Правовые основы права граждан России на проведение публичных мероприятий

Согласно закону, прекращение публичного мероприятия - это не одномоментный акт, а многоэтапная процедура, по сути дела нацеленная на то, чтобы избежать или максимально снизить вероятность применения силы к его участникам. Именно поэтому ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" устанавливает, что обоснованное указание о прекращении публичного мероприятия должно быть дано сначала его организаторам, и только затем напрямую его участникам. И что в обоих случаях, как организаторам, так и участникам публичного мероприятия необходимо предоставить разумное время для выполнения указания о его прекращении.

Применение силы для прекращения публичного мероприятия, как бы "зашифрованное" в стандартной формуле "действия в соответствии с законодательством Российской Федерации", согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", допускается только в случаях невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия или возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и других ситуаций, требующих экстренных действий. При этом ясно, что и в указанных случаях применение силы должно быть сведено к необходимому минимуму.

В целом же должностные лица, отвечающие за поддержание правопорядка, должны избегать применения силы для прекращения публичных мероприятий ненасильственного характера. Именно на такой подход ориентируют общепринятые международные стандарты и, в частности, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, одобренные восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями в сентябре 1990 года. Принципиально важно при этом, что, как подчеркивается в ст. 8 этого документа, "внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные общественные явления не могут служить оправданием для любого отступления от настоящих Основных принципов".

Отдельно следует сказать об установленных Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" гарантиях реализации права граждан на проведение публичного мероприятия. Принципиально важной представляется норма, обязывающая органы государственной власти или местного самоуправления, которым адресованы вопросы, ставшие причиной проведения публичного мероприятия, рассмотреть их по существу и сообщить о принятых решениях организатору мероприятия (ч. 2 ст. 18). Такие решения совсем не обязательно должны предусматривать согласие с требованиями участников публичного мероприятия. Однако приниматься они должны всегда, хотя бы в знак уважения государства к мнению своих собравшихся на манифестацию граждан.

Не менее важно и предусмотренное ст. 19 того же закона положение, согласно которому решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суде.

Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими глав 2 и 3 Закона Калининградской области " 110 от 12.02.1999 "О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области", ссылаясь на то, что в соответствии с ними собрание граждан допускается только после получения разрешения от органа местного самоуправления, в то время как, согласно Федеральному закону "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", процедура созыва собрания носит уведомительный характер.

Решением Калининградского областного суда от 21.10.2004 в удовлетворении заявленного требования отказано по следующим основаниям. В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" одной из форм прямого волеизъявления населения в вопросах местного значения является собрание (сход) граждан. При этом правовое регулирование вопросов порядка созыва и проведения собраний (схода) отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области № 110 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления на собрании (сходе). При этом понятия "собрания" в приведенных законах носят различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.

Решение суда в принципе представляется обоснованным. Вместе с тем, законодателю следует, видимо, избегать использования одних и тех же терминов для обозначения различных правовых категорий, особенно в тех случаях, когда речь идет о реализации конституционных прав граждан.

Действующий Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", несмотря на отмеченные пробелы, а также нестыковки отдельных своих положений, в принципе позволяет гражданам реализовать свое конституционное право собираться мирно и без оружия. Многое, однако, зависит от способности органов власти применять этот вполне соответствующий Конституции Российской Федерации закон единообразно и аполитично, то есть не подразделяя организаторов и участников публичных мероприятий на нравящихся и не нравящихся, лояльных к власти и находящихся в оппозиции, и соответственно не предоставляя режима наибольшего благоприятствования первым в ущерб вторым. Сила, справедливость и сама сущность любого закона в том, что он один для всех.

Закон предусматривает для органа власти единственный канал общения с организатором публичного мероприятия до его проведения - процедуру приема уведомления об этом. Вполне понятно поэтому, что за неимением других законных средств именно процедура уведомления используется некоторыми представителями власти для произвольного ограничения права граждан на мирные собрания.

Федеральный закон (ч. 1 ст. 7) обязывает организатора публичного мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения подать уведомление об этом. Уведомление о пикетировании группой лиц подается не позднее, чем за три дня до его проведения. Практика подтверждает, что такие сроки достаточны для эффективной реализации конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии, как для организаторов публичного мероприятия, так и для органов власти.

Такие же сроки подачи уведомлений устанавливают нормативные правовые акты практически всех субъектов Российской Федерации. В отдельных регионах, например в Тюменской области, уведомление подается строго за 10 дней до проведения публичного мероприятия. Впрочем, само по себе такое ограничение, как представляется, мало влияет на эффективность реализации конституционного права на мирные собрания.

Уведомление должно содержать полную информацию о цели, форме, месте проведения и маршрутах движения участников, о дате, времени начала и окончания мероприятия и т.д. Закон не предполагает возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже составленного неверно или не содержащего полной информации о мероприятии. Со своей стороны, согласно пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 12 того же закона, орган власти должен документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до сведения его организатора обоснованные предложения об изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия уведомления о нем требованиям закона.

Таким образом, федеральный закон не предоставляет органу власти права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Но зачастую законодатель в субъектах Российской Федерации пытается это право себе присвоить, включая в собственные законы положения о "признании уведомления не поданным", о "нерегистрации уведомления", об "отказе в принятии уведомления" и т.п.

"Лидерство" в части изобретения казуистических формулировок, позволяющих максимально усложнить и запутать сугубо техническую процедуру подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, принадлежит властям Республики Башкортостан. В соответствии с ч. 5 ст. 4 закона Республики Башкортостан "О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия" от 19 апреля 2005 года уполномоченный орган власти может на первом этапе принять решение о регистрации или нерегистрации поступившего уведомления, а на втором - о его принятии или признании неподанным. "Изюминка" двухступенчатой процедуры в том, что она позволяет органу власти объявить "неподанным" уже принятое и зарегистрированное уведомление.

В соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и в орган местного самоуправления. Нормативные акты субъектов Российской Федерации вводят правовые основания для такой дифференциации.

Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается в орган местного самоуправления муниципального образования. При этом, однако, в большинстве регионов Российской Федерации структурное подразделение или должностное лицо в органе местного самоуправления, уполномоченное осуществлять прием, учет и рассмотрение уведомлений, не определено нормативно и назначается распоряжением руководителя соответствующей местной администрации по его усмотрению. В Республике Хакасия уведомления рассматриваются Общим отделом, в Пензенской области - Отделом делопроизводства, в Ивановской области - Организационным отделом. Проблема, как представляется, не в названии подразделения, призванного обеспечивать важнейшее конституционное право граждан, а в легко угадывающемся за подобным разнобоем восприятии работы с уведомлениями как второстепенной технической функции, не требующей ни глубокого знания законодательства, ни ответственности за принимаемые решения. В странах с устоявшимися демократическими традициями такое восприятие, может быть, и уместно. В России же оно чревато дополнительными "невынужденными" ошибками должностных лиц, а порой и их откровенным произволом.

Уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются государственные органы субъекта Российской Федерации. Такой порядок существует в Республике Башкортостан, в Удмуртской Республике, в Челябинской, Омской, Астраханской, Липецкой и Костромской областях. В Республике Татарстан, в Ставропольском крае, в Московской области в г. Санкт-Петербурге уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории нескольких муниципальных районов, в Республике Башкортостан - если оно проводится в виде демонстрации или шествия.

В некоторых регионах необходимость подачи уведомления в администрацию субъекта Российской Федерации обусловливается также проведением публичного мероприятия на центральных магистралях и площадях города, на территории, непосредственно прилегающей к зданиям федеральных органов власти, представительств иностранных государств, заявленной численностью участников мероприятия и т.д.

В принципе обширный и не единообразный перечень обстоятельств, при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно подаваться в администрацию субъекта Российской Федерации, не вступает в противоречие с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Рассмотрение уведомлений в администрации субъекта Российской Федерации, наверное, можно было бы даже приветствовать, как повышающее уровень ответственности за принимаемые решения. Проблема, однако, в том, что по давней российской традиции, чем выше уровень руководителя, тем ниже вероятность наступления для него правовой ответственности за не вполне согласующиеся с законом решения. Не случайно, поэтому отдельные руководители субъектов Российской Федерации порой "смело" берут на себя ответственность за наложение прямого запрета на проведение конкретных публичных мероприятий, чего по закону делать не могут.

Общее требование о содержании уведомления, закрепленное в ч.ч. 3 и 4 ст. 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в той или иной степени продублировано в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако некоторые субъекты Российской Федерации установили дополнительные требования, вызывающие серьезные возражения.

Например, в ряде муниципальных образований Ульяновской области установлена норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению подписного листа. Подобное требование представляется чрезмерным и неконституционным.

В ряде субъектов Российской Федерации (Волгоградская область, Липецкая область и др.) организатор публичного мероприятия вместе с уведомлением должен представить копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, копии учредительных документов политической партии или общественного объединения, их решение о проведении публичного мероприятия, а также документ, удостоверяющий его полномочия. С некоторой натяжкой такое требование может, наверное, быть признано допустимым. Однако требования законодателя Пермской области (ныне Пермского края), обязывающего организатора публичного мероприятия приложить к уведомлению о его проведении план-схему расположения участников, копии паспортов лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции, а также регламент мероприятия, явно чрезмерны и, пожалуй, абсурдны. Они не имеют под собой правового основания, поскольку, например, изменение расположения участников или регламента публичного мероприятия, при соблюдении остальных требований к его организации и проведению, не может трактоваться как нарушение установленного законом порядка.

Больше всего документов к уведомлению о проведении публичного мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан. Полный список требуемых документов включает:

1. Копии паспортов организатора публичного мероприятия и лиц, уполномоченных выполнять на нем распорядительные функции.

2. Письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение распорядительных функций.

3. Решение политической партии (или иного объединения) о проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью и заверенное уполномоченным лицом.

4. Копию протокола заседания политической партии (или иного объединения), скрепленную печатью и заверенную уполномоченным лицом.

5. Нотариально заверенную копию документа о регистрации политической партии (или иного объединения).

6. Нотариально заверенную копию устава политической партии (или иного объединения) либо нотариально заверенную копию документа, подтверждающего факт создания и деятельности объединения, действующего не на основании устава.

Изучение приведенного списка требуемых документов, как представляется, свидетельствует о том, что он придуман с единственной целью - максимально затруднить гражданам России реализацию их конституционного права на мирные собрания.

Сомнения прямо противоположного свойства вызывает практика подачи одного уведомления сразу о нескольких публичных мероприятиях. В частности, в первом полугодии 2009 года Саратовским региональным отделением КПРФ было подано 16 уведомлений о проведении 911 мероприятий, Саратовским общественным объединением "Родина" - 10 уведомлений о проведении 832 мероприятий, Саратовским региональным отделением партии "Единая Россия" - 10 уведомлений о проведении 2239 мероприятий.

Можно предположить, что уполномоченные органы власти не имели трудностей с рассмотрением этих уведомлений и в целях экономии времени предпочли "согласовать" все заявленные публичные мероприятия в "пакете". Но ведь главная цель уведомления о публичном мероприятии состоит в том, чтобы предоставить уполномоченным органам власти возможность своевременно и полно подготовиться к выполнению своих обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан при проведении этого мероприятия, информировать о вопросах, явившихся его причиной, тех кому эти вопросы адресуются, и т.д. При рассмотрении уведомления сразу о двух с лишним сотнях мероприятий сделать это можно в лучшем случае сугубо формально.

Представляется, что законодателю в субъектах Российской Федерации следовало бы пересмотреть описанную практику, обеспечив строгое соответствие количества подаваемых уведомлений количеству заявляемых публичных мероприятий.

2.2 Общая характеристика субъектов правоотношений, возникающих при реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий

Ожидаемо спорной, а порой и остро конфликтной оказалась в практике применения Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" установленная в нем процедура "согласования" уведомлений о проведении публичных мероприятий.

Как уже отмечалось, федеральный закон позволяет органам власти обратиться к организаторам публичного мероприятия с предложением об изменении места и времени его проведения. Основания для подобного предложения закон не конкретизирует, скупо указывая лишь на то, что они должны быть мотивированными (ч. 5 ст. 5) или обоснованными (п. 2 ч. 1 ст. 12). На этом фоне сложился и действует бесконечно широкий спектр объяснений невозможности (нежелательности) проведения публичного мероприятия именно в том месте и в то время, о которых уведомляют его организаторы.

Публичное мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую окраину или тем более в "резервацию" типа стадиона, во многом перестает быть публичным и, следовательно, теряет свой смысл. Вывод, как представляется, очевиден: предложение об изменении места или времени публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и равноценным, то есть позволять его участникам действительно привлечь внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям. Ведь именно для этого они и собираются.

Особо следует отметить то, что Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", предоставляет органам власти право предлагать организаторам публичного мероприятия изменить только его время и место. Напротив, право органов власти предлагать организаторам публичного мероприятия изменить его форму, например, провести митинг вместо демонстрации или шествия, указанный федеральный закон не предусматривает.

В связи с этим явочным порядком введенная в последнее время органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации практика "согласования" формы проведения публичного мероприятия носит, по нашему мнению, не правовой, а сугубо политический характер.

Чрезвычайно острой в правоприменительной практике остается проблема соблюдения органами власти установленных законом сроков рассмотрения уведомлений о проведении публичного мероприятия. В принципе нарушение этих сроков, очевидно, позволяет поставить вопрос о наличии в действиях должностных лиц состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Отдельные российские судьи, не боясь испортить отношения с местной администрацией, рассматривают несоблюдение должностными лицами сроков согласования как нарушение конституционного права на свободу собраний. Чаще, однако, суды находят "тонкие" формулировки, позволяющие закрыть глаза на не опирающиеся на закон действия должностных лиц.

По-прежнему неясным, однако, остается вопрос о юридической силе решений органов власти, вынесенных с нарушением установленных сроков или иных требований закона. Нет единообразия и в интерпретации случаев, когда ответ на уведомление о проведении публичного мероприятия не поступает из органа власти вообще. Означает ли такое молчание "знак согласия" органа власти с полученным уведомлением или, наоборот, со стороны органа власти стороны имеет место "молчаливое несанкционирование" публичного мероприятия.

Отмеченные проблемы и недостатки можно проследить на примере из практики Липецкого областного суда.

Жители г. Липецка Б.Д. и Т. в полном соответствии с законом 15.02.2005 обратились в городскую администрацию с уведомлением о проведении 18.02.2005 публичного мероприятия в форме пикетирования возле здания городской администрации. На следующий день 16.02.2005 заместитель главы городской администрации направил организаторам пикета ответ с предложением о его переносе в другое место со ссылкой на "сложные погодные условия" и "рекомендации органов внутренних дел". 17.02.2005 организаторы пикетирования направили в городскую администрацию уведомление о несогласии с изменением места пикетирования и о намерении провести его в первоначально заявленном месте. Ответа городской администрации на второе уведомление они не получили. Посчитав отсутствие ответа администрации за ее согласие с уведомлением, организаторы провели пикетирование, как планировали, и в итоге были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка проведения публичного мероприятия.

Действия должностных лиц городской администрации организаторы пикетирования оспорили в суде. Они указали, что ответ на их первое уведомление был дан администрацией с нарушением закона и не содержал должным образом мотивированного предложения об изменении места пикетирования, а ответ на второе уведомление не поступил вообще. Организаторы пикетирования просили суд признать незаконными действия администрации г. Липецка по изменению места проведения пикетирования.

Советский районный суд г. Липецка своим решением от 01.03.2005 организаторам пикетирования в удовлетворении их заявления отказал. В свою очередь Липецкий областной суд в кассационном определении № 33-440/2005 от 30.03.2005 решение суда первой инстанции оставил без изменений, а кассационную жалобу организаторов пикетирования - без удовлетворения. При этом кассационная инстанция не опровергла ни факт нарушения администрацией установленного срока направления предложения об изменении места пикетирования, ни довод о необоснованности самого предложения. Фактически проигнорировав оба нарушения, кассационная инстанция определила, что они "не свидетельствуют о незаконности действий администрации". Кроме того, кассационная инстанция констатировала, что отсутствие ответа городской администрации на второе уведомление организаторов пикетирования от 17.02.2005 означало, что она "согласилась на проведение пикета по первоначальному адресу". Совершенно непонятный в свете такого заключения факт привлечения организаторов пикетирования к административной ответственности за его проведение в разрешенном месте кассационная инстанция оставила без внимания, упомянув лишь о том, производство по делу об административном правонарушении было прекращено.

Ключевым в российской практике обеспечения права на мирные собрания, несомненно, является вопрос о возможности их запрета органами власти.

Конституция Российской Федерации не определяет, каким именно образом реализуется право на мирные собрания - посредством разрешения на проведение публичного мероприятия, предполагающего возможность его запрета, или простого уведомления. Опыт многих стран с богатыми демократическими традициями показывает, что при должном исполнении оба способа - и разрешительный, и уведомительный - эффективно обеспечивают право на мирные собрания. Напротив, при некомпетентном, политически ангажированном исполнении оба они вполне могут использоваться для ограничения этого права.

Как уже отмечалось, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" однозначно устанавливает уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий, не предполагая тем самым возможность их запрета. С учетом этого следует подчеркнуть, что ни периодически раздающиеся заявления представителей органов власти некоторых субъектов Российской Федерации о запрете того или иного публичного мероприятия, ни широко распространенная "тихая" практика фактического запрещения публичных мероприятий под предлогом "несогласования" уведомлений об их проведении, в сущности, не имеют под собой правовых оснований.

Отсутствие в федеральном законе разрешительного порядка проведения публичных мероприятий субъекты Российской Федерации восполняют собственными нормативными правовыми актами, с указанным федеральным законом не вполне согласующимися.

Так, в соответствии с Постановлением администрации Читинской области "О мерах по обеспечению правопорядка и безопасности населения при проведении массовых мероприятий в Читинской области" от 18 марта 2003 года (в ред. Постановления администрации Читинской области от 23 августа 2005 года) организатор публичного мероприятия обязан обратиться в орган местного самоуправления отнюдь не с уведомлением, а с заявлением о выдаче разрешения на проведение мероприятия. Ну а уж орган местного самоуправления, рассмотрев эту челобитную, решит, разрешить его или запретить.

В Самарской области в городском округе Октябрьск тоже могут разрешить проведение публичного мероприятия или отказать в этом. В мэрии г. Кызыла Республики Тыва официально выдают разрешение на проведение публичных мероприятий. В Рязанской области по уведомлениям о проведении публичных мероприятий, которые не вызывают возражений властей, выносятся какие-то "положительные решения".

Таким образом, ныне функционирующий механизм обеспечения конституционного права граждан России на проведение публичных мероприятий представляется в полной мере не сформировавшимся, малоэффективным, о чем свидетельствуют выводы, сформулированные в данной работе.

Оптимизация данного механизма во многом связана с совершенствованием законодательства, регламентирующего право граждан на проведение публичных мероприятий и соответствующей правоприменительной практики, организационно-правовых основ обеспечения данного права.

2.3 Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения реализации права граждан на проведение публичных мероприятий

Проведение публичных мероприятий невозможно без обеспечения охраны общественного порядка и безопасности, которые служат одной из гарантий использования гражданами своего конституционного права. Органы внутренних дел Российской Федерации, являясь структурным подразделением системы органов исполнительной власти, играют существенную роль в обеспечении и защите прав и свобод граждан. В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции" органы внутренних дел обязаны обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок.

Роль органов внутренних дел в механизме обеспечения права граждан России на проведение публичных мероприятий определяется кругом их полномочий, позволяющим им участвовать в обеспечении данного права. Раскрывается эта роль в различных формах деятельности органов внутренних дел по осуществлению данных им полномочий.

В юридическом смысле понятие формы деятельности понимается как дозволенный или урегулированный правом способ деятельности органов внутренних дел в конкретной работе. В юридической литературе также выработан подход к определению форм управленческой деятельности как внешнего организационно-правового выражения конкретных, однородных действий, совершаемых с целью практического осуществления функций. Функции полиции представляют собой составные части (направления) ее внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются. Для автора представляют интерес те формы деятельности полиции, которые обусловливают функционирование органов внутренних дел в сфере обеспечения права граждан России на проведение публичных мероприятий.

Поддерживая мнение В.Д. Сорокина, предложившего классификацию форм исполнительной деятельности ОВД по их юридическим свойствам, возьмем их за основу и применим к обеспечению права граждан РФ на свободу собраний, а именно:

1) издание нормативных актов;

2) применение права;

3) оперативно-организационная работа;

4) материально-технические действия.

Первые две формы являются правовыми, поскольку в рамках данных форм принимаются решения, которые непосредственно влекут установление правовых норм, возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. Они находят свое отражение в правовых актах управления: нормативных и индивидуальных.

Третья и четвертая формы являются необходимыми элементами управленческой деятельности, однако, правовых последствий сами по себе не влекут, поэтому являются неправовыми (организационными) формами деятельности органов внутренних дел.

Следует отметить, что каждая форма является неотъемлемой частью всей деятельности органов внутренних дел, они тесно связаны и взаимодействуют друг с другом. Так, неправовые (организационные) формы немыслимы без применения правового инструментария, посредством которого обеспечивается законность всех действий органов внутренних дел в обеспечении политического права граждан на проведение публичных мероприятий. Любая из этих форм служит выражением существа всего процесса деятельности органов внутренних дел по обеспечению права граждан России на свободу собраний. Вместе с тем граница между ними весьма призрачна, поскольку во многом они дополняют друг друга. Вследствие этого представляется целесообразным рассмотрение каждой из перечисленных форм в отдельности.

Правовые формы это нормотворческая деятельность, в рамках которой принимаются нормативные акты управления и правоприменительная деятельность (применения права).

Нормотворческая деятельность органов внутренних дел осуществляется путем принятия ведомственных нормативных правовых актов, касающихся вопросов организации деятельности органов внутренних дел, их служб и подразделений по охране и защите права граждан на проведение публичных мероприятий, а так же повышение эффективности работы данных органов. Данная деятельность носит подзаконный характер.

Целый ряд принимаемых в системе МВД РФ документов дополняет и конкретизирует законы и подзаконные акты государства. При этом нормативные правовые акты органов внутренних дел должны отвечать следующим требованиям: не противоречить Конституции РФ, законам и подзаконным актам Российской Федерации; соответствовать положению о том, что права и свободы личности могут быть ограничены исключительно законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, законных прав и интересов граждан. Следует подчеркнуть, что нормативные правовые акты МВД РФ должны определять лишь процессуальную сторону реализации свободы собраний, без указания оснований для ограничения этой свободы. Такого рода ограничения устанавливаются только законом.

Правоприменительная деятельность - один из наиболее действенных элементов механизма реализации правовых норм и принятия государственно-властных решений. Вместе с тем, правоприменение является и формой управленческой деятельности, поскольку выражается в непосредственном воздействии властных полномочий на участников общественных отношений. Главным требованием к применению норм права, регулирующих свободу собраний, является законность, обоснованность, целесообразность и справедливость. Сущность применения правовых норм заключается в действиях должностных лиц по соотнесению конкретного юридического факта (подготовка и проведение публичного мероприятия) с соответствующей правовой нормой, содержащейся в ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", и принятие на этой основе государственно-властных решений.

В ходе правоприменения органы внутренних дел должны: установить наличие прав и обязанностей организатора и участников публичного мероприятия, а так же факт их действия, проконтролировать правильность приобретения указанными субъектами прав по проведению публичных мероприятий и надлежащее исполнение их обязанностей.

Неправовыми (организационными) формами деятельности органов внутренних дел являются оперативно-организационная работа и материально-технические действия.

В отличие от правовых форм деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения права граждан России на свободу собраний неправовые формы не влекут за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений для лиц, к которым они обращены. Юридическим результатом этих форм является сам факт их осуществления.

Оперативно-организационная работа органов внутренних дел в сфере реализации гражданами права на публичные мероприятия состоит в оказании содействия организатору публичного мероприятия в подготовке и проведении манифестации в пределах компетенции представителя органа внутренних дел; в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей по вопросам организации и проведения публичных мероприятий; в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями ОВД; в изучении, обобщении и распространении положительного опыта охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий, а так же в разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом.

Материально-технические действия включают в себя: обеспечение нормального функционирования всей системы органов внутренних дел (хозяйственное, материальное, техническое обеспечение, экипировка сотрудников и т. д.); расстановку сил и средств, задействованных для обеспечения охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий, осуществление внутриведомственного контроля как гарантии защиты права граждан на проведение публичных мероприятий.

Таким образом, формы деятельности органов внутренних дел показывают, путем каких действий практически осуществляются направления деятельности полиции.

Разнообразие функций и задач, решаемых в процессе деятельности органов внутренних дел, обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливает применение различных форм деятельности. Полагаем, что в период организации и проведения публичных мероприятий - собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований - органы внутренних дел применяют все вышеперечисленные формы деятельности.

Заключение

В нынешних условиях развития России свобода собраний -- это значимый и важный элемент жизни общества, одна из форм непосредственного участия граждан в управлении государственными и общественными делами. Данное политическое право выступает как средство прямой и обратной связи между гражданами, их добровольными объединениями, с одной стороны, и государством в лице органов власти -- с другой.

Сегодня проведение публичных мероприятий по инициативе граждан все еще воспринимается общественностью как проявление крайних форм демократии. Причина такого отношения заключается в недостаточной разработанности проблемы реализации права на проведение публичных мероприятий в научном и практическом плане. В этих условиях особую значимость приобретает изучение и обобщение опыта реализации свободы собраний, накопленного другими государствами, использование его в современном российском законодательстве о публичных мероприятиях и в практической деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

Особую озабоченность вызывает факт отсутствия в России средств защиты права на мирные собрания. Судебные органы не обеспечивают разбирательства, находясь в зависимости от государственных органов. А сами органы власти проявляют очевидную нетерпимость к публичным, а особенно - к протестным акциям граждан. При этом, политическими и административными средствами обеспечивается безнаказанность представителей власти за чинимые препятствие в проведении мирных собраний и за уголовные преступления, совершаемые в отношении активистов.

Изучение юридической литературы показало, что в настоящее время механизм конституционно-правового регулирования свободы собраний разработан недостаточно, что отрицательно сказывается на законодательном оформлении и реальном пользовании этим правом субъектами исследуемых правовых отношений.

Обеспечение свободы мирных собраний следует рассматривать как важную гарантию участия граждан в управлении делами демократического государства. Ограничение этой свободы иначе как на основе разумных, понятных всем гражданам и универсально применяемых законов - есть отступление от базовых принципов конституционного строя демократического государства, угроза его подлинной стабильности.

Анализ практики применения Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" показывает, что при всей своей прогрессивности он, к сожалению, недостаточно технологичен. Четких и исчерпывающих оснований для запрета публичного мероприятия закон, как известно, не устанавливает. При этом, однако, в силу некоторой недоговоренности отдельных своих формулировок он, при известном насилии над здравым смыслом, допускает использование технической процедуры "согласования" в целях фактического запрета публичного мероприятия органом власти, что создает предпосылки для объективного конфликта между организаторами публичного мероприятия и органами власти.

Список использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) (под ред. Ю.А. Дмитриева). "Деловой двор", 2009 г.

2. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 8. Ст. 876

3. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федеральный закон РФ от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 25. - Ст. 2485.

4. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. - М.: ЦОКР МВД России, 2009. - 264 с. - С. 116.

5. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. - М.: ЦОКР МВД России, 2009. - 264 с. - С. 123-124.

6. Абдурахманова И. В. История государства и права зарубежных стран/ И. В. Абдурахманова, Н. Е. Орлова. - М: Издательский центр “МарТ”, 2011..

7. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. - М.: ЦОКР МВД России, 2009.

8. Вениосов А. В. История государства и права зарубежных стран/ А. В. Вениосов. - ТетраСистемс, 2011.

9. Вологдин А. А. История государства и права зарубежных стран. Практикум/ А. А. Вологдин. - М: Высшая школа, 2012.

10. Гуев А.Н. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях. - Система ГАРАНТ, 2010

11. Нуденко Л.А. Конституционное право России. Учебник для бакалавриата. М., Юрайт. 2011.

12. Самостоятельность и независимость власти в Республике Башкортостан/ Под ред. В.В. Ершова. М.: Юристъ, 2006. С. 12

13. Нуденко Л.А. Конституционное право России. Учебник для бакалавриата. М., Юрайт. 2011.

14. Лапаева В.В. Различные этапы правопонимания: анализ научно-практического потенциала // Законодательство и экономика. 2006. № 4. С. 5

15. Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 2007. № 4. С. 17

16. Сафронова Н.Н. Совершенствование законодательства о проведении публичных мероприятий - условие создания гражданского общества. Материалы 13-ой международной конференции молодых ученых 26-30 декабря 2005 г. СПб. 2005. С. 211

17. Статья 31 Конституции РФ "О свободе собраний и защите прав меньшинства" //К.В. Бубон, "Адвокат", № 7, июль 2009 г.

Размещено на Allbest.ru