Общая характеристика системы органов государственной власти в Российской Федерации

Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифедеральным договорам и соглашениям.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Невнимание к этому свойству государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по «вертикали».

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.

Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения.

По предметам совместного ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов.

Важное значение имеет Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.

Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр - регион» на трехзвенную «центр - округ - регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.

Таким образом, система исполнительной власти, как организационно-правовой механизм подзаконного исполнительно-распорядительного характера, имеет сложное иерархически-вертикальное двухуровневое строение на основе федеративного государственного устройства. В ней дополнительно установлен промежуточный управленческий центр «конституционно неопределенного характера» - федеральный округ. Системе исполнительной власти РФ, де-юре возглавляемой Правительством РФ, присущ признак «дуалистического» управления с главенствующим влиянием на нее Президента РФ. Фактическое отсутствие реального механизма коллегиального формирования Правительства РФ и недостаточность ответственности Правительства РФ перед народным представительством приводят к расширению поля политической и конституционно-правовой безответственности, что реально благоприятствует эскалации политического популизма и ангажированности при принятии решений, а также служит средой для коррупционных и иных внеправовых манипуляций.

По мнению автора, отсутствие сбалансированной научно обоснованной конституционно-правовой и системно-структурной организации единой системы органов исполнительной власти в РФ порождает тенденции функциональной фрагментарности, перегруженности, дублирования в функциональной деятельности органов исполнительной власти. Это влечет за собой значимые проявления элементов функциональной статусной неопределенности между территориальными федеральными органами в субъектах и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Недостаточная функционально-правовая регламентация принципов организации «вертикали» исполнительной власти порождает множество формализованных, бюрократических процедур, создаваемых самими государственными служащими при отсутствии действенного механизма их ликвидации. В «вертикали» исполнительной власти не создано эффективного (как внешнего, так и внутреннего) институционального контроля и действенной кадрово-дисциплинарной политики, отвечающей реалиям времени.

Необходимо сделать вывод о том, что единство системы органов исполнительной власти обуславливает оптимизацию разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Большую часть функций и полномочий следует передать на уровень субъектов Федерации и местному самоуправлению (при обеспечении их необходимой финансово-экономической базой). В компетенции федеральных органов исполнительной власти необходимо оставить только основные, системообразующие и контрольные полномочия. При этом необходимо передать функции по устранению межведомственных разногласий на уровень федеральных округов и внедрить соответствующие законодательные процедурно-процессуальные формы.

2.4 Функции контроля и надзора в системном взаимодействии органов государственной власти в РФ

Орган конституционного контроля - судебный орган власти - Конституционный Суд РФ, который осуществляет общеобязательное толкование Конституции и выявляет конституционно-правовой смысл законов, иных нормативных правовых актов, призван обеспечить единообразное понимание и отражение конституционных положений в законодательстве и правоприменительной деятельности. Можно согласиться с мнением Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, что Конституционный Суд выступает хранителем и защитником принципа разделения властей.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21.07.1994г. № 1-ФКЗ (в редакции от 05.04.2013г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации.

Органы правосудия: Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации. Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Особую группу государственных органов, не относящихся ни к одному из ранее названных видов органов государственной власти, составляют «органы государственной власти с особым статусом» как специализированные вертикальные структуры. В работах отечественных правоведов современности содержится описание органов государственной власти с особым статусом. Например, в своих работах В.Е.Чиркин предлагает, помимо трех основных «ветвей власти», выделить «контрольную власть». М.В. Баглай выделяет специальный, четвертый вид - «органы государственной власти с особым статусом», к которым относит: Прокуратуру РФ; Центральный банк РФ; Счетную палату РФ; Центральную избирательную комиссию; Уполномоченного по правам человека; Академии наук. В этой связи необходимо отметить, что контрольно-надзорными функциями обладают многие органы государственной власти, и в этом случае следует говорить о контрольно-надзорных государственных функциях как об «институте по осуществлению специфических государственно-властных полномочий».

Стоит заметить, что в науке конституционного права уже выработаны новые институциональные подходы к разделению властей, которые существенно упрощают проблему включения тех или иных органов государственной власти в систему разделения властей. По справедливому мнению А.Д. Керимова: «…формирование новых ветвей власти, как впрочем и модификация традиционных, - процесс неизбежный и исторически закономерный». Можно согласиться с мнением об условном выделении дополнительных обособленных властных функций, так как достаточно на конституционном уровне закрепить сам принцип «разделения властей», который, как и всякий конституционный принцип, обладает высшей степенью нормативного обобщения. А его «функциональную расшифровку» - толкование - даст, в случае необходимости, орган конституционного контроля, что предоставляет возможность конституционно-правовой практике развиваться.

Исходя из вышесказанного следует, что контрольно-надзорная функция в системе органов государственной власти - это организационно-правовая форма реализации государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения конституционных, законодательных и иных правовых и нормативных актов государственными органами. Целью этой деятельности является недопущение отклонений от установленных законодательством норм, процедур и правил как в системно-структурной организации органов государственной власти Российской Федерации, так и в жизнедеятельности российского общества. В современных условиях проведения реформ, при жесткой и непримиримой борьбе с коррупцией и иной противоправной деятельностью особо повышаются роль и требования к государственному надзору и контролю, а также к контролю со стороны гражданского общества. Одной из важных особенностей взаимодействия органов государственной власти и общества является именно сфера общественного контроля за механизмом власти и поддержания высокого уровня культуры, нравственности и правосознания в обществе и государстве.

Можно сделать вывод о том, что основная проблема организации контрольно-надзорной деятельности в стране в последние годы состоит в том, что государственный контроль (надзор) был разделен между различными ведомствами по отдельным (локальным) свойствам (параметрам, характеристикам). Состояние законности и правопорядка в современной России диктует необходимость не только сохранения и модернизации надзорной деятельности органов государственной власти, но и придание надзорной деятельности большей динамичности путем создания разветвленного института общественного контроля.

Особое значение контролю и надзору придается в бюджетно-финансовой сфере, к сожалению, они не отражают полностью социальный заказ общества. Для этих целей необходимо создать систему финансового контроля с установлением ее структуры, статуса и полномочий органов государственной власти по финансовому контролю, а также принципов взаимодействия субъектов контроля по выполнению стоящих перед ними задач.

Исходя из мнений многих ученых, координационную функцию в контрольно-надзорной системе государства необходимо возложить на специально для этого предназначенные органы прокурорского надзора РФ. Эта система должна быть направлена на максимальное развитие приоритетных направлений политико-правового и социально-экономического развития общества, а также защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Это обуславливает необходимость концентрации внимания на взаимодействии всех элементов системы контрольной деятельности, в том числе политических партий, СМИ, институтов гражданского общества, российских граждан, а также иных физических лиц.

Таким образом, предпринимаются попытки структурировать контрольную ветвь власти. Предлагается состав органов, описаны их функции, определяется место контрольной ветви в системе современной государственной власти России. Уместно было бы предположить, что высказываемые идеи о выделении контрольной власти нашли отражение в закреплении на муниципальном уровне специального, самостоятельного контрольного органа местного самоуправления.

2.5 Особенности взаимодействия законодательных органов в системе государственной власти в РФ

Органы законодательной власти - Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы государственной власти субъектов Федерации - в своей совокупности составляют относительно обособленные подсистемы системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 03 декабря 2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской

Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации. Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.

Формирования Совета Федерации предусматривает, что кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа.

Деятельность Федерального Собрания РФ осуществляется в рамках его предметов ведения путем реализации предоставленных ему полномочий и неразрывной связи палат. Неразрывность палат парламента обусловлена компетенцией и организацией законодательной деятельности на федеральном уровне как одно из приоритетных направлений деятельности.

Именно благодаря совместному осуществлению законодательной деятельности обеспечивается единство и самостоятельность двухпалатного российского парламента. Особенность российской модели парламента и парламентаризма призвана обеспечить реальное действие системы сдержек и противовесов, баланс властей, успешное функционирование парламента России, прогрессивное развитие парламентаризма.

По мнению многих представителей юридической науки, российский парламентаризм - институционально сформированная, но содержательно недостаточно наполненная представительная система, которая базируется на формальном признании демократии.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Особенностью российского парламентаризма является то, что Федеральное Собрание РФ и, прежде всего, Государственная Дума, как «нижняя палата парламента», формирующаяся по партийно-политическому признаку, не обладает необходимыми функциями парламентского контроля, влияния на формирование персонального состава и направления деятельности федеральной исполнительной власти в РФ.

Анализ правового статуса Федерального Собрания РФ выявляет ряд проблемных правовых аспектов в системном взаимодействии органов государственной власти и институтов гражданского общества в РФ:

- пропорциональная система выборов в Государственную Думу РФ при динамично развивающейся партийной системе, при установленном чрезмерно повышенном барьере допуска политических партий к участию в распределении мандатов на замещение депутатских мест не обеспечивает качественного состава, многопартийного плюрализма и пропорционального представительства населения страны в Государственной Думе РФ;

- порядок формирования Совета Федерации РФ (в связи с заменой выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации на назначение Президентом РФ) привел к утрате свойственной ему роли в системе «сдержек и противовесов». Это не обеспечивает эффективной взаимосвязи населения и органов власти субъекта Федерации со своим представителем, что оказывает негативное влияние на содержание и качество в системном взаимодействии органов государственной власти в Российской Федерации;

- необоснованно ограниченный круг полномочий в кадровых и контрольных вопросах, а также сложность процедур их применения Федеральным Собранием РФ, что препятствует осуществлению эффективного взаимодействия с федеральной исполнительной властью.

Исходя из этого, необходимо введения в избирательное законодательство критериев профессиональной пригодности к законотворческому процессу и личных моральных качеств депутатов.

Таким образом, анализ российского парламентаризма свидетельствует о незавершенности процесса его правовой регламентации в системе государственной власти.

III. Пути развития системы органов государственной власти Российской Федерации

3.1 Административная реформа в системе органов государственной власти Российской Федерации

Каждое государство для повышения эффективности управления периодически проводит административные реформы, при этом реформаторская деятельность для каждого государства в каком-то смысле долгосрочный процесс. Также необходимо отметить, что в одних государствах он происходит постепенно и закономерно, в рамках стабильного развития, в других накапливающиеся проблемы решаются более трудным и болезненным путем.

Термин «административная реформа» в обиходе государственно-правовой действительности Российской Федерации находится уже много лет.

Административную реформу можно рассматривать как комплекс мер по оптимизации основных функций, системы и структуры государственной власти.

Характеризуя административную реформу, в специальной литературе выделяются этапы ее проведения, которые позволяют провести анализ современного состояния реформы в России.

Первый этап (1992-1993гг.) ознаменован департизацией государственного аппарата и формированием федеральных органов исполнительной власти.

На втором этапе (1997-1998гг.) была сформулирована концепция новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении.

На третьем этапе (1999-2000гг.) Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы 1998г.

В качестве приоритетов государственной власти были выбраны новые задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Было принято решение отложить начало административной реформы в связи с кризисом в экономики.

По мнению многих ученых-правоведов пробные действия 90-х годов привели, по существу, к разрушению государственного управления.

При этом активной фазой административной реформы следует считать июль 2003г., в это время был принят Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Указ послужил правовой основой для преобразования системы федеральных органов исполнительной власти и изменения действующего законодательства.

Приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах являются следующие:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе уменьшение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Основной целью административной реформы является создание эффективной системы осуществления государственных функций и полномочий которые обеспечивали бы устойчивые и высокие темпы экономического и социального развития страны, повышение качества жизни населения.

Реформа включает две основные задачи:

а) избавление от избыточных и дублирующих функций и построение новой, адекватной этим функциям структуры системы органов государственной власти;

б) создание действенного механизма реализации этих функций, обеспечение информационной открытости и улучшение качества оказания государственных услуг для граждан.

Критерии реформирования определяют конечный образ структуры, ее планируемые состояния, тем самым, задавая цели, закрепляя задачи, направления административной реформы. Следует выделить и сформулировать те социальные ожидания, которые должны быть достигнуты в итоге реформирования исполнительной государственной власти.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

Российский опыт последних лет показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости - корректировку.

Практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004 - 2005 годах выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению.

Целью реализации этого направления является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Соответственно необходимо сформировать прогноз конечного состояния системы в форме образа общественных отношений, на основе которого необходимо разработать правовую основу реформирования.

Необходимо отметить, что проведение реформы привело к многочисленным изменениям в структуре органов государственной власти всех уровней, изменению форм и методов государственного управления, но в процессе осуществления реформы государственного управления в полной мере не удалось получить конечный результат - повышение эффективности государственной власти, пользующейся доверием у населения и обладающей широкой социальной опорой в различных слоях российского общества.

Это следует из Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции охватывает существенную часть государственного и муниципального управления, что позволяет подойти комплексно к оптимизации отдельных отраслей. При этом неизбежно затрагиваются иные существенные реформы государственного сектора, успешность мероприятий которых критична для достижения целей Концепции.

В целях формирования информационного общества распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», определившая ряд приоритетных мероприятий, необходимых для:

- повышения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, упрощения процедур и сокращения сроков их оказания, повышения открытости информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

- перехода к новой форме организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных (муниципальных) услуг и информации о результатах деятельности органов власти.

Однако мероприятия указанной государственной программы не могут быть реализованы без решения нормативных и организационных задач, объединенных по следующим направлениям:

-оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;

-обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов;

-формирование реестров государственных и муниципальных услуг.

В целях децентрализации и разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления согласно Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р, и для совершенствования системы разграничения расходных обязательств на разных уровнях бюджетной системы необходима дальнейшая корректировка этой Концепции, предусматривающая возложение на соответствующие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования таких полномочий, которые могут быть наиболее эффективно ими выполнены.

3.2 Основные направления в развитии системы органов государственной власти Российской Федерации

Во многих сферах общественных отношений отсутствует четкое законодательное закрепление принадлежности полномочия к определенному уровню публичной власти, а также не определен субъект, уполномоченный осуществлять нормативное правовое регулирование, финансирование и контроль.

В настоящее время более 20 федеральных законов закрепляют делегирование федеральных полномочий субъектам Российской Федерации. Однако значительная часть нормативных правовых актов, которые определяют порядок финансирования этих полномочий, контроль за их исполнением и предоставление отчетности по ним, существование которых необходимо для надлежащего исполнения делегированных полномочий, отсутствует. В то же время некоторые принятые подзаконные акты не соответствуют предъявляемым к ним требованиям.

В настоящее время предусмотрены направления по оптимизации государственных функций и услуг, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности.

В ходе реализации указанных направлений целесообразно учитывать необходимость децентрализации и (или) разграничения полномочий между уровнями публичной власти. При этом решения по разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями должны быть основаны на следующих базовых принципах:

- обеспечение четкого законодательного закрепления принадлежности полномочий к определенному уровню публичной власти - в отношении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые закреплены в законодательстве таким образом, что невозможно определить, являются ли они делегированными или собственными;

- формирование нормативной правовой базы, которая обеспечит в отношении всех переданных полномочий наличие актов, определяющих порядок финансирования этих полномочий, контроль за их исполнением и предоставление отчетности по ним, - в отношении тех сфер, где полномочия переданы для осуществления на иной уровень публичной власти;

- обеспечение механизмов оптимизации и контроля федеральных расходов на реализацию переданных полномочий Российской Федерации, а также исключение пробелов, дублирования и двойного финансирования совместных сфер ведения.

Следует отметить, что по ряду приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо еще не начаты, либо приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях.

Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время явно ощущается недостаточная координация административной реформы с другими реформами: федеральной, государственной службы, бюджетной, налоговой и др. От последовательности и результативности проведения иных реформ во многом зависят цели административной реформы, например, есть прямая зависимость между эффективностью работы конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства.

Продолжается совершенствование федеративных отношений, которое в настоящее время заключается в уточнении полномочий органов публичной власти, и это не может быть не связанным с уточнением функций органов исполнительной власти, как в контексте образования федеральных округов, так и в связи с изменением федеративной схемы государства. Та как решение федерального органа исполнительной власти о создании или ликвидации своих окружных структур должно приниматься «по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах», то существует явная прямая связь административной и федеральной реформы. Необходимо отметить, что сложившаяся многоуровневая система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти имеет повышенную бюрократизацию государственного управления, следствием чего является снижение эффективности и качества реализации управленческих решений, и это препятствует созданию эффективного механизма контроля за исполнением части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим. Что приводит к возникновению ситуации, когда важнейшие государственные функции исполняются крайне неэффективно и способствуют: отсутствию стратегической перспективы.

Анализ показывает, что правовой механизм перераспределения компетенции между центром и регионами не эффективен, так как:

-передача полномочий осуществляется в директивном порядке, реализация таких полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации к эффективному исполнению «чужих полномочий», возложенных на них без их согласия;

-разграничение полномочий заменяется административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий.

Очевидно, что проведение реформ не возможно без бюджетных и налоговых изменений. Вполне объяснимой в этой связи является и постановка вопроса о переносе реформы местного самоуправления на более поздние сроки, так как не решен в полной мере вопрос его бюджетных наполнений.

Главная проблема состоит в том, что с изменением состояния хотя бы одного элемента системы меняется системный архетип всей системы, и прогнозы необходимы именно по всей системе органов государственной власти. Если говорить о системном подходе к реформам (административной, федеративной, государственной службы и др.), то следует отметить, что все они находятся в пределах одной системы органов государственной власти Российской Федерации и по определению не могут иметь «отдельные системные закономерности», а определяются взаимосвязями общей системы, где влияние элементов друг на друга носит динамичный характер, в чем и проявляется их взаимозависимость.

Совокупность целей административной реформы, по справедливому замечанию Г.В. Атаманчука, «можно рассматривать системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления».

Таким образом, следует признать, что новый вид государственного управления требует переосмысления традиционных подходов к формам государственного управления. В этом случае важным теоретико-методологическим подходом к административным реформам может являться системный подход открытых систем, который позволяет рассматривать административную реформу как изменение целостности при помощи системных изменений.

В заключение следует выделить несколько основополагающих подходов к дальнейшему проведению реформ в Российской Федерации.

Во-первых, необходимо произвести четкое разграничение сферы политической целесообразности и сферы государственного администрирования процесса, в рамках которого проводится административная реформа.

Во-вторых, принципиальным моментом реформы является построение планово-прогностических конструкций:

а) создание желаемой концептуальной модели объекта реформирования;

б) сравнение ее с действующей моделью, определение объема мероприятий и порядка их проведения для достижения целевой модели;

в) разработка новых правовых актов и внесение изменений в действующие для обеспечения нормативно-правовой составляющей реформы. В этом контексте необходимо сосредоточение всей науки и мирового опыта, привлечение разнопрофильных специалистов, что позволит всесторонне подойти к выполнению задач и максимально снизить риски во время процесса реформирования.

В-третьих, на протяжении всего процесса административной реформы должен быть обеспечен постоянный мониторинг состояния общественного мнения о ходе реформы и о достижении показателей, свидетельствующих о результативности как отдельных мероприятий, так и административной реформы в целом. Для организации подобного мониторинга необходимо разработать систему таких показателей и решить вопрос об органах и организациях, которые будут участвовать в мониторинге, и координирующем центре его проведения, что предопределяет:

а) контроль динамики правового регулирования принятия, изменения и отмены нормативных правовых актов;

б) разработку процедур и форм реализации компетенции различными органами исполнительной власти, организационных, правовых, финансовых и материальных действий по государственному управлению;

в) выявление корреляционных процессов между целями, функциями и действиями органов исполнительной власти и реальными результатами управленческой деятельности;

г) подготовку предложений по корректировке деятельности органов исполнительной власти, используя позитивные и устраняя негативные факторы.

В-четвертых, организацию и руководство административной, федеративной реформами, учитывая фактор масштабности и значимости механизма своевременного и гибкого взаимодействия, целесообразно возглавить полномочному представителю «президентской власти» с использованием потенциала института Представителей Президента РФ в федеральных округах.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день эффективность органов исполнительной власти имеет особое значение для социально-экономического развития страны. Проблема эффективности системы органов исполнительной власти является одной из самых актуальных и трудно разрешимых, так как связана с многообразием выполняемых исполнительной властью задач, большим объемом ресурсов, которыми она располагает, разветвленностью системы ее органов, ее особым социально-экономическим и организационно-правовым влиянием на все основные направления жизнедеятельности общества.

При конструировании показателей эффективности системы и ее организационной структуры следует использовать конструкционные группы:

-показатели эффективности системы управления, выражающиеся через конечные результаты деятельности и затраты на менеджмент;

-показатели процесса управления, в том числе сами результаты и издержки управленческого труда;

-показатели рациональности организационной структуры и ее технического уровня.

При этом следует отметить, что административная реформа ввела в российскую юридическую практику значительный массив управленческих нормативных актов - административных регламентов, которые закрепляют параметры деятельности исполнительных органов власти. Административные регламенты в зависимости от направленности содержащихся в них административных процедур делятся на:

-внешнеуправленческие (устанавливающие административные процедуры преимущественно в отношении субъектов права, не находящихся в иерархической подчиненности);

-внутриорганизационные (определяющие порядок действий в отношении преимущественно иерархически подчиненных субъектов, в том числе структурных подразделений данного органа).

По мнению многих авторов, существующие административные регламенты вследствие незавершенности структурно-функциональной оптимизации органов исполнительной власти не отвечают существующим реалиям эффективности государственно-управленческих задач.

Отмечается, что в современных демократических государствах, в том числе и в России, наблюдается постоянно растущая значимость системы правосудия, как третьей необходимой властной функции в механизме разделения властей. Она выступает арбитром в решении споров о праве от имени государства и несет в себе потенциал социального воздействия правовыми методами при разрешении возникающих правовых конфликтов на основе действующих общеобязательных правил и правовых принципов судопроизводства.

В своей деятельности система правосудия задает стандарт правового подхода, основанный на конституционных нормах, положениях законов, общепризнанных нормах и принципах международного права и иных нормативных правовых актах, реализующийся в деятельности конкретных органов государственной власти - судов. И производной от этой процессуально-правовой субстанции материального характера (деятельности судов) является правосудие, как одна из форм государственного регулирования общественных отношений.

Таким образом, эффективность системы судебной власти в РФ представляет собой качественный показатель выполнения судами и судебными органами функций по отправлению правосудия на основе конституционных и общепринятых демократических принципов судопроизводства.

К определению понятия «эффективность правосудия» необходимо подходить с системных позиций, при которых организационная и процессуальная деятельность судебной системы рассматривается как единое целое, как деятельность судов и судебных органов по достижению результатов этой деятельности.

Оценочными критериями эффективности судебной системы могут служить параметры:

-независимость судебной власти (самостоятельность и независимость суда от всех видов влияния и воздействий, независимость судей - носителей власти);

-доступность правосудия для граждан;

-быстрое и качественное рассмотрение дел;

-строгое соблюдение процессуальной формы.

Правовой анализ показывает, что реформирование судебной системы не привело к высокой эффективности в деятельности российских судов и значимому изменению качества правосудия, критерием которого, безусловно, является доверие граждан к судам.

Судебная система имеет излишне высокий уровень администрирования судебной вертикали и несвойственные ей излишние функции. Она вмонтирована в вертикаль власти и выступает частью госаппарата, от народа судебная система не зависит и образуется на жестких административных началах, где даже мировые судьи ни в одном регионе не избираются населением. В судебной системе существует неравенство положения судей как в процессуальном, так и в организационном аспектах, отсутствует должная специализация судов по рассмотрению дел, имеются недостаточность контрольно-проверочных стадий (пересмотра дел по существу) процессуальной деятельности, перегруженность судебных инстанций и отсутствие должной подготовки кадрового резерва.

При дальнейшем проведении административной реформы в РФ следует:

-произвести четкое разграничение сферы политической целесообразности и сферы государственного администрирования процессов;

-построить планово-прогностическую конструкцию, обеспечивающую единство исполнительной системы и баланс разграничения предметов ведения и полномочий в рамках оптимальной управленческой унификации;

-обеспечить постоянный мониторинг состояния и общественного мнения о ходе реформ при осуществлении контроля «президентской властью» с использованием потенциала института представителей Президента РФ в федеральных округах.

В работе указывается, что, к сожалению, несмотря на все усилия российского государства и общества, до настоящего времени не найдено удовлетворительного способа законодательного закрепления компетенции местного самоуправления, который обеспечил бы функциональную обособленность местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти на устойчивом базисе на долгосрочную перспективу.

По мнению автора, эффективность взаимодействия государственной власти и местного самоуправления консолидирует общество и государство, расширяет возможности для участия граждан в управлении общественными и государственными делами, способствует достижению единой цели - интеграции общества и государства в условиях становления демократических правовых федеративных институтов.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления должно стремиться к «дозированному системному многообразию».

Модернизация должна основываться на принципах взвешенных и последовательных изменений конституционно-правовых норм при реализации принятой единой концептуальной модели развития системы органов государственной власти в РФ. Пределы модернизации должны ограничиваться конституционно-демократическими основами формирования и осуществления публичной власти в РФ (основами конституционного строя, конституционными правами и свободами человека и гражданина, общепринятыми правовыми международными стандартами).

Концептуальный подход к модернизации системы органов государственной власти РФ, под которой понимается постепенное улучшение ее отдельных качественных показателей, осуществим только в рамках зависимости от доктринальных ценностей. Модернизация должна опираться на особую процедуру обсуждения и принятия государственной стратегии. Отмечается, что стратегия модернизации государства заключается в долговременном и последовательном управляющем воздействии государства на правовые и политические институты, экономический, социально-демографический, военный и природно-ресурсный потенциал страны с целью достижения запланированного положительного результата.

Для этого необходимо: создание мобилизационного потенциала государственного аппарата; опора на институты гражданского общества; синхронизация и конвергенция проводимых институциональных реформ государственных сфер; высокий уровень информатизации в обществе.

Отмечено, что важнейшее значение в современных условиях приобретает преодоление системной инерции к управляющим воздействиям, для чего следует применять методы на основе специально разрабатываемых внедренческих организационно-правовых технологий, в том числе с применением синергетической методологии комбинированного похода - «управление, регулирование и точечные локальные воздействия в «ключевых» точках».

Такие технологии должны создать потенциал взаимодействий и оптимизации структур в системной самоорганизации, то есть общий потенциал и вектор направления системной эволюции.

Сами процессы самоорганизации должны быть обеспечены эффективной системой мониторинга и правовым механизмом управления изменениями, которые включают систему норм, правил и процедур, определяющих поведение и действия ключевых участников такого технологического процесса, в том числе активную обратную связь для определения качества управленческих воздействий.

Это позволит эффективно организовать цикл управленческого процесса с взаимосвязанными функциями: планирования, организации, руководства, координации и контроля.

Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод, что показатели эффективности органов государственной власти - величины интегральные, имеющие свои группы критериев для каждого органа власти, которые определяются в соответствии с их властно-функциональной спецификой.

Для достижения системно-властной эффективности в РФ необходима модернизация системы, заключающаяся как в последовательных и целенаправленных изменениях качественных ее характеристик, так и в оптимизации ее элементов - органов государственной власти.

Заключение

Система органов государственной власти Российской Федерации - сложная социально-политическая открытая система, обладающая закономерностями, которые возникают из совокупности системных взаимосвязей.

Вопрос о принципах организации и деятельности государственных органов является многоплановый, сложный, исходя из изученной юридической литературы весьма дискуссионный.

Принцип разделения властей входит в комплекс условий существования демократического правового государства как правовая организационно-структурная форма внутренней симметрии видов властной деятельности:

-во-первых, он позволяет обеспечить специализацию и эффективность в том или ином органе государственной власти;

-во-вторых, обеспечивает организационную самостоятельность практической деятельности;

-в-третьих, обеспечивает контроль со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов и должностных лиц;

-в-четвертых, обусловливает взаимоконтроль и взаимоограничение разных властных центров как с точки зрения гарантии действия в строгом соответствии со своей компетенцией и в ее пределах, так и с точки зрения качества и эффективности выполнения властных функций.

Таким образом, предназначение принципа «разделения властей» - возможность реального взаимного уравновешивания государственной власти, при котором ни одна ветвь государственной власти не может подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества при осуществлении государственно-властных функций.

Место Президента РФ в системе органов государственной власти соотносится с «сильным центром власти», который способен обеспечить политико-социальную стабильность и эффективное государственное руководство и управление в стране со сложной федеративной структурой, а также непростым геополитическим положением России в XXI веке. Президент РФ является органом государственной власти с ведущим комплексом форм и процедур по организации и взаимодействию органов государственной власти в РФ.

В совокупности политико-правовые изменения последних лет позволили обеспечить Президенту РФ главенство над Следственным комитетом РФ, обеими палатами Федерального Собрания РФ, системой органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а также усилить его влияние на Конституционный Суд РФ. Эти обстоятельства предопределяют тенденции неустойчивости институциональных властных форм с ориентацией на централизацию государственной власти в Российской Федерации.

Система исполнительной власти, как организационно-правовой механизм подзаконного исполнительно-распорядительного характера, имеет сложное иерархически-вертикальное двухуровневое строение на основе федеративного государственного устройства. В ней дополнительно установлен промежуточный управленческий центр «конституционно неопределенного характера» - федеральный округ. Системе исполнительной власти Российской Федерации, де-юре возглавляемой Правительством РФ, присущ признак «дуалистического» управления с главенствующим влиянием на нее Президента РФ. Фактическое отсутствие реального механизма коллегиального формирования Правительства РФ и недостаточность ответственности Правительства РФ перед народным представительством приводят к расширению поля политической и конституционно-правовой безответственности, что реально благоприятствует эскалации политического популизма и ангажированности при принятии решений, а также служит средой для коррупционных и иных внеправовых манипуляций.

...