся церкви или государства, в дни, когда заседает парламент или те суды (Courts of Chancery, King's Bench, Common Pleas, Exchequer), которые имеют место заседаний в Вестминстере, являются незаконными. Это запрещение не распространяется, однако, на собрания для выборов членов парламента, a также на лиц, присутствующих в обеих палатах парламента, иди в одном из судов.

Во Франции в конце 18 века делался упор на ограничение собраний и митингов рабочих одной профессии. Конституция 1848 г. говорила о том, что граждане Франции имеют право собираться мирно и без оружия, однако на протяжении нескольких десятилетий это право осуществлялось с большой погрешностью (множество исключений из законодательного акта).

В Германии до 1908 г. право на мирные собрания регулировалось местным региональным законодательством, где-то оно существовало, а где-то нет. Общеимперский закон о собраниях был принят только в 1908 г.

Естественно, что во многих странах право на публичные акции законодательно появилось только после Второй мировой войны, когда мировое сообщество взялось за создание универсальных прав человека.

Право на осуществление публичных мероприятий является конституционным, основа его юридического содержания сегодня первично закреплена в статье 31 Конституции Российской Федерации 1993 г. Включение в текст Основного закона соответствующей нормы было вполне закономерно, поскольку чуть ранее законодателем на различных уровнях были сделаны попытки прямого правового регулирования этого права на территории Российской Федерации (Указ Президиума Верховного Совета СССР о порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР от 28 июля 1988 г. (далее Указ от 28 июля 1988 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., Указ Президента РФ N 524 о порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования от 25 мая 1992 г. Этот Указ утратил силу (Указ Президента от 03.11.2004 N 1392).

В современной России данное право регулируется Федеральным законом № 54 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19.06.2004 г., а также законами субъектов Федерации. Он стал большим шагом вперед в развитии российской демократии.

Новый закон выгодно отличается от действовавшего до его принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР. Последний предусматривал право органов исполнительной власти запрещать проведение митингов, шествий или демонстраций в случае, если их цели противоречили Конституции страны, равно как и конституциям ее субъектов, либо угрожали общественному порядку и безопасности граждан. Напротив, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" такого права не предусматривает, устанавливая лишь перечень мест, где их проведение запрещено. Таким образом, упомянутый федеральный закон эффективно вводит уведомительный порядок проведения публичных мероприятий.

1.2 Общепризнанные принципы и нормы международно-правовых основ свободы собраний

Свобода собраний закреплена в ст. 20 Всеобщей декларации прав человека.

"Свобода мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований - неотъемлемый и основополагающий элемент правового статуса гражданина любого демократического государства. Целью перечисленных выше публичных мероприятий является доведение до сведения органов государственной власти и всего общества в целом коллективного согласия или несогласия с внутренней и внешней политикой государства, с действиями его отдельных органов и должностных лиц, а также с позицией или действиями каких-либо общественно-политических сил. Таким образом, обеспечение свободы мирных собраний следует рассматривать как важную гарантию участия граждан в управлении делами демократического государства. Ограничение этой свободы иначе, как на основе разумных, понятных всем гражданам и универсально применяемых законов - есть отступление от базовых принципов конституционного строя демократического государства, угроза его подлинной стабильности".

Одной из политических свобод, входящих в правовой статус российского гражданина, является конституционное право на проведение публичных мероприятий. Конституция Российской Федерации декларирует: "граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования". Большинство современных конституций закрепляют такие формы политической активности граждан, как свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Эти демократические институты являются формами публичного выражения коллективного или индивидуального мнения по любому вопросу общественной или политической жизни государства. Указанными политическими свободами граждане России пользуются как в интересах развития своей личности путем самовыражения и самоутверждения, так и для активного участия в общественно-политической жизни страны.

Целью таких действий граждан является обсуждение проблем, представляющих общие интересы, выражение поддержки политики властей или протеста против нее, стремление сделать свою позицию по тому или иному вопросу достоянием общественности.

По существу это право напрямую связано со свободой слова и выражения своих мнений. Главная трудность его реализации - в совместимости публичных мероприятий с общественным порядком, поскольку шествия, митинги и демонстрации проходят на городских улицах и площадях, что создает трудности для граждан и транспорта.

Свобода мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований - неотъемлемый и основополагающий элемент правового статуса гражданина любого демократического государства. Целью перечисленных выше публичных мероприятий является доведение до сведения органов государственной власти и всего общества в целом коллективного согласия или несогласия с внутренней и внешней политикой государства, с действиями его отдельных органов и должностных лиц, а также с позицией или действиями каких-либо общественно-политических сил.

Таким образом, обеспечение свободы мирных собраний следует рассматривать как важную гарантию участия граждан в управлении делами демократического государства. Ограничение этой свободы иначе, нежели на основе разумных, понятных всем гражданам и универсально применяемых законов - есть отступление от базовых принципов конституционного строя демократического государства, угроза его подлинной стабильности. Вместе с тем нельзя, конечно, не сказать и о том, что ничуть не меньшей угрозой стабильности демократического государства и всего общества является злоупотребление свободой мирных собраний и, в частности, использование ее для выдвижения антиконституционных экстремистских лозунгов, для провоцирования общественных беспорядков и иного посягательства на права и интересы граждан.

Раскрывая сущность права на проведение публичных мероприятий, можно прийти к выводу о том, что институт свободы собраний развивается на стыке естественных и политических прав человека и гражданина. Естественное право принадлежит индивиду от рождения и человек независимо от того, урегулировано это право законодательно или нет, пользуется им индивидуально или коллективно, выражая свое мнение по различным вопросам жизни общества, членом которого он является. Как политическое право свобода собраний используется гражданами в качестве средства непосредственной демократии и для реализаций общественного контроля над властью.

1.3 Национальное законодательство как основа права граждан на проведение публичных мероприятий

Право на мирные собрания закреплено в ст. 31 Конституции РФ.

Основным законом, регламентирующим организацию и проведение публичных мероприятий, является Федеральный закон РФ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ.

Также некоторые особенности реализации права на мирные собрания закреплены в других нормативно-правовых актах.

"Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:

е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий…"

(Статья 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" (в ред. Федеральных конституционных законов от 30.06.2003 № 2-ФКЗ, от 07.03.2005 № 1-ФКЗ).

"На основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры:

9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий..."

(Статья 7 Федерального конституционного закона "О военном положении" от 30.01.2002 № 1-ФКЗ)

"На территории Российской Федерации запрещаются:

5) ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий".

(Статья 6 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ "Об оружии" (в ред. от 29.12.2006).

"Запрещается привлекать соединения и воинские части оперативного назначения и специальные моторизованные соединения и воинские части для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера".

(Статья 18 Федерального закона от 06.02.1997 № 27-ФЗ "О внутренних войсках министерства внутренних дел российской федерации" (в ред. от 27.07.2006)

"Работники имеют право в установленном федеральным законом порядке проводить собрания, митинги, демонстрации, пикетирование в поддержку своих требований в период рассмотрения и разрешения коллективного трудового спора, включая период организации и проведения забастовки".

(Часть 8 статьи 401 Трудового кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)).

"Профсоюзы вправе участвовать в урегулировании коллективных трудовых споров, имеют право на организацию и проведение в соответствии с федеральным законом забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий, используя их как средство защиты социально-трудовых прав и интересов работников".

(Статья 14 Федерального закона от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. от 09.05.2005)

"В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов".

(Статья 43 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 № 112-ФЗ)

"Военнослужащие, реализуя право на свободу слова, выражение своих мнений и убеждений, доступ к получению и распространению информации, не вправе разглашать государственную и военную тайну, обсуждать и критиковать приказы командира.

Военнослужащие вправе в свободное от исполнения обязанностей военной службы время мирно, без оружия участвовать в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, проводимых вне территории воинской части"

(Статья 7 Федерального закона от 27.05.1998 №76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. от 16.03.2007, с изм. от 05.04.2007)

"Обучающиеся, воспитанники указанных образовательных учреждений могут проводить во внеучебное время собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать проведению таких собраний и митингов, в том числе на территории и в помещении образовательного учреждения, если выборными представителями обучающихся, воспитанников выполнены условия проведения указанных собраний и митингов, установленные уставом образовательного учреждения. Такие собрания и митинги не могут проводиться в нарушение установленных законодательством Российской Федерации требований соблюдения общественного порядка и не должны препятствовать образовательному и воспитательному процессам".

(Часть 3 статьи 9 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в российской федерации" (в ред. от 21.12.2004)

"Граждане имеют право: …принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях…"

(Статья 11 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ ("Об охране окружающей среды" (в ред. от 05.02.2007)

"Проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается.".

(Статьи 39 и 61 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (в ред. от 05.02.2007)

"Журналист имеет право:

7) посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях…"

(Статья 47 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 16.10.2006)

"…В случае приостановления деятельности общественного или религиозного объединения приостанавливаются права общественного или религиозного объединения, его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации, им запрещается… организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия…"

(Статьи 10, 16, 17 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 27.07.2006 N 148-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ)

"Воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них…".

"Нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или ...

Нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или ...

Организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды…".

(Статьи 5.38 и 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

"Незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения…".

(Статья 149 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Наличие особого вида общественных отношений, связанных с организацией и проведением публичных мероприятий, позволило выделить институт права на проведение публичных мероприятий. В целях комплексного регулирования различных аспектов реализации рассматриваемого права институт права на проведение публичных мероприятий объединяет предписания нескольких отраслей права (прежде всего, конституционного, международного публичного, муниципального, административного и уголовного права) и включает в себя нормы различных источников как внутригосударственного (федерального и регионального), так и международного права, анализ которых произведен в работе.

Здесь следует отметить особую роль Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", определяющего основные вопросы организации и проведения публичных мероприятий в Российской Федерации. При этом, несмотря на положительные аспекты вступления в силу единого законодательного акта, регулирующего проведение публичных мероприятий на всей территории Российской Федерации, содержащееся в нем регулирование обладает рядом недостатков, выражающихся в неопределенности отдельных его положений, наличии норм, имеющих двойственное толкование, пробелов.

Исследуя общетеоретические подходы к определению компетенции субъектов Российской Федерации в области регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, нами установлено, что, во-первых, в настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать (издавать) только те нормативные правовые акты, которые касаются обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, во-вторых, такое регулирование со стороны субъектов Российской Федерации допускается только в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 54-ФЗ. При этом, несмотря на то, что отнесенные к компетенции субъектов Российской Федерации вопросы реализации права на проведение публичных мероприятий имеют процедурный характер, специфика их регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации существенно затрудняет реализацию рассматриваемого права.

Таким образом, правовое регулирование права на проведение публичных мероприятий в настоящее время нуждается в определенном усовершенствовании, касающемся как внесения изменений в Федеральный закон № 54-ФЗ, так и приведения нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в соответствие с аутентичным смыслом Федерального закона № 54-ФЗ.

Предопределенное нормами права юридическое содержание права на проведение публичных мероприятий включает широкий круг взаимосвязанных и взаимообусловленных субъективных прав (право-поведение, право-требование, право-притязание) и юридических обязанностей (обязанности совершать активные действия, воздерживаться от определенных действий, нести юридическую ответственность в случае нарушения или злоупотребления правом), конкретный перечень которых зависит от стадии реализации права на проведение публичного мероприятия и от того, является ли субъект права на проведение публичного мероприятия его организатором или участником.

Глава 2. Конституционно-правовой механизм реализации права граждан России на проведение публичных мероприятий

2.1 Понятие и сущность конституционно-правового механизма реализации права граждан на проведение публичных мероприятий

Поскольку целостность механизма реализации различных по форме публичных мероприятий предопределяется, помимо их общей целевой направленности, прежде всего, едиными принципами их проведения, в работе исследованы сущность принципов правового регулирования и их значение для реализации рассматриваемого конституционного права, а также установлена необходимость нормативного закрепления принципов закрепления мирного характера публичных мероприятий и проведения их без оружия, открытости и доступности публичных мероприятий, уведомительного порядка и презумпции правомерного и добросовестного проведения публичных мероприятий.

Анализ механизма реализации права на проведение публичных мероприятий показывает, что им охватываются все стадии воплощения в жизнь рассматриваемого права, однако основной стадией реализации рассматриваемого права является стадия непосредственного пользования, связанная с конкретными правоотношениями по подготовке, проведению, а также реализации позитивных и негативных правовых последствий публичных мероприятий, в связи с чем в работе рассматриваются все структурные элементы указанных правовых отношений (субъекты, объекты и содержание правоотношений).

Исследуя теоретические основания закрепления процедурно-правового порядка реализации права на проведение публичных мероприятий, а также поднята проблема определения и установления оптимального процедурно-правового порядка реализации права на проведение публичных мероприятий в Российской Федерации.

В целях анализа закрепленного Федеральным законом № 54-ФЗ процедурно-правового порядка реализации права на проведение публичных мероприятий следует раскрыть понятие уведомления о проведении публичного мероприятия как - документа, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка

Организационно-правовые основы функционирования механизма обеспечения прав граждан России на проведение публичных мероприятий отражаются не только в правовых нормах, содержащихся в том или ином законодательном или нормативном правовом акте, а также находят свое отражение в тех результатах, которые на сегодняшний день мы можем исследовать как продукт применения законодательства, регламентирующего право граждан России на проведение публичных мероприятий.

Федеральный закон от 19.06.2004 года "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" №54-ФЗ исчерпывающе определяет публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений, а так же религиозных объединений. Согласно закону, целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

При этом, однако, следует иметь в виду, что буквальное толкование норм закона может привести к тому, что многие публичные мероприятия, организуемые гражданами для выражения их мнения, например, по конкретным вопросам жизни своего микрорайона или по поводу тех или иных действий местной администрации, окажутся вне сферы регулирования закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Показательным в этом смысле является случай, имевший место в г. Кирове, где администрация города посчитала невозможным "согласовать" проведение пикета комитетом жильцов на том основании, что заявленной целью акции было выражение протеста против незаконного, по мнению жителей, строительства здания на участке между домами. Администрация города сочла, что организация пикета с такой целью не подпадает под действие Федерального закона №54- ФЗ от 19.06.2004, регулирующего лишь публичные мероприятия, проводимые для выражения мнений и выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни, а также внешней политики страны в целом. В итоге пикет не состоялся.

Проведение публичных мероприятий в целях предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума регулируется как Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", так и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Действие названного федерального закона не распространяется на религиозные обряды и церемонии, на спортивные, театральные и любые другие публичные мероприятия, целью которых не является свободное выражение и формирование мнений либо выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Публичные мероприятия, в ходе которых звучат призывы к войне и насилию, разжигается расовая, этническая или религиозная ненависть, должны, конечно, рассматриваться как не подпадающие под определение "мирные собрания" и подлежат прекращению. Следует согласиться с рекомендациями, содержащимися в Руководящих принципах Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которым, например, призывы к насильственному изменению (свержению) конституционного строя составляют достаточную основу для прекращения публичного мероприятия. Соответственно, действия властей, направленные на прекращение подобного публичного мероприятия, не являются нарушением права на мирные собрания. С другой стороны, публичное осуждение действующих властей, призывы к их отставке или наказанию законными средствами, равно как и публичное выражение мнения о необходимости изменения конституционного строя путем применения предусмотренных законом процедур, не должны ограничиваться, ибо они вписываются в общепринятую концепцию обеспечения права на свободу слова и собраний.

Большинство публичных мероприятий не имеет жесткой увязки с конкретным объектом и может проводиться в любом пригодном для этого месте. Однако такой вид публичного мероприятия, как, например, пикетирование, всегда имеет конкретного адресата своих требований или мнений. По этой причине его участники, как правило, обоснованно негативно воспринимают предложения об изменении места проведения своего мероприятия. Кроме того, как закон, так и элементарная логика подсказывают, что любое публичное мероприятие вообще проводится для привлечения внимания общества к каким-либо проблемам. Проведение публичного мероприятия в таком месте, где сделать этого нельзя, объективно лишено смысла.

Можно допустить, что, предлагая изменить место проведения публичного мероприятия, органы исполнительной власти и местного самоуправления исходят из таких аполитичных практических соображений, как необходимость обеспечения безопасности его участников, рационального использования территории с учетом ее максимально возможной и минимально достаточной заполняемости и т.д. В свою очередь, у организаторов публичных мероприятий могут быть не менее убедительные причины не соглашаться с предложением властей. Законодательно же вопрос о том, чья точка зрения имеет приоритет, пока в российском законодательстве четко не урегулирован.

Следует, однако, заметить, что Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" имеет лазейку, позволяющую властям не допустить проведения публичного мероприятия, запретить которое они формально не могут. Согласно ч. 5 ст. 5 указанного закона, организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти или местного самоуправления "не было согласовано" изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения этого мероприятия. Наличие в законе приведенного выше положения чревато тем, что любые разногласия, возникающие между органами власти и организаторами публичного мероприятия относительно места и времени его проведения, будут решаться в пользу органов властей. Что, по всей видимости, не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий.

Наряду с федеральным законом конституционное право на мирные собрания регулируется также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Весьма спорной в этой связи представляется устанавливаемая некоторыми такими актами практика нормативного определения постоянных мест, где только и разрешается проводить публичные мероприятия. В частности, согласно пункту 1.2 Постановления Администрации Читинской области от 18.03.2003, органы местного самоуправления определяют перечень мест проведения публичных мероприятий с учетом конституционных прав и свобод всего населения муниципального образования. Вообще говоря, рациональность подобной практики вроде очевидна. Вместе с тем нельзя не констатировать, что она, в сущности, чревата ограничением конституционного права на мирные собрания путем создания "обычая", не обязательно совпадающего с буквой и духом федерального закона. Этот закон определяет лишь места, где проведение публичных мероприятий запрещается, тем самым позволяя их в любых других местах на основе принципа "все, что не запрещено, - разрешено". Практика же, описанная выше, опирается на прямо противоположный принцип - "все, что не разрешено, - запрещено".

В действующем Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закреплен перечень мест, в которых не допускается проведение публичного мероприятия. К ним относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

В соответствии с тем же федеральным законом, порядок проведения публичных мероприятий на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль", включающего Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.

В рамках той же логики федеральный закон предоставляет органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право определять порядок, т.е. по существу ограничивать проведение публичных мероприятий на любых территориях, которые они своим решением объявят памятниками истории и культуры. На деле, однако, это положение федерального закона представляется необоснованно расширительным и допускающим произвольное толкование.

Так, например, постановлением администрации Алтайского края № 34 от 3 февраля 2006 года утвержден Порядок проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры Алтайского края, которым установлено, что, с учетом особого значения площади Советов для сохранения культурного облика города Барнаула и исторических традиций Алтайского края, она используется только для проведения торжественных митингов и военно-патриотических мероприятий, а также для празднования Дня города.

Решением Алтайского краевого суда от 22 ноября 2006 года, подтвержденным кассационным определением Верховного Суда РФ от 21 февраля 2007 года, данный раздел постановления краевой администрации признан недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу.

Судом установлено, что площадь Советов, являющаяся центральной площадью г. Барнаула, в государственные списки недвижимых памятников истории и культуры не была внесена и к объектам культурного наследия в установленном порядке так же не отнесена.

Имеющиеся на ее территории четыре памятника истории и культуры не могут служить основанием для автоматического отнесения к памятникам истории самой площади, поскольку статьей 3 Федерального закона №54-ФЗ как объекты истории и культуры определены отдельные памятники, а не объединяющая их территория.

При таких обстоятельствах ограничения, связанные с проведением публичных мероприятий на площади Советов г. Барнаула, были признаны судом противоречащими федеральному законодательству

Столь же неоднозначным оказывается на практике и используемое в федеральном законе понятие "непосредственно прилегающая территория". Согласно закону, "территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, - это земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства".

Такое положение закона открывает простор для его произвольного толкования. К примеру, в столице Республики Бурятия г. Улан-Удэ для проведения публичных мероприятий закрыта площадь Советов, целиком рассматриваемая властями как непосредственно прилегающая к зданию Конституционного суда республики. Подобные примеры произвольного и необоснованно расширительного толкования понятия "непосредственно прилегающие территории" обнаруживаются в нормативных правовых актах и других субъектов Российской Федерации.

В связи с этим следует подчеркнуть, что отсутствие четкого и конкретного нормативного определения понятия "непосредственно прилегающей территории" нарушает принцип правовой определенности, в результате чего, даже действуя с должной осмотрительностью, организаторы и участники публичных мероприятий не всегда могут в достаточной степени предусмотреть последствия своих действий.

Так, житель Екатеринбурга Ш. привлечен к административной ответственности за нарушение порядка проведения пикетирования. Место для проведения пикета было избрано им в пределах видимости Свердловского областного суда, но без захода на окружающий здание суда участок, обозначенный толстой металлической цепью на расстоянии 25 - 30 метров от фасада здания. Посчитав, что эта металлическая цепь обозначает территорию, непосредственно прилегающую к зданию суда, Ш. проводил пикет за ее пределами, но был задержан сотрудниками милиции. В отношении Ш. был составлен протокол об административном правонарушении. В ходе рассмотрения дела Ш. мировым судьей выяснилось, что определить границы земельного участка, непосредственно прилегающего к зданию областного суда, невозможно по причине отсутствия необходимого для этого документа - межевого дела. Тем не менее, Ш. был признан виновным в пикетировании в запрещенном месте - на территории, непосредственно прилегающей к зданию суда. При этом суд исходил из положений пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса РФ, согласно которому границы и размеры земельного участка, определяются с учетом его фактически используемой площади. Такая позиция суда была поддержана во всех судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ.

По нашему мнению, нормативное регулирование, примененное при вынесении всех судебных решений по этому делу, нарушает принцип правовой определенности, поскольку не позволяет гражданину предвидеть фактические и юридические последствия реализации своего конституционного права на мирное собрание.

Действующий Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не устанавливает оснований для временного запрета публичных мероприятий в отдельных районах или населенных пунктах страны. Между тем целесообразность сохранения столь очевидного пробела как минимум не бесспорна. Нельзя, в частности, не упомянуть о том, что Европейская комиссия по правам человека, рассматривая дела, поступившие из Швейцарии и Великобритании, сочла приемлемым временный запрет всех публичных мероприятий в отдельных населенных пунктах в случае, если их проведение сопряжено с серьезной угрозой общественной безопасности и общественному порядку. Вполне понятно, однако, что наличие такой угрозы должно быть убедительно аргументировано, а запрет на публичные мероприятия не может быть выборочным.

Федеральный закон четко регламентирует действия уполномоченных представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления по прекращению публичных мероприятий. Весьма характерно при этом, что закон не делит публичные мероприятия на "санкционированные" и "несанкционированные" и, естественно, не устанавливает какой-то особый порядок для прекращения последних.

...