Прокурорский надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как самостоятельная отрасль прокурорского надзора

1.1 Сущность и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

1.2 Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

2. Общие положения о реагировании прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

2.1 Средства реагирования прокурора

2.2 Приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

2.3 Работа прокурора с обращениями и заявлениями граждан

Заключение

Список литературы

Введение

В ст.ст.2,18 Конституции 1993 года РФ провозгласила приоритет прав и свобод человека и гражданина в системе общедемократических ценностей, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспеченных правосудием.

Однако выбор, который сделала страна в пользу развития прогрессивных ценностей, как показали прошедшие семнадцать лет новой российской государственности деструктивные процессы ослабили правозащитный потенциал нашего государства. На фоне незавершенного формирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, в указанной сфере правовых отношений не соответствует их возросшему предназначению и предъявляемым требованиям: она декларативна и все еще несовершенна, имеет низкое качество и недостаточную эффективность. Нерешенность этих насущных проблем влечет массовый характер нарушений прав и свобод граждан.

Уникальный потенциал российской прокуратуры стал все более востребован. Прокуратура не только не утратила свою роль и значимость в деле утверждения общественного правопорядка, но, напротив, явилась действенным институтом обеспечения в стране конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина.

Однако количество выявляемых нарушений прав граждан и принимаемых в данной сфере незаконных нормативных правовых актов из года в год, несмотря на принимаемые меры, все не снижается.

Проведенный анализ правоприменительной практики и состояния законности в рассматриваемой сфере указывает на отсутствие цельной концепции противодействия прокурорского корпуса сложившемуся негативному положению, что в условиях комплексного характера и многогранности законодательства о правах и свободах человека и гражданина приводит к снижению результатов правозащитной деятельности, выпадению важнейших ее участков из поля зрения прокуроров.

Данное курсовое исследование вопросов правозащитной деятельности прокуратуры ориентировано на поиск внутренних и внешних мобилизационных резервов повышения ее эффективности, через определение новых концептуальных положений, относящихся к специфике сущности предмета и пределов прокурорского надзора, его задач и основных направлений, посредством совершенствования организационно-методических и тактических элементов этой деятельности и внесения научно обоснованных предложений по изменению и дополнению действующего законодательства в рассматриваемой области.

Проблемы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина явились предметом исследования многих ученых и практиков, труды которых составили теоретическую базу настоящего исследования. В частности, автор опирался на результаты научных изысканий А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.И. Березовской, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.А. Власова, В.З. Гущина, Н.И. Лазаревского.

Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления органами современной российской прокуратуры защиты прав и свобод человека и гражданина.

Предметом исследования являются теоретические и организационные основы, правовая регламентация и некоторые прикладные аспекты деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина.

Основная цель курсового исследования заключается в том, чтобы на основе законодательной базы, а также обобщения теории и практики работы органов прокуратуры Южного федерального округа разработать научные основы осуществления прокуратурой Российской Федерации деятельности по защите прав (свобод) человека (гражданина); определить пути повышения ее эффективности; обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего эту сферу общественных отношений.

Для достижения поставленной в диссертационном исследовании цели определены следующие задачи:

-оценка современного состояния правового обеспечения деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина;

-определение системной характеристики состояния законности в сфере правовых отношений, связанных с реализацией в современной России прав и свобод человека и гражданина;

-определение концептуальных положений, составляющих теоретическую базу правозащитной деятельности прокуратуры;

-выявление и характеристика основных форм реагирования прокуратуры на нарушения прав (свобод) человека (гражданина);

-разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование работы прокуроров по защите прав и свобод человека;

В ходе исследования автором применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: диалектический, исторический, индуктивный, дедуктивный, обобщения, описания, сравнения, формально-логический, научного анализа.

Структура исследования определена целями и задачами исследования, характером исследуемых в ней проблем. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как самостоятельная отрасль прокурорского надзора

1.1 Сущность и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контролю, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры не подменяют иные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организации.

Анализируя содержание названной статьи, нельзя не прийти к выводу о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств и ведомств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией РФ на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и, что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального Прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов Федерации.

Выделение в Федеральном законе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры - наглядное подтверждение существенного усиления в современных условиях ее правозащитной роли. Нормы Закона в этой части обеспечивают развитие и подкрепление Конституции Российской Федерации, норм и принципов международного права, закрепивших значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина как фундаментальной основы жизни демократического правового государства, каким ныне провозглашена Россия. Уровень решения в Федеральном законе вопросов о роли и организации деятельности прокуратуры по соблюдению прав и свобод человека и гражданина позволяет характеризовать его как акт, полностью соответствующий международным стандартам, в том числе стандартам Совета Европы. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве. Ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь при наличии соответствующих оснований и только в условиях, предусмотренных законом.

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ, которое имеет прямое действие. Иные права и свободы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Обязательно соблюдение прав и свобод, предписываемое общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве составной части ее правовой системы.

Различаются три группы прав и свобод человека и гражданина:

1. Личные права и свободы человека и гражданина.

2. Социально-экономические права человека и гражданина.

3. Политические права человека и гражданина.

К личным права и свободам относятся: право на жизнь, свободу и неприкосновенность, право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, право на неприкосновенность жилища, право на свободу определения национальной принадлежности, право на свободу передвижения и др. Перечень личных прав и свобод содержится в Конституции РФ и является исчерпывающим.

В группе политических прав и свобод представлены такие права и свободы: право на объединение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествие и пикетирование, право на участие в управлении делами государства, избирательные права, право на равный доступ к государственной службе и т.д. Перечень политических прав и свобод также является исчерпывающим.

В совокупность социально-экономических прав и свобод входят: право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на жилище, право частной собственности, право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и т.п.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет предмет не только рассматриваемого в настоящей главе направления прокурорского надзора. Значительный объем работы по защите прав и свобод личности выполняется прокуратурой в процессе надзора за исполнением законов. Органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, органами надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу - при реализации надзорных полномочий в ходе осуществления функции уголовного преследования. В этой связи необходимо иметь в виду, что в предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входит соблюдение только тех прав и свобод, которые не охватываются предметом других отраслей и направлений прокурорского надзора.

Перечень органов и должностных лиц, надзор за соблюдением прав и свобод которых осуществляет прокуратура, охватывает федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы местного самоуправления Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностных лиц, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Включение в данный перечень органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций отражает специфику надзора в данной области. Интересы максимально полного обеспечения самостоятельности указанных организаций в осуществлении своей деятельности, проводимая ныне линия на ограничение возможностей воздействия на них государственных структур не являются препятствием для выполнения прокуратурой, надзорных функций в их отношении в тех случаях, если это касается соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Такой подход продиктован конституционным положением о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, об обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина. Включение в перечень поднадзорных прокуратуре объектов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций еще раз подчеркивает, что в новой редакции Закона "О прокуратуре Российской Федерации" надзорные функции прокуратуры не ослабли, не исключены из сферы ее надзора ее низовые звенья - предприятия, общества, объединения и др. Как правильно отмечается специалистами в области конституционного права, все законодательные акты, в конечном счете, замыкаются на сфере прав и свобод человека и гражданина. Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, таким образом, может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности применительно ко всей содержащейся в законах системы правовых предписаний на всех уровнях их применения.

Общее правило о недопустимости подмены органами прокуратуры иных государственных органов и должностных лиц действует в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина без каких-либо изъятий. Прокуроры должны постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. В этих целях им, также как и в иных случаях, целесообразно иметь достаточное представление о системе этих органов, их задачах и полномочиях. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и не распространяться пусть на близкую в известной мере пограничную, но, тем не менее, не свойственную им область контрольной деятельности.

Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они обеспечивали неуклонное и качественное выполнение возложенных на них обязанностей. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушения закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Закон не случайно указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, определяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.

Прокурор имеет дело с той сферой деятельности, которой свойственна законодательная урегулированность. Оперативно-хозяйственная деятельность, как известно, таким признаком не обладает. В тех же случаях, когда для решения правовых вопросов требуется характеристика оперативно-хозяйственной деятельности, имеет смысл прибегнуть к помощи соответствующих специалистов.

1.2 Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона "О прокуратуре".

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Содержание полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентично полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов. Вместе с этим они имеют определенные отличия.

Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека. Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которая определяет необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод человека позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформулировать мнение о характере реагирования на него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнения, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должны быть также и основания для проведения проверок. Проверка может проводиться лишь при наличии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства:

- имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;

- в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод;

- какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и конкретно кем из руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;

- какие обстоятельства способствовали нарушению.

Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и, во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу.

Прежде всего, прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган.

Конституцией Российской Федерации установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права.

Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, то есть теми, кому непосредственно причинен вред нарушением их прав и свобод. Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит.

Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку жалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики.

В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно-опасные - преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан.

Рассматривая конкретные материалы, прокурорам следует обращать особое внимание на выявление признаков преступлений в действиях должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела оно должно немедленно возбуждаться.

Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат, что в последующем, несомненно, оказало бы отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности хода расследования преступления. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом.

Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, которое имеет характер административного правонарушения в части возбуждения производства об административном правонарушении, основывается на правилах, изложенных в ст. 22 п. 2 и ст. 25 п. 2 Закона о прокуратуре.

Кроме возбуждения производства об административном правонарушении, прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделен правом передачи сообщения о правонарушении, материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Решение о том, возбудить производство об административном правонарушении или передать материалы полномочным органам принимается исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае во внимание также принимаются соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решения по делам об административных правонарушениях.

Сообщения и материалы проверок передаются прокурором незамедлительно: сообщение передается в день его поступления, а материалы проверок - сразу же после их завершения.

В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой так называемого безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие), либо с защитой не персонифицированного интереса (значительное число граждан - вкладчики, беженцы и другие).

Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушителями вреда.

2. Общие положения о реагировании прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

2.1 Средства реагирования прокурора

Осуществляя повседневную и основную деятельность по выполнению возложенных на прокуратуру РФ задач, прокуроры используют полномочия по обеспечению исполнения законов, применяя свойственный им инструментарий для выявления правонарушений и реагирования на них - правовые средства прокурора. Использование правовых средств невозможно без теоретической, научно обоснованной базы, являющейся фундаментом эффективного применения права и укрепления законности в стране. С позиции современных преобразований, проводимых в органах прокуратуры, необходимо переосмысление существующих знаний о правовых средствах прокурора, с использованием комплексного подхода и фундаментальных наук.

Понятие "правовые средства прокурора" рассматривается в ракурсе инструментальной теории права (право расценивается как средство (инструмент) для разрешения практически значимых задач общества, для удовлетворения интересов людей), с использованием функционального подхода, который позволяет обеспечить его комплексную характеристику. Для наиболее полного и многостороннего понимания природы и сущности правовых средств прокурора целесообразно обратиться к знаниям о правовых средствах в общей теории права, так как представление о правовых средствах выступает прежде всего как общетеоретическая проблема.

Характеристика правовых средств как особых явлений правовой действительности, элементов механизма правового регулирования достаточно полно отражена в работах С.С. Алексеева, а также некоторых других авторов. С.С. Алексеев под правовыми средствами понимает институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров.

В.А. Сапун определяет правовые средства как институциональные образования (установления, формы). Необходимость использования функционального подхода в понимании юридических средств разделяют А.В.

Основываясь на суждениях названных ученых, можно сделать вывод о том, что правовые средства охватывают весь диапазон правовых феноменов (ситуаций). Особенностью правовых средств является то, что они вычленяются и рассматриваются с позиции их функционального предназначения и характеризуются как инструмент решения каких-либо конкретных задач. Применительно к органам прокуратуры это в первую очередь регламентированная законом и облаченная в строго определенную форму деятельность прокурора, характеризующаяся как инструмент решения поставленных перед ней задач, сформулированных в ст. 1 федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1"О прокуратуре Российской Федерации".

В прокурорском надзоре как современной юридической науке (в общепринятом понимании) правовые средства прокурора представляют собой строго регламентированную систему. Особенностью природы правовых средств является то, что они могут выступать в различном виде в зависимости от уровня, на котором рассматриваются. Опираясь на представление С.С. Алексеева о правовых средствах, применительно к теме данной статьи необходимо выделить два таких уровня правовых средств прокурора: во-первых, уровень первичных правовых средств - элементов механизма правового регулирования в целом и его важнейших подразделений. Это прежде всего юридические нормы, а также субъективные юридические права и юридические обязанности. Здесь правовое средство есть, в сущности, путь, общее направление решения жизненной проблемы.

С точки зрения отрасли прокурорского надзора уровень первичных правовых средств прокурора представляется нам как регламентированные законом полномочия прокурора, используемые с целью выполнения поставленных перед прокуратурой задач.

Второй уровень - операционный. Он представляет собой юридические средства, находящиеся непосредственно в оперативном распоряжении прокуроров. В зависимости от этапа осуществления функциональной деятельности прокурора мы рассматриваем правовые средства выявления нарушений законности и правовые средства реагирования на выявленные нарушения. Эти правовые средства прокурора закреплены в законодательстве: проверка, постановление, предостережение, представление, требование, жалоба.

Первичный уровень обусловлен полномочиями прокурора, является правовым фундаментом его непосредственной деятельности. Здесь следует обратить внимание на позицию авторов о том, что между полномочиями и правовыми средствами можно поставить знак равенства. С таким выводом вряд ли можно согласиться. Используя логическое представление о понятиях (дефинициях), понятие "полномочия" в данном случае уже и входит в понятие "правовые средства". Таким образом, правовое средство необходимо определить, как понятие родовое или как общее к частному. Так как первичный уровень правовых средств обусловливает формирование правового инструментария, всей системы правовых средств прокурора, то он фактически является абстрактными правами и обязанностями прокурора.

Природа полномочий прокурора - сложная категория. Во-первых, полномочия прокурора - это прежде всего субъективные права, предоставленные государством прокуратуре в целом, должностным лицам прокуратуры для выполнения возложенных на органы прокураторы функций. В правовом положении государственных органов, и в частности прокуратуры, не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Полномочия здесь выступают в единстве прав и обязанностей. Предпосылкой данного правового феномена служит то, что государство предоставило субъективные права для выполнения строго определенных функций, предполагая тем самым реализацию стоящих перед органами прокуратуры целей и задач. Применение этих прав является обязанностью прокуратуры, т.к. данные полномочия предопределены их назначением. Таким образом, предоставленное право - это обязанность, и наоборот, каждая обязанность - это право. Например, поднадзорный субъект вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к поднадзорному субъекту он имеет право на принесение протеста. В ст. 10 федерального закона о прокуратуре РФ установлено, что прокурор не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушениях законности, но обязан это делать для принятия мер по их устранению.

Операционные правовые средства прокурора в его деятельности выступают в роли конкретного инструментария реализации его интереса, направленного на борьбу с нарушениями законности, восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, привлечение виновных лиц к ответственности, т.е. направлены на реализацию целей и задач прокуратуры. Оптимальное использование операционных правовых средств в процессе деятельности и приводит к достижению определенного позитивного результата.

Между первичными правовыми средствами (полномочия прокурора) и операционными правовыми средствами (функциональная деятельность прокурора) имеется прямая зависимость. Изменение полномочий прокурора автоматически отражается как на его функциональной деятельности, так и на инструментах этой деятельности. Особенности полномочий прокурора существенно влияют на значение и содержание видов правовых средств прокурора, которые он использует для реализации конкретного полномочия в своей надзорной и ненадзорной деятельности.

Существует другая точка зрения о содержании правовых средств прокурора. Так, авторы комментария к федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации указывают, что протест прокурора представляет собой одно из основных средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, относя тем самым к средствам прокурорского реагирования лишь акты прокурорского реагирования. При этом следует отметить, что деятельность прокурора заключается не только в применении им правовых актов, как одной из составляющих правовых средств реагирования на выявленные нарушения законодательства, но и в выполнении действий, обеспечивающих исполнение требований, изложенных в акте прокурора.

Отдельные авторы правовым средством выявления нарушений законности называют прокурорскую проверку, применяемую в ходе осуществления прокурорского надзора. А.В. Трикс определяет прокурорские проверки как основной способ выявления нарушений закона, в процессе проведения которых принимается большинство решений о применении мер прокурорского реагирования.

Из вышеизложенного следует, что прокурорская проверка одновременно определяется через понятия "метод", "способ", "средство", "прием" и "действие". В результате этого в юридической литературе данные категории необоснованно отождествляются, что представляется далеко не бесспорным. Так, например, метод показывает лишь на то, как, каким образом прокуроры в процессе осуществления прокурорской деятельности решают поставленные перед ними задачи. Он определяет качественную сторону прокурорской деятельности. Следовательно, прокурорская проверка является скорее не методом, а правовым средством по выявлению нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих.

Таким образом, понятие "правовые средства прокурора" включает как саму функциональную деятельность прокурора, опосредованную его полномочиями, так и весь правовой инструментарий, являющийся средством реализации этой деятельности (прокурорская проверка, акты реагирования на выявленные нарушения и т.д.). Следовательно, определение, согласно которому правовые средства прокурора представляют собой совокупность полномочий и актов прокурора, является неполным, не отражающим функциональную сторону рассматриваемого института.

Определив, что природа и сущность правовых средств прокурора выражаются особым видением деятельности прокурора, который использует свои полномочия посредством конкретных инструментов для реализации задач, стоящих перед российской прокуратурой, необходимо рассматривать данный аспект в неразрывной связи с функциональной характеристикой прокуратуры Российской Федерации.

Еще одним аспектом, обусловливающим природу правовых средств прокуратуры РФ, являются функции прокуратуры. Вопрос о функциях прокуратуры в настоящее время является остродискуссионным и связан с последними изменениями федерального закона о прокуратуре (выделение в отдельную структуру СК при прокуратуре РФ) и процессуального законодательства РФ.

В статье 1 федерального закона о прокуратуре Российской Федерации определяется функциональная деятельность прокуратуры. Это, в первую очередь, осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России (надзорная функция). Остальные функции прокуратуры являются ненадзорными, ими охватывается участие прокурора в рассмотрении судами дел; участие в правотворческой деятельности; выпуск специальных изданий, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Пределы и содержание полномочий прокурора по осуществлению функций существенно отличаются друг от друга. По данному критерию функции прокуратуры можно подразделить на три вида: надзорная функция; функция участия прокурора в рассмотрении судами дел и организационная функция. Применительно к теме данной статьи первостепенное значение имеют надзорная функция и функция участия прокурора в рассмотрении судами дел, именно в их пределах рассматривается категория "правовые средства прокурора".

Таким образом, природа правовых средств прокурора представляет собой надзорную и ненадзорную деятельность прокурора, осуществляемую в рамках предоставленных полномочий, с использованием закрепленных в законе правовых средств выявления нарушений закона и правовых средств реагирования на выявленные нарушения.

Работникам прокуратуры необходимо в своей работе четко представлять систему правовых средств, опосредованную неразрывной связью закрепленных в законодательстве полномочий прокурора с функциональной деятельностью, при которой он использует оперативные правовые средства. Правовые средства выражены не только актами реагирования, но и самой деятельностью прокурора. Тем самым непосредственная деятельность прокурора, направленная на выявление нарушений закона, реагирование на выявленные нарушения и принятие мер для недопущения нарушений законности, должна отвечать требованиям законности, обоснованности и убедительности. Следует помнить о неодинаковости предоставленных законом полномочий, т.к. они не только определяются местом прокурора в системе прокуратуры, но и зависят от вида функциональной деятельности. Так, недопустимо применение надзорных полномочий прокурора в ненадзорной деятельности, что, в свою очередь, влияет на содержание оперативных правовых средств. Недооценка, неверный выбор правовых средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования прокурорско-надзорных отношений, приводят к сбоям в реализации права, снижению позитивного правового эффекта. Именно это в первую очередь предопределяет законность и обоснованность применения правовых средств, что влияет на эффективность использования как надзорных, так и ненадзорных правовых средств.

2.2 Приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Защита прав и свобод всех категорий граждан средствами прокурорского надзора уже сама по себе является основным приоритетным направлением в деятельности прокуроров. В связи с этим, чьи бы права и свободы ни были нарушены, прокурор не может оставаться безучастным. Он обязан принять все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

Однако предметом особой заботы прокурора является соблюдение прав и свобод граждан, которые в силу состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру защищать свои права и свободы.

Речь в первую очередь идет о больных, прикованных к постели, в особенности страдающих опасными заболеваниями, ведущими к летальному исходу, психически больных, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными; инвалидов первой и второй групп; престарелых, в особенности одиноких, нуждающихся в уходе. Сюда же следует отнести детей и подростков-сирот, потерявших родителей или брошенных (оставленных) ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей.

В особом внимании со стороны прокурора нуждаются такие категории населения, как беженцы и вынужденные переселенцы, права и законные интересы которых далеко не всегда соблюдаются. Будучи вынужденными покинуть места постоянного проживания, часто лишенные средств к существованию, они нередко не находят понимания и поддержки у местной

администрации и среди населения. Следует также назвать граждан, оказавшихся безработными по не зависящим от них причинам, которые нуждаются в социальной защите.

В центре внимания прокурора должны находиться семьи и отдельные граждане, пострадавшие от техногенных и природных катастроф и аварий, а также от преступных посягательств, так как выделяемые государством для оказания им помощи средства порой расходуются не по назначению.

Представляется, что для военных прокуроров особо актуальным является соблюдение прав и свобод военнослужащих срочной службы, а также военнослужащих, участвующих в боевых операциях, поскольку в силу специфики службы и боевой деятельности реализация многих прав и свобод, принадлежащих им, как и всем гражданам, приостанавливается, и они, кроме того, не в состоянии в полную меру лично защищать свои интересы.

В поле зрения прокурора должно находиться также соблюдение прав лиц, отбывающих наказания, назначаемые судом, а также задержанных и заключенных под стражу следственными и иными органами.

В связи с этим предметом особой заботы прокуроров является исполнение законодательства о гражданстве, о льготах и пособиях, пенсионного законодательства, законодательства о материнстве и детстве, о несовершеннолетних, о ветеранах, о занятости населения, о беженцах и вынужденных переселенцах, о труде, об обороне, о борьбе с наркоманией. При наличии сведений о нарушении этого законодательства прокурорские проверки следует проводить в первоочередном порядке либо поручать проведение проверок другим органам. Прокурорам необходимо проявлять активность в получении сведений о нарушении названного законодательства.

Сокращение продолжительности жизни россиян, рост заболеваемости населения, в том числе и в результате загрязнения окружающей среды, коммерциализация медицинских услуг и их недоступность для бедной части населения делает особо актуальным надзор за исполнением законодательства о здравоохранении и об охране окружающей природной среды.

Многочисленные нарушения законодательства об образовании, рост числа подростков, оставивших общеобразовательные учебные заведения, подчеркивает необходимость активизации прокурорского надзора за исполнением этого законодательства. Сказанное относится и к надзору за исполнением жилищного законодательства, включая и законодательство о приватизации жилищного фонда.

Нуждаются в защите средствами прокурорского надзора также политические, экономические и иные права граждан, в том числе и их право на свободу мысли и слова, передвижение и выбор места жительства, вероисповедание, личную неприкосновенность, занятие предпринимательской деятельностью, владение частной собственностью, включая недвижимость, и т.д.

В поле постоянного внимания прокурора должно находиться исполнение законодательства об обращениях граждан. Дело в том, что от того, как соответствующие руководители (владельцы) предприятий, учреждений, организаций и других органов исполняют возложенные на них обязанности по рассмотрению и разрешению писем, жалоб, заявлений и иных обращений населения и работников, во многом зависит состояние соблюдения предоставленных им прав и свобод.

В связи с этим при наличии оснований прокуроры планируют и проводят проверки законности рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений.

Работа по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находит отражение в текущих и перспективных планах работы прокуратуры. Мероприятия по защите их прав и свобод обычно включаются во все разделы планов работы. Эти мероприятия могут быть сгруппированы в самостоятельные разделы планов. Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не отличается заметной спецификой от организации работы по надзору за исполнением законов.

2.3 Работа прокурора с обращениями и заявлениями граждан

Закон о прокуратуре (ст. 10) обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем объеме работы органов прокуратуры. Ежегодно прокурорами и следователями всех уровней рассматриваются и разрешаются сотни тысяч жалоб и заявлений. Число жалоб и заявлений, поступающих в органы прокуратуры, в последнее время неизменно возрастает. Это говорит о том, что граждане России широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции Российской Федерации право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры, призванные охранять права и свободы граждан, реализуя право на обращение, граждане добиваются восстановления нарушенных прав и свобод, торжества справедливости.

Право обращения граждан с жалобами и заявлениями, будучи одним из важнейших социально-правовых институтов, активно используется прокурорами в качестве одного из основных способов обеспечения законности, охраны прав и свобод граждан, и в определенной мере охраны государственных интересов.

Работая с обращениями граждан, то есть, рассматривая и разрешая их жалобы и заявления прокуроры и следователи получают важную информацию:

о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в регионе;

о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях, совершаемых как лицами проживающими в регионе, так и другими лицами;

об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы граждан и совершивших иные правонарушения;

об органах и должностных лицах, не выполняющих требования законодательства об обращениях граждан, то есть иными словами, не принимающих меры к удовлетворению жалоб и заявлений;

Не менее важным является и то, что в органы прокуратуры поступает информация от граждан о недостатках и нарушениях в работе самой прокуратуры, в частности:

о процессуальных нарушениях, допускаемых следователями в ходе ведения предварительного следствия по уголовным делам;

о непринятии мер к привлечению к ответственности правонарушителей и к устранению нарушений законов;

о недопустимом, по мнению граждан, поведении работников прокуратуры, как в процессе исполнения служебных обязанностей, так и в общественных местах (в быту), и иная информация.

Названная информация, содержащаяся как в устных, так и в письменных обращениях граждан, существенным образом пополняет информационную базу органов прокуратуры, что в свою очередь способствует, во-первых, организации их работы на научной основе с учетом состояния законности, в том числе и состояния соблюдения в регионе прав и свобод граждан, и, во-вторых, помогает улучшению всей деятельности прокуратуры путем устранения недостатков и упущений в работе.

Принимая посетителей, рассматривая и разрешая жалобы и заявления граждан, прокуроры и следователи имеют возможность изучать общественное мнение, складывающееся у населения о прокуратуре в целом и об ее работниках в отдельности, что само по себе имеет большое значение в плане совершенствования деятельности прокуратуры.

Генеральный прокурор Российской федерации в своем приказе от 15 декабря 1998 г. № 90 "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" требует от прокуроров всех звеньев работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан подчинять решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка и организовать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратуры, к компетенции которой относится решение вопроса. Генеральный прокурор Российской Федерации обращает особое внимание на принятие исчерпывающих мер к удовлетворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объеме полномочия прокурора, предусмотренные ст. 27 Закона о прокуратуре.

Работа по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан и приему посетителей организует и контролирует прокурор-руководитель районной, областной и им равных прокуратур, а также начальники структурных подразделений прокуратуры. Прокурор-руководитель обязан так организовать работу, чтобы обеспечивалось правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений граждан, проводилась тщательная проверка содержащейся в них информации о нарушении законов, полностью восстанавливались нарушенные права и свободы граждан, привлекались к ответственности лица, допустившие эти нарушения, устанавливались причины нарушений и принимались меры к их устранению. Прокуроры-руководители систематически проверяют работу прокуроров и следователей по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений, принимают меры к оперативному устранению имеющихся недостатков, регулярно обсуждают на заседаниях коллегии, оперативных совещаниях состояние этой работы, а в отдельных случаях и факты проявления оперативными работниками недобросовестного отношения к этому участку работы.