Общая характеристика системы органов государственной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации происходит на основе правового механизма, который является необходимым атрибутом любого государственного образования. Он выступает особым инструментом политических, правовых и социально-экономических преобразований в обществе, обладает разнообразными свойствами и закономерностями, исследование которых важно для обеспечения устойчивости и эффективности органов государственной власти.

В конституционно-правовой науке анализ и совершенствование системного взаимодействия органов государственной власти занимает важнейшее место, так как в конституционно-правовых нормах отражаются природа и сущность функционального единства, структурные взаимосвязи и взаимозависимости органов государственной власти в Российской Федерации.

В современных условиях государственного строительства в Российской Федерации активно продолжается процесс укрепления «вертикали власти», с одной стороны, а с другой - идет активный поиск путей достижения желаемого уровня эффективности и устойчивого развития федеративной модели государства как через распределение властных полномочий по уровням и между органами власти, так и через структурно-функциональную оптимизацию взаимосвязей.

Тем не менее, сохраняется значительная неопределенность в ряде важных вопросов системного взаимодействия органов государственной власти, их структурной организации, распределения предметов ведения и полномочий, обеспечения эффективности, устойчивости системы органов государственной власти Российской Федерации.

Различные аспекты, соприкасающиеся с темой исследования, нашли отражение в работах представителей современного государствоведения: О.И. Чепунова, Б.П. Елисеева, В.А. Кочева Г.В. Атаманчука, С.Б. Аникина, Т.Я. Хабриева, К.В. Черкасова, Л.М. Энтина и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с принципами организацией и деятельности, а также системным взаимодействием органов государственной власти в Российской Федерации, представляющим собой сложный и многофункциональный государственно-правовой механизм, призванный обеспечить эффективность государственной власти по управлению всеми сферами общества.

Предмет исследования являются нормы права, регулирующие статусы органов государственной власти в Российской Федерации, закрепляющие принципы их системного взаимодействия, а также государственно-правовая практика их реализации.

Целью исследования заключается в теоретическом и правовом обосновании системных закономерностей и принципов организации деятельности органов государственной власти в Российской Федерации, а также анализе эффективности их взаимодействия.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

-уточнить понятие системы органов государственной власти Российской Федерации;

- дать общую характеристику принципов организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации;

-выявить особенности разделения властной компетенции в системе органов государственной власти в Российской Федерации;

-исследовать взаимодействие Президента РФ в системе органов государственной власти;

-исследовать взаимодействие органов исполнительной власти в исполнительной «вертикали»;

-исследовать функции контроля и надзора в системном взаимодействии органов государственной власти в Российской Федерации;

-выявить особенности взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- дать анализ административной реформе в системе органов государственной власти Российской Федерации;

-определить основные направления развития системного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации.

При решении поставленных задач применялись общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, формализация). В ходе исследования системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации использовался эмпирический метод системного анализа. Были использованы частнонаучные методы анализа государственно-правовых явлений и процессов (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой).

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 г., а также действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования и развития системы органов государственной власти в РФ.

Определенные выше цели и задачи исследования определяют структуру выпускной квалификационной работы и порядок изложения материала. Работа состоит из введения, трёх глав, девяти параграфов, заключения и списка литературы.

административный государственный власть

I. Общая характеристика системы органов государственной власти в Российской Федерации

1.1 Понятие системы органов государственной власти

Понятие «система государственной власти» основывается на ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, согласно которой федеративное устройство страны основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов.

Юридическая наука использует в качестве тождественных понятий системы органов власти термины: «механизм государства», «государственный аппарат», «государственная организация».

Государство - это многогранное социально-политическое явление, ему свойственны такие конституционно-правовые системные признаки как: целостность, структура, иерархичность, управление, связи, самоорганизация и т.д.

Государственная власть распределяется по вертикальным и горизонтальным структурам таким образом, чтобы единая система властных отношений постоянно поддерживала связь государства и гражданского общества в оптимальном состоянии для обеспечения стабильного, эффективного, гармоничного развития всей системы общества.

Изучая современное состояние системы органов государственной власти, необходимо отметить, что система - это термин, представляющий собой конституционно-правовую форму и характеризующий порядок осуществления органом определенных функций государственной власти в системной взаимосвязи и взаимозависимости. При этом любая система обладает определенной структурой, которая определяется целями и задачами системы.

Например, исследуя систему государственной власти, В.А.Кочев в качественных свойствах или закономерностях системы выделяет: «функциональность», «ролевую активность». По его мнению, каждая система и ее элементы выполняют определенную роль и всегда, пока существует система, проявляют «ролевую активность», поэтому в целях всестороннего изучения системных конституционно-правовых параметров необходимо сконцентрировать внимание на общенаучных подходах к исследуемому объекту.

По мнению Чепунова О.И., системообразующие конституционные параметры рассматриваются как наиболее устойчивые величины (агрегированные детерминанты). Они определяют основные властные характеристики: черты, свойства, признаки (в конституционно-правовом выражении - это категории, понятия, принципы); властные, определяющие функционально-предметное содержание (вопросы ведения, полномочия); системно-структурная, институциональная организация системы органов государственной власти.

Так, по мнению Игнатюк Н.А.: «Система органов власти или управления представляется как совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей».

Чечулина А.А. систему государственной власти рассматривает как «совокупность государственных органов, построенную на основе принципа субординации».

Б.П. Елисеевым определяется, что «система органов государственной власти Российской Федерации представляет собой сочетание трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по выполняемым функциям и занимаемым уровням) и, вместе с тем, взаимозависящих друг от друга элементов (подсистем), интегрированных институтом главы государства, а также посредством правовых норм».

Конституированную систему государственной власти можно рассматривать в качестве средства обеспечения основного правопорядка в общественных условиях. При этом в демократическом обществе непосредственное воздействие государственной власти на сферу автономного существования человека ограничено организационной, регулятивной и контрольной ее функциями. Это конституционно-правовое требование основного правопорядка гарантируется сбалансированным равновесием разделенных государственно-властных функций и соответствующих институтов. В указанном смысле, по мнению Кочева В.А., единство содержания и формы и в то же время институциональная децентрализация власти являются понятиями соотносимыми, но не однопорядковыми: первое есть качество целостности системы, а второе - свойство структуры.

Исходя из вышесказанного следует, что система органов государственной власти Российской Федерации - сложная социально-политическая открытая система, обладающая закономерностями, которые возникают из совокупности системных взаимосвязей. Данные связи классифицируются на:

-системообразующие (конституционные нормы);

-родовые (нормы законодательства);

-подзаконно-нормативные правовые нормы.

Комплексное сочетание закономерностей формирует основу системы государственной власти в Российской Федерации - механизм взаимосвязанности властного ресурса, потенциал которого всегда больше чем у любого элемента системы, и определяется как системная целостность органов государственной власти РФ.

1.2 Общая характеристика принципов организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации

Система органов государственной власти в Российской Федерации основывается на принципах, которые позволяют государственному механизму осуществлять свои функции.

Вопрос о принципах организации и деятельности государственных органов является многоплановый, сложный, исходя из изученной юридической литературы весьма дискуссионный.

По мнению Елисеева Б.П., в систему принципов построения и деятельности органов государственной власти входят следующие принципы: 1) федерализма; 2) системности; 3) иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 4) централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; 5) дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; 6) профессионализма и компетентности; 7) законности; 8) гласности; 9) чередования полномочий и их передачи одной частью (подсистемой) другой ее части (подсистеме), например, части своих полномочий органами исполнительной власти; 10) взаимодействия и согласованного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной властей; 11) участия граждан в формировании (избрании) органов законодательной и исполнительной власти; 12) контроля в процессе функционирования государственной власти (особенно органов исполнительной власти).

Некоторые ученые выделяют основной принцип организации государственной власти - принцип суверенитета, т.е. способность государственной власти независимо и самостоятельно осуществлять свои функции как внутри страны, так и в международных взаимоотношениях. Суверенитет государственной власти основывается на принципе суверенитета народа и осуществляется в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии.

Также следует отметить принцип законности. Данный принцип проявляется в том, что все органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Законность - один из ведущих принципов организации и деятельности органов государственной власти. Свои исходные начала он берет из Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Федерации и их законодательства например, ст. ст. 15, 76 Конституции РФ).

Другим важнейшим принципом системы органов государственной власти является принцип единства системы государственных органов. Этот принцип означает, что вся система органов государственной власти должна действовать как «единый организм в рамках единого суверенного государства».

В правовом государстве единство власти тесно увязано с основополагающим принципом ее разделения по функциональным признакам, что обеспечивает определенную самостоятельность и взаимное влияние в случае появления функционального дисбаланса.

Важнейшим принципом системы государственных органов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ определяет компетенцию самой Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Так называемые «остаточные» полномочия входят в предмет ведения исключительно субъектов Федерации и в данном случае субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. При этом в вопросах распределения компетенции между самой Федерацией и ее субъектами остается много нерешенных проблем.

Качественный признак взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы системы власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти.

Федеративные основы государственного устройства Российской Федерации предполагают верховенство на всей территории государства не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, а также ослаблению государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению связей по «вертикали».

Следующий важный принцип системы органов государственной власти - принцип выборности. С принципом выборности ряда органов государственной власти тесно связан и принцип участия граждан в формировании и деятельности органов государственной власти. Граждане участвуют, прежде всего, в выборах представительных органов государственной власти. Кроме того, законодательством субъектов Федерации может быть установлено формирование и других государственных органов.

Принцип самостоятельности органов государственной власти. Данный принцип вытекает из статьи 10 Конституции РФ, по которой «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Многие ученые отмечают, что не менее важный принцип деятельности органов государственной власти - принцип гласности и открытости этих органов. Этот принцип предполагает широкое освещение деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации, периодическую информацию широких слоев населения о работе этих органов, об основных концепциях развития. Принцип гласности предполагает более тесное взаимодействие органов государственной власти с населением, контроль общественности за порядком формирования и деятельности органов государственной власти.

По мнению Никулина В.В., основными принципами являются: приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7); народовластие (ст. 3); федерализм (ст. 5); разделение властей (ст. 10, 11); законность (ст. 15); деидеологизация (ст. 13); светскость (ст. 14).

II. Особенности взаимодействие властей в системе органов государственной власти в Российской Федерации

2.1 Разделение властей в системе органов государственной власти Российской Федерации

В основе государственного устройства Российской Федерации заложен принцип - разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.

В литературе различает два аспекта принципа разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально-юридическое закрепление в конституции государства, второй - фактическое «разделение властей» в обществе. Данные понятия не идентичны, образуются функционально-смысловые несовпадения. Но при этом необходимо отметить, что:

а) единственным источником и носителем власти и суверенитета является народ (п. 1 ст. 3 Конституции РФ), который сам выбирает модель организации и механизм осуществления власти;

б) государственная власть едина, из этого исходит, что механизм осуществления государственной власти построен на основе двух теорий - разделения функций власти и единства власти, которые в своем сочетании и определяют основы и характеристики данного механизма. Если дать этому понятию определение, то он представляет собой разделение полномочий и основных функций государственной власти на законодательные, исполнительные и судебные при сохранении ее единства.

При этом разделение функций может проявлять себя и в такой специфической форме, когда оно осуществляется во взаимодействии между государственной (федеральной и региональной) властью и негосударственной публичной властью местного самоуправления при соблюдении ее единства и целостности.

Правовая система сдерживания и уравновешивания независимых властных центров в теории государства и права получила свое определение как система «сдержек и противовесов».

Следует признать справедливость замечаний М.Н. Марченко о том, что начало материализации теории разделения властей есть «определенная стадия развития государства и общества, когда идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод».

В этом аспекте необходимо отметить, что Конституция РФ (ст. 10, 11) предусмотрела наличие расширенного перечня органов власти: президентской, законодательной, исполнительной, судебной и органов государственной власти субъектов Федерации. Каждый из этих видов власти представляет собой сегменты обособленных функций единой системы органов государственной власти, действующих в пределах собственных полномочий.

В научной и специальной литературе существует множество подходов к исследованию принципа «разделения властей», и даются различные оценки данного принципа в государственно-правовой практике. По мнению Л.М. Энтина: «…построение и функционирование демократического механизма власти без применения принципа разделения властей не возможно».

В системе органов государственной власти некоторые ученые выделяют «особый институт президентской власти», стоящий над всеми другими ветвями государственной власти.

В российской науке предпринимаются различные попытки балансировки принципа разделения властей, например, попытка «субсидиарного подхода к принципу разделения властей», под которым, по мнению Н.А. Гагановой следует понимать ситуацию: когда ресурсы одного субъекта недостаточны для выполнения тех или иных функций, достижения определенных целей, другой субъект дополняет его ресурсы своими до необходимого и достаточного уровня либо берет выполнение на себя его функций. По ее мнению, перекладывание в плоскость горизонтальных отношений принципа субсидиарности показывает:

1) недопустимо вторгаться в компетенцию других властных субъектов;

2) недопустимо контролировать деятельность субъектов своего уровня;

3) субъекты одного уровня должны обеспечивать друг другу помощь и поддержку.

Анализ специальной и юридической литературы позволяет выделить основополагающие черты принципа разделения властей:

1) разделение властей - реально действующий механизм организации и конкретной реализации власти, соответствующий историческим политико-правовым представлениям;

2) концепция разделения властей - область государственной деятельности, оказывающей свое воздействие на все общество, политическую, социальную, экономическую, духовную его жизнедеятельность;

3) концептуально-теоретические основы разделения властей базируются на принципе единства и народовластия;

4) основополагающая идея концепции разделения властей заключается в том, что ни одна из трех властей не должна функционально вмешиваться в прерогативы другой, тем более недопустимо слияние ветвей власти, но при этом должна существовать одна из приоритетных ветвей или властей;

5) концептуальное содержание разделения властей предполагает положение о том, что система государства должна предусматривать оптимальные правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими и содержать взаимные противовесы;

6) не существует общепринятой модели системы «сдержек и противовесов», сами сдержки и противовесы, равно как и реальное значение каждого из них, может изменяться в связи с запросами общества;

7) между законодательной и исполнительной властями, выраженными в конституционных полномочиях соответствующих государственных органов, должен быть обеспечен баланс;

8) президентская, законодательная, исполнительная и судебная власть при содержательно-смысловой их близости не идентичны. Компетенция, пределы и рамки конституционно-правовых полномочий как правовая форма (правовой метод), посредством которой определяются размеры и качественная определенность секторов единой государственной власти, предназначенных для выполнения только своих специфических функций;

9) компетенция органов государства может меняться конституционно-правовым путем, государственная же власть в целом и в возможностях своих функционально-отраслевых проявлений, в принципе, не ограничена, что обусловлено ее суверенным характером, если, разумеется, не рассматривать в качестве ограничителей объективные условия самого существования государственной власти как таковой;

10) разделение властей есть форма и одновременно метод правовой структуризации государственной власти, разделение властей предполагает внутреннюю структуризацию каждого из основных секторов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной власти;

11) государственная цельность Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) отражает одну цельную, единую государственную власть, имеющую соответствующую организационную структуру, осуществление которой происходит конституционно-разделенными и скоординированными по предметам ведения и полномочиям органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации;

12) все ветви власти действуют на единой и, как правило, на постоянной правовой основе.

Исходя из высказанного, принцип разделения властей нельзя считать основным в определении демократического правового государства, поскольку, с одной стороны, само «разделение властей» - понятие из категории неопределенности, которое колеблется в зависимости от условий места и времени, а с другой стороны, важно не столько разделение властных полномочий, сколько ограничение властей, установление законом отдельных компетенций, сфер деятельности и объема властных функций, а также процедуры их взаимодействия.

При этом принцип разделения властей входит в комплекс условий существования демократического правового государства как правовая организационно-структурная форма внутренней симметрии видов властной деятельности:

-во-первых, он позволяет обеспечить специализацию и эффективность в том или ином органе государственной власти;

-во-вторых, обеспечивает организационную самостоятельность практической деятельности;

-в-третьих, обеспечивает контроль со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов и должностных лиц;

-в-четвертых, обусловливает взаимоконтроль и взаимоограничение разных властных центров как с точки зрения гарантии действия в строгом соответствии со своей компетенцией и в ее пределах, так и с точки зрения качества и эффективности выполнения властных функций.

Таким образом, предназначение принципа «разделения властей» - возможность реального взаимного уравновешивания государственной власти, при котором ни одна ветвь государственной власти не может подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества при осуществлении государственно-властных функций.

2.2 Конституционно-правовое место Президента РФ в системе органов государственной власти

За прошедшие годы система по принципу «разделения властей» динамично развивалась, была выработана своеобразная практика функционирования отечественного механизма «сдержек и противовесов», в которой Президент РФ, как глава государства, выступает в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В этих условиях роль Президента федеративного государства, с учетом действия многочисленных факторов, определяющих стабильность в обществе в условиях переходного периода к рыночной экономике, гражданскому обществу, правовому государству, чрезвычайно важна и в какой- то мере уникальна.

Как справедливо отмечает О.И. Кичалюк, «президентская власть» дублирует деятельность других органов государственной власти и некоторые функции выполняет независимо от системы исполнительной власти (организация государственной службы, взаимодействие с местным самоуправлением и т.д.). В этом случае, принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции реализуется с некоторыми особенностями, с большим перевесом президентской власти, и приоритет последней наблюдается практически во всех сферах деятельности системы государственной власти.

По утверждению И.Д. Хутинаева: «…необходимо признание Российской Федерации в качестве президентской республики, по крайней мере, на среднесрочную историческую перспективу».

Президент РФ, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе о правовом статусе, полномочиях Президента и его праве «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. Поскольку «в системе и структуре органов исполнительной власти Президент наделён весьма обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями, это даёт основания полагать, что Президент РФ большее отношение имеет именно к исполнительной власти.

К полномочиям Президента в сфере исполнительной власти относятся:

1) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

2) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации;

3) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

4) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

5) непосредственно руководит рядом федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ РФ (МЧС, МИД и другие);

6) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

7) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;

8) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

9) вносит законопроекты в Государственную Думу;

10) подписывает и обнародует федеральные законы;

11) издает указы и распоряжения;

12) вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;

13) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации или нарушение этими актами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

14) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

15) может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органными государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между различными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, можно определить, что Президент РФ:

Олицетворяет собой механизм системы сдержек и противовесов между разными ветвями власти;

Обеспечивает взаимосвязь всех ветвей власти;

Не подменяет своей деятельностью органы законодательной, исполнительной и судебной властей.

Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Конституция РФ (ст. 92, 93) предусматривает основания и порядок досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий.

Постоянно действующим органом, обеспечивающим деятельность Президента, является его Администрация. Администрация создает условия для реализации Президентом функций гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принятия мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней политики, решения кадровых вопросов и обеспечения реализации Президентом иных возложенных на него полномочий.

В целях обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, усиления контроля за исполнением указов и распоряжений Президента его Указом от 13 мая 2000 № 849 утверждено Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе РФ. Представитель главы государства является государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Он представляет интересы Президента на части территории страны, включающей в себя один или несколько субъектов Федерации (соответствующий федеральный округ). Основные задачи полпреда: содействие Президенту страны в реализации его конституционных полномочий в регионе, информирование его о политическом, социальном и экономическом положении, взаимодействие с федеральными и местными органами власти, политическими партиями и иными общественными организациями.

Все изложенное свидетельствует о том, что место Президента РФ в системе органов государственной власти традиционно соотносится с «сильным центром власти», который способен обеспечить политико-социальную стабильность и эффективное государственное руководство и управление в стране со сложной федеративной структурой, а также непростым геополитическим положением России в XXI веке. Президент РФ является органом государственной власти с ведущим комплексом форм и процедур по организации и взаимодействию органов государственной власти в РФ. Они устанавливаются конституционно-правовыми полномочиями, а также полномочиями, исходящими из политико-правовых реалий и смысла конституционно-правовых положений для обеспечения потребностей общества и определяемыми как «скрытые». В своей совокупности они обеспечивают Президенту РФ особые координационно-контрольные возможности для оперативного влияния на институты государственной власти и управления.

Можно сделать вывод, что современная модель разделения властной компетенции в Российской Федерации не имеет достаточного правового выражения взаимосвязи Президента РФ с институтами гражданского общества, в том числе с выдвинувшей его политической партией по реализации предвыборной программы. Формирование Федерального Собрания РФ на основе политических партий и опора на них кандидата в Президенты РФ предопределяет политико-правовые механизмы их взаимодействия на стадии выборов. Но впоследствии эти взаимосвязи должны обеспечиваться конституционно-правовыми нормами и после избрания кандидата в Президенты РФ для реализации совместно выдвинутой политической программы и разделения конституционно-правовой и политической ответственности за ее выполнение.

Указанные обстоятельства размывают меру ответственности за надлежащее осуществление публичной власти и программных заявлений, в том числе и конституционной ответственности как вида социальной ответственности, выражающейся в особых негативных последствиях для субъекта, который совершил конституционное правонарушение.

Исходя из сказанного выше следует, что эти факторы значительно урезают в системном взаимодействии возможности мобилизации властного потенциала системы органов государственной власти в Российской Федерации, а также ресурсов институтов политической системы и всего общества в целом. Недостаточность таких форм взаимосвязей значительно снижает эффективность системного взаимодействия органов государственной власти, в том числе и в реализации целевых программных установок. Это предопределяет, по мнению автора, необходимость развития форм институциональной взаимосвязи Президента РФ с политическими институтами и выдвинувшей его партией по реализации предвыборной программы, а также установления солидарной ответственности за ее реализацию в политико-правовой и экономическо-социальной действительности Российской Федерации.

В совокупности политико-правовые изменения последних лет позволили обеспечить Президенту РФ главенство над Следственным комитетом РФ, обеими палатами Федерального Собрания РФ, системой органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а также усилить его влияние на Конституционный Суд РФ. Эти обстоятельства предопределяют тенденции неустойчивости институциональных властных форм с ориентацией на централизацию государственной власти в Российской Федерации.

2.3 Взаимодействие органов исполнительной власти в исполнительной «вертикали»

Согласно Указу Президента РФ от 09 марта 2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре органов исполнительной власти» систему федеральных органов исполнительной власти составляют федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. По этому Указу весь перечень конкретных наименований этих органов составляет структуру федеральных органов исполнительной власти , утверждённую Указом Президента, а последующее создание федеральных органов исполнительной власти должно осуществляться только с наименованием и статусом, предусмотренными данным указом.

Поэтому Указ Президента РФ от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти » утвердил следующую структуру системы федеральных органов исполнительной власти:

1. Правительство РФ;

2. Федеральные министерства;

3. Федеральные службы;

4. Федеральные агентства;

5. Иные федеральные органы исполнительной власти.

Характер закрепляемых в законодательстве полномочий исполнительного органа с точки зрения объема и содержания различен.

Федеральный уровень исполнительной власти концентрирует полномочия, которые объективно необходимы для существования и функционирования государства.

Можно сказать, что федеральные органы исполнительной власти выступают инструментом непосредственного претворения задач, возложенных на государство, организуют его жизнь в самых ответственных, сложных направлениях.

Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, согласно ст. 110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Свою деятельность Правительство Российской Федерации «осуществляет на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных Указов Президента Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 года, по своей сути являющийся документом, составляющим вместе с Конституцией РФ правовую базу деятельности Правительства РФ, детально регламентирует порядок формирования Правительства, его полномочия, организацию деятельности и взаимоотношение его с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти, а также с органами государственной власти субъектов.

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции).

Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией РФ, и освобождается им от должности. Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства.

Заместитель Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства.

Глава III ФКЗ «О Правительстве РФ» детально регламентирует полномочия Правительства РФ в различных сферах. Закон, в первую очередь, выделяет общие полномочия, в соответствии с которыми Правительство РФ:

1) организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

2) осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

3) обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность её органов;

4) формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

5) реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

В сфере экономики Правительство РФ:

осуществляет регулирование экономических процессов;

обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по её реализации;

осуществляет управление федеральной собственностью;

разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

осуществляет общее руководство таможенным делом;

принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ:

1) разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;

2) обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;

3) обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;

4) обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

Также Правительство РФ обладает полномочиями в социальной сфере; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; природопользования и охраны окружающей среды; обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; внешней политики и международных отношений; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации.

Для выполнения своих полномочий Правительство РФ наделено правом издавать постановления (акты, имеющие нормативный характер) и распоряжения (акты по оперативным и другим текущим вопросам), имеющие юридическую силу. Эти акты имеют большое значение для формирования общей правовой базы в сфере управления, что объясняется высоким положением Правительства в государстве и в системе исполнительной власти.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства состоит из ряда структурных подразделений - департаментов, управлений и др. Он взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат ФС.

Правительство руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность с учетом следующих особенностей. Правительство осуществляет руководство названными органами в соответствии с КРФ, ФКЗ, ФЗ, указами и распоряжениями Президента.

Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства, а Правительство информирует граждан через СМИ о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях.

Свои полномочия Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.

Министерство Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на основании указа Президента Российской Федерации; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Министр входит в состав Правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и положением о министерстве, утверждаемом Президентом или Правительством России.

Работа в федеральных министерствах организуется и направляется федеральным министром, действующим на основе принципа единоначалия. Министр назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Заместители министра назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

В министерстве образуется совещательный орган -- коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России, решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.

Следовательно, федеральный министр может обладать тремя группами полномочий:

а) члена Правительства РФ с правом решающего голоса;

б) единоначального руководителя возглавляемого министерства в сфере его деятельности;

в) по отношению к подведомственным федеральным службам и агентствам.

Среди полномочий группы «в» выделяются полномочия, во-первых, реализуемые в отношениях с Правительством РФ. Они выражаются главным образом в праве федерального министерства вносить предложения (проекты) по вопросам, решаемым Правительством РФ либо иным федеральными органами исполнительной власти. Так, федеральное министерство вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения об этом органе; проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ; в Министерство финансов России - предложений по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств и др.; во-вторых, осуществляемые самостоятельно как по поручению Президента РФ или Председателя Правительства РФ, так и по своей инициативе. Так, во исполнение их поручений федеральное министерство дает поручение федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение. Оно имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, федерального агентства, если иной порядок отмены не установлен федеральным законом, а также решать вопросы назначения на должность и освобождение от должности их определенных руководящих работников, а также руководителей их территориальных органов.

Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальных функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

1) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения:

2) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

3) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание отдельных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Однако суть этого статуса легально неопределенной. Поскольку речь идет не о коллегиальном органе, а именно о его статусе, то он должен быть юридически обрисован в нормативном правовом акте, устанавливающем правовое положение соответствующей федеральной службы.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральной службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а Федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

В свете идеи разделения функций на три основополагающих типа исполнительная власть в Российской Федерации представлена тремя типами органов: федеральными министерствами, занимающимися выработкой государственной политики, нормативно - правовым регулированием и координацией, федеральными службами, осуществляющими контроль и надзор, и федеральными агентствами, занятыми оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом.

Следует отметить, что подобный подход к определению статуса федеральных органов исполнительной власти, отчасти реализованный при построении ранее действующих структурных моделей исполнительной власти, явился в определенном смысле «новаторским», главным образом в части создания федеральных агентств. В этой связи попытаемся проанализировать, насколько успешно функциональный подход отразился на статусе федеральных агентств как федеральных органов исполнительной власти.

Ясно, что каждый орган исполнительной власти создается для определенных целей. Вопрос о важности и необходимости нормативного закрепления целей и задач деятельности того или иного государственного органа исполнительной власти уже не раз поднимался и обсуждался в научной литературе.

Комплексный анализ положений о федеральных агентствах, принятых во исполнение Указа Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяет нам говорить об отсутствии нормативно закрепленных целей и задач деятельности федеральных агентств. Вместе с тем принципиальная важность рассматриваемых элементов правового статуса федеральных агентств не позволяет последним осуществлять свою деятельность без четко сформулированных, конкретных целей и задач.

Важно подчеркнуть, что создание федеральных агентств является, безусловно, положительной тенденцией в налаживании диалога органов исполнительной власти с широкими слоями общественности.

Большинство федеральных агентств находятся в ведении соответствующих федеральных министерств, но некоторые напрямую подчиняются Президенту или Правительству России.

Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Поскольку Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если взять за основу, что федерализм - это принцип, воплощающий способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как форма государственного устройства он определяет разделение власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Разделение властей по вертикали определяется по аналогии положений (ст.10,11 Конституции РФ), вследствие чего в субъектах Федерации сложились своеобразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) - различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.

...