Нормоконтроль в системе административной юстиции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автономное муниципальное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Самарская академия государственного и муниципального управления

Юридический факультет

Кафедра Государственного и административного права

КУРСАВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Административная юрисдикция

на тему: Нормоконтроль в системе административной юстиции

Выполнил:

Куприянов Н.А.

Проверила:

Кленкина О.В.

САМАРА, 2014 ГОД



Содержание

Введение

1. Административная юстиция и судебный нормоконтроль: понятие и сущность

1.1 Понятие и сущность административной юстиции

1.2 Судебный нормоконтроль: понятие и сущность

2. Судебный нормоконтроль в административном судопроизводстве в гражданском процессе

2.1 Судебный нормоконтроль в системе административного судопроизводства

2.2 Оспаривание нормативных актов в гражданском и арбитражном процессе

Заключение

Список использованных источников



Введение

В последнее десятилетие XX - начале XXI в., в России осуществлены инновации судебного устройства, обновлена нормативная база судопроизводственного процесса, существенно изменены и кодифицированы нормы по основным отраслям материального права. Преобразованы исполнительное производство и правовое регулирование исполнения уголовного наказания.

Свобода и личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни и жилища, другие права и свободы граждан поставлены под судебную охрану, призванную блокировать неправомерные решения и действия органов уголовного преследования. Приоритетной во всей судебной деятельности провозглашена правозащитная функция. В связи с этим подведомственность арбитражных судов и судов общей юрисдикции была подвергнута качественным переменам.

Обновлено структурирование судебной системы по видам судопроизводства и критерию единства в рамках федеративного устройства.

В составе судов общей юрисдикции появились мировые суды. Опыт участия представителей населения в отправлении правосудия обогатился использованием института присяжных заседателей.

После учреждения Конституционного суда, наделенного правом контроля за конституционностью принятых парламентом законов, можно говорить о появлении у российской судебной системы особой функции - нормоконтроля, о ее заметной роли в правовом регулировании и возвышении ее в ранг самостоятельного вида власти.

При этом учреждение Конституционного суда, сверяющего законотворческую деятельность парламента с буквой и духом Основного закона страны и обязанностью государства обеспечивать права и свободы граждан, дополнено определенными полномочиями участия в нормоконтроле судов общей и арбитражной юрисдикции.

Судебный нормоконтроль как таковой можно определить следующим образом: это способ обеспечения единообразного толкования правых установлений и защиты основных прав и свобод от их законодательного ущемления. Он реализуется в виде конституционного, или абстрактного, нормоконтроля и нормоконтроля конкретного - при рассмотрении общими и арбитражными судами споров о праве и конфликтов с законом. Функция нормоконтроля возводит суд в ранг одного из основных видов власти, превращает его в элемент системы сдержек и противовесов, достраивает отсутствующее в советский период разделение властей.

Вышеизложенное объясняет актуальность и важность рассмотрения темы судебного контроля за законностью принятия нормативных актов вообще, и нормоконтроля в сфере административной юстиции - в частности.

Цель настоящей работы - комплексный анализ законодательства России, регулирующего осуществление нормоконтроля в сфере административной юстиции, поиск проблем правового регулирования в данной области общественных отношений.

Задачи работы:

1) определение понятия и сущность судебного нормоконтроля;

2) рассмотрение судебного нормоконтроля в системе административного судопроизводства;

3) анализ правового регулирования вопросов оспаривания нормативных актов в гражданском и арбитражном процессе.



1. Административная юстиция и судебный нормоконтроль: понятие и сущность

1.1 Понятие и сущность административной юстиции

Административная юстиция как определенная форма правовой защиты граждан призвана не допускать тирании государства над личностью. Ее основная задача - утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления.

Эту цель учреждения административной юстиции реализуют путем проверки законности действий и решений административных органов и восстановления нарушенных ими прав и законных интересов граждан. Причем роль административной юстиции по отношению к исполнительной власти подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция.

В Российской Федерации создание эффективного механизма защиты прав и законных интересов граждан в спорах с органами публичной власти считается важнейшей задачей. Проблемы административной юстиции неоднократно обсуждаются в научной литературе, семинарах, на международных научно-практических конференциях.

До сих пор административные суды так и не созданы. На законодательном уровне нет четкости в определении таких понятий, как «административное судопроизводство» и «административная юстиция». Представляется, что административную юстицию следует отличать от административного судопроизводства, поскольку административное судопроизводство является лишь составной частью комплексного института административной юстиции, ее процессуальным компонентом. Как думается, институт административной юстиции должен быть представлен административным судопроизводством и административными судами. Только наличие административных судов вместе с нормами административного судопроизводства может считаться полноценным институтом административной юстиции.

Обратимся к вопросу о разграничении понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Так, Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и с традиционно используемым понятием «административная юстиция».

По мнению Д.Н. Бахрах, понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство» - разные, не идентичные. Под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция - это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

Так, А.В. Пошивайлова, полагает, что предметом административной юстиции, вопреки широко распространенному мнению, являются далеко не все административные споры. В предмет административной юстиции входят только споры, которые возникают по инициативе власти испытывающей стороны. Следовательно, административные, управленческие, публично-правовые споры являются предметом в целом административно-юрисдикционной деятельности.

И лишь некоторые из них составляют предмет административной юстиции - это административно-юстиционные споры, инициированные подвластной стороной и поставленные перед судом, против публичного акта органа власти и управления, нарушающего субъективное право или охраняемый законом интерес, с целью признания незаконными принятые органами государственной власти и их должностными лицами публичные акты или совершенные ими действия (бездействия).

Это позволяет утверждать, что научное понятие «административная юстиция» и легальное понятие «административное судопроизводство» не равнозначны и не идентичны.

По мнению И.В. Пановой, административное судопроизводство отличается также от административной юстиции по правовой процедуре, которая должна быть административной и иметь в связи с этим свою специфичность. Судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, являются органами налагающими (привлекающими к ответственности, мерам административного принуждения и т. п.), а не защищающими. Административная юстиция по сути своей есть судебная защита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих. Проведенные исследования и анализ зарубежного опыта свидетельствуют, что административная юстиция - это прежде всего способ защиты прав и свобод граждан от административного произвола, осуществляемый с помощью судебных средств.

Отрицают наличие административного судопроизводства при разборе дел административных правонарушений А.Ф. Ноздрачев и А.К. Соловьева, изучая институт административного судопроизводства как судебно-процессуальный порядок разрешения споров граждан и юридических лиц (организаций) с органами публичной власти, в том числе с органами государственного управления и государственного регулирования.

Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов фактически отождествляют эти понятия. Но, по мнению Ю.А. Тихомирова, административная юстиция - составная часть административного процесса, а Ю.Н. Старилов считает, что целесообразно заменить термин «административная юстиция» на понятие «административное судопроизводство (правосудие)». Видимо, он при этом исходит из того, что «административная юстиция» - научное понятие, которое нигде в законодательстве не упоминается, а также, по мнению Ю.Н. Старилова, административный суд должен осуществлять правосудие по спорным делам, содержащим спорные правоотношения. Дела об административных правонарушениях являются делами о применении наказания, соответственно данные дела возникают вне спорных отношений. Административные же дела - это дела о претензии, притязании субъекта права к государству, административной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Д.Н. Бахрах, являющийся принципиальным оппонентом теории отождествления административного процесса, административного судопроизводства и административной юстиции, приводит целый ряд доводов, опровергающих возможность рассмотрения понятий административного судопроизводства, административного процесса и административной юстиции в качестве тождественных.

Так, он считает, что, во-первых, основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством.

Во-вторых, отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает и споры между субъектами публичной власти, например между прокуратурой и областной думой, правительством области и главой муниципального образования, двумя органами исполнительной власти. Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции. В-третьих, Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является (должно быть) частью административного судопроизводства независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Очевидно, что, привлекая граждан, юридических лиц к административной ответственности, суды не занимаются административной юстицией. В-четвертых, рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов - тоже разновидность административной юстиции. Но это конституционное, а не административное судопроизводство.

В заключение хотелось бы отметить, что административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля над законностью правовых актов управления. Некоторые российские правоведы глубоко убеждены, что нет ничего более важного для судебной реформы России, нежели организация административных судов.

Стоит согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что переход к системе административных судов явился бы лучшей гарантией соблюдения принципа гласности. Думается, что с развитием системы административного судопроизводства количество обращений граждан в суды за разрешением споров, вытекающих из публично-правовых отношений, будет возрастать, и создание административных судов будет способствовать укреплению законности и правопорядка в сфере государственного управления за счет более четкой процедуры рассмотрения административных дел и специализации судей, что позволит избежать типичных ошибок по данным категориям дел.

1.2 Судебный нормоконтроль: понятие и сущность

Основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные на конституционном уровне (гл. II Конституции РФ), в настоящее время являются непосредственно действующими, а это значит, что нормативно-правовые акты парламента, законодательного по своей сути органа государственной власти, утрачивают, в сравнении с формальным юридическим статусом советских законов, значение единственного и безусловного источника права. Отныне в состав действующего в стране позитивного права, наряду с правом законодательным, включаются перечисленные в Конституции права и свободы (первоначально сформулированные в Декларации от 17 сентября 1991 г.), а также особая часть национальной правовой системы - общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры.

Разнородные по источникам своего происхождения нормативно-правовые акты необходимо привести в согласованную связь прежде всего по их юридической силе. Под юридической силой понимается приоритет нормативного правового акта перед другими актами или его подчиненность актам большей юридической силы.

При этом акт меньшей юридической силы столь же обязателен для исполнения, как и высшей. При том условии, что он соответствует актам вышестоящих органов и компетенции органа, издавшего его.

Понятие юридической силы, таким образом, отражает фундаментальное свойство властной явления права, его позитива в официальных нормативных актах - обязательность и бесконечную в принципе длительность. Акт утрачивает юридическую силу, если наступают оговоренные в нем самом условия или применяется установленный порядок по прекращению его действия.

Субординация разнородных по происхождению актов определена Конституцией следующим образом:

1. Если ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные национальным законодательством, то применяются правила международного договора;

2. Федеральные, в том числе федеральные конституционные, законы, право принятия которых предоставлено исключительно Федеральному собранию (ст. 94), не должны противоречить Конституции РФ (п. 1 ст. 15);

3. Существует род законов, обязанных своим происхождением правотворчеству представительных органов субъектов Федерации. Помимо Конституции, норм международного права, ратифицированных международных договоров, в России действуют три «сорта» законов:

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- законы субъектов Федерации.

В Конституции определен:

- круг общественных отношений, которые могут регулироваться только Конституцией РФ;

- круг общественных отношений, которые могут регулироваться только федеральным, в том числе федеральным конституционным, законом;

- круг общественных отношений, которые могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации;

- круг общественных отношений, которые могут регулироваться исключительно законами субъектов Федерации.

Приоритеты правовых актов федеральной власти и власти субъектов Федерации находятся, таким образом, в зависимости от предмета правового регулирования (ч. 3 и 4 ст. 76);

4. Конституция РФ предоставляет Президенту РФ право издавать обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам;

5. Правительству РФ предоставлено право на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. В случае противоречия указанных постановлений и распоряжений Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом РФ. Таким образом, именно верховенство Конституции, федерального закона и закона субъекта Федерации есть принцип, придерживаясь которого можно обеспечить единство действующих в стране нормоустановлений. Это положение дает ключ к определению характерной для России конфигурации разделения властей с точки зрения отношений между законодательной и судебной властью. Власть наших судей состоит в обязательности постановлений, венчающих отправление правосудия, т. е., в осуществлении правоприменительного полномочия посредством переноса юридической силы Конституции, федерального закона, закона субъекта Федерации и иных нормативных правовых актов на подлежащие разрешению особенные случаи в особых процедурных формах конституционного, гражданского (и арбитражного), уголовного и административного производства.

Суд в России самостоятелен не потому, что творит непосредственно нормы права, уподобляясь законодателю. Этой особенностью отличается положение суда в англо-американской правовой семье. У нас суд самостоятелен потому, что вершится независимо от исполнительной власти и от чьей бы то ни было воли, способной оказывать деформирующее воздействие на подчинение судей только Конституции, федеральному закону и закону субъекта Федерации.

При этом благодаря высшей юридической силе ряда субъективных прав - права считаться невиновным, права на свободу и личную неприкосновенность, других фундаментальных прав и свобод, и с учетом сложной субординации нормативных актов в системе объективного, законодательного права это подчинение обречено быть в высшей степени творческим. Во-первых, потому, что оно созидает неведомый для истории отечественного права режим правовой законности. Например, право считаться невиновным, и закон - нормативный правовой акт, исходящий от органа представительной власти, - принадлежат к категории правовых явлений, но остаются при этом далеко не тождественными вещами. Объединить их призван суд. Он соединяет реализацию субъективных прав и свобод, не подпадающих под понятие закона, с осуществлением права в форме закона, т. е., действует в режиме правовой законности. Идею различения права и закона отнюдь не обязательно доводить до крайности, до взаимоисключения и понятия «не правового закона». В правовом государстве случается, что закон противоречит конституции, исполнение закона правительственной властью нарушает права и свободы граждан. Но в нем, помимо законодательной и исполнительной власти, существует еще одна ветвь власти - судебная. Выправить эти дефекты, обеспечить режим правовой законности, избавить «правление права и закона» от этих уклонений призвана именно судебная власть. Эта творческая задача решается методами конкретного и абстрактного нормоконтроля.

Задача нормоконтроля заключается в том, чтобы вывести в определенном порядке из состава действующего права отдельные нормоустановления, которые не отвечают положениям Основного закона о конституционном строе, высшей ценности прав и свобод, приоритете правил международного договора по отношению к правилам, предусмотренным в национальном законе, соответствии законодательства предметам ведения субъектов Федерации и органов государственной власти РФ, прямом действии Конституции РФ, ее верховенстве и верховенстве федеральных законов на всей территории государства, равенстве в правах и свободах и их доступности для всех и др.

Особый класс общеправовых требований образуют принципы законности, относящиеся к согласованности нормативно-правовых актов по их смыслу и юридической силе, правилам принятия и опубликования, ввода в действие, прекращения действия и т. д.

Учитывая динамизм и объем нормативного массива, применяемого в современной судебной практике, судебные органы обязаны, можно сказать, обречены участвовать в унификации действующего права с позиций его соответствия перечисленным выше общеправовым регулятивным началам.

Установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, суд в соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона «О судебной системе РФ» принимает решение, ссылаясь на правовые положения, имеющие наибольшую юридическую силу, вплоть до непосредственного применения Конституции.

Абстрактный нормоконтроль - это разрешение Конституционным судом РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между субъектами Федерации, не вступивших в силу международных договоров РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституционное правосудие действует и на уровне субъектов Федерации. Нормативно-правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, объявляются утратившими юридическую силу.

Признаком абстрактного нормоконтроля является вынесение решения о признании акта в целом или его части утратившими юридическую силу. Есть ли смысл в том, чтобы к конкретному нормоконтролю общих и арбитражных судов присовокупить полномочие выносить решения, аналогичные решениям в системе конституционной юстиции?

Объединить толкование закона в рамках правоприменительных процедур в общих и арбитражных судах эти два метода с тем, чтобы создать смешанную модель нормоконтроля? Если у общих и арбитражных судов возникает проблема правовой коллизии и отбора норм, необходимых для применения, то решаться она должна исключительно в контексте конкретного деликта и конкретной формы судопроизводства - уголовного, гражданского или административного. Если же суды общей юрисдикции вовлекаются в абстрактный нормоконтроль, то вынесение решения о признании нормативного акта утратившим силу, равно как и механизм исполнения такого решения, не вкладываются в процедуры гражданского, уголовного и административного судопроизводства.

Поэтому попытка внедрить смешанную модель нормоконтроля есть путь в тупиковую ситуацию.



2. Судебный нормоконтроль в административном судопроизводстве в гражданском процессе

2.1 Судебный нормоконтроль в системе административного судопроизводства

Основная задача административной юстиции - утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Реализация этой задачи возможна лишь на основе административно-правовых норм, способных обеспечить справедливый баланс интересов личности и государства и содержащих предписания о том, что административные органы могут требовать от частных лиц, а те, в свою очередь, от административных органов. Тем самым определяется соотношение сферы прав публичной администрации и прав частных лиц.

Основную задачу административной юстиции В.А. Рязановский видел в установлении и защите субъективных публичных прав, к которым относились, "согласно господствующей доктрине, так называемые свободы, права публичных служб, политические права". Поскольку при осуществлении названных субъективных прав граждане и юридические лица вступают в отношения главным образом с государством в лице органов исполнительной власти, то и нарушения субъективных публичных прав имеют нарушения со стороны названных органов, т. е., со стороны администрации. Администрация не притязает на субъективные гражданские права. Иск возникает в результате превышения ею собственных полномочий, неисполнения возложенных на нее обязанностей, неправильного применения закона, нарушения пределов компетенции других органов власти и т. д.

Но результатом этих действий будет нарушение субъективных прав граждан и юридических лиц. На судебные органы возложена задача проверять деятельность государственных органов с точки зрения соответствия ее закону, контролировать соблюдение установленных законом пределов этой деятельности, соответствия распоряжений администрации целям ее деятельности.

Проблемы судебного контроля в полномочиях российских судов приобрели актуальность сравнительно недавно. Они отражают важный этап развития отечественной судебной системы. Защищать права и свободы граждан, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 18, 33, 45), обязаны все органы исполнительной власти.

Поддержание режима законности в стране путем создания специальных судебных процедур - реальный механизм такой защиты. Эти функции выполняет судебный контроль. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации судебная власть является одной из трех ветвей государственной власти, органы которой самостоятельны и действуют независимо от законодательной и исполнительной властей, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону.

Судебный контроль осуществляется конституционными судами, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Судебный контроль необходимо понимать в широком и узком смысле. В первом значении понятие судебный контроль не должно рассматриваться в рамках самостоятельного судебного процесса, он выполняет факультативную роль для основного вида судопроизводства (гражданского, административного или уголовного) и рассматривается с точки зрения исправления ошибок, допущенных подконтрольным субъектом или субъектом судебного толкования. Он проявляется при осуществлении косвенного нормоконтроля, при указании судами на допущенные ошибки при вынесении частных определений, определений о направлении уголовного дела прокурору, при отмене вышестоящим судом судебных постановлений и др.

Рассмотрение института судебного контроля в широком понимании не является предметом данного исследования. В узком смысле судебным контролем можно считать осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы, которая, однако, не выходит за рамки правосудия.

Контрольные полномочия судебной власти можно подразделить на две основные области: судебный нормоконтроль - т. е., контроль за законностью отдельных нормативно-правовых актов, и судебное оспаривание прав - т. е., контроль за законностью действий и бездействий органов исполнительной власти, местного самоуправления и должностных лиц, в результате которого становится неясным, неопределенным содержание конкретных субъективных прав либо становится спорным сам факт их существования.

Причинами применения судебного нормоконтроля является незаконное нормотворчество, т. е., деятельность уполномоченных органов или должностных лиц, повлекшая расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, что большинством ученых справедливо трактуется как юридическая коллизия.

Судебный контроль как самостоятельный институт не нашел самостоятельного законодательного оформления в системе российского судопроизводства.

Частью второй статьи 118 Конституции Российской Федерации устанавливается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.

Нормы института судебного контроля присутствуют в каждом из перечисленных видов судопроизводства. Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» была определена судебная система Российской Федерации, включающая федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Российской Федерации. К конституционным судам относятся Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов, к федеральным судам - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды (эти суды составляют систему федеральных судов общей юрисдикции).

Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, апелляционные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ (эти суды составляют систему федеральных арбитражных судов). Функции судебного контроля осуществляются судами посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.

В Гражданском процессуальном кодексе РФ выделено производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. При этом к компетенции судов общей юрисдикции отнесены в соответствии со статьей 245 Гражданского процессуального кодекса РФ следующие категории дел, возникающие из публично-правовых отношений:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

- по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

- по заявлениям о защите прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Это, в частности, жалобы на отказ в выдаче визы на выезд за границу, на решение об установлении дополнительных пошлин и сборов, на неправильности в списках избирателей, об отказе в предоставлении информации и т. д.

В Арбитражном процессуальном кодексе РФ в статье 29 указано, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной деятельности, в том числе дела:

- об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

- об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (например, в соответствии со статьей 138 Налогового кодекса РФ организации и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать в арбитражные суды нормативные акты налоговых органов).

Анализ статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что конституционный контроль осуществляется за законностью и соответствием Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, актов субъектов РФ, публично-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции как между федеральными органами государственной власти, так и между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между высшими государственными органами субъектов Федерации, дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ, осуществляет иные полномочия.

Кроме того, отдельные нормы института судебного контроля закреплены в иных нормативно-правовых актах.

Обширная регламентация многочисленных элементов судебного контроля порождает определенные трудности в практическом понимании, в разграничении подсудности указанных дел. На практике это приводит, в частности, к явлению, получившему название «конкуренция обращений». В каждом случае нужно учитывать положения соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей юрисдикции и арбитражных судов и правовые позиции Конституционного Суда РФ по спорному вопросу.

Так, при возникновении противоречий в разграничении компетенции в части контроля над нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации необходимо учитывать требования статьи 125 Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ, из которых следует, что проверка конституций, уставов субъектов, нормативных актов Президента РФ, нормативных актов субъектов Федерации - исключительная компетенция Конституционного Суда РФ.

Согласно п. 3 Постановления от 16 июня 1998 г., №19-П арбитражные суды и суды общей юрисдикции могут вне связи с рассмотрением конкретного дела проверять указанные нормативные акты на предмет соответствия имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако такие полномочия арбитражного суда и суда общей юрисдикции должны быть установлены федеральным конституционным законом. Таким образом, до принятия указанных федеральных конституционных законов, раскрывающих контрольные полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, данные суды не вправе осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ.

Представляется, что полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов в области административного судебного контроля должны быть обозначены жестче. Они должны ведать спорами о законности нормативных и ненормативных правовых актов и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц в целях защиты прав, свобод и охраняемых интересов граждан, юридических лиц. В данном случае суд, осуществляя судебный нормоконтроль, разрешает фактически публично-правовой спор.

В судах общей юрисдикции и административных судах должны рассматриваться споры об опосредованном оспаривании нормативных актов, т. е., споры заинтересованных лиц, их групп с иными лицами. Предметом подобного спора может быть субъективное право, нуждающееся в защите. Оспаривание нормативного акта не является предметом спора, а может служить лишь его основанием. Признание несоответствия нормативного акта вышестоящему должно иметь значение только для «данного дела». Безусловно, подобные дела не могут быть предметом обращения в орган конституционного (уставного) контроля, поскольку названные суды не рассматривают дела о защите субъективных прав заинтересованных лиц.

В порядке административного судебного нормоконтроля возможен вариант непосредственного оспаривания в суде нормативного акта. В этом случае предметом обращения в суд является только требование проверить соответствие определенного нормативного акта закону или иному нормативному акту большей юридической силы.

Таким образом, указанные проблемы судебного контроля свидетельствуют о сложности и многоликости этого явления. Сравнение функции административного контроля суда за исполнительной властью (публичным управлением) с функцией конституционного контроля демонстрирует нормативную, организационную и политическую «отсталость» в темпах, способах и, главное, результатах институционализации, установления и применения на практике института административной юстиции. Административно-судебный контроль, т. е., контроль судов за исполнительной властью, осуществляется в настоящее время в процессуальной форме, установленной гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами.

По мнению В. Лебедева, действуют сформировавшиеся за долгие годы стереотипы ограниченной компетенции суда, разрозненность и хаотичность законодательства, предоставляющего право на судебную защиту, отсутствие новых основополагающих судебных актов, устанавливающих компетенцию судов различного уровня в области нормоконтроля и четкую процессуальную процедуру рассмотрения такого рода дел.

Вместе с тем, оценивая с самых широких позиций оформление судебной власти в области контроля суда за законностью функционирования администрации, многие авторы говорят о необходимости создания отдельной юрисдикционной процедуры, т. е., формирования самостоятельной ветви судебной власти, построенной на началах системной организации. Основную причину недостаточной ясности в вопросах компетенции судов видится в отсутствии федерального конституционного закона об административном судопроизводстве, федерального закона о судебном контроле и ряда других законов (в первую очередь - связанных с формированием самостоятельного института административного судопроизводства).

В ближайшей перспективе необходимо принятие нового постановления Пленума Верховного Суда РФ о порядке рассмотрения судами заявлений в рамках административного судопроизводства.

Необходимо на законодательном уровне установить круг субъектов, управомоченных обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения и допустимость обжалования административного акта (действия, бездействия) в административном суде, детально урегулировать специфический порядок рассмотрения заявлений, установить конкретные полномочия судов в области судебного контроля.

2.2 Оспаривание нормативных актов в гражданском и арбитражном процессе

Несмотря на значительный интерес к проблемам судебного контроля в сфере нормотворчества, понятие судебного оспаривания вообще и оспаривания нормативных актов в частности еще не стало предметом специального научного исследования. Следует признать справедливым замечание П.Ф. Елисейкина, что "оспариванию как особому явлению в механизме правового регулирования, в динамике возникновения спора о праве, в т. ч.: его понятию и определению в литературе, не уделялось внимания".

Анализируя указанное понятие применительно к исковому производству, П.Ф. Елисейкин определял оспаривание как результат различной субъективной оценки своих прав и обязанностей их носителями.

В этом смысле, по мнению автора, оспаривание, прежде всего - это предъявление материально-правового требования одним лицом к другому, при условии, что такое требование вызывает возражения другой стороны и поэтому становится оспариванием, с которым связано возникновение спора о праве в виде разногласий, который требует юрисдикционного вмешательства. Как думается, понимание оспаривания в качестве правового требования (притязания) лица как результата определенных разногласий между субъектами права, подлежащих разрешению в судебном порядке, может быть применено и к характеристике оспаривания нормативных предписаний.

В настоящее время понятие "оспаривание нормативных правовых актов" используется в законодательстве, судебной практике и процессуальной теории в различных значениях.

Во-первых, указанное понятие применяется для обозначения особой категории юридических дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются самостоятельной, довольно многочисленной и достаточно динамично развивающейся категорией гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ).

Во-вторых, судебное оспаривание может рассматриваться в качестве особой юридической процедуры, в которой реализуется прямой судебный контроль за законностью нормативных правовых актов.

Проверка законности нормативных предписаний, осуществляемая в форме прямого судебного контроля, проводится в строгом процессуальном порядке в рамках юридического дела, специально предназначенного для такой проверки. Порядок проверки нормативного правового акта с момента возбуждения дела и до реализации судебного решения регламентируется процессуальным законодательством.

Что касается косвенного нормоконтроля, то он осуществляется в рамках существующего (обычного) юридического дела и не требует специальной судебной процедуры. Возражения участников процесса относительно примененных или подлежащих применению по данному делу нормативных правовых актов не имеют самостоятельного процессуального значения, а выступают в качестве составной части (элемента) того или иного процессуального действия: искового заявления, возражения по иску, обоснования исковых требований, кассационной или надзорной жалобы и пр. В связи с этим вряд ли терминологически корректно, с одной стороны, называть такие действия судебным оспариванием, а с другой - разграничивать оспаривание нормативных правовых актов на прямое (непосредственное) и косвенное (опосредованное), как это нередко случается в юридической литературе. В строгом смысле слова судебное оспаривание правовых актов, имеющих нормативный характер, может быть только прямым. Кроме того, нужно иметь в виду, что косвенный судебный контроль может осуществляться судом и вне процедуры оспаривания, когда суд по собственной инициативе отказывается от применения незаконного нормативного акта.

Поэтому говорить о косвенном или опосредованном оспаривании как самостоятельной форме судебного оспаривания не совсем точно. Правильнее говорить о косвенной (опосредованной) проверке нормативного правового акта, т. е., косвенном судебном контроле за этими актами.

Оспаривание, как уже отмечалось, является результатом возникновения разногласий между теми или иными субъектами права. Оспаривание нормативного правового акта, в свою очередь - результат разногласий между определенными субъектами в отношении этого акта. Наличие указанных разногласий означает, что между субъектами имеет место конфликт. Поскольку предметом спора является такое правовое явление, как нормативный правовой акт, можно говорить о юридическом, или правовом, характере такого конфликта.

В том случае, если юридический конфликт (спор) относительно нормативного правового акта переносится субъектом в суд, можно говорить о судебном оспаривании данного акта. В этом смысле судебное оспаривание можно рассматривать и как действие заинтересованных субъектов по возбуждению процедуры прямого контроля за нормативными актами, в этом смысле оно выступает в качестве процессуально-правового средства запуска механизма судебного нормоконтроля.

Исследование содержания, субъектного состава и других характерных особенностей указанного спора имеет очень важное значение в понимании правовой природы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных предписаний как особой юридической процедуры. Юридический конфликт, который лежит в основании дела об оспаривании нормативного акта, оказывает влияние на характер этой процедуры, определяет особенности производства, которое должно использоваться для разрешения данного спора, а также состав участников процесса, включая тех из них, кто обладает правом на обращение в суд.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов существо юридического конфликта заключается в различной оценке субъектами законности спорного нормативного предписания, когда один субъект полагает, что нормативный правовой акт принят в нарушение закона или иного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, а другой считает, что таких нарушений нет и спорный акт является законным. Таким образом, юридический конфликт в данном случае является спором о законности нормативного правового акта.

С внешней (объективной) стороны юридический конфликт по делу об оспаривании нормативного правового акта проявляется как противоречие между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Указанное противоречие может иметь различный характер, в зависимости от того, каких сторон нормативного правового акта оно касается: содержания акта, нормотворческой компетенции субъекта, принявшего акт, или формально-юридических признаков, характеризующих данный акт.

Противоречие по содержанию нормативных правовых актов означает, что те или иные правовые нормы (нормативные предписания), содержащиеся в спорном акте, регулируют определенные отношения в нарушение правовых норм (нормативных предписаний), установленных актом, обладающим большей юридической силой.

Противоречие, касающееся нормотворческой компетенции властного органа или должностного лица, проявляется как нарушение спорным актом положений нормативного правового акта большей юридической силы, определяющего компетенцию в сфере нормотворчества данного властного органа (должностного лица).

Наконец, наличие противоречия в части формально-юридической стороны спорного акта свидетельствует о том, что указанный акт нарушает нормативные положения, обладающие большей юридической силой, которыми установлены требования, касающиеся формы акта, порядка его принятия и введения в действие.

Участниками юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, наряду с властными органами (должностными лицами), принявшими спорный нормативный акт, могут быть следующие субъекты:

- прокурор, независимо от оснований, по которым нормативный правовой акт может считаться незаконным;

- государственные или муниципальные органы (должностные лица), если конфликт возник в связи с принятием нормативных правовых актов, нарушающих их компетенцию;

- государственные или муниципальные органы (должностные лица), издавшие нормативные правовые акты большей юридической силы, которым противоречат по содержанию спорные нормативные правовые акты, имеющие меньшую юридическую силу;

- государственные и муниципальные органы или общественные организации, защищающие публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц) в той или иной сфере общественных отношений от незаконных нормативных правовых актов, противоречащих по содержанию нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой;

- конкретные граждане (организации), права или законные интересы, которых нарушены (могут быть нарушены) при применении незаконных нормативных актов, противоречащих по содержанию нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Юридический конфликт, возникший в связи с изданием незаконного нормативного предписания и вовлеченный в сферу правосудия, становится предметом судебного разбирательства по делу об оспаривании нормативного правового акта. В связи с этим возникает вопрос об оптимальной судебной процедуре рассмотрения и разрешения указанного конфликта, в наибольшей степени отвечающей его характеру, содержанию и субъектному составу и обеспечивающей достижение целей и выполнение задач, стоящих перед правосудием по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются одной из категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Анализ содержания и субъектного состава юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, показывает, что эти конфликты обладают существенной спецификой, отличающей их не только от тех споров, которые рассматриваются в порядке искового производства, но и тех, которые разрешаются в рамках иных видов гражданского и арбитражного судопроизводства, в т. ч.: производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 25, 26 ГПК РФ, гл. 24, 25 АПК РФ).

Как уже отмечалось, юридические конфликты по делам об оспаривании нормативных правовых актов не имеют характера спора о праве гражданском (в широком смысле) как разногласия по поводу взаимных прав и обязанностей субъектов правоотношения и в этом смысле существенно отличаются от конфликтов (споров), которые являются предметом дел, разрешаемых в порядке искового производства.

В связи с этим достаточно трудно согласиться с теми исследователями, которые полагают, что исковое производство является наиболее приемлемой процессуальной формой разрешения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Так, М.С. Носенко считает, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов по сущности можно отнести к исковому производству. В.А. Кирсанов также утверждает, что судопроизводство по оспариванию нормативных правовых актов в настоящее время наиболее близко по своей сути к исковому производству.

Как представляется, применение одной юридической процедуры, одного процессуального порядка для рассмотрения и разрешения дел, предметом которых является спор о субъективных правах и обязанностях субъектов, связанных конкретным гражданским или аналогичным ему материальным правоотношением, и дел, в которых стороны не являются субъектами конкретного материально-правового отношения, и между ними отсутствует какой-либо спор о субъективных правах и обязанностях, а предметом судебного разбирательства является разногласие в оценке законности нормативного акта, вряд ли можно считать приемлемым.

Действительно, в этих делах имеет место административный спор (разногласия) по поводу законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) властного органа или должностного лица, которыми могут быть непосредственно нарушены субъективные права и законные интересы гражданина или организации.

В данном случае административный спор является одновременно спором о законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) и спором о наличии или отсутствии нарушения прав и интересов граждан (организаций) как субъектов административного правоотношения (спор о праве административном).

Между тем, как уже отмечалось, по делам об оспаривании нормативных правовых актов спор о праве, в т. ч.: о праве административном, отсутствует. В этих делах имеется юридический конфликт в виде разногласий о законности нормативного правового акта, но нет спора по поводу нарушения субъективных прав и законных интересов субъектов административных правоотношений, поскольку:

- во-первых, субъективные права и интересы граждан (организаций) нарушаются не в связи с изданием незаконного нормативного правового акта, а в связи с его применением, в т. ч.: в результате издания правоприменительного (индивидуального) правового акта (совершения действия);

...