Конституционно-правовая ответственность

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Конституционно-правовая ответственность и ее особенность

2. Ответственность правительства перед президентом РФ

3. Роспуск Государственной Думы

4. Отрешение от должности высших должностных лиц

5. Роспуск законодательных органов субъектов РФ

Заключение

Список литературы

Введение

В связи с принятием на всенародном референдуме новой Конституции РФ1, вступившей в силу 25 декабря 1993 года, провозглашением России демократическим правовым государством, конституционное право стало бурно развиваться. Вместе с развитием отрасли конституционного права, получили развитие и его институты, в том числе и институт конституционной ответственности.

Объектом изучения данной работы являются общественные отношения, охраняемые и регулируемые конституционно-правовыми нормами, а так же органы государственной власти, которые могут быть объектом конституционно-правовой ответственности.

Тема конституционной ответственности очень объемная и, на мой взгляд, в отношении органов государственной власти мало исследована на практике. Таким образом, цель данной работы состоит в том, чтобы на основе изучения конституционного законодательства дать общее представление об институте конституционно-правовой ответственности органов государственной власти, членов Государственной думы и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а так же законодательных органов субъекта Российской Федерации перед президентом РФ.

Задачи работы состоят в следующем: во-первых, дать понятие конституционно-правовой ответственности перед президентом РФ; во-вторых, указать и раскрыть меры ответственности для каждой вышеперечисленной отрасли власти; в третьих, показать проблемы конституционной ответственности органов государственной власти.

1. Конституционно-правовая ответственность и её особенности

Прежде чем, сделать вывод о том, что же такое конституционно-правовая ответственность, нам следует рассмотреть несколько точек зрений авторов на понятие конституционно-правовой ответственности. Юридическая ответственность - важнейший институт любой правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия. Вследствие того, что юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, она является категорией, свойственной всем отраслям права, включая и конституционное право. Согласно позиции Червонюк В.И., конституционная ответственность представляет собой неблагоприятные последствия, которые наступают в случае отступления от конституционно-правовых требований полномочных органов государства, его должностных лиц, а также иных субъектов политической деятельности.

Конституционно-правовая ответственность, как и иная юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определённых отрицательных последствий. Согласно точке зрения Кутафина О.Е. и Козловой Е.И. конституционно-правовая ответственность это совокупность элементов, своего рода, кары как претерпевания неблагоприятных для правонарушителя последствий за нарушение норм конституционного права, что имеет государственно-властную, принудительную природу.

Такой автор, как Баглай М.В Баглай М.В., Конституциооное право Российской Федерации. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2002.., раскрывает конституционно-правовую ответственность в качестве реализации санкции, указанной в конституционно-правовой норме, относительно органов государственной власти и должностных лиц как органов низшего и среднего звена, так и высшего уровня. В российском конституционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом, который, например, вправе без объяснения причин отправить в отставку любого министра. Правительство также несет определенную ответственность перед Федеральным Собранием, которое вправе выразить ему недоверие. Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конституции РФ, эту ответственность реализует Конституционный Суд. Как видим, такие формы ответственности наступают за конкретное правонарушение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений.

Кондрашев А.А. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 233 определяет конституционную ответственность как правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.

Зражевская Т.Д. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 56--57. видит сущность конституционной ответственности в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. Исходя из этого, под конституционной ответственностью Зражевская Т.Д. понимает самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства.

Иные авторы понимают под конституционно-правовой ответственностью обязанность субъекта правоотношения (гражданина, органа власти, должностного лица) претерпевать неблагоприятные последствия в виде ограничений личного или имущественного характера своих незаконных действий (бездействий), установленной Конституцией РФ и другими федеральными законами.

Можно сделать вывод, аккумулируя точки зрения рассмотренных выше авторов, о том, что представляет исследуемое нами понятие следующим образом: конституционно-правовая ответственность - это одна из форм юридической ответственности, предусмотренная нормами конституционного права и выраженная в реализации санкции в соответствии с этими же нормами посредством претерпевания неблагоприятных последствий органами государственной власти и должностными лицами в виде ограничений личного или имущественного характера своих незаконных действий (бездействий) согласно Конституции РФ и другими федеральными законами.

Перед тем, как приступить к выявлению особенностей конституционно-правовой ответственности, необходимо установить признаки рассматриваемой формы юридической ответственности. По мнению Кондрашева А.А., понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

1) государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного, реже личного характера;

2) совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;

3) установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.

Кроме того, к числу факультативных признаков конституционно-правовой ответственности Кондрашев А.А. относит и особую процедуру установления и возложения ответственности управомоченным на то государственным органом (органами).

Большинство авторов относят основание конституционно-правовой ответственности к её отличительному существенному признаку. Основание конституционно-правовой ответственности - это те обстоятельства, при которых наступает данный вид ответственности в соответствии с конституционно-правовыми нормами. Существует три основания возникновения конституционно-правовой ответственности:

1) нормативное основание - это совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих:

а) составы конституционных деликтов;

б) конституционно-правовые санкции и принципы их применения;

в) круг субъектов, уполномоченных применять конституционно-правовые санкции, - инстанции ответственности;

г) процедуру применения мер конституционно-правовой ответственности, то есть ее процессуальную форму.

Особенность нормативной основы конституционно-правовой ответственности в настоящее время, как и прежде, состоит в том, что она образована множеством нормативных актов - как федеральных, так и региональных; единый кодифицированный акт отсутствует.

2) процессуальное основание - это решение компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретный конституционный деликт. Инстанцией, уполномоченной на привлечение к конституционно-правовой ответственности, может быть суд. Особенно подходит для этой роли Конституционный Суд.

3) фактическое основание - это деяние конкретного субъекта конституционно-правовых отношений, которое не соответствует диспозиции конституционно-правовой нормы, охраняемой конституционно-правовой санкцией. В юридической литературе фактическое основание конституционно-правовой ответственности обозначается как конституционный деликт (от лат. delictum - правонарушение, проступок).

Некоторые авторы относят к одному из признаков, характеризующих именно конституционно-правовую ответственность, - это присущей только ей специфический субъект. В сущности, речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти этих уровней, а также отдельных должностных лиц. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов не является конституционно-правовой, это муниципальная ответственность, которая должна рассматриваться в рамках муниципального права. В то же время конституционные основы данного вида ответственности должны рассматриваться в рамках конституционно-правовой ответственности. Поэтому применительно к ответственности органов власти и должностных лиц федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и политических партий более правильно было бы говорить не о конституционно-правовой, а о публично-правовой ответственности. Однако, эти термины, чаще всего, многими авторами рассматриваются как тождественные.

В процессе исследования признаков конституционно-правовой ответственности мы уже заметили, что они не так обычны на первый взгляд и достаточно специфичны, что может их характеризовать и в качестве, своего рода, особенностей данного вида юридической ответственности. Конституционно-правовая ответственность устанавливается специальным законодательством, конкретизирующим конституционные положения, а не отдельно Конституцией Российской Федерации, так как она не содержит каких-либо видов ответственности (санкций) за нарушение конституционного законодательства.

Также особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что она устанавливается, как правило, в особо жёстких формах вследствие того, что в данном случае нарушаются первоосновы российского государства. Например, в Главе 29 Уголовного Кодекса РФ Уголовный кодекс РФ. Глава 29. Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства устанавливается ответственность за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства в виде лишения свободы, причём, в большинстве случаев на срок свыше 10 лет.

Ещё одной особенностью изучаемого нами вида юридической ответственности является то, что она наступает только при наличии вины. Так, согласно со статьёй 93 Конституции РФ Уголовный кодекс РФ. Статья 93. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности… основанием привлечения Президента Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности является совершение им деяния, которое имеет признаки измены или иного тяжкого преступления, а значит, в подобном деянии должна быть установлена именно вина данного субъекта, на которого возлагается конституционно-правовая ответственность.

Интересной особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что законодательное регулирование этого вида ответственности зависит от защищаемого права. Например, ответственность за нарушение избирательных прав граждан наступает в соответствии с уголовным или административным правом; за нарушение трудовых прав - в соответствии с трудовым правом; нарушение прав собственности - с гражданским правом.

Особенностью конституционной ответственности представляется и то, что она применяется не только за совершение правонарушения, но и при несовершении таковых: вследствие выбора неправильного политического курса, неэффективной государственной деятельности, слабости руководства и др.

Более того, есть и ещё одна особенность конституционно-правовой ответственности - это специфический набор санкций, не присущий какому-либо иному виду юридической ответственности. Большинство санкций индивидуальны для каждого вида ответственности, исключением являются только штраф и арест, выступающие одновременно санкциями уголовной и административной ответственности (для штрафа - ещё и гражданско-правовой). Санкции конституционно-правовой ответственности возможны следующие:

1) предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;

2) отзыв высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирателями;

3) отзыв депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления;

4) увольнение в отставку главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ или главы муниципального образования вследствие отрешения его от должности Президентом РФ;

5) роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования;

6) отрешение от должности Президента РФ;

7) досрочное прекращение полномочий председателя Центрального банка РФ, председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты РФ.

В заключение данной главы своей курсовой работы, хотелось бы отметить то, что понятие конституционно-правовой ответственности представляется совокупностью многих факторов, которым необходимо уделять внимание при его изучении: различные точки зрения авторов, исследовавших данный вид юридической ответственности; признаки рассматриваемого понятия; присущие только ему особенности: специальное законодательство, регулирующее институт конституционно-правовой ответственности; субъекты, которые несут подобную ответственность; санкции, которые относятся к этой форме юридической ответственности, но содержатся в различных отраслях права, не только в конституционном законодательстве, в связи с характеристикой совершённого правонарушения, за которое предусмотрена конституционная правовая ответственность.

2. Ответственность правительства перед президентом РФ

Конституция РФ предусматривает многочисленные процедуры ответственности органов государственной власти перед Президентом РФ.

Участники Конституционного Совещания при Президенте РФ за фасадом необходимости создания органа гаранта Конституции, защитника Конституции, в понимаемом ими смысле гаранта конституционной ответственности были намерены создать некий конституционный залог успеха Президента РФ. Настоящая цель - максимально обезопасить Президента посредством его полномочий принять необходимые меры ответственности по отношению к другим органам государственной власти.

Иными словами, авторы Конституции считали приоритетом необходимость логики, по которой, кроме ответственности, возлагаемой судебными органами, должна была эффективно обеспечиваться и «спец-ответственность», возлагаемая Президентом РФ - гарантом Конституции.

Президент России в этом особом качестве мог выступать как некий «верховный судья» и, следовательно, как гарант реализации общей юридической, конституционной, но в любом случае и политической ответственности тоже, иных государственных органов.

По Конституции Президент РФ принимает разнокачественные решения об ответственности иных органов государственной власти, среди которых можно отметить решение об ответственности Государственной Думы - роспуск ГД, (п. «б» ст. 84 Конституции), отклонение федерального закона, решение об ответственности Правительства - отставка Правительства (п. в ст. 83 Конституции), освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, отмена постановлений и распоряжений Правительства (п. 3 ст. 115 Конституции), решение об ответственности органов государственной власти субъектов РФ - право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 85 К. РФ). Президент РФ принимает решение об ответственности, хотя немного в ином направлении, в случае объявления помилования (п. «в» ст. 89).

Необходимо сразу отметить, что ответственность возложена Президентом РФ на Правительство (формируемое самым Президентом) фактически неограниченное. Достаточно отметить абсолютное отсутствие минимальных, даже просто формальных ограничений в вопросе отставки Правительства. Безапелляционная сентенция потенциально грозит, безусловно, бескомпромиссно и постоянно: « Президент принимает решение об отставке Правительства » (с. 83/в К. РФ).

Отмена постановлений и распоряжений Правительства Президентом РФ - это только одна из многочисленных типологий мер ответственности, предусмотренных авторами Конституции.

В данном случае Конституция дает следующую «сентенцию»: «Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ст. 115 п. 3 Конституции РФ).

Здесь Правительство может выступить как правонарушитель конституционной нормы, может не выполнять конституционную обязанность последовательно соблюдать иерархию нормативных правовых актов.

Основания ответственности Правительства РФ, как высшего органа исполнительной власти, в законодательстве не выделяются. В науке сложилось мнение, что правительство отвечает перед главой государства и парламентом независимо от вины и, по существу, независимо от совершения каких-либо противоправных действий. Основанием правительственной ответственности становится утрата доверия соответствующих органов, которое юридически измерить невозможно. Так, Р.М. Дзидзоев в отношении ответственности правительства пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она не обязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины» Дзидзоев Р. М. Конституционно-правовая ответственность: Учеб. пособие. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2004. С. 50..

Некоторые авторы в правительственной отставке усматривают меры как юридической, так и политической ответственности в зависимости от оснований и обстоятельств отставки. Так, А.С. Сергеев в отношении ответственности Правительства перед Президентом РФ указывает, что правительственные действия могут послужить мерами как конституционно-правовой, так и политической ответственности. «Надо учитывать, пишет автор, - были ли в действиях Правительства определенные противоправные действия или же такие решения принимались исключительно из политической целесообразности» Сергеев А.С. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 7.. В свою очередь Н.М. Колосова полагает, что особенность конституционной ответственности правительства заключается в том, что наличие конкретных правовых оснований (а именно спад производства, коррупция, неодобрение отчета об исполнении бюджета) не должно означать обязанности президента принять решение об отставке правительства. Последнее слово остается за главой государства, который решает этот вопрос с учетом сложившейся социально-экономической ситуации в стране, расстановкой политических сил и т. д. «Таким образом, - пишет автор, - отсутствие четких юридических оснований в каждом конкретном случае для привлечения того или иного субъекта к конституционной ответственности свидетельствует или о пробеле в конституционном законодательстве, или о том, что здесь налицо сугубо политическая ответственность» Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 88..

В отношении подобной позиции стоит отметить следующее. Действительно, основания правительственной отставки в российском законодательстве (как и в зарубежном) не выделяются, что создает представление об объективном вменении при принятии главой государства решения об отставке правительства. Между тем, ответственность в отсутствии вины и противоправного поведения противоречит природе юридической ответственности и интересам правового государства. Ответственность без вины, правда, существует в гражданском праве, но там она объясняется причинением материального вреда, установление которого при правительственной отставке не требуется.

Неопределенность ведения Правительства РФ, осуществляющего крупный объем исполнительной власти, не позволяет четко идентифицировать его компетенцию, которая на практике носит остаточный характер, складывается из полномочий, прямо не принадлежащих парламенту и главе государства. Это порождает презумпцию компетентности правительства, позволяет вменить ему в вину практически любые действия, вызывающие критику главы государства или парламента вплоть до обвинения в несостоятельности. С.А. Авакьян, применительно к парламентской ответственности правительства правильно замечает: « Не видя конкретных правонарушений в деятельности исполнительной власти…, депутаты исходят из общих конституционных принципов - необходимости результативности этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей»14 Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 24.. Практически любые действия российского Правительств, сколько-нибудь сомнительные с позиций экономической или финансовой целесообразности можно оспорить с позиций пункта «б» статьи 114 Конституции РФ - Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики - потребовав правительственную отставку.

Противоправными в этом смысле оказываются любые правительственные действия, вызывающие осуждение органов, правительство формирующих, которые применяют наказание, руководствуясь, так сказать, принципом «конституционной законности». Правительство как бы отвечает за свою политику, которая отвергается главой государства или парламентом. И в этом смысле правительство несет политическую ответственность, которая отмечается конституциями многих стран. Так, согласно Конституции в Андорры «Правительство несет политическую и солидарную ответственность перед Генеральным советом» (ч. 1 ст. 69), согласно Конституции Румынии «Правительство несет политическую ответственность за всю свою деятельность только перед Парламентом» (ч. 1 ст. 108).

В деятельности правительства, в том числе российского, весьма затруднительно разделить законность и целесообразность, поскольку в понятие правомерности правительственной деятельности изначально закладывается ее эффективность. Как отмечается в литературе, объем ответственности правительства перед парламентом бесконечно велик, «она применима к любому действию, совершенному каким-либо министром в порядке выполнения им своих служебных обязанностей, либо к проводимой им политике, к его поступкам или бездействию, и даже к его намерениям» Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М., 1967. С. 444.. У правительства, впрочем, имеются свои средства защиты. В парламентарных странах правительство практически вообще не может быть отставлено без его на то воли. В Российской Федерации, которая относится к типу полупрезидентских республик, Правительство может, в частности, заручиться поддержкой парламента, запросив и получив доверие Государственной Думы, что усиливает его позиции перед Президентом страны, которому в этой ситуации нелегко будет прибегнуть к правительственной отставке.

Некоторые авторы предлагают установить конкретные основания правительственной ответственности в России, что позволит, по их мнению, идентифицировать правительственную ответственность, избежать ответственности «без вины», застраховать правительство от произвольных действий главы государства. Так, М.К. Топоркова полагает, что отсутствие законодательных оснований отставки Правительства по решению Президента РФ может в определенных случаях создать условия «для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации» Топоркова М.К. Конституционно-правовой статус членов Правительства Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 82.. Н.М. Колосова со своей стороны предлагает установить основания правительственной ответственности в Федеральном конституционном законе «О конституционной ответственности» Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. №2. С.90..

Подобные предложения не выглядят убедительными, т.к. установление конкретных оснований ответственности правительства, на наш взгляд, расходится с назначением этого государственного органа, деятельность которого должна соответствовать политике главы государства и парламента. В силу особой политической природы правительства, обладающего вторичной государственной властью, необходимым условием его легитимности является парламентская или (и) президентская поддержка. Установление конкретных оснований правительственной ответственности разрушит традиционную для полупрезидентского правления схему осуществления государственной власти, основанную на парламентском контроле над правительством и руководстве им президентом.

В этой ситуации Президент РФ сможет уволить Правительство в отставку только в конкретных случаях, что фактически выведет Правительство из сферы государственного руководства Президента. Отступление от оснований правительственной отставки главой государства позволит правительству обжаловать президентские решения в судебные инстанции как незаконные, что явится фактом беспрецедентным. Заметим, что в зарубежных странах основания правительственной ответственности за редким исключением не выделяются, что соответствует природе и назначению правительства, деятельность которого основана на мандате парламентского или президентского доверия.

В то же время, отставка Правительства РФ, произведенная Президентом по собственной инициативе или по настоянию Государственной Думы, как свидетельствует конституционная практика, всегда имеет своим основанием недовольство правительственной деятельностью, она редко бывает спонтанной и немотивированной. Примечательно, что в действующем Регламенте Государственной Думы, в отличие от прежнего, говорится о мотивированном предложении, о выражении недоверия Правительству РФ, что предполагает обоснование своих претензий к этому органу со стороны инициаторов недоверия.

Так, попытки выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы всегда имели под собой критику социально-экономической политики Правительства. Даже отставка Правительства по инициативе Президента обычно сопровождалась определенной критикой правительственной политики главой государства, то есть на практике являлась мотивированной. Так, в Обращении Президента РФ Б.Н. Ельцина в связи с объявленной им отставкой Правительства РФ, возглавляемого В.С. Черномырдиным, Президент высказывал определенные претензии Правительству, которому, по словам главы государства, «явно не хватает динамизма, инициативы, новых взглядов, свежих подходов и идей» Российская газета. 1998. 24 марта.. Конкретные претензии Правительству также высказывались в связи с отставкой Правительства Е.М. Примакова, якобы не проявившего решительных действий по преодолению кризиса в экономике и социальной сфере Заявление Президента РФ // Российская газета. 1999. 13 мая.

3. Роспуск Государственной Думы

Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96 и 97), Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом. Она может быть распущена после трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, представленных Президентом Российской Федерации (ч.4 ст.111).

Статья 111

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Президент Российской Федерации вправе вторично представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру на указанную должность, представление одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации три раза подряд не допускается. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, вследствие трехкратного отклонения одной и той же кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил.

1. Из положений статей 84 (пункт "б"), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 99 (части 1, 2 и 4), а также другими положениями Конституции Российской Федерации следует, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 22.11.1999, N 47, ст. 5787.. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

2. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" толкование, данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является официальным и общеобязательным.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

В случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации (ч.3 ст.117) либо в результате рассмотрения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, поставленного по инициативе Председателя Правительства (ч.4 ст.117).

Статья 117

1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.

О толковании части 3 статьи 117 Конституции РФ см. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П.

3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

1. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется право Правительства РФ подать Президенту РФ просьбу об отставке Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. академика РАН О.Е. Кутафина. - М.: ЗАО "Библиотечка "Российской газеты", 2003. - С. 163-164..

Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Это положение Конституции корреспондирует с функцией Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции).

Если Президент РФ отклоняет отставку Правительства, то Правительство обязано продолжить работу и нести ответственность за выполнение своих обязанностей.

В настоящее время процедурные вопросы принятия Правительством решения об отставке ни в Федеральном Конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", ни в Регламенте Правительства не урегулированы.

Не определены последствия непринятия отставки Правительства Президентом РФ в случае, если Правительство настаивает на своей отставке, а также не решен вопрос об отставке Председателя Правительства по его просьбе.

2. Ч. 2 комментируемой статьи предусматривает право Президента принять решение об отставке Правительства. Данное право можно назвать важной формой воздействия Президента РФ на Правительство.

Конституция не ограничивает Президента РФ какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе Правительства.

В случае принятия Президентом РФ отставки Правительства, прежнее Правительство продолжает действовать до формирования нового Правительства.

3. В ч. 3 комментируемой статьи предусматривается право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выразить недоверие Правительству.

Конституция определяет процедуру отставки Правительства в случае выражения ему недоверия Государственной Думой.

Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству должно быть принято большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Президент, получив постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы.

Если Президент РФ не соглашается с решением Государственной Думы, то Государственная Думы имеет возможность повторно рассмотреть вопрос о недоверии Правительству. Если такое решение будет вновь принято в течение трех месяцев со дня вынесения первого решения по вопросу о недоверии Правительству, то Президент обязан принять альтернативное решение: либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

В Регламенте Государственной Думы закрепляется, что мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может выносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме. Вопрос о недоверии Правительству рассматривается Государственной Думой в недельный срок после его внесения.

В случае если Государственная Дума выразит недоверие Правительству, Президент РФ обязан рассмотреть вопрос о судьбе Правительства: он вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы. В последнем случае действует трехмесячный срок, в течение которого Государственная Думы должна определить свое отношение к деятельности Правительства.

Если в этот период Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству, то Президент РФ вправе либо принять решение об отставке Правительства, согласившись с решением Государственной Думы, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

4. Конституция закрепляет возможность постановки Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы такое представление должно быть мотивировано, а его текст подлежит немедленному распространению.

Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.

Постановление о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если такое решение не принимается, на согласование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству.

Если же ни одно из указанных решений не принято, рассмотрение вопроса Государственной Думой прекращается.

5. Согласно общепринятому принципу непрерывности функционирования органов государственной власти, деятельность исполнительных органов государственной власти не должна приостанавливаться. Это связано с особенностью полномочий Правительства, осуществляющего повседневное государственное управление и руководство основными сферами государственной жизни.

Исходя из этого, ч. 5 данной статьи устанавливает, что в случае отставки или сложения своих полномочий, Правительство по поручению Президента РФ продолжает действовать до формирования нового Правительства.

4. Отрешение от должности высших должностных лиц

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, занимая высокую публичную должность, обладает публично-правовым статусом, одним из элементов которого является конституционная ответственность.

Необходимо также отметить, что конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ имеет двойственную природу: с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой - является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ в целом, что и обусловило наличие нескольких процедур привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта в федеральном законодательстве.

Федеральным законом от 29 июня 2000 г., внесшим изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205. (далее - Федеральный закон), была введена ответственность высших должностных лиц субъектов Федерации перед федеральными органами государственной власти. В связи с изменением способа избрания (процедуры наделения полномочиями) главы субъекта Федеральным законом от 11 декабря 2004 г., изменился и сам механизм привлечения к конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

Процедура отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ по инициативе Президента РФ, по сути, имеет две разновидности, отличающиеся по основаниям наступления ответственности и органам, участвующим в установлении конституционных деликтов.

Нельзя не согласиться с мнением А.А. Кондрашева о том, что федеральный законодатель установил две процедуры отстранения от должности высшего должностного лица, различающиеся как по основаниям, так и по субъектам и срокам их использования, что противоречит друг другу Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 233..

Согласно ст. 29 Федерального закона Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству.

При этом такие противоречия должны быть установлены соответствующим судом и высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу судебного решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по его исполнению.

Также Президент выносит предупреждение в случае уклонения высшего должностного лица субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного главой государства ранее принятого им либо региональным органом исполнительной власти нормативного правового акта, или от внесения в него изменений. В этом случае также данное уклонение должно осуществляться в течение не менее двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия регионального нормативного правового акта и если высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора по существу в течение двух месяцев со дня приостановления незаконного акта.

Далее, Федеральный закон закрепляет обязанность Президента РФ отрешить от должности руководителя высшего регионального органа исполнительной власти в течение месяца со дня вынесения ему предупреждения, если высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для его вынесения Федеральный закон от 06.10.1999 № 184ФЗ (ред. от 28.12.2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ наличие нескольких обязательных элементов обеспечивает соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // «Собрание законодательства РФ». 2002. № 15. Ст. 1497..

Теперь необходимо обратиться к иной процедуре, установленной Федеральным законом в ст. 19, согласно которой Президент РФ может отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. Следует отметить, что основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом РФ, такие как утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей, в законе не раскрыты, следовательно, возникает вопрос, идет ли речь об одном или о разных основаниях.

Некоторые исследователи полагают, что конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта часто имеет ярко выраженный политический характер. Отсюда в теории конституционного права существуют различные точки зрения: одни авторы считают конституционную ответственность высшего должностного лица субъекта РФ разновидностью политической ответственности, другие авторы считают, что конституционная ответственность объединяет в себе политическую, моральную и юридическую. Некоторые полагают, что применительно к высшему должностному лицу субъекта РФ следует говорить исключительно о конституционной ответственности. Следует согласиться с выводами судьи Конституционного Суда Российской Федерации Витрука Н. В. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1497., высказанными им в особом мнении относительно того, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может осуществляться исходя из мотивов «партийно-политической и иной целесообразности», а не «справедливости и соразмерности меры ответственности характеру содеянного».

Достаточно проблематичным видится и практическое применение такого основания выражения недоверия, как ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей: отсутствие объективных критериев «ненадлежащего исполнения обязанностей» делает это основание весьма субъективным Жуков А. П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14..

Наличие двух процедур, существенно отличающихся друг от друга основаниями и механизмом реализации, несколько усложняет процедуру привлечения к ответственности высших должностных лиц субъектов РФ; первый вариант, предусмотренный Федеральным законом, на практике очень трудно применить в связи с участием в этой процедуре судебных органов и требованием значительных временных затрат (следует согласиться с некоторыми исследователями, которые считают, что в первом случае речь все-таки идет о конституционной ответственности, а во втором, когда основанием отрешения от должности является утрата доверия, это своеобразная дисциплинарная ответственность или мера политической ответственности) Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001. С.56; Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 235..

Исходя из того, что новый порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусматривает непосредственное участие в этом процессе Президента Российской Федерации, то полномочия последнего по отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так как именно Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Но в соответствии с Федеральным законом принятие решения о наделении лица полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возложено на законодательный (представительный) орган власти субъекта. РФ однако, при отстранении высшего должностного лица субъекта РФ мнение данного органа не учитывается. Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. Было бы целесообразнее, если в процедуре наделения полномочиями и освобождения от должности участвовал один и тот же орган.

Следует отметить, что практика уже показала очевидный положительный эффект данных нововведений. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. № 272, в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа В. А. Логинов Указ Президента РФ от 09.03.2005 № 272 «О Логинове В. А.» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 11. Ст. 934.. Также в связи с утратой доверия Президента РФ были досрочно прекращены полномочия мэра г. Москвы в 2010 г. Указ Президента Российской Федерации от28сентября 2010г. № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы» // Российская газета, Столичный выпуск № 5298 (219).