Административное право как отрасль права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

ТЕМА: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ ПРЕДМЕТА И МЕТОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА

1.1. Предмет административного права

1.2. Метод административно-правового регулирования

ГЛАВА 2. СИСТЕМА И ОСНОВОПОЛОГАЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

2.1. Система административного права

2.2. Принципы административного права

ГЛАВА 3. МЕСТО И РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В

СИСТЕМЕ ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ЗАКЛЮЧЕНИЕСПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

право административный законодательство

ВВЕДЕНИЕ

Человеческое общество всегда нуждалось в управленческом, упорядочивающем общественные отношения и поведение людей воздействии. В этих целях общество создавало субъекты управленческого воздействия, к которым относится, прежде всего, государство, общественные формирования, органы местного самоуправления, а также иные структуры, обеспечивающие управление на уровне семейно-родовых и иных неформальных отношений.

Наиболее важные виды управленческой деятельности, такие, как государственное, местное управление, управление общественными объединениями, урегулировано нормами различных отраслей права. Вопросы управления составляют предмет правового регулирования таких отраслей права, как конституционное право, гражданское право, финансовое право и многих других отраслей права. При изучении административного права мы должны сформировать системное представление и комплекс знаний о государственном управлении как функции исполнительной власти, во всем многообразии форм и методов управленческой деятельности органов государственного управления.

В последнее время резко возросла роль административного законодательства, так как в каждом законе содержатся нормы административного права, но процесс реформирования административного законодательства в Республике Беларусь еще не завершен, и необходимость его продолжения очевидна.

Целью курсовой работы является правовая характеристика административного права как отрасли права.

Исходя из цели курсовой работы, сформулированы следующие задачи:

ѕ Изучить предмет административного права как отрасли права.

ѕ Дать определение и рассмотреть особенности метода административного права.

ѕ Проанализировать систему административного права.

ѕ Рассмотреть основные принципы административного права.

ѕ Определить место и роль административного права в системе отраслей права Республики Беларусь.

При выполнении курсовой работы в рамках диалектического и системного подходов к познанию изучаемых объекта и предмета исследования использовались методы абстрагирования и анализа общественной практики, единство общего, особенного и единичного, сравнительного анализа, а также статистические, графические и другие методы обработки и обобщения информации.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является монографическим исследованием, которое посвящено проблемам комплексного изучения административного права как отрасли права на современном этапе развития общества и государства. В работе определены главные направления совершенствования административного законодательства.

Нормативная база курсовой работы состоит из Конституции Республики Беларусь, кодифицированных актов законодательства, законов, нормативных правовых актов органов исполнительной власти, а также материалов судебной и правоприменительной практики, имеющих отношение к теме исследования.

Структура настоящей работы обусловлена целью исследования и поставленными задачами и состоит из введения трех глав, объединяющих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ ПРЕДМЕТА И МЕТОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА

1.1 Предмет административного права

Согласно наиболее распространенным теоретическим положениям, правовая система включает в себя такие структурные звенья, как отрасль, подотрасль права, субинститут, институт, норма права.

Самым крупным звеном этой системы являются отрасли права. Одним из дифференцирующих признаков отраслей служат их предметы, которыми отрасли отличаются друг от друга. Предмет, его содержание и сущность являются отличительными чертами отрасли, позволяющими говорить о ее специфической особенности. Однако выделение конкретного круга административно-правовых общественных отношений, составляющих предмет отрасли, представляется задачей весьма сложной, а в определенной мере и просто не разрешимой. И в этом отношении административное право не является исключением. Определение предмета любой правовой отрасли представляет собой долгий и кропотливый труд.

Как показывает юридическая теория и практика, общественные отношения, входящие в систему предмета той или иной отрасли, весьма разнообразны и отличаются обширностью своего содержания. На это указывают и ученые-правоведы, представляющие различные отрасли права. Среди них теоретики: гражданского права -- Н.Д. Егоров, конституционного -- В.В. Лазарев, трудового права -- К.Ф. Гусов. Так, согласно мнению последнего, «трудовое право является отраслью права, регулирующей трудовые отношения работников с предприятиями, а также производные, но тесно связанные с ними другие отношения». К производным он относит отношения по обеспечению занятости и трудоустройства, отношения по рассмотрению трудовых споров и т.д Алехин А.П., Козлов Ю.М. Сущность и основные институты административного права Российской Федерации: Учебник. - М.: ТЕИС ч.1., 2005..

Аналогичная ситуация наблюдается и в определении круга общественных отношений, регулируемых административным правом. Об этом свидетельствует и история его развития, в которой предмет отрасли всегда был объектом пристального внимания ученых-административистов.

Сложность вопроса заключается, прежде всего, во «всеохватывающей» сущности административно-правовых отношений, составляющих предмет административного права. Именно на это указывает абсолютное большинство ученых-правоведов. Например, А.Н. Одарченко, рассуждая о предмете административного права, пришел к заключению, что «общественные отношения, регулируемые данной отраслью права, настолько широки, что даже не поддаются учету». Поддерживает данное положение и Г.И. Петров, который утверждает: «административное право -- одна из наиболее сложных отраслей права, что вытекает из многообразия общественных отношений, которые она регулирует». Не опровергают этого мнения и другие ученые-административисты.

Как видим, приведенные высказывания не только подтверждают наш тезис о сложности предмета административного права, но и позволяют говорить о нем как о явлении неординарном. Отмечая единодушие ученых-правоведов по поводу общей характеристики предмета административного права, укажем на имеющиеся у них расхождения в определении его содержания.

Так, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов, авторы учебника «Административное право Российской Федерации», на основе анализа содержания административно-правовых отношений делают заключение о том, что в качестве предмета административного права выступают общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти Гавриленко Д.А. Административная ответственность и современность: Учебное пособие. - Мн.: Академия МВД, 2003..

По мнению авторов другого учебника, предмет административного права составляют отношения, складывающиеся в процессе осуществления исполнительной власти, отношения внутриорганизационные и отношения, складывающиеся в процессе общегосударственно-контрольной деятельности.

Несколько иначе представляет предмет административного права В.А. Юсупов, который считает, что административно-правовые отношения, составляющие предмет административного права, -- это преимущественно государственно-аппаратные отношения, отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоохранением, культурой и т.д.

Свое определение предмета административного права дают и другие известные ученые-административисты. В частности, К.С. Вельский ограничивает круг общественных отношений, составляющих предмет административно-правовогорегулирования, отношениями государственно-управленческими, полицейскими и отношениями в области административной юстиции Крамник А.Н. Административное право и государственное управле-ние в Республике Беларусь. - Минск.: Амалфея, 2007..

Ю.М. Козлов указывает на то, что предмет административно-правового регулирования образует круг общественных отношений, ограниченный рамками одного вида государственной деятельности, а именно: государственного управления Постникова А.А., Сухаркова А.И. Административное право Республики Беларусь: Учебное пособие Академии МВД. - Мн., 2008..

В.Д. Сорокин в качестве предмета административного права называет отношения в сфере общественного порядка.

Предмет административного права, согласно мнению Ц.А. Ямпольской, составляют те отношения, которые возникают в связи с образованием, организационным построением органов государственного управления и правильной организацией их деятельности. Аналогичной позиции придерживаются А.П. Коренев и И.И. Веремеенко Севрюгин В.Е. Проблемы административного права: Учебное пособие. - Тюмень: ТВШ МВД РФ, ТГУ, 2004..

Уточняя эти положения, Д.Н. Бахрах дает более полное описание сущности этих общественных отношений, в частности указывая на то, что это:

1) внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутри аппаратной работы в государственных органах. Сюда же он относит отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.), с их служащими, учащимися и т. д.;

2) взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

Таким образом, нет единства мнений о содержании и сущности предмета административного права. И это вполне объяснимо. Особенно если иметь в виду «необъятную» распространенность сферы административно-правового регулирования. Подтверждается это и административно-правовой практикой. Ее изучение показывает, что граждане, предприятия, организации и иные общественные формирования в повседневной жизни и деятельности постоянно вступают между собой в общественные отношения, регулируемые нормами административного права. Нормы административного права распространяют свое действие на отношения, возникающие в процессе реализации гражданами и организациями ряда своих прав и свобод, скажем, при обращении их в соответствующие государственные органы. Отношения административно-правового характера возникают и при обеспечении компетентными административными органами своих правоохранительных функций, например, в случаях нарушения гражданами возложенных на них обязанностей. Административно-правовые отношения иногда имеют и договорной характер, например при заключении административных договоров между субъектами органов публичной администрации и т.д.

Однако не все отношения, участниками которых становятся граждане, регулируются административным правом. Так, общественные отношения, возникающие в процессе заключения гражданами договоров займа, имущественного найма, дарения и других, не запрещенных законом договоров, регулируются нормами гражданского права. Избирая депутатов в органы представительной власти, граждане становятся участниками конституционно-правовых отношений. Поступление того или иного гражданина на службу является основанием возникновения между ним и органами администрации учреждения, организации отношений, регулируемых нормами трудового права.

И все же мы можем с полной уверенностью, во-первых, повторить тезис о том, что круг общественных отношений, составляющих предмет административного права, настолько обширен и разнообразен, что практически невозможно дать их исчерпывающий перечень; во-вторых, сказать о том, что определение узкого круга их норм представляется достаточно сложным, а сведение их только к управленческим отношениям является весьма дискуссионным.

Однако, как нам представляется, этого и не следует делать. Ведь в задачу учебного курса «Административное право» входит не перечисление с возможно большей точностью и тщательностью всех общественных отношений, регулируемых административным правом, а выявление тех общих свойств, которые и позволили объединить их в предмет одной отрасли. Именно они позволяют обнаружить в многочисленных правовых отношениях, регулируемых нормами различных отраслей, отношения административно-правового характера Татарников С.А., Соломенников А.И. Основы государственного и административного права Республики Беларусь. Курс лекций по разделу. Минск, 2005..

Административное право обслуживает наиболее важную и динамично развивающуюся сферу общественных отношений, связанных с реализацией государством исполнительских и управленческих функций, основной целью которых является обеспечение общественного блага. В свою очередь, достижение этой социально важной задачи невозможно без определенного государственно-правового механизма, отражающего объективно складывающуюся в конкретном государстве систему общественных отношений.

Одним из элементов этого механизма является государственная власть. Проявление социально необходимой меры этой власти реализуется в административно-правовых отношениях, составляющих предмет административного права. Вследствие этого административно-правовые отношения, составляющие предмет отрасли, по сути отношения, имеющие властный (императивный) характер.

Весь массив этих отношений можно условно разделить на отношения, возникающие:

между органами публичной администрации, осуществляющими функции государственного управления, и гражданами в процессе выполнения первыми поставленных перед ними государством задач;

между гражданами и органами публичной администрации в процессе реализации первыми своих демократических прав, свобод и обязанностей, т. е. осуществления ими права управления государством;

в процессе осуществления органами публичной администрации контрольных и надзорных функций в сфере обеспечения законности в деятельности предприятий, организаций и учреждений;

в результате внутрисистемной управленческой деятельности органов публичной администрации.

Последние, по мнению Д.Н. Бахраха, возникают в связи с реализацией юридических норм, упорядочивающих систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы Бахрах Д.Н. Административное право. - М.: издательский дом «ИНФРА-М», 2002..

Таким образом, общественные отношения, составляющие предмет административного права, являются не только элементом системы властеотношений, но носят также управленческий, в том числе внутриуправленческий характер. Их цель -- обеспечение эффективности деятельности органов публичной администрации по выполнению возложенных на них государственно и общественно значимых задач. Следовательно, эти отношения складываются в процессе реализации органами публичной администрации и их должностными лицами государственно-управленческих функций.

Круг административно-правовых отношений не замыкается лишь отношениями властными, «вертикальными», субординационными, построенными на объективно необходимой в некоторых отраслях народного хозяйства жесткой формуле «власти-подчинения».

Административно-правовые отношения могут иметь и так называемый «горизонтальный» характер. Причем в качестве одной из сторон этих административно-договорных отношений могут выступать граждане. Административно-правовые отношения могут иметь и «диагональный» характер (например, между несоподчиненными, неравными по своему системно-иерархическому уровню органами) 22. Постникова А.А., Сухаркова А.И. Административное право Республики Беларусь. - Могилев: Молодежное научное общество, 2004..

Согласно ст. 2 Конституции Республики Беларусь, ее правовая система, в том числе и административно-правовая, должны обеспечивать приоритет интересов человека перед интересами общества и государства. В качестве элемента механизма обеспечения этих прав может служить и равенство прав органов государства и его граждан в сфере государственного управления, в том числе и в сфере деятельности органов публичной администрации. Это равноправие обеспечивается избирательным правом граждан, референдумами, обращениями в органы государственного управления и другими способами.

Одной из форм проявления такого равенства являются предложения граждан, суть которых сводится к их участию в процессе улучшения деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий. В этом случае отношения, возникающие между гражданами и соответствующими органами, учреждениями и предприятиями, получают не только административный, но и партнерский характер, обусловленный единой целью -- совершенствование деятельности государственной системы. Своеобразной формой «горизонтальных» отношений являются и отношения, возникающие в результате подачи гражданами жалоб на действия того или иного служащего государственного органа, нарушившего их права. В результате подобных обращений у органа государственной власти появляется правовая обязанность -- обеспечить определенные условия договоренности об удовлетворении, с одной стороны -- претензий гражданина, с другой -- полнейшего использования возможностей органа Постникова А.А., Сухаркова А.И. Административное право Республики Беларусь: Учебное пособие Академии МВД. - Мн., 2008..

Необходимо отметить, исходя из этого, что административно-правовые отношения, составляющие предмет административного права, -- это и отношения, возникающие в процессе осуществления гражданами своих демократических прав и свобод и выполнения возложенных на них конституционных обязанностей

Таким образом, предмет административного права составляют общественные отношения властного (организационного) характера, возникающие между органами публичной администрации, их должностными лицами и гражданами (их объединениями) в процессе осуществления функций государственного управления.

1.2 Метод административно-правового регулирования

Административное право в процессе реализации своих задач и функций использует различные правовые средства и способы, направленные, прежде всего, на сферу управленческих общественных отношений. Их основу составляют отношения между гражданами, их объединениями и органами публичной администрации.

Эти средства и способы объединяются таким понятием, как метод (методы) правового регулирования общественных отношений, в нашем случае административно-правовых.

Метод правового регулирования -- явление, присущее всем отраслям права. В общем виде метод правового регулирования представляет собой систему юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое воздействие на поведение участников общественных отношений Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. -Минск.: Тесей, 2006..

Однако, согласно общей теории права, наряду с общим правовым методом регулирования применяется много конкретных частных методов, характерных для тех или иных отраслей. К ним можно отнести императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный методы, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Анализ их содержания и сущности позволяет весь спектр юридического воздействия этих методов свести к трем регулятивным проявлениям: запрету, предписанию (распоряжению, повелению), дозволению.

По сути, эти правовые возможности в той или иной форме используются всеми отраслями. В частности, запрет как предусмотренная нормой права обязанность воздержаться от совершения тех или иных действий имеет место не только в уголовном либо административном, но и в гражданском праве, например в виде одного из условий договора о сотрудничестве.

Предписание как предусмотренную обязанность действовать в очерченных нормой рамках (в широком понимании содержания нормы права) можно обнаружить повсеместно, т. е. любая из норм что-то предписывает.

Дозволение -- предоставление участникам общественных отношений возможности выбора по своему усмотрению совершения либо отказа от совершения тех или иных действий, установленных нормой. Дозволение как юридическое средство регулирования общественных отношений присуще, прежде всего, гражданскому праву, предусматривающему равенство сторон. Однако дозволение имеет место и в административном праве, например в административно-договорной сфере Крамник А.Н. Административное право и государственное управле-ние в Республике Беларусь. - Минск.: Амалфея, 2007..

Исходя из этого мы можем сделать заключение о том, что определение «специального», присущего лишь определенной отрасли метода представляется достаточно не простой зада- чей, а порой и просто невозможной. Как же в таком случае осуществлять дифференциацию отраслевого регулирования? Для решения этого вопроса обратимся к мнению ученого-правоведа Ю.М. Козлова. Согласно ему, различия между отраслями правового регулирования могут быть проведены по степени (удельному весу) практического использования того или иного средства. Анализ специальной юридической литературы выявляет и иные отраслевые элементы, позволяющие различать эти отрасли по субъектам, решаемым задачам, источникам и др. Однако основополагающим элементом этих различий (и в этом мы согласны с Ю.М. Козловым и всеми другими авторами, придерживающимися того же мнения) является характер и «удельный вес» названных выше средств: запрета, предписания (распоряжения, повеления), дозволения. В числе правовых признаков есть такие, которые позволяют наиболее рельефно обозначить сущность отрасли по используемым ею методам. В сфере административного права -- это властность и субординационность.

Методу административно-правового регулирования присущ, прежде всего, императивный (повелительный) характер используемых правовых средств. Именно они составляют основу деятельности органов публичной администрации как органов государственной власти. Источником же этой власти, согласно статье 3 Конституции Республики Беларусь, является народ, т. е. граждане Республики Беларусь и иные лица, обладающие соответствующим административно-правовым статусом Гавриленко Д.А. Административная ответственность и современность: Учебное пособие. - Мн.: Академия МВД, 2003..

В самом общем виде механизм метода административного права можно представить следующим образом:

а) установление границ регулируемых отношений (в виде
издания соответствующих нормативных актов);

б) наделение участников общественных отношений правами и обязанностями;

в) определение мер ответственности за нарушение правовых установлений.

Властность как составляющий метод административного права признается всеми авторами-теоретиками административного права.

На это указывает, например, Ю.М. Козлов, который, характеризуя комплексный характер метода административного права, приходит к заключению, что его суть может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий -- предписание к действиям, в соответствующих условиях и надлежащим образом предусмотренным данной административно-правовой нормой. (Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических последствий, на достижение которых ориентирует норма, например норма Кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь, определяющая сроки наложения административных взысканий;

б) запрещение определенных действий под угрозой применения принудительных юридических средств воздействия (например, привлечения к дисциплинарной или административной ответственности);

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренного нормой (например, при выборе применения мер ответственности), -- «жесткий вариант дозволения»;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия (например, подавать в соответствии и в порядке, предусмотренном законом, жалобу на действия соответствующего должностного лица либо не подавать), -- «мягкий вариант дозволения».

Как видно из предложенного перечня, несмотря на различные формы проявления власти, будь то «установление», «запрещение» либо предоставление возможности действия, суть ее остается неизменной и заключена в системе «власти -- подчинения власти» Телятицкая Т.В. Административное право Республики Беларусь. Общая часть: Учебное пособие. - Мн.: «Финадо», 2007..

По сути, аналогичной позиции придерживается и Г.А. Атаманчук, который, используя известные правовые формы, предлагает своеобразные конструкции административно-правового метода (методов). По его мнению, правовое регулирование (воздействие) в этой сфере общественных отношений можно свести к следующему:

а) позитивному обязыванию -- возложению на лиц обязанностей совершать определенные положительные действия;

б) запрещению -- возложению на лиц обязанностей воздерживаться от совершения действий определенного рода;

в) дозволению -- предоставлению лицам прав на собственные активные действия:

общедозволительного порядка -- правовое регулирование, при котором государственному органу «дозволено все, кроме...», -- и дается перечень запретов;

разрешительного порядка, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», -- и фиксируется строго определенный набор законных действий;

г) обязывающе-правомочному порядку, при котором любые действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства. Подобного мнения придерживаются и многие другие авторы.

Однако общественные отношения такого вида имеют свою сферу распространения и объективно возникают не везде, а прежде всего там, где предполагается:

а) совместное проживание участников этих отношений;

б) необходимость согласованности и упорядоченности их совместной деятельности.

Именно в силу этих социальных условий возникает необходимость в качестве системообразующего использовать императивный метод регулирования общественных отношений. Он, с одной стороны, предопределен природой сосуществования индивидов, наличием определенных прав и обязанностей, с другой -- достижением их общих целей.

При этом возникает необходимость предоставления одним прав, а другим -- корреспондированных этими правами обязанностей, т. е. появляется определенное неравенство сторон-участников административно-правовых отношений Тагунов Д.Е. Административное право и процесс: курс интенсивной подготовки / Д.Е. Тагунов, П.С. Забелов. - Мн.: ТетраСистемс, 2008..

Подобное неравенство, по мнению Д.Н. Бахраха, обеспечивается различными системами властеотношений, в числе которых линейная (типа «начальник--подчиненный») и функциональная (типа «инспектор--контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями и задачами субъектов. Даже права и обязанности органов и должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы Бахрах Д.Н. Административное право. - М.: издательский дом «ИНФРА-М», 2002..

Неравенство сторон-участников административно-правовых отношений, во-первых, предусматривает жесткую правовую регламентацию, во-вторых -- защиту прав и свобод субъектов административного права (прежде всего граждан) от произвола административных органов. Кроме того, юридическое неравенство сторон не подразумевает отсутствия у участников административных правоотношений, инициативы и предприимчивости в совершении любых действий, не запрещенных законом, что имеет чрезвычайно важное значение в условиях формирования правового демократического государства.

Субординационность в сфере осуществления субъектами административного права своих прав и обязанностей обусловлена природой властеотношений, невозможных без четкого определения места и роли участников административных правоотношений в системе государства и права. Причем это касается не только органов государства, основной целью которых является осуществление функций государственного управления, но и граждан, физических лиц, чей административно-правовой статус также имеет свое правовое закрепление. В соответствии с ним, например, граждане должны подчиняться законным указаниям сотрудников милиции, налоговых органов, органов санитарного надзора и т. д.

Таким образом, метод административного права представляет собой императивно-правовое воздействие на участников общественных отношений с целью обеспечения их необходимого поведения.

Следует, однако, отметить, что положение об императивном характере метода административного права, хотя и определяет место и роль административного права в правовой системе, но не является абсолютным..Это лишь фасад административного права, его общая сущностная характеристика. Подтверждением этому может служить деятельность органов публичной администрации. Как показывает практика, они применяют и такие методы, как:

метод рекомендаций, суть которого заключается в даче одной стороной административно-правовых отношений рекомендаций другой стороне этих отношений. При этом эти рекомендации приобретают правовую силу при условии принятия их другой стороной;

метод согласования имеет место в случаях возникновения административно-правовых отношений между независимыми участниками;

метод равенства строится на основе договорных отношений субъектов одного государственно-иерархического уровня.

Наличие различных методов административно-правового регулирования диктуется целями и задачами органов публичной администрации и определяется их содержанием, основу которого составляют действия по:

а) установлению строго определенного порядка действий лиц;

б) предоставлению свободы совершать либо не совершать действия, предусмотренные административно-правовой нормой в условиях, определенных данной нормой;

в) предоставлению возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов поведения;

г) запрещению определенных действий под угрозой применения санкций, предусмотренных административно-правовой нормой.

На основе природы предмета и метода административного права можно сделать вывод и о содержании отрасли «Административное право». В общем виде она может быть определена как система норм, регулирующих общественные отношения императивного характера, возникающие между органами публичной администрации (их должностными лицами) и гражданами (их объединениями) в процессе осуществления функций государственного управления, направленных на обеспечение законности и правопорядка.

ГЛАВА 2. СИСТЕМА И ОСНОВОПОЛОГАЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

2.1 Система административного права

Наряду с предметом и методом административного права все вопросы, связанные с системой административного права, также можно отнести к достаточно сложным, дискуссионным, а главное -- требующим постоянного внимания. В первую очередь это, конечно, связано с ее бурным развитием, вызванным сменой ряда приоритетов в системе государства и права.

Систему административного права можно рассматривать в нескольких аспектах в зависимости от ее содержания. В одном случае -- это отрасль права, в другом -- учебная дисциплина, в третьем -- правовая наука.

В свою очередь, каждый из составляющих предложенную систему элементов можно рассматривать отдельно. В частности, система отрасли административного права может быть представлена как совокупность административно-правовых норм и институтов; именно на это указывает большинство ученых-административистов.

Практически все авторы, занимающиеся этой проблемой, отмечали и отмечают непростой характер системы административного права. Так, А.Н. Одарченко считает, что общественные отношения, регулируемые данной отраслью, так разнообразны, что не поддаются учету. В определенной мере это положение верно Татарников С.А., Соломенников А.И. Основы государственного и административного права Республики Беларусь. Курс лекций по разделу. Минск, 2005..

Трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. С учетом этого административное законодательство, по-видимому, следует считать не отраслью, а более крупным звеном правовой системы -- массивом законодательства. Иными словами, административное право можно представить в виде некоего правового образования («суперотрасли»), вбирающего в себя ряд как вполне уже оформившихся либо находящихся на этапе становления правовых отраслей (подотраслей), так и пока еще «скрытых». Английский административист Д. Гарнер также считает сложной проблему установления границ административного права. Весьма сложной систему административного права сегодня считают К.С. Вельский, В.М. Безденежных и др. Современные авторы в систему административного права включают: в одном случае -- «строительное право», «социальное право», «образовательное право», «служебное право», в другом -- информационное право и законодательство. Теория и практика развития административно-правовых отношений показывает, что они находят свое развитие и в иных сферах Севрюгин В.Е. Проблемы административного права: Учебное пособие. - Тюмень: ТВШ МВД РФ, ТГУ, 2004..

Существуют и иные мнения по этому поводу. В частности, А.П. Коренев, размышляя о проблеме системы административного права, приходит к выводу, что данную отрасль составляют ее институты, т. е. группы норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления. В связи с этим, по его мнению, возникает вопрос о соотношении отрасли права с ее административно-правовыми институтами, о единстве системы всей отрасли. Следует ли выделять в качестве самостоятельных основные институты отрасли и на их базе создавать, как предлагают некоторые авторы, самостоятельные отрасли, т. е. произвести «отпочкование» основных институтов от отрасли административного права, объявив их самостоятельными отраслями права? А.П. Коренев отмечает, что в диссертационных исследованиях и других работах последних лет некоторыми авторами обосновывается необходимость выделения из административного права новых отраслей: «таможенного права», «образовательного права», «медицинского права», «спортивного права», «служебного права», «военного права», «полицейского права» и др. По его мнению, для этого нет объективных оснований. Все указанные «отрасли» имеют общий предмет регулирования -- управленческие отношения -- и являются составными частями (институтами) единой суперотрасли административного права. Искусственное деление единой отрасли административного права на новые самостоятельные, по мнению российского исследователя, не усовершенствует систему права, а напротив, искусственно и необоснованно ее усложнит, затруднит деятельность правотворческих и правоприменительных органов Российский Б.В. Административное право: Учебное пособие. - М.: Новый Юрист, 2004..

Однако автор не исключает возможности чтения спецкурсов в образовательных учреждениях юридического профиля для изучения соответствующего законодательства.

Итак, практически все ученые-правоведы сходятся в том, что административное право является сложной системообразующей отраслью, включающей в себя элементы сложного правового механизма, объединенного таким социальным явлением, как необходимость государственно-правового участия в общественных процессах. В связи с этим надо упомянуть позицию профессора Ю.А. Тихомирова, который отводит административному праву «материнскую роль» для всего комплекса отраслей публичного права. Как нам представляется, это мнение наиболее близко к определению места и роли административного права в правовой системе. Безусловно, современное административное право -- это активно развивающийся механизм, охватывающий широкий круг родственных правоотношений иных отраслей, дающий начало новым подотраслям и отраслям Телятицкая Т.В. Административное право Республики Беларусь. Общая часть: Учебное пособие. - Мн.: «Финадо», 2007..

2.2 Принципы административного права

Принципы административного права -- это исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности административно-правовых отношений, возникающих в общественной жизни.

Значение правовых, в том числе отраслевых принципов, двояко. С одной стороны, они отражают существо содержания, социальную направленность и главные отраслевые особенности правового регулирования. Это позволяет лучше понимать его смысл, правильно толковать и применять конкретные правовые нормы. С другой стороны, принципы права должны учитываться при обнаружении пробелов в законодательстве и применении правовых норм по аналогии. Для административного права это обстоятельство имеет особенно важное значение, ибо оно чаще других отраслей встречается с такими ситуациями. Дело не только в том, что оно в большинстве случаев содержит лишь общие правила, в которых невозможно предусмотреть все детали чрезвычайно многообразных и сложных административно-регулятивных отношений.

Управленческий характер административно-правового регулирования, рассчитанный на инициативу участников, заранее предполагает возможность появления таких правоотношений, которые не регулируются прямо либо не предусмотрены в правовой норме, но соответствуют «общим началам и смыслу административного законодательства». Это, например, отношения, связанные с профессиональными особенностями представителей органов публичной администрации либо возникающие впервые Татарников С.А., Соломенников А.И. Основы государственного и административного права Республики Беларусь. Курс лекций по разделу. Минск, 2005..

К особенностям правовых принципов необходимо отнести и то, что они, как правило, имеют свое «жесткое» законодательное закрепление и общеобязательный характер. Это, однако, не ослабляет попыток их научного разрешения. Подтверждением тому служат исследования ведущих ученых-административистов. Правда, как заметил А.П. Коренев, в последнее время наблюдается некоторое снижение их интереса к этому заслуживающему самого пристального внимания вопросу. Как нам представляется, такое явление обусловлено рядом причин, как субъективных (отсутствие специальных, отвечающих современности исследований, посвященных этой проблеме), так и вполне объективных, связанных с процессом преобразований как правовой системы в целом, так и административного права в частности.

Однако этому вопросу уделяется серьезное внимание в работах таких ученых-административистов, как А.П. Коренев, К.С. Вельский, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.Н. Крамник и др. Так, например, А.П. Коренев, рассуждая о проблемах развития современного административного права, к числу основных принципов отрасли, требующих всестороннего исследования, относит: законность; научность; демократизм нормотворчества и реализации правовых норм; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимные права, обязанности и ответственность субъектов управления и личности; федерализм; гуманизм; государственную защиту прав, свобод и законных интересов граждан; оптимальное распределение компетенции (предметов ведения) между субъектами управления Крамник А.Н. Административное право и государственное управле-ние в Республике Беларусь. - Минск.: Амалфея, 2007..

Следует отметить, что несколько ранее он выделял иные принципы административного права: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность.

Как видно из приведенных выше мнений одного автора, процесс определения основных принципов отрасли является творческим и, безусловно, не может быть ограничен какими-либо догмами.

По мнению К.С. Вельского, к принципам административного права можно отнести: законность; научную обоснованность и доступность для понимания широкими массами народа; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной власти; ответственность; активное гражданство; предупреждение правонарушений;, гарантированную помощь и защиту прав граждан.

Д.М. Овсянко в качестве принципов деятельности органов исполнительной власти, содержание которых, по нашему мнению, не может рассматриваться в отрыве от основных принципов административного права, отмечает принцип народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграничения полномочий федеральных и региональных органов; законности; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; федерального устройства; централизации; плановости, дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. -Минск.: Тесей, 2006..

Высказываются и другие мнения по поводу принципов административного права. Однако все они едины в том, что в основу формирования этих принципов заложены управленческие и социальные начала.

Важнейшую роль здесь играет конституционное закрепление отношений в системе «человек -- общество -- государство». Исходя из этого можно предложить следующую классификацию основных принципов административного права Республики Беларусь:

1. Принцип приоритета интересов человека перед интересами общества и государства.

Данное положение вытекает, прежде всего, из содержания Конституции Республики Беларусь, в частности статьи 2, где указано, что «человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Принцип, заложенный в данной статье, находит свое отражение в иных актах системы административного права, законах, декретах, постановлениях и т. д.

2. Принцип компетентности органа, принимающего
административный акт.

Данный принцип основан на разделении труда между звеньями исполнительно-распорядительного механизма и является юридической базой организации управляемой среды. Он определяет полномочия органа в принятии им управленческих решений.

3. Принцип законности в административном праве.

Этот принцип вытекает из самой природы административного права как правовой отрасли. Он имеет конституционную основу и касается всех участников административно-правовых отношений. В частности, на это указывает статья 7 Конституции, в которой записано, что «государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства». В статье 52 указано, что «каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции».

4. Принцип эффективности административного права.

Правовые нормы и акты правоприменительной деятельности в сфере административного права являются действенным средством организационного влияния на социальные процессы. Их природа и содержание обеспечивают быстрое и полное достижение целей исполнительно-распорядительными органами. Эффективность административного права обеспечивается, например, оперативной работой по выработке (принятию) и доведению до адресата решений в сфере правоприменительной деятельности органов государственного управления.

Перечисленные общие принципы административного права органически связаны между собой и дополняют друг друга. Они определяют юридическую природу отрасли, ее место в правовой системе и социальную значимость.

Общие принципы административного права находят свое отражение и в принципах отдельных административно-правовых институтов. В частности, принципами института административного производства являются: законность, гласность, публичность, экономичность, достижение объективной истины при рассмотрении дел, широкое участие общественности в их разрешении, право нарушителя на защиту.

К принципам административного права с полной уверенностью можно отнести и иные общеправовые принципы, как-то: социальной справедливости, демократизма, гуманности, равноправия, единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину.

Как уже говорилось, абсолютное большинство принципов административного права имеет конституционную основу, что обусловлено, не в последнюю очередь, местом и ролью административных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции государственного управления. Все эти принципы, как уже отмечалось, имеют законодательное закрепление, а следовательно, и лица, их нарушившие, являются правонарушителями. Итак, принципы административного права являются важным элементом механизма административно-правового регулирования, его сущностной основой.

ГЛАВА 3. МЕСТО И РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Определение роли и места административного права в системе иных отраслей белорусского права - достаточно сложная задача. Процесс ее решения зависит от различных факторов, в том числе и от выработанной в теории права и государства концепции системы права.

При характеристике основ правового регулирования административно-правовых отношений с точки зрения системного анализа права в них можно выделить два основных аспекта.

Первый - общетеоретический, включающий анализ отрасли с точки зрения теории права и государства, конституционного права и др. Теория права и государства, используя новейшие достижения обществоведения, определяет такие общетеоретические категории всех отраслей права, как предмет отрасли, механизм правового регулирования, источники отрасли права. При этом в рамках этой фундаментальной отрасли правоведения освещаются некоторые теоретические аспекты, имеющие прикладной, в частности административно-правовой характер Телятицкая Т.В. Административное право Республики Беларусь. Общая часть: Учебное пособие. - Мн.: «Финадо», 2007..

Второй отраслевой аспект связан с существованием иных отраслей права: конституционное, гражданское, финансовое, таможенное и др. Эти отрасли составляют практический, прикладной срез права, занимаются конкретными содержательными вопросами правового регулирования общественных отношений, используя свои специфические средства и методы.

Каждая из них использует определенную систему правовых средств, с помощью которых воздействует на систему определенных общественных отношений. Иными словами, каждая отрасль с помощью составляющих ее правовых норм регулирует правовые отношения, составляющие ее предмет.

Например, нормы конституционного права закрепляют права и свободы, а также обязанности граждан и лиц, проживающих на территории конкретного государства, определяют систему государственных органов и их взаимоотношения, административно-территориальное устройство и др.; гражданское право -- система гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные и неимущественные отношения в обществе (сюда включаются и личные неимущественные отношения); уголовное право -- система уголовно-правовых норм, сфера правового воздействия которых направлена на борьбу с преступностью. При этом границы правовых отношений, регулируемых той или иной отраслью права (тем более, административным правом), определить достаточно сложно, а порой просто невозможно. Административно-регулятивной сферой воздействия охватывается сегодня весьма широкий круг правовых отношений. Причем эти отношения возникают не только в сфере тех отраслей, которые «обязаны» своим появлением административному праву, например такие, как «служебное право», «информационное право», «спортивное право». Нормы административного права применяются в «таможенном праве», «трудовом праве», «экологическом праве» и других отраслях. В свою очередь, в сфере административного права имеются нормы конституционные либо гражданско-правовые (например, в случаях заключения административных договоров -- нормы, относящиеся к трудовым отношениям) Тагунов Д.Е. Административное право и процесс: курс интенсивной подготовки / Д.Е. Тагунов, П.С. Забелов. - Мн.: ТетраСистемс, 2008..

Наиболее тесно связаны сферы административного и конституционного права. Конституционное право как ведущая отрасль правовой системы Республики Беларусь закрепляет основы государственного устройства, в том числе и основы формирования, порядка деятельности органов исполнительной власти. Конституционное право, в отличие от других отраслей, регулирует общественные отношения во всех сферах общества: политической, экономической, социальной, духовной и др.

Конституционно-правовые нормы определяют систему, порядок формирования, компетенцию органов местного управления и др. Роль же административного права -- конкретизация, определение механизма (и сам механизм) реализации норм конституционного права. Административно-правовые нормы устанавливают правовой порядок взаимоотношений между субъектами в сфере реализации ими государственно-управленческих функций, определяют формы и методы деятельности органов публичной администрации, взаимоотношений с ними граждан, учреждений, предприятий и организаций. Нормы административного права имеют правоохранительный, защитный характер; содержащиеся в административно-правовых нормах санкции направлены на обеспечение выполнения требований норм конституционного права. Например, защиты личной неприкосновенности граждан, их защиты чести и достоинства, обращений в государственные органы и т. д. Во всех этих случаях конституционные нормы приобретают приоритетное значение Татарников С.А., Соломенников А.И. Основы государственного и административного права Республики Беларусь. Курс лекций по разделу. Минск, 2005..

Административное и гражданское право. Всякая деятельность человека, а тем более группы людей, требует определенной организации, связанной с необходимостью установления иерархии прав и обязанностей. Поэтому в любой сфере деятельности человека неизбежно складываются отношения «власти--подчинения», будь то отношения внутриколлективные либо отношения гражданина или коллектива с представителями власти. При этом субординационные отношения, которые, скажем, возникают в сфере производства, распределения, обмена или потребления, самым тесным образом связаны с имущественно-стоимостными отношениями. Так, например, для занятия производственно-хозяйственной либо торгово-закупочной деятельностью необходимо получить лицензию на тот или иной вид работ от компетентного органа публичной администрации, вследствие чего между организацией и этим органом возникают, во-первых, государственно-властные управленческие отношения, связанные с получением лицензии, во-вторых, следующие за получением лицензии -- имущественно-стоимостные отношения, в которые вступает организация в процессе выполнения разрешенных ей видов деятельности. Кроме того, природа организационных отношений, возникающих между организацией и органом, осуществляющим функции государственного управления, предопределяет их правовое регулирование посредством обязывающих предписаний, опирающихся на властные полномочия органа государственного управления.

...