Юридическая техника: понятие, значения и виды в современном государстве

А. Башмаков в начале XX в., говоря о подобных особенностях юридической техники, связал их не с переходным этапом в жизни общества, а с самой природой современного западного общества. В традиционных «неподвижных» обществах задача юридической техники состоит лишь в сборе материала (изучении сложившихся отношений, окружающей правовой действительности и адекватном отражении их в правовых актах). В современных же обществах ЮТ выполняет сразу две цели. С одной стороны, она должна уловить и выразить незыблемые, устойчивые черты правовой жизни, ее фундамент, с другой - справедливо отнестись к назревающим потребностям новой жизни. Обеспечивая динамизм права, юридическая техника при этом препятствует революционным изменениям и обусловливает эволюционность правового развития. «Она позволяет правоприменителю искусственно использовать достоинства юридической формы. Умелое применение нормативных обобщений, оценочных понятий, оговорок в тексте нормативно-правового акта создает условия, при которых правоприменитель (прежде всего судья) сможет принимать решение по конкретному делу с учетом действующей в этот период правовой парадигмы, не выходя за пределы правового регулирования».

Таким образом, значение юридической техники заключается:

- во-первых, в поддержании права как системы в рабочем состоянии, обеспечении стабильности, устойчивости его развития;

- во-вторых, в эволюционном преобразовании самого права, обеспечении его соответствия развивающимся общественным отношениям, меняющимся потребностям общества.



Глава 2. Виды юридической техники

2.1 Правотворческая техника

В России издано и действует около 2 тыс. федеральных законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тыс. А федеральные нормативные акты и акты субъектов все вместе составят более 500 тыс. Из этого следует, что правотворчество, будучи значимой деятельностью, затрагивает интересы каждого гражданина, определяет основные параметры поведения всех людей.

Правотворчество - это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм. В зависимости от того, кто участвует в создании норм права, правотворчество делится на три вида: правотворчество народа (акты референдумов), корпоративное правотворчество, правотворчество государственных органов.

Удельный вес правотворчества народа в любой стране всегда небольшой. Относительно России, по мнению Т.В. Кашаниной, референдум так и остался явлением редким, если не сказать экзотическим Т.В. Кашанина. Юридическая техника. М., 2011. С. 149.. Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества, так как позволяет прямо и непосредственно без промежуточных инстанций и возможных искажений выявить отношение граждан страны к тому или иному вопросу вынесенного на референдум и сразу же принять окончательное решение Там же. С. 149..

Анализ этого вида правотворчества показывает, что для его использования должен быть подготовленным и народ, и государственная власть. Возможны злоупотребления референдумом, допускаемые государственной властью (неясное формулирование вопроса; перечисление вариантов, среди которых нужный ставится на первое место; полиграфическое выделение в бюллетене нужного ответа; помещение в бюллетень голосования примечаний, справок, направляющих мысль и волю граждан в нужное русло; другие.

Правотворчество государственных органов занимает ведущее место в правотворчестве. Классификация нормативных актов, издаваемых государственными органами, поможет систематизировать правотворческий процесс. По субъектам нормативные акты делятся на четыре группы:

1) законы. Их принимают парламенты - представительные органы народа. Существуют следующие виды законов: изменяющие Конституцию; конституционные (детализирующие ее по ключевым вопросам); обыкновенные.

2) указы. Их издает Президент Российской Федерации. Его правотворческая компетенция касается следующих вопросов: структура органов исполнительной власти; порядок награждения; порядок вступления в гражданство; руководство Вооруженными Силами РФ;

3) постановления. Их принимает Правительство РФ (в основном по социально-экономическим вопросам);

4) инструкции. Они разрабатываются министерствами (входящими в их структуру федеральными службами и агентствами) и оформляются приказами министра. Ими регулируются специальные вопросы, относящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов РФ распределение правотворческих полномочий очень сходно с тем, что имеется на федеральном уровне.

Корпоративное правотворчество в той или иной мере имеет место в различных организациях, но наиболее массивно оно представлено в предпринимательских корпорациях (организациях, основанных на объединенных капиталах), поскольку там порой занято несколько тысяч человек.

В юридической литературе и в обыденной жизни широко распространен термин «законодательство». Он понимается по-разному. В соответствии с первой точкой зрения законодательство - это совокупность законов См., например, Лившиц Р. 3. Теория права. М., 1994. С. 112; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999. С. 39.

Согласно второй точке зрения это совокупность нормативных актов, издаваемых федеральными органами власти См., например, Бабаев В. К. Правотворчество в современном Российском государстве / под ред. В. К. Бабаева. М., 2006. С. 329.. В сознании людей любое нормативное веление верховной власти всегда приравнивалось и приравнивается до сих пор к «закону». В защиту этой точки зрения выдвигаются и другие аргументы. Так, некоторые ученые утверждают, что исключение из системы законодательства, например, ведомственных нормативных актов означает признание фрагментарного характера законодательства, а это «негативно отразится на всей системе, поскольку позволит каждому, теперь уже отдельному звену функционировать самостоятельно, не обеспечивая единство и взаимодействие всех звеньев» Червяков Н. Н. Проблемы совершенствования ведомственного правотворчества на материалах МВД России: автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2000. С. 7..

Сторонники третьей точки зрения считают, что законодательство - это совокупность всех действующих нормативных актов в стране (как федеральных, так и региональных). В настоящее время наиболее предпочтительным представляется второй подход.

Качество законодательства - это внутренне присущая его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность законодательства удовлетворять определенные потребности общества.

Чтобы быть качественным, законодательство должно отвечать следующим требованиям: выражать волю правотворческого государственного органа, а через него и волю государства. Закон может соответствовать самому высокому уровню законодательной техники, тем не менее вызывать отрицательный эффект, если грубо нарушает социальную справедливость и не отвечает экономическим, политическим и иным интересам и потребностям общества. Например, в начале 2006 г. жители многих российских городов вышли на улицы, протестуя против резкого удорожания коммунальных услуг. Коммунальные тарифы возросли на 30%, а прибавки к пенсиям, пособиям и заработной плате бюджетников не произошло.

Стремление к минимальному количеству нормативных актов. У большинства населения возникают проблемы с получением информации о законодательстве, связанном с его большим массивом.

Стабильность законодательства достигается при максимальной продуманности и обоснованности закона. Поспешность, поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве. Например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» повлек изменение более 100 нормативных актов.

Своевременное обновление связана с тем, что, если правовая реформа не успевает за развитием общественных отношений, она превращается в тормоз. Задачей законодателя является определение хотя бы ближайших перспектив в развитии общества и выработка нормативных актов наперед. Исторически негативным уроком в этом отношении является положение дел с принятием Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ). В начале 1990-х гг. общество стало переходить к рыночным отношениям. Земля же как один из главных атрибутов рыночной экономики была передана в гражданский оборот только 10 лет спустя.

Требование полноты предполагает, что нормативный акт содержит «прорисовку» всех элементов правоотношений, которые возникнут на его основе: объекты, субъекты, их права и обязанности, санкции на случай нарушения прав участников правоотношения. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» выгодно отличается от своего предшественника. Однако законодателю и в нем не удалось с исчерпывающей полнотой урегулировать вопросы, связанные с защитой окружающей среды. Так, в нынешнем Законе предусмотрена гражданская ответственность и причинение вреда природе, тогда как административная ответственность по-прежнему регулируется КоАП РФ. При этом законодатель не учел давно наметившуюся тенденцию переноса правонарушений из названного Кодекса в специальные законы, каковым и является Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Законодательство должно быть конкретным, т. е. содержать чётко выраженные правила поведения, способные однозначно регулировать определенную сферу общественных отношений.

Большое значение в деле повышения качества законодательства имеет процесс его демократизации (свободные выборы, когда роль административного ресурса сведена к минимуму; развитие партийной системы и реальное, а не номинальное участие партий в предвыборной борьбе; более широкое использование референдумов; широкое обсуждение законопроектов в СМИ; проведение опросов общественного мнения относительно законопроектов и его реальный учет в законотворчестве; др.).

В. М. Баранов определил ошибку в законотворчестве как неправильные действия нормотворческого органа, совершенные по добросовестному заблуждению, повлекшие неблагоприятные социальные и юридические последствия Баранов В. М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 357..

Более широко понятие ошибки в законотворческой деятельности трактует А. Б. Лисюткин. По его мнению, ошибка в правотворчестве - это обусловленный преднамеренными или непреднамеренными действиями субъекта нормотворчества негативный результат, препятствующий его эффективной работе и принятию высококачественного нормативного акта Лисюткин А. Б. Указ. соч. С. 199..

Позиция В. М. Баранова более предпочтительна прежде всего потому, что она основывается на распространенном в общественном сознании понимании ошибки как оплошности, погрешности в поведении, которую можно было и не допустить, если бы субъект был более внимателен и осмотрителен.

Чтобы не допускать ошибки в правотворчестве, законодателю надо прочно усвоить правила законодательной техники и не нарушать их.

Целью юридической экспертизы является анализ законопроекта с точки зрения соблюдения различных правил юридической техники, в основном касающихся: содержания (в том числе концепции) законопроекта; его структуры; логики построения; языка изложения норм права.

Одним словом, эксперт обязан вынести решение о качестве законопроекта, т. е. можно ли достичь поставленных в нем целей.

Именно с законодательной техники начались исследования проблемы юридической техники, что не случайно. Издержки, возникающие в результате недостаточно продуманных и плохо сформулированных нормативных актов, бывают настолько велики, что не идут ни в какое сравнение с вредом, причиненным нарушением правил юридической техники при принятии индивидуальных актов.

Л. М. Нашиц использует следующие термины: «законодательная техника в широком смысле» (наука законотворчества, законодательная политика и законодательная техника); «законодательная техника в узком смысле» (технические средства и приемы построения правовых норм).

Одним из первых исследователей законодательной техники в нашей стране Д. А. Керимов начал изучать данную проблематику еще в 1950-хгг. автор свои взгляды практически не изменил до сих пор. К законодательной технике он относит правила конструирования и систематизации законов Керимов Д. А. Законодательная техника: науч.-метод, и практ. пособие. М„ 1998. С. 17..

Ю. А. Тихомиров определяет законодательную технику как систему правил, предназначенных и используемых для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. Автор делит законодательную технику на две следующие части: содержательная (связана с достижением адекватности нормативных актов и реальных общественных отношений); формально-юридическая (связана с приданием реальным общественным отношениям оптимальной правовой формы).

Каждая из названных частей законодательной техники имеет, в свою очередь, наполнение. Правила выполнения других видов не примешивает.

Нормативные акты должны быть содержательными и эффективными. Правильное наполнение их содержания означает, прежде всего, верное решение вопроса, способны ли общественные отношения подвергнуться правовому регулированию. И лишь когда этот вопрос решен положительно, можно приступать к определению предмета правового регулирования и выбору отрасли права, а также методов решения задачи по приданию определенным общественным отношениям правовой формы. После этого законотворческая работа должна обрести конкретность.

Требование законности означает, что любой нормативный акт по содержанию должен соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции, нормативным актам, имеющим более высокую юридическую силу. Этот правило основано на существующей иерархии правотворческих субъектов.

Относительно требований соответствия нормам морали следует отметить, что главную нагрузку по регулированию общественных отношений несет право. Законодатель в отличие от простых людей, которые подвержены страстям, не имеет права поступать вразрез с нормами морали. Отсюда следует безусловное правило: нормативные акты, противоречащие нормам морали, не имеют права на жизнь.

Требование целесообразности. Нормативный акт должен в наибольшей степени отвечать соответствующим интересам (общества, государства, граждан) в реальных условиях, т. е. отвечать требованию целесообразности.

Требование обоснованности означает, что нормативные акты должны приниматься с учетом объективных и субъективных факторов в соответствии с закономерностями и тенденциями развития общества.

Эффективный нормативный акт - это акт, в результате принятия которого с наибольшим результатом достигаются цели, лежащие в основе его принятия.

Требование своевременности означает, что содержащиеся в нем правовые предписания должны соответствовать времени издания акта, быть необходимыми и важными именно на данном этапе общественного развития.

Стабильность содержания нормативного акта связана с необходимостью регулирования не только существующих общественных отношений, но и отношений, которые возникнут в будущем.

Под экономичностью нормативного акта понимается соотношение между ценностью результата, полученного вследствие действия акта, и произведенными на его создание затратами.

Требование реальности означает выполнимость нормативного акта, осуществимость его предписаний и выражается в обеспеченности нормативного акта материальными, финансовыми, трудовыми, техническими ресурсами, в установлении необходимого количества времени для его выполнения.

Существует три различных приемы формулирования правил поведения. Суть норм запретительного характера заключается в установлении обязанностей воздерживаться от определенных действий. Этот способ формулирования правовых норм призван законсервировать существующее положение дел в обществе. В случае установления запретов законодатель весьма недвусмысленно подвигает субъектов права на желаемое поведение.

Предписание (или позитивное обязывание), напротив, требует от субъектов права совершения активных действий. Если предписания сравнить с запретами, то можно сказать, что в отношении адресата нормы права законодатель осуществляет явный психологический прессинг. Цель запретов и предписаний заключается в том, чтобы не допустить или по крайней мере предотвратить либо снизить возможные отрицательные последствия для общества.

Дозволения - это прием нормативного регулирования, связанный с предоставлением субъектам права возможности совершать то или иное действие. Устанавливая субъективные права, законодатель лишь их ориентирует, побуждает к определенному поведению.

По степени важности относительно способов формирования содержания права не уступают принципы права, потому что позволяют выразить содержание права в концентрированном виде. Принципы права - это максимально абстрактно выраженные правила поведения, определяющие сущность права и отражающие закономерности его развития. Принципы подразделяются на виды в зависимости от места, которое каждый из них занимает в политико-юридической системе общества, и от их значения в соответствующих отраслях права:

1) общие принципы:

- законности: принцип, по которому ни один индивид, ни одна группа индивидов, ни один орган государственной власти не вправе действовать вопреки закону в широком понимании этого слова;

- личной свободы, согласно которому индивиды должны иметь возможность действовать самостоятельно и по своей воле, не подвергаясь какому бы то ни было неправомерному принуждению, при условии соблюдения установленных законом пределов такой свободы, связанных с общими интересами;

- равенства граждан;

- свободы совести; демократизма (народовластия);

- социальной справедливости;

- гуманизма;

- права на оборону и др.;

2) отраслевые принципы:

- правосудной защиты (в процессуальном праве);

- свободы труда (в трудовом праве);

- уважения и взаимопомощи (в семейном праве);

- свободного распоряжения собственностью (в гражданском праве) и др.

Правовые дефиниции - еще один способ организации юридической материи. Дефиниция - это краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные (качественные) признаки явления, предмета.

Необходимо различать определения: законодательные (основанные на законодательных или нормативных документах); вытекающие из судебной практики (т. е. из судебных решений); доктринальные (предлагаемые каким-либо автором или какой-либо школой права).

Нормативные акты, где содержатся нормы права, обращены не только к специалистам в области права, но и к обычным гражданам, поэтому в процессе правотворчества необходимо стремиться к тому, чтобы они были по возможности понятными и доступными для

Кроме дефиниций существуют еще декларации, которые указывают на ценности и идеалы, на которые адресатам нормативного акта следует ориентироваться. Они помогают пользователям нормативного акта понять, почему принят данный нормативный документ, и тем самым убеждают их в необходимости его исполнения. Например, в самом начале Федерального закона «Об ограничении курения табака» содержится указание на цель его принятия: «Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы ограничения курения табака в целях снижения заболеваемости населения».

Юридические конструкции - один из сложных приемов правотворческой техники, которые с помощью абстрактного мышления модель общественного отношения (его типовая схема), элементы которой жестко увязаны между собой.

Презумпции - это предположение о наличии или об отсутствии предметов, фактов, основанное на связи между ними, подтвержденное жизненной практикой. Презумпции заключаются в признании установленным неизвестного или неточно выявленного факта индуктивным путем, основываясь на другом факте, известном или вероятном с точки зрения, статистики или психологии.

Правовая фикция как правотворческий прием - это несуществующее положение, но в силу определенных обстоятельств признаваемое законодателем как реальное, существующее и ставшее в силу этого обязательным.

Правовые аксиомы - это общепризнанные истины, не требующие доказательств, находящие либо прямое, либо косвенное отражение в нормах права. Нельзя быть судьей в своем деле. На основе этого правила введена уголовно-процессуальная норма, согласно которой судья не может рассматривать дело, если в нем участвуют его родственники. Никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников (ст. 51 Конституции РФ).

Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (ст. 54 Конституции РФ). Закон, устанавливающий более суровую ответственность, обратной силы не имеет (ст. 54 Конституции РФ).

Исключение как правотворческий прием затрагивает содержание права. Исключения - это прием правотворческой техники, который позволяет изменить общее правило поведения, не соблюдать то, о чем гласит закон, какое-либо правило, соглашение, в особых или специальных целях или интересах.

Смысл исключения состоит в том, чтобы дать возможность извлечь определенным субъектам права для себя пользу из этого или причинить вред какому-либо субъекту права или правовому явлению.

Юридическая логика - это логика, которая действует в контексте социальных условий, политики государственной власти и групп людей. Юридическая логика занимается определенным количеством фактов случайности, которые немного смягчают абсолютную строгость формальной логики.

К формальным требованиям нормативных актов, в которых находит отражение содержание права, по мнению С. С. Алексеева, относятся Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 2002. Т. 2. С. 277-288.:

- реквизиты нормативного документа;

- структурная дифференциация текста;

- единство и внутренняя логика текста;

- терминология;

- стиль;

- методы, облегчающие использование нормативных актов (примечания, приложения и т. п.).

Одним из главных средств юридической техники является структура нормативного акта, под которой понимается его строение, которая обусловлена их содержанием. Поэтому единой схемы, пригодной для всех законодательных актов, не существует. Перечислим все возможные единицы структурной организации текста нормативных актов:

- заголовок;

- оглавление;

- преамбула;

- часть;

- раздел;

- глава;

- статья;

- параграф;

- пункт;

- подпункт;

- абзац;

- примечание;

- заключительные положения;

- приложение.

Заголовок - это наименование нормативного акта. Цель заголовка - лаконично отразить основную идею нормативного акта, его тематику. Основные требования к заголовку нормативного акта: точность, краткость (передавать суть нормативного акта), оптимальная обобщенность содержания нормативного акта (ориентировать пользователей нормативного акта), емкость (многоплановое содержание облегчает пользователям поиск и пр.), формализованность (заголовок следует излагать официальным стилем).

Различают полное, краткое наименование нормативного акта и его аббревиатуру.

Оглавление имеют обычно крупные по объему нормативные акты. Задачи оглавления заключаются в следующем: сориентировать пользователя в нормативных предписаниях; обеспечить поиск необходимых правовых предписаний на протяжении всего срока действия нормативного акта; сделать текст закона доступным; облегчить чтение нормативного материала.

Преамбула как структурная единица нормативного акта отличается тем, что содержит указание на те или иные обстоятельства, послужившие поводом к принятию данного закона (мотивы), а также указание на задачи и цели, которые должны быть достигнуты в процессе применения этого закона. Преамбула включает такие компоненты, как мотивы принятия закона, цели и задачи, которые хотелось бы достичь в процессе реализации нормативного акта. Она несет следующую нагрузку: помогает глубже и полнее понять значение нормативного акта. Текст нормативного акта обычно состоит из множества правовых предписаний, которые специализируются на регулировании той или иной сферы общественных отношений. Все это позволяет сгруппировать и расположить их в определенном порядке. Вместе с тем текст нормативного акта - это целостное единство. Его деление на отдельные фрагменты не исключено, однако они должны рассматриваться не как нечто полностью самостоятельное, а как части целого, как составляющие нормативного акта.

Текст нормативного акта подразделяется на части (самое крупное подразделение нормативного акта, использующийся при формировании ведущих отраслевых нормативных актов), разделы (используется для выделения подотрасли права, встречается не часто), главы (оформляет правовой институт или субинститут), статьи (носитель правовой информации, основная структурная единица текста нормативно-правового акта), параграфы (применяется для группировки немногочисленных пунктов ведомственных актов), пункты (дифференцирует текст), подпункты (используется в подзаконных актах для градации текста больших пунктов), абзац (служит показателем перехода мысли).

Примечание как структурная единица нормативного акта представляет государственно-властное установление, предназначенное для специального текстового или символического подчеркивания, имеющее сопроводительный характер.

Один из структурных частей нормативного акта - заключительные положения, направлены на поддержание баланса правовой системы.

Приложение является не обязательной структурной единицей нормативного акта. В ней, как правило, содержатся рисунки, таблицы, схемы, иллюстрирующие нормативные предписания нормативного акта и облегчающие понимание смысла его статей.

Юридический язык должен совпадать с повседневным, для того чтобы его понимали и принимали граждане. Однако одновременно он должен быть точным, и здесь без юридических терминов никак не обойтись. Юридический язык специфичен и основывается на трех принципах:

- принцип корректности означает, что текст нормативного акта должен полностью соответствовать лексическим, грамматическими стилистическим стандартам литературного русского языка, который к тому же считается языком государственным. Исходя из этого в правовой системе действует презумпция лингвистической правильности нормативных актов.

- принцип стабильности подразумевает использование общепринятых слов и словосочетаний, языковых оборотов, традиционно употребляемых в речи.

- принцип информативности заключается во включении в нормативные акты нормативных предписаний, содержание которых позволяет субъектам права с достаточной точностью уяснить, каким должно быть их поведение.

Языковую основу текста нормативных актов составляют лексические единицы: слово, словосочетания, предложения, аббревиатуры. Систему языковых правил можно представить, как четыре группы:

1) общелингвистические (ясность, точность, доступность, краткость, отсутствие пафосности, официальность, экономность, соблюдение грамматических правил и др.);

2) лексические (от греч. lexis - слово, выражение, оборот речи). Они касаются использования слов и словосочетаний в нормативном тексте;

3) синтаксические. Эти правила касаются построения предложений;

4) стилистические. Стиль - это правила употребления, сочетания и соотношения языковых элементов, т. е. их функционирования.

Вспомогательное значение имеют аббревиатуры.

Как составная часть техники правотворчества правовая процедура имеет свои особенности. Под правовой процедурой понимается нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленный на реализацию норм материального права и охраняемый от нарушений санкциями.

Значение правотворческой процедуры исключительно велико. Ее нарушение связано с возможностью отмены нормативных правовых актов. Чтобы этого не произошло, она должна отвечать следующим требованиям:

- опережающее установление правотворческих процедур;

- согласованность правотворческой процедуры и принимаемых нормативных актов;

- многовариантность правотворческой процедуры;

- гласность принятия нормативных актов;

- надежность и простота процедуры;

- гарантированность выполнения процедуры

Важным правилом правотворческой юридической техники является планирование правотворческой работы, поскольку она имеет целенаправленный характер.

Планировать правотворческую работу можно на разный срок.

Перспективное планирование - это планирование на длительный срок (более года) не предполагает проработку всех конкретных пунктов (название нормативных актов, разработчиков и т. п.), а имеет примерный характер (например, разработать и принять законы, упорядочивающие миграционную политику).

Среднесрочное планирование подразумевает определение правотворческой работы на год и менее. Здесь можно назвать направления этой работы, но и определить конкретные нормативные акты, готовящиеся к принятию.

Срок краткосрочных планов может быть различным. Все зависит от того, насколько интенсивно правотворческий орган ведет работу по принятию нормативных актов. Так, если Государственная Дума ежедневно занята законодательной работой, то составление плана на неделю здесь вполне уместно.

Основную нагрузку по разработке и принятию норм права несут государственные органы. Среди них особо выделяется парламент как орган, специально созданный для принятия законов, нормативных актов, имеющих наибольшую значимость и важность для страны в целом. Законодательный процесс регулируется Регламентом Государственной Думы. Указное правотворчество имеет закрытый характер. Проекты указов готовятся в Администрации Президента РФ. Скорее всего, он регулируется внутренним документом данного государственного органа, который недоступен для обозрения. Правительство принимает свои нормативные акты, используя куда менее сложную процедуру, чем законодательная. Это связано с тем, что постановления направлены на детализацию законов и касаются в основном социально-экономических вопросов. Процесс принятия постановлений регулируется Регламентом Правительства Российской Федерации.

Ведомственные нормативные акты регулируют специальные вопросы, отнесенные к компетенции федеральных министерств, служб, агентств. Большинство из них направлены на определение порядка реализации актов, обладающих более высокой юридической силой.

При подготовке и принятии ведомственных нормативных актов необходимо соблюдать определенную процедуру, состоящую из последовательных стадий. В результате их прохождения ведомственный акт начинает официально действовать.

В рамках этой процедуры действуют следующие требования, выполнение которых является обязательным Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Барнаул, 2002. С. 176-213.:

- определение оснований издания ведомственного акта (правотворческой инициатива и принятие решения о подготовке ведомственного акта);

- разработка концепции ведомственного акта;

- составление плана-проспекта и плана-графика подготовки ведомственного акта;

- определение срока подготовки ведомственного акта;

- определение разработчиков ведомственного акта;

- сбор необходимой информации

- написание текста проекта нормативного акта

- проведение правовой экспертизы

- согласование проекта

- подписание ведомственного акта

- государственная регистрация ведомственного акта

Так как Правительство - коллегиальный орган, это накладывает отпечаток на правотворческую процедуру принятия им нормативных актов. Хотя можно обнаружить общие черты, свойственные всем видам правотворческих процедур. Правотворческая инициатива принадлежит всем членам российского Правительства. Поскольку между ними существует разделение компетенции, как правило, проект вносит тот член Правительства (или исполняющий его обязанности), который курирует или несет ответственность за решение вопроса, являющего предметом нормативного регулирования. От его имени составляется сопроводительное письмо и прилагается завизированный им проект постановления.

Приложение к проекту постановления представляет собой всю необходимой информации, которая содержится в пояснительной записке, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. Проект постановления предварительно согласуется со всеми заинтересованными государственными органами (федеральные министры; руководители иных ведомств; руководители других государственных органов; органы государственной власти субъектов РФ).

В целях учета возражений и замечаний по проекту проводится обсуждение проекта с руководителями согласующих органов и организаций для поиска взаимоприемлемого решения. Проект акта может быть внесен в Правительство РФ с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями, имеющими разногласия.

Заключение Минюста России дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также на предмет соблюдения правил юридической техники.

На проведение экспертизы отводится 15-дневный срок. Экспертизу проводит юридическая служба Аппарата Правительства РФ. Экспертное заключение должно содержать оценку соблюдения порядка при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства РФ, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения.

Право внесения проекта постановления на заседание Правительства Российской Федерации принадлежит Председателю Правительства РФ (или его заместителю). Неурегулированные разногласия по проекту акта сначала рассматриваются Председателем Правительства РФ (его заместителем) с участием органов, с которыми есть разногласия. Для этой цели может быть создан координационный или совещательный орган. По решению Председателя Правительства РФ неурегулированные разногласия могут быть вынесены на заседание Правительства РФ.

При рассмотрении проекта постановления сначала с докладом выступает член Правительства РФ - инициатор проекта. Затем слово может взять любой член Правительства РФ, руководители иных федеральных органов исполнительной власти.

Время для докладов устанавливается председательствующим, как правило, в пределах до 15 минут, для содокладов - до 10 минут, для выступлений в прениях - до 5 минут.

Постановление, как правило, принимается при общем согласии. На основании предложения члена Правительства РФ по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.

Если кто-либо из членов не согласен с принятым постановлением, его особое мнение может быть занесено в протокол заседания.

Подписание производится Председателем Правительства РФ. Руководитель Аппарата Правительства РФ проставляет дату и организует выпуск принятого постановления.

Таким образом, процедура принятия подзаконных актов, к разновидностям которых относятся правительственные и ведомственные нормативные акты, является более оперативной, что связано с характером этих актов.

Имеет свои особенности и следующие стадии законодательного процесса:

- принятие решения о подготовке законопроекта. Сделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство при составлении плана подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов РФ, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.

- сбор необходимой информации. Информация служит базой всей законотворческой работы. Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования. Ю. А. Тихомиров указывает следующие виды информации: ^о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т. д.); состоянии законодательства в данной области; зарубежном опыте правового регулирования данной сферы; научная; расчетная (экономическая, финансовая, демографическая, техническая и проч.); прогнозная (о возможных последствиях действия закона); социальная (общественное мнение).

Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Концепция должна отражать: предмет правового регулирования; цели закона; доказательства выбранного подхода решения вопроса; соотношение законопроекта с другими нормативными актами; структуру закона; механизм реализации; возможные последствия его принятия; его стоимость.

Составление проекта закона заключается в следующем: если концепция закона одобрена органом, вынесшим решение о его принятии, для разработки законопроекта создается группа разработчиков, которые должны превратить концепцию в текст закона.

Экспертиза проекта закона призвана дать оценку соответствия законопроекта: общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции РФ и другим законам; всем правилам правотворческой техники (содержательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным). В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы: пояснительная записка; перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в силу данного закона; финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты); заключение Правительства РФ.

Внесение законопроекта (стадия законодательной инициативы) связана с тем, что Парламент должен рассматривать только проекты, внесенные органами, которые по Конституции пользуются правом законодательной инициативы: Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы субъектов РФ; суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный) по вопросам их ведения. Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации. И лишь после того как этот законопроект по поручению Председателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответственный комитет на предмет соответствия его требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, он включается в план законопроектных работ.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законопроекту. Одновременно законопроект направляется в другие комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из их числа комитет, ответственный за законопроект.

Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет ответственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в которую включаются депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если законопроект затрагивает несколько комитетов, может быть создана совместная рабочая группа. Не бездействует и Аппарат Государственной Думы: его Правовое управление готовит заключение после проведенной им правовой и лингвистической экспертиз. И лишь после этого законопроект направляется в Совет Государственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.

Обсуждение концепции считается первым чтением законопроекта. Оно проходит по следующей схеме: доклад инициатора законопроекта; содоклад ответственного комитета Государственной Думы; предложения и замечания фракций и депутатских групп; выступление депутатов; высказывание мнений полномочными представителями Президента РФ и Правительства РФ; выступления представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ; выступления других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может вынести одно из трех решений:

1) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

2) принять закон;

3) отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Рассмотрение поправок - второе чтение законопроекта. Принять концепцию закона, его идеи мало. Поскольку он рассчитан на миллионы людей, причем разного интеллектуального уровня, надо выверить каждую его статью. Это и делают депутаты, внося в них поправки. В зависимости от объема и характера законопроекта их количество порой исчисляется несколькими сотнями. Поправки в законопроект вправе вносить не только депутаты, но и все субъекты, имеющие согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Порядок проведения второго чтения таков:

- с докладом выступает представитель ответственного комитета;

- свое мнение высказывает полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе;

- выступает полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе;

- заслушивают представителя инициатора законопроекта;

- высказывают возражения представители фракций, депутатских групп или депутатов;

- докладчик отвечает на возражения;

- проводят голосование об одобрении или отклонении поправок.

По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. На этом этапе уже не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Федерации существует для дополнительной проверки необходимости принятия закона, его качества, наличие средств для его исполнения и др. Верхней палате для выяснения этих вопросов дается две недели.

Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу относятся федеральные конституционные законы и законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового регулирования; валютного регулирования; кредитного регулирования; таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты Государственной границы РФ; войны и мира.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов (для конституционного закона - большинством не менее трех четвертей голосов) принимает одно из следующих решений:

1) одобрить закон;

2) отклонить закон без обсуждения;

3) обсудить его на заседании палаты.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению Советом Федерации, в течение 14 дней не представлен на заседание для рассмотрения, он считается принятым и направляется Президенту Российской Федерации для подписания.

Президент РФ выполняет координирующие функции между ветвями власти. Подписание законопроекта Президентом в двухнедельный срок можно рассматривать в этом ключе. Кроме того, это еще один способ контроля правовых актов, по которым будет жить вся страна. Президент может не подписать закон (право вето), но обычно после этого следует разъяснение причин такого решения.

Таким образом, законотворческая процедура довольно сложна. На принятие даже небольшого законопроекта уходит не менее полугода. Крупные нормативные акты, например, кодексы, готовятся порой несколько лет. Но даже если бы парламент заседал сутками, ему не под силу детально урегулировать все социальные вопросы: жизнь постоянно усложняется, изменения происходят в нарастающем темпе. Вот почему в законах находят отражение лишь наиболее важные вопросы, составляющие суть политики государства. Менее значимые вопросы, а также вопросы специального характера, касающиеся Конституции РФ, доверяется регулировать в нормативном порядке исполнительным органам. И такое положение дел существует практически во всех странах.

2.2 Техника опубликования нормативных актов

Для обеспечения соблюдения норм права необходимо, чтобы они стали известны всем. Это относится не только к законам, но и к подзаконным актам, которые также затрагивают значительное число граждан или групп населения. В основе этого правила - презумпция, согласно которой объективная невозможность узнать содержание нормативных актов логически должна освобождать от обязанности их выполнения.

Право на информацию о новых законах и иных нормативных актах - это одно из признанных международным сообществом прав человека. Проблема доступности, открытости законодательства приобретает особое значение еще и потому, что в качестве «информаторов» по законодательству сегодня все чаще выступают различного рода коммерческие структуры, которые далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах. Более того, нередко под видом законов они воспроизводят даже не самые последние их проекты, в которых встречаются неточности и ошибки.

Для того чтобы все нормативные акты были доведены до сведения граждан, которых они непосредственно или косвенно касаются, в законодательстве предусматриваются нормы по опубликованию юридических актов.

Опубликование - это действие, заключающееся в доведении нормативных актов до сведения всех граждан, кому они адресованы.

При публикации нормативного акта указываются его реквизиты:

- вид;

- наименование;

- дата принятия;

- должностное лицо, его подписавшее;

- место;

- дата подписания;

- регистрационный номер.

Для законов и подзаконных актов обязательным способом предания гласности является публикация, т. е. распространение актов при помощи СМИ. В настоящее время их чаще всего печатают в официальных сборниках документов.

На счет сроков опубликования установлены следующие правила: законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ.

Указы должны быть доведены до всеобщего сведения путем опубликования в течение 10 дней после их подписания. Постановления Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всех граждан через СМИ безотлагательно.

Ведомственные акты официально публикуются в течение 10 дней после их регистрации. Трудно объяснить установление различных сроков для опубликования нормативных актов, ведь смысл этого мероприятия идентичен во всех случаях. Более того, как мы убедимся чуть позднее, даже источники опубликования некоторых видов нормативных актов совпадают. Вот почему в литературе неоднократно высказывалось мнение привести законодательное закрепление сроков опубликования к единому знаменателю Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Опубликование нормативных актов: информационно-правовой аспект//Журнал российского права. 1998. № 10-11.. Более того, в некоторых государствах эта идея реализована и практика показала эффективность этого шага.

Идея комплексного урегулирования вопросов опубликования актов разной юридической силы в одном акте (законе) находит воплощение и в практике отдельных субъектов РФ. Например, Законом Воронежской области от 7 июля 2006 г. № 86-ОЗ «О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и порядке опубликования иной официальной информации» урегулирован порядок опубликования не только законов, но и других актов, принятых областной Думой, а также администрацией области.

На сегодняшний день все официальные источники опубликования имеют бумажную форму. Электронные носители пока в этом качестве не используются. Это дело будущего. Здесь тоже не наблюдается единообразия.

Как отмечает В. Б. Исаков, опубликование нормативных актов в бумажном виде в современных условиях все более демонстрирует свои недостатки (недостаточный динамизм, трудности хранения и поиска нормативных актов, экономические и экологические ограничения, неопределенность правового статуса печатного документа, неидентичность различных версий официальных текстов и др.). Он делает вывод: официальное опубликование в электронном виде - исторически неизбежный этап в развитии государства Исаков В. Б. Официальное экстренное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: матер. Междунар. науч.-практ. конф. Н. Новгород, 2009. С. 254-262..

Законы публикуются в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Указы Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».

Постановления Правительства РФ имеют тот же источник официального опубликования - «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».

...