Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Для современной России вопросы федерализма являются наиболее острыми. В этой сфере накопилось множество проблем, решение которых - не только задача теории, но и вопрос практики.

В настоящей работе речь пойдет о конституционно-правовом статусе субъекта РФ. Эта тема является базовой для уяснения не столько принципов федерализма вообще, сколько его проблем, в том числе и практических.

В последние годы на эту тему были многие работы, высказаны разные точки зрения. В данной работе будет предпринята попытка на основе анализа разработок различных авторов вывести собственное видение темы и ее проблемных сторон.

Как представляется, проблемы статуса субъекта федерации являются основополагающими в практике построения федерализма и федералистских отношений в государстве. Статус субъекта права вообще представляет ту основу, на которой строятся все его дальнейшие отношения с иными субъектами права. Аналогично дело обстоит и с конституционно-правовым статусом субъектов РФ.

В настоящей работе предполагается рассмотреть вопросы, касающиеся:

понятия конституционно-правового статуса субъекта федерации, его основных элементов. В рамках данного вопроса необходимо выяснить, что представляет собой субъект федерации, какова его юридическая природа. далее - выяснить понятие правового статуса и дать характеристику его основным элементам.

правового статуса отдельных субъектов РФ. В рамках этого вопроса следует обозначить то, как формальное равенство статусов на практике преломляется в специфических формах и отличительных чертах отдельных субъектов РФ. Предполагается также рассмотреть конституционную практику этих вопросов.

конституционной ответственности субъекта РФ как необходимого элемента его конституционно-правового статуса.

Круг определенных выше вопросов буде являться предметом непосредственного рассмотрения в данной работе.

Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса субъекта РФ

конституционный правовой статус субъект

В данном разделе работы речь пойдет, как видно из названия, о понятии и основных элементах конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Но прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению обозначенной проблемы, необходимо выяснить ряд существенных моментов.

Во-первых, следует определиться с понятием и природой субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, определить, имеет ли юридическое и фактическое значение деление субъектов РФ на «виды».

В-третьих, выяснить, каково влияние такого деления на равенство статусов субъектов федерации, провозглашаемое Конституцией Российской Федерации.

Без выяснения указанных вопросов и определения занимаемой по ним позиции, как представляется, дальнейшее изложение темы будет затруднительным. Однако следует также отметить, что сделанные здесь выводы будут только предварительными, и развитие им будет дано в дальнейшем.

Итак, Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12. 12. 1993, в ч. 1 статьи 5 провозглашает: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации». И далее в части 4 той же статьи: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Какова же природа входящих в РФ субъектов. В научной литературе существует несколько подходов к характеристике юридической сущности субъекта федерации вообще. Суть их сводится к следующему:

субъект федерации - это государство;

субъект федерации - государственное (государствоподобное) образование;

субъект федерации - государственная автономия;

некоторые субъекты федерации - государства, другие - государственные образования;

субъект федерации - политико-территориальное образование публичной власти на территории государства.

Применительно к российской модели федерализма чаще других рассматривается точка зрения, согласно которой некоторые субъекты РФ - государства, другие - государственные образования.

Так, например, в учебнике Е. И. Козловой и О. Е. Кутафина по конституционному праву РФ в соответствующей главе сказано: «Республика в составе Российской Федерации - это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации». В другом месте, где говорится о статусе таких субъектов, как край, область и город федерального значения сказано, что эти субъекты федерации являются «государственно-территориальными образованиями, которым… придан статус субъекта РФ».

Такая точка зрения является весьма распространенной в современной науке отечественного конституционного права. Данный оригинальный подход, очевидно, основан на части 2 ст. 5 Конституции РФ, где сказано следующее: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство».

На основании такого положения конституции некоторые авторы склонны отстаивать вышеизложенную точку зрения. Однако в рамках данной работы мы будем исходить из иного взгляда на юридическую природу субъектов Российской Федерации.

Для России вопрос терминологии может иметь принципиальное значение. В. Е. Чиркин приводит пример, когда на международную конференцию (по существу антироссийской направленности) были приглашены представители некоторых субъектов РФ (Ингушетии, Татарстана, Чечни и др.), а когда представители МИД РФ возразили против этого, указав, что данная конференция - это конференция государств, организаторы ответили: посмотрите ст. 5 Конституции РФ, после слова «республика» сказано: «государство».

По существу, традиция считать субъекты федерации государствами воспринята не была. Составные части объединения рассматривались в качестве государств лишь в конфедерациях.

Такая традиция была воспринята лишь в странах тоталитарного социализма и была в них связана с правом наций на самоопределение. В СССР федерация считалась суверенным государством, союзные республики тоже характеризовались в конституциях как суверенные государства (хотя на деле, конечно, ими не были), автономные республики классифицировались как несуверенные государства.

В реальности же двух суверенных государств в одном государстве быть не может по определению. Есть различные определения суверенитета, но всегда это верховенство и неограниченность государственной власти. Если она ограничена федерацией, государственная власть становится неуверенной, а, следовательно, и властью негосударственной, ибо решающий признак государственной власти - ее суверенитет. При этом не надо смешивать проблемы народного, национального (этнического) и государственного суверенитета, так как это разные вещи.

Следовательно, если мы говорим об «ограниченном суверенитете», то слово «суверенитет» в таком случае вообще неупотребимо.

Все вышесказанное подтверждается и практикой Конституционного Суда РФ. В своем Постановлении от 07. 06. 2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Конституционный Суд указал следующее.

Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Таким образом, исходя из вышесказанного, следует признать, что субъекты Российской Федерации, вне зависимости от конкретного «вида», имеют одинаковую юридическую природу и являются государственными образованиями. Как же в таком случае быть с термином «государство» в ч. 2 ст. 5 Конституции?

По мнению ряда авторов, наличие термина «государство» является логико-правовой ошибкой авторов текста Конституции РФ, которую они вынуждены были допустить под давлением сильных региональных лобби, поддерживавших сепаратистские настроения. Нигде в мире субъекты федерации не считаются государствами в том смысле, как ими являются федерации, для них имеется собственный научный термин - государственное образование.

В Конституции Российской Федерации не только закрепляется система «видов» субъектов Федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов, находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство оснований вхождения в РФ, Конституция закрепляет в статье 65 своего рода шесть «видов» субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область.

Из анализа юридической природы субъектов РФ следует, что все они наделяются конституцией РФ статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Если обычные административные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то членам федерации присуща природа квазигосударственного союза как субъекта права по ряду признаков идентичного государству в собственном смысле, но отличающегося отсутствием суверенитета.

Конституция Российской Федерации использует применительно к субъектам РФ термин статус, но при этом не дает его определения, не раскрывает содержания данного понятия.

В юридической науке под правовым статусом вообще понимается, как правило, совокупность прав и обязанностей субъекта права, а также совокупность гарантий реализации его прав (гарантии статуса), ответственности и ограничений (если таковые имеются и имеют существенное значение для правового статуса).

Применительно к конституционно-правовому статуса субъекта РФ это определение может иметь некоторое методологическое значение, однако в несколько модифицированном виде.

Из анализа положений статьи 66 Конституции можно сделать вывод о том, что в ней различаются два значения понятия «статус субъекта РФ»: узкое, совпадающее с титульным, соответствующее части 1 ст. 65 Конституции РФ, и широкое, определяемое кроме Конституции РФ конституциями и уставами субъектов РФ, а также федеральными законами и договорами.

Говоря о понятии статуса субъекта РФ, обычно имеют в виду именно этот широкий смысл данного понятия.

В научной литературе, все же, понятие конституционно-правового статуса субъекта РФ не определяется однозначно, чаще авторы останавливаются на характеристике структуры статуса субъекта федерации.

По мнению А. А. Ливеровского, приемлемой является следующая схема статуса субъекта РФ, состоящая из трех групп элементов:

1) Статический компонент статуса субъекта РФ. Данная группа отражает статику субъекта федерации, выражает его положение как субъекта публичного права. Возможность изменения элементов статического компонента существует, но реализуется крайне редко. В статический компонент включаются следующие элементы:

- официальное наименование субъекта Российской Федерации;

- символика;

- «домицилий»;

- определение официальных языков;

- территория;

- гражданство.

2) Вторую группу составляет функциональный компонент статуса субъекта РФ - развивающийся элемент статуса. К этой группе относят, как правило, предметы ведения субъекта и его полномочия

3) Юрисдикционный компонент статуса. Эта группа элементов характеризует подконтрольность деятельности субъекта и его ответственность.

Следует, по нашему мнению внести некоторые корректировки в предложенную схему. Более предпочтительным представляется вариант, при котором ответственность (у А. А. Ливеровского она является элементом юрисдикционного компонента наряду с федеральным вмешательством, с чем нельзя согласиться) включается в структуру статического компанента.

В настоящей работе речь пойдет в дальнейшем преимущественно об элементах первой группы, т. е. о так называемом статическом компоненте статуса субъекта Российской Федерации.

Второй же компонент статуса субъекта - функциональный - является в большей степени предметом рассмотрения темы о практике разграничения компетенции и полномочий в рамках федерации.

Конституционно-правовой статус республик в составе РФ. Конституционно-правовой статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономного округа в составе РФ.

По мнению многих авторов, конституционно-правовой статус республик в составе РФ характеризуется, в отличие от других субъектов РФ, прежде всего тем, что республики являются государствами в составе РФ. Ранее мы уже упоминали об этом казусе. Здесь же хотелось бы остановиться на данном вопросе подробнее.

Единственный аргумент сторонников такого подхода сводится к указанию на статью 5 Конституции, где после слова «республика» в скобках стоит слово «государство». Все же остальные выводы по данному вопросу не соответствуют ни историческим, ни политическим, ни логическим критериями. В конечном итоге все это не соответствует и фактическому положению дел.

Конституция РФ действительно упоминает республики как государства. Но это нельзя рассматривать иначе, как логико-правовую ошибку авторов текста Конституции, по нескольким причинам.

Называя республики в составе РФ государствами, мы обязаны признать за ними все признаки государства, в том числе и суверенитет.

Говоря об этом, названные авторы обычно употребляют термин ограниченный суверенитет. Однако следует напомнить, что есть суверенитет. Суверенитет, если отвлечься от других сущностных признаков данного понятия, это, прежде всего, верховенство и неограниченность государственной власти. Что же тогда ограниченный суверенитет? Ничего, кроме абсурдной фразы, сочетающей в себе признаки несовместимых понятий. Если попытаться, не лукавя, разъяснить понятие ограниченного суверенитета, то выходит, что ограниченный суверенитет - это ограничение верховной, неограниченной власти государства. Чем может быть ограничена власть верховная, высшая, если выше нее власти нет; какой-то еще «высшей властью»? Но и ребенку понятно, что если прилагательное стоит в превосходной степени, то еще одной превосходной степени быть не может.

Конституция РФ, упоминая термин «государство» в отношении республик в составе РФ фактически не подтверждает нигде более того, что республики являются государствами. Тем более Конституция РФ отнимает у республик такой признак, как суверенитет, уничтожая тем самым даже намек на самостоятельную государственность республик в составе РФ.

Доказательством того, что упоминание о республиках как о государствах является просто ошибкой авторов текста Конституции, служит Раздел второй Конституции РФ, где вообще говорится о суверенных республиках в составе РФ (вопреки мнению авторов об их «ограниченном суверенитете»). Как такое вообще может согласоваться с основным разделом Конституции? И как иначе рассматривать такой пассаж как не ошибку законодателя?

Далее, если следовать логике того утверждения, что республики - государства, то сама РФ автоматически превращается в некое объединение государств, ранее независимых, которые делегировали ей свои суверенные права (такое мнение тоже, кстати, встречается). Однако это утверждение не соответствует историческим фактам, поскольку автономии, из которых выросли республики, были созданы Российским государством, и не имели государственности вообще. Получается, что «государствами» (следуя смыслу понимания республики как государства) их сделала РФ. Одно государство создает другое, не наделяя его суверенными правами?

Наконец, политически республики приравнены в своем конституционно-правовом статусе к иным субъектам федерации. В чем же, в таком случае, выражается их «государственность», когда фактически они осуществляют все те же права и полномочия, что и другие субъекты Федерации. Неужели только в том, что им позволено иметь собственный государственный язык? Однако это право больше относится к обеспечению права каждого гражданина на свободный выбор языка общения и права говорить на родном языке, чем к обеспечению «государственности» республик.

Исходя из всего вышесказанного, в настоящей работе мы будем рассматривать республики не как государства в составе РФ, а как равноправные субъекты Федерации наряду с другими субъектами.

Далее мы рассмотрим те элементы статуса субъектов, которые являются общими и одинаковыми для всех субъектов РФ.

Конституционно-правовой статус республики в составе РФ (как, впрочем, статус иных субъектов) характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Пределы территории субъекта определяются его административной границей.

Безусловно, субъект федерации характеризуется территорией. Это вытекает, в частности из статьи 67 Конституции РФ, где говорится, что территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». В части 3 той же статьи сказано, что границы субъектов могут быть изменены с их взаимного согласия.

Субъект, таким образом, имеет территориальную границу, отделяющую его территорию от другого субъекта. Кроме того, он может иметь границу, отделяющую его от территории иностранного государства. В этом случае граница субъекта РФ совпадает с государственной границей РФ.

Территория субъекта - это пространственный предел его власти. В пределах своей территории субъект осуществляет всю полноту власти, предоставленную ему Конституцией РФ. Власть органов государственной власти субъектов распространяется на всю его территорию.

Конституционно-правовой статус субъекта федерации характеризуется также тем, что каждый субъект, будь то республика или автономный округ, имеют свою правовую систему. Правовая система субъекта включает его конституцию или устав, законы субъекта и иные нормативные акты, изданные в пределах компетенции соответствующего субъекта, договоры и соглашения субъекта с РФ и иными субъектами РФ, с иностранными государствами.

Возникает вопрос о том, в чем разница между конституцией республики и уставом любого другого субъекта, влияет ли такое различие в названиях на статус соответствующего субъекта.

Большинство авторов сходятся во мнении, что различие в названиях - единственная разница между конституцией республики и уставом иного субъекта, юридических же отличий нет. С этим трудно не согласится, поскольку как справедливо отмечает А. В. Усс, правовые последствия применения этих нормативных актов и их юридическая защита идентичны. Чтобы убедиться в этом достаточно обратиться к нормам федеральной Конституции и нескольким федеральным законам. Кроме того, в Конституции РФ при упоминании основного закона республики, как правило, тут же указывается название основного акта других субъектов (устава).

Основной акт субъекта федерации закрепляет основы его конституционно-правового статуса, права и свободы, а также обязанности и гарантии прав личности, систему, принципы организации и деятельности государственных органов субъекта.

Далее, каждый субъект имеет свою систему органов государственной власти: высшее должностное лицо субъекта, законодательный (представительный) орган государственной власти, исполнительный орган государственной власти.

Конституционно-правовой статус субъекта характеризуется наличием собственности субъекта РФ.

Кроме этого, характеристикой статуса субъекта является наличие международной правосубъектности. Так, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 04. 01. 1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ».

Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами.

Таким образом, международная правосубъектность субъектов РФ существенно ограничена. Они не могут осуществлять непосредственных связей с иностранными государствами по вопросам, не предусмотренных законом.

Кроме того, они лишены политической международной правосубъектности и не являются субъектами международного права.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации определяют процедуру заключения соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с учетом необходимости согласования проектов соглашений.

Проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемого органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти.

Министерство иностранных дел Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти информируют орган государственной власти субъекта Российской Федерации о результатах рассмотрения проекта соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, как правило, не позднее чем через 20 дней после получения проекта указанного соглашения.

В случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении проекта соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Наконец одним из элементов конституционно-правового статуса субъекта является символика - Герб, Гимн и Флаг. Эти официальные символы отражают самобытность того или иного субъекта, его исторические, культурные особенности.

Говоря о специфике статуса республики в составе РФ, отличающей ее от иных субъектов, следует отметить, что республикам в составе РФ предоставлено право устанавливать государственный язык (ст. 68 Конституции РФ).

Многие республики поспешили воспользоваться предоставленным правом, однако не избежали при этом определенных нарушений. Так, в Конституции республики Адыгея было закреплено положение, согласно которому Президентом Республики может быть избран лишь гражданин, помимо прочего владеющий башкирским языком. Конституционный Суд РФ признал такое положение противоречащим Конституции РФ, справедливо указав, что Конституция Российской Федерации (статья 68, часть 2) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства.

В последнем своем Постановлении, касающемся указанного вопроса, Конституционный Суд РФ определил свою правовую позицию следующим образом.

Конституция Российской Федерации, исходя из исторически сложившегося государственного единства и в целях решения общегосударственных задач в Российской Федерации как многонациональной стране, определяет, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (статья 68, часть 1). Кроме того, русский язык традиционно употребляется народами России в качестве основного средства межнационального общения.

Одновременно Конституция Российской Федерации - с учетом обусловленных факторами исторического и национального характера особенностей конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации - признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (статья 68, часть 2) и гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68, часть 3), что в свою очередь служит интересам сохранения и развития в Российской Федерации двуязычия (многоязычия).

Названные положения статьи 68 находятся в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, закрепляющими основы федеративного устройства Российской Федерации как суверенного государства (статья 4, часть 1; статья 5, часть 3), статус республик в составе Российской Федерации (статья 66, часть 1), а также регламентирующими статус личности - об обладании каждым гражданином Российской Федерации на ее территории всеми правами и свободами и несении равных обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (статья 6, часть 2), о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе национальности, языка и места жительства (статья 19, часть 2), о гарантиях прав каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26, часть 2), о запрещении пропаганды языкового превосходства (статья 29, часть 2).

Следовательно, вопросы, касающиеся правового статуса государственных языков республик, затрагивают конституционные права как граждан - носителей соответствующего государственного языка республики, в том числе проживающих в Российской Федерации за пределами данной республики, так и граждан, проживающих в ней и не владеющих этим языком, включая права в области общения, воспитания, обучения, творчества, изучения и развития родных языков (статья 26, часть 2; статья 68, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также в сфере культуры, включая право на доступ к культурным ценностям (статья 44, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Определяя предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за пределами которого субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, Конституция Российской Федерации относит регулирование прав и свобод человека и гражданина, а значит, прав в языковой сфере, и установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, составной частью которой является государственная языковая политика, к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты «в», «е»), а защиту прав и свобод человека и гражданина и общие вопросы образования, культуры и языка как их компонента - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты «б», «е» части 1).

Таким образом, по смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов Российской Федерации, включая общие вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в его соотношении со статусом государственного языка Российской Федерации. Статус государственных языков республик в составе Российской Федерации, как затрагивающий статус государственного языка Российской Федерации, права и свободы ее граждан в сфере образования и культуры, не может быть предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Что же касается иных субъектов РФ, то за ними права устанавливать собственный государственный язык не закреплено. Это, пожалуй, единственное различие в статусе субъектов РФ, вытекающее из текста Конституции РФ, конечно если не считать, что конституция РФ называет республики «государствами».

Некоторые особенности в статусе своем имеют автономные округа. Это связано с тем, что большинство из них не непосредственно входят в состав РФ, а посредством включения их в край или область. Единственным исключением из этого правила является Чукотский автономный округ, который в соответствии с федеральным законом непосредственно входит в состав РФ.

Что же касается иных автономных округов, входящих в РФ не непосредственно, то в отношении их статуса Конституционный Суд также определил свою правовую позицию, считающейся официальной и общеобязательной. В Постановлении от 14. 07. 1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в статье 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области» было разъяснено следующее.

Часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина «входящий» означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области.

Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, часть 4). Акцент на равноправии субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией содержится и в статье 72 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации.

Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Изменение статуса как края, области, так и автономного округа может быть осуществлено только в порядке, предусмотренном статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий.

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит статьям 3, 18, 32, 72 (пункты «а» и «б» части 1) Конституции Российской Федерации.

При этом на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области.

Край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Одной из гарантий этого является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт «а» части 1, Конституции Российской Федерации). Положения указанных нормативных правовых актов, в том числе и о порядке формирования органов государственной власти края, области, должны быть взаимосогласованы.

Вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора.

Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно - территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации.

Таким образом, хотя Конституция РФ и признает равное положение всех субъектов РФ в отношениях между собой и с органами государственной власти РФ, однако в зависимости от принадлежности субъекта к тому или иному виду в его правовом статусе появляются свои специфические черты.

Хотя формально субъекты РФ и равноправны, однако на практике возникает некоторая ассиметричность. Как представляется, это весьма негативное явление в практике федерализма, поскольку не обеспечивает подлинное единство и целостность правового пространства РФ, а может таить в себе и более серьезные угрозы.

Конституционно-правовая ответственность субъекта РФ. Механизмы разрешения коллизий между РФ и ее субъектами

Ответственность субъекта федерации перед Российской Федерации и другими субъектами РФ является структурным элементом его конституционно-правового статуса.

Вопрос об ответственности субъекта Федерации в государственно-правовой науке не разработан в достаточной мере и является сложным.

Конституционно-правовую ответственность субъектов РФ можно понимать, во-первых, как ответственность органов власти субъектов федерации. Во-вторых, можно рассматривать ее как собственно ответственность субъектов федерации в целом, а не отдельных их органов власти.

Обладая конституционными правами, субъект несет и определенные обязанности как член Федерации. Так, в частности, к конституционным обязанностям субъекта Федерации относятся: сохранение целостности Федерации, ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключения договоров политического характера с другими субъектами РФ; соблюдение федеральной Конституции; соблюдение принципа единства органов государственной власти Российской Федерации.

Ответственность субъекта Федерации носит публично-правовой характер. При этом, по утверждению некоторых авторов, ответственность в сфере конституционного регулирования ответственность проявляется, главным образом, в своей позитивной направленности - как ответственное отношение субъекта к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение.

Вопрос об ответственности субъекта РФ, по утверждению С. В. Нарутто, имеет прямое отношение к внутрифедеральным договорам и соглашениям, когда одна из сторон не выполняет взятых по такому договоры на себя обязательств. Однако, утверждает автор, анализ заключенных договоров норм об ответственности не содержит. В литературе, в связи с этим, высказывались предложения о рассмотрении в качестве санкции за невыполнение или нарушение договорных условий приостановление действия договора или соглашения; постановка вопроса о неконституонности правовых актов, приостановление их действия на определенный срок, их отмена или изменение, принятие мер экономического воздействия.

Следует все-таки выяснить, какие же формы ответственности субъектов РФ применимы с учетом действующего законодательства.

Федеральное вмешательство

Федеральное вмешательство можно понимать в двух смыслах - широком и узком. В широком смысле - это любые действия, предусмотренные правовыми нормами, со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны. В этом случае к федеральному вмешательству относятся и такие разовые меры, не образующие комплекс, как отмена актов и прекращение полномочий органов и должностных лиц субъектов федерации.

Именно в этом широком смысле понимают федеральное вмешательство многие современные авторы. Так, М. В. Баглай пишет: «Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами РФ, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, право президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам, указам, а также его право на введение чрезвычайного и военного положения на всей или части территории РФ».

В том же смысле склонна рассматривать федеральное вмешательство и С. В. Нарутто. Указанный автор, в частности, отмечает, что федеральное вмешательство как форма конституционной ответственности субъекта федерации прямо не предусмотрено Конституцией РФ, однако признаки его содержатся в некоторых общих положениях. Ч. 4 ст. 78 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации».

По мнению названного автора, инструментами федерального вмешательства также являются институты чрезвычайного и военного положения.

Названные институты в настоящее время регулируются федеральным конституционным законом от 30. 01. 2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» и федеральным конституционным законом от 30. 05. 2001 (ред. 30. 06. 2003) № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». При этом военное положение однозначно нельзя рассматривать в качестве формы федерального вмешательства в дела субъекта РФ и как форму ответственности субъекта РФ, поскольку Конституция РФ в ч. 2 ст. 87 устанавливает, что «в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Агрессия же определяется в ФКЗ «О военном положении» как:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств) ;

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Соответственно и субъект федерации в данном случае не может являться субъектом ответственности.

Что же касается чрезвычайного положения, то ст. 3 соответствующего закона устанавливает, что чрезвычайное положение вводится в случае:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Вполне допустимо в связи с изложенным выше, что чрезвычайное положение может явиться в том или ином случае мерой конституционной ответственности субъекта федерации.

Существует, как уже было сказано, и узкое понимание федерального вмешательства, которое представляется более предпочтительным. Согласно данному подходу федеральное вмешательство - это специально установленный конституционными нормами институт, имеющий особые цели и основания применения. Основной целью такого конституционного закрепления является защита конституционного строя. Сущность федерального вмешательства выражается в принуждении к исполнению возложенных на субъекты федерации конституционных обязанностей либо применении к органам и должностным лицам субъекта федерации дополнительных лишений (обременений). Применение федерального вмешательства означает переход к чрезвычайным методам управления субъектом федерации, особенному режиму регулирования отношений между ними и центром и может сопровождаться определенным ограничением прав и свобод.

Ни в Конституции РФ, ни в законодательстве, как уже говорилось, термин «федеральное вмешательство» не употребляется. Это и дает основание отдельным авторам утверждать, что федеральное вмешательство - это термин доктрины, включающий в себя всю совокупность мер федерального принуждения по отношению к субъекту РФ, отдельного же правового института как такового существовать не может. При этом отдельные меры являются формами федерального вмешательства. Такой подход не лишен логики, однако следует четко разграничить терминологию. Представляется, что федеральное вмешательство как правовой институт должно содержать комплекс мер по восстановлению и защите конституционного строя и территориальной целостности государства. Отдельные же акты федеральной власти в отношении субъекта не имеют такого характера и не могут рассматриваться в качестве федерального вмешательства даже в предельно широком смысле.

Споры, кроме всего прочего, вызывает вопрос, на каком уровне в России должно быть закреплено федеральное вмешательство. Одни авторы предлагают конституционное регулирование, другие - регулирование федеральным законом. Предлагались даже возможности принятия соответствующего федерального закона.

Как представляется, институт федерального вмешательства должен найти свое отражение в конституционных нормах. На современном этапе это вряд ли возможно, поскольку пришлось бы изменять, а то и вовсе пересматривать Конституцию РФ. Однако в будущем конституционная реформа неизбежна, поэтому введение института федерального вмешательства может стать ее частью. При этом принятие соответствующего федерального конституционного или федерального закона вовсе не отрицается, они станут этапом в развитии названного института по аналогии с тем, как законодатель поступил с чрезвычайным и военным положением.

Правовое регулирование данного института должно четко предусматривать:

Основания для применения федерального вмешательства.

Государственные органы, уполномоченные его объявлять.

Порядок введения.

Порядок осуществления и прекращения.

Меры, применяемые в порядке осуществления.

Гарантии субъектам РФ.

Порядок отмены вмешательства.

Федеральное вмешательство должно стать одним из институтов, обеспечивающих подлинно федералистские отношения.

Досрочное прекращение полномочий органа государственной власти субъекта.

Действующим федеральным законом от 06. 10. 1999 № 184-ФЗ (ред. от 04. 07. 2003) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предусматриваются соответствующие меры в отношении законодательного органа государственной власти субъекта РФ и высшего должностного лица субъекта.

Статья 3. 1 указанного закона устанавливает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

...