Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Університет внутрішніх справ

УДК 351.824.1

Державне управління економікою України

(адміністративно-правовий аспект)

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Рябченко Олена Петрівна

Харків - 2000

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Університету внутрішніх справ МВС України

Науковий консультант доктор юридичних наук, професор Бандурка Олександр Маркович, ректор Університету внутрішніх справ, народний депутат України

Офіційні опоненти: - доктор юридичних наук, доцент Шкарупа Віктор Костянтинович, начальник кафедри оперативно-розшукової діяльності та адміністративного процесу Національної академії податкової служби України

- доктор юридичних наук, доцент Пєтков Валерій Петрович, начальник кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Запорізького юридичного інституту МВС України

- доктор юридичних наук, доцент Тищенко Микола Маркович, кафедра адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Провідна установа: Інститут держави і права НАН України ім. В.М. Корецького, м. Київ, відділ проблем державного управління та адміністративного права

Захист відбудеться “ 24 ” жовтня 2000 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.64.700.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Університеті внутрішніх справ МВС України за адресою: 61080, м. Харків, пр-т 50-річчя СРСР, 27

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.Я. Гоц

Рябченко О.П. Державне управління економікою України (адміністративно-правовий аспект.-Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичний наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. Університет внутрішніх справ МВС України.Харків,2000.

Дисертація присвячена дослідженню актуальних проблем державного управління економікою України у адміністративно-правовому аспекті. Аналізуються питання, пов'язані із методологічним підходом до державного управління економікою, визначенням місця і ролі органів державної влади та місцевого самоврядування в процесі здійснення державно-владних повноважень на засадах концепції єдності і розподілу влад. Досліджуються питання вдосконалення правового регулювання державного управління економікою, проблеми сполучення централізації та децентралізації у державному управлінні економікою, питання державного управління відносинами власності, бюджетним процесом, реструктуризацією економіки. Аналізується вплив економіки на зміст і характер державного управління. Розглядаються проблеми державного управління подоланням тінізації економіки і розробляються комплексні державно-управлінські заходи попередження і протидії. економіка правовий адміністративний

Ключові слова: державне управління економікою, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, державно-управлінські відносини, власність, бюджет, реструктуризація, тіньова економіка.

Рябченко Е.П. Государственное управление экономикой Украины (административно-правовой аспект).-Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. Университет внутренних дел МВД Украины. Харьков,2000.

Диссертация посвящена исследованию актуальной проблемы государственного управления экономикой Украины в административно-правовом аспекте. Подробно разрабатываются концептуальные положения государственного управления экономикой: содержание управления, принципы, функции, методы и формы. На основе концептуальных положений, а также конституированной концепции единства и разделения власти проанализировано место и роль органов государственной власти и местного самоуправления в процессе осуществления своих государственно-властных полномочий по управлению экономикой. Исследована обратная связь в системе государственного управления - влияние экономики на управленческую деятельность государства. При этом обоснована необходимость углубления понятия “экономика”. Рассмотрены вопросы государственного управления собственностью. В процессе исследования государственного управления бюджетным процессом определена необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, а также пересмотра полномочий Министерства финансов Украины. Отдельной проблемой является соотношение централизации и децентрализации в государственном управлении экономикой. Централизация и децентрализация исследованы не только как категории, объективно присущие управлению, но и организационно-правовой аспект их соотношения. На основе результатов проведенных исследований формулируются конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования государственного управления экономикой, а также меры организационно-правового обеспечения. Особое внимание уделено проблеме государственного управления преодолением тенизации экономики. Предложен соответствующий понятийный аппарат, исследованы элементы теневой экономики (теневая политика, организованная преступность, экономическая преступность, коррупция, легальные элементы: бартер, взаимозачеты, вексельный оборот), причины ее возникновения, разработаны комплексные государственно-управленческие меры преодоления, среди которых особое место занимает криминологическая экспертиза законопроектов, регулирующих сферу экономики, а также организационное обеспечение предупреждения и противодействия теневой экономики.

Ключевые слова: государственное управление экономикой, органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственно-управленческие отношения, собственность, бюджет, реструктуризация, теневая экономика.

State management of the economic of Ukraine (administrative-lawful aspect). Elena P. Ruabchenko.-Manuscript.

Thesis for scientific degree Doctor of Law Sciences, specialty 12.00.07 - theory of management; administrative law and procedure; financial law/ University of Internal Affairs/ Kharkov, 2000.

The thesis with the research of actual problems of the state management of the economic of Ukraine in the administrative-lawful aspect. It analyses the problems of elaboration methodological approach of the state management of the economic; it determines the place and the part of the organ of the state power and local government in trial realization of the state-powerful commission; it analyses the problems of improvement upon lawful regulation of the state management of the economic; it considerations the problems of the state management of shadow economic and it gives complex recommendations on preventive. In work the reasons of origin and existence of shadow economy are investigated; the main concepts are indicated; the consequences of an operation of shadow economy are chosen: shadow policy, corruption, organized criminality, economic criminality; the manifestations of shadow economy in socio economic life of company are systematized; the world (global) experience of realization of measures on warning and counteraction to shadow economy is circumscribed. The robot is intended for the practical workers of law-enforcement organs, cadets of maximum educational institutions of organs of internal businesses, broad circle of the experts - lawyers, economists

Key words: state management of the economic, organ of state power, organ of local government, state-management relations, property, budget, restructuration, shadow economy.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Процеси, що відбуваються в Україні, багато в чому є складними і неоднозначними, настійно потребують реформування усіх галузей вітчизняного права для досягнення його головної мети - забезпечення прав і свобод людини і громадянина, підвищення добробуту та економічної незалежності держави. Найважливішою ділянкою такого реформування є адміністративно-управлінська сфера, що обумовлюється низкою чинників. Органи державної влади та місцевого самоврядування безпосередньо впливають на формування суспільних відносин у сфері економіки, видаючи численні нормативні акти з цього кола питань, здійснюючи державно-управлінські заходи. У свою чергу, зміна відносин власності, переорієнтація економіки на створення конкурентного середовища, політичні зміни, що відбуваються у країні, вимагають підвищення гнучкості державного управління, особливо сферою економічних відносин, визначення засад трансформації та реорганізації управління.

Стратегічні напрямки державного розвитку сформульовані у Конституції України. В ній закріплено право приватної власності (ст.41), право власності на землю (ст.14), рівність прав різних форм власності перед законом (ст.13), державний захист конкуренції (ст.42), соціальна спрямованість економіки (ст.13), визначені засади державного управління цими процесами.

Провідна роль у реалізації цих конституційних положень належить державі і тому вкрай необхідне підвищення активності управлінської діяльності держави щодо трансформації економічних відносин в Україні. Сучасна європейська юридична наука виходить з того, що обов'язок держави підтримувати економічний порядок у суспільстві зумовлює здійснення нею управління економікою.

Розробка проблеми державного управління економікою постає одним із провідних напрямків комплексного дослідження державного управління. Її вивчення має відомою мірою міждисциплінарне значення, оскільки державно-управлінські відносини в сфері економіки регулюють не тільки норми адміністративного, а й цивільного, фінансового, підприємницького, трудового, кримінального та інших галузей права, що також свідчить про актуальність досліджуваної теми.

Демократизація суспільних відносин, входження України у світове співтовариство зумовлює необхідність нового погляду на проблему державного управління економікою відповідно до стандартів, принципів і норм, вироблених світовою спільнотою. Об'єктивно зростає вплив міжнародних стандартів, норм і принципів міжнародного права на розвиток національного законодавства, у тому числі й адміністративного. У більшості досліджень вітчизняних вчених висвітлюється лише зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання економіки, як правило, без врахування специфіки та стартових умов трансформаційних перетворень в Україні. Вивчення та узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду правового регулювання економіки показують, що чинне законодавство потребує вдосконалення не тільки через розробку відповідних змін і доповнень, а й законів, які б дозволяли усунути існуючі прогалини.

Питання взаємовідносин держави і економіки певною мірою розглядалися філософами, теоретиками права, державознавцями, адміністративістами, економістами, соціологами. Окремо слід підкреслити вагомий внесок у розробку даної проблеми таких провідних учених як Арановський К.В., Авер'янов В.Б., Атаманчук В.Г., Афанасьєв В.Г., Бандурка О.М., Барінова Л.В., Бачіло І.Л., Битяк Ю.П., Вебер М., Веблен Т., Ведель Ж., Вітке М., Емерсон Г., Зуй В.В., Кноррінг В.І., Коваль Л.В., Козлов Ю.М., Кривенко Л.Т., Опришко В.Ф., Пєтков В.П., Попович В.М., Попов Г.Х., Селіванов В., Сіренко В.Ф., Тихоміров Ю.О., Тищенко М.М., Файоль А., Фролов Є.С., Цвєтков В.В., Чіркін В.Є., Черч А., Шаповал В.М., Шемшученко Ю.С., Шкарупа В.К., Юзьков Л.П. та інші автори.

Роботи зазначених та інших авторів, безсумнівно, мають важливе наукове і практичне значення; висновки і рекомендації, що містяться в них, послужили і служать подальшому вдосконаленню законодавства у адміністративно-правовій сфері, а також правозастосовної практики у сфері державного управління економікою. Проте, на даний час на дисертаційному та монографічному рівнях відсутні роботи, присвячені комплексному дослідженню державного управління економікою. При цьому слід зазначити, що окремі аспекти досліджувались раніш в контексті законодавства колишнього Союзу РСР і на сьогоднішній день відомою мірою втратили свою актуальність. Саме тому дослідження адміністративно-правового аспекту державного управління економікою крізь призму реалій сьогодення виявляється необхідним і своєчасним.

Викладене свідчить про актуальність і необхідність широких узагальнень нагромадженого адміністративно-правовою та іншими юридичними науками теоретичного і емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, і обгрунтування на цій підставі способів вирішення проблем державного управління економікою.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота спрямована на виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні (затверджено Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” №810/98 від 22 липня 1998 року; із змінами, внесеними Указами Президента України №1000/98 від 10 вересня 1998 року та №1048/98 від 21 вересня 1998 року), а також Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 1996 - 2000 роки. Дослідження виконано відповідно п.1.2 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995 - 2000 роки (затверджені рішенням колегії МВС України №4КМ/2 від 28 лютого 1995 року).

Об'єктом дослідження виступають державно-правові закономірності, взаємовідносини держави і економіки, правова регламентація державно-управлінської діяльності в сфері економіки.

Предметом дослідження є теоретичні і методологічні засади державного управління економікою, нормативна основа державного управління, правозастосовна практика, здійснювана уповноваженими органами державної влади і місцевого самоврядування.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертації є комплексне дослідження у адміністративно-правовому аспекті найбільш актуальних і важливих наукових проблем формування, законодавчої регламентації та реалізації державного управління економікою, а також визначення основних напрямків вдосконалення державного управління, розробка і обгрунтування рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства, що регламентує сферу державного управління економікою.

Відповідно до зазначеної мети дисертаційного дослідження в роботі вирішуються такі задачі:

- застосовуючи історичний та компоративний методи, сформульовані методологічні засади державного управління економікою: поглиблений понятійний апарат, визначені принципи, функції, методи та форми державного управління;

- визнаючи, що засадою дії системи органів державної влади є концепція єдності і розподілу влад, виявлені основні тенденції змін у державному управлінні економікою у країнах з різними формами державного правління та державного устрою;

визначені чинники, що впливають на трансформацію державного управління економікою України, сформульовані властивості державного управління;

спираючись на методологічний потенціал порівняльно-правового аналізу, уточнений правовий статус та визначені повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування щодо управління економікою, обгрунтовані напрямки вдосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності означених органів;

виходячи з конституційної норми про рівність прав різних форм власності, визначені правові засади змін відносин власності, розроблені заходи щодо їх вдосконалення;

розглядаючи державне управління економікою у адміністративно-правовому аспекті, проведений аналіз управління бюджетним процесом та запропоновані шляхи його оптимізації;

враховуючи необхідність здійснення структурних змін в економіці України, досліджене управління реструктуризацією економіки України у адміністративно-правовому аспекті, розроблене нормативне забезпечення стратегії структурних змін в економіці;

висвітлюючи проблеми державного управління економікою, визначені тенденції розвитку тіньового сектору економіки, розроблені комплексні державно-управлінські заходи попередження та протидії тінізації економіки.

Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правового регулювання взаємовідносин держави і економіки. У роботі застосовуються також окремі наукові методи пізнання. За допомогою логіко-семантичний методу поглиблено понятійний апарат (розділ 1). Для висвітлення проблеми адміністративно-правового аспекту діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері управління соціально-економічним розвитком України (розділ 2) використані історичний та компоративний методи. Порівняльно-правовий та історико-правовий методи широко використовуються для дослідження змісту державного управління економікою (розділ 3), а системний підхід та статистичний метод застосовані для дослідження проблем державного управління реструктуризацією економіки та державного управління подоланням тінізації економіки (розділи 4, 5).

Поряд із працями з адміністративного права дисертант широко використовував наукові розробки з філософії, загальної теорії права, галузевих правових наук, економіки, соціології. Дане дослідження пов'язане із загальними правовими проблемами, а також із галузевими юридичними науками. Значне місце у ньому посідають питання, що стоять перед юридичною наукою у зв'язку з реалізацією положень Конституції України, необхідністю приведення законодавства України у відповідність з її приписами, міжнародно-правовими нормами і стандартами.

Положення і висновки роботи грунтуються на нормах Конституції і чинного законодавства України, нормативно-правових актах державних органів, правозастосовної практики.

При написанні роботи дисертантом були проаналізовані законодавство Росії до 1917 р., погляди окремих дореволюційних учених юристів з питань, що стосуються теми дисертаційного дослідження, законодавство Союзу РСР, правові акти деяких зарубіжних держав, а також дослідження зарубіжних учених і досвід функціонування окремих правових інститутів у інших державах.

Нормативною та емпіричною базою дисертації стали законодавчі та інші нормативно-правові акти України, окремих зарубіжних держав, узагальнення практики застосування адміністративного законодавства щодо державного управління економікою, публікації в періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що дисертація є першим в українській правовій науці комплексним дослідженням державного управління економікою України у адміністративно-правовому аспекті. Наукова новизна даної роботи визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку відносин в адміністративній сфері та напрямків вдосконалення законодавства про державне управління економікою України.

У дисертації обгрунтовується низка понять, концептуальних у теоретичному плані і важливих для юридичної практики положень і висновків, одержаних особисто здобувачем. Насамперед, це те, що:

- уперше в Україні проведене комплексне дослідження взаємовідносин економіки і держави у особі її уповноважених державних органів в процесі розбудови суспільних відносин в сфері економіки, які регламентуються нормами адміністративного та деяких інших галузей права;

- дослідження проведене на основі положень Конституції України з урахуванням нових соціальних, політичних, економічних та правових реалій сьогодення, процесів входження України у світове співтовариство;

- уперше в адміністративно-правовій літературі державне управління економікою як правове явище розглядається в контексті положень теорії управління, що дозволяє аналізувати адміністративно-правовий статус уповноважених державних органів, екстраполюючи теоретичні положення і висновки на конкретні правові ситуації;

- здійснений новий підхід у розумінні і визначенні змісту державного управління економікою через комплексне дослідження структурних змін як у суб'єкті управління - уповноважених органах державної влади і місцевого самоврядування, так і в об'єкті - економіці, а також взаємовідносин між суб'єктом та об'єктом;

- уперше сформульовані принципи, функції, методи і форми державного управління економікою за умови зміни змісту та характеру державного управління;

- уперше системно досліджується адміністративно-правовий статус та організаційно-правове забезпечення дії органів державної влади та місцевого самоврядування щодо державного управління економікою, формулюються конкретні пропозиції щодо їх вдосконалення;

- по-новому, у онтологічному та гносеологічному аспектах, проаналізована проблема співвідношення централізації та децентралізації у державному управлінні економікою;

- обгрунтовується необхідність державного управління процесами формування системи форм власності. При цьому по-новому пропонується розглядати державну власність - як стимулятор ринкових перетворень. Для забезпечення балансу приватного та публічного інтересів в процесі державного управління власністю розроблені критерії обмеження росту частки приватної власності, запропонований проект Закону України “Про управління об'єктами права державної власності”;

- обгрунтована необхідність розширення кола повноважень органів виконавчої влади щодо складання Державного бюджету України та контролю за його виконанням, сформульовані конкретні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, що регулює відносини у бюджетній сфері, розроблені конкретні повноваження Міністерства фінансів та місцевих органів виконавчої влади;

- обгрунтовані підходи щодо державного управління реструктуризацією економіки, розроблений проект Закону України “Про стратегічні напрямки державної регіональної економічної політики”;

- уперше пропонуються розроблені автором комплексні державно-управлінські заходи боротьби із тіньовою економікою.

Теоретичне значення одержаних результатів полягає у тому, що уперше в Україні державне управління економікою розглядається як система, аналіз якої здійснений у адміністративно-правовому аспекті. Визначені та досліджені суб'єкти державного управління економікою, якими є уповноважені органи державної влади та місцевого самоврядування; об'єкт управління - економіка, а також сутність та особливості взаємовідносин між суб'єктом та об'єктом в нових для України умовах демократизації суспільних відносин. Уточнене поняття економіки, а розроблені принципи, функції, методи та форми державного управління економікою дозволяють поглибити основні положення теорії управління.

Практичне значення отриманих результатів полягають у наступному:

- у науково-дослідницькій сфері - матеріали дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблеми державного управління економікою;

- у правотворчій сфері - висновки і пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинного адміністративного законодавства; запропоновані законопроекти, які дозволяють усунути нормативну неврегульованість управління об'єктами права державної власності, управління регіональним розвитком; розроблена на рівні законопроекту Концепція розвитку місцевого самоврядування в Україні, запропонована типова організаційна структура місцевої державної адміністрації як пропозиція щодо доповнення чинного Закону України “Про місцеві державні адміністрації”;

- у правоохоронній сфері - запропоновані заходи спрямовані на боротьбу з тіньовою економікою;

- у навчальному процесі - положення і висновки дисертації можуть бути використані при підготовці підручників і навчальних посібників з курсів “Адміністративне право”, “Державне управління”, у викладенні відповідних навчальних дисциплін, науково-дослідницькій роботі студентів;

- у правовиховній сфері - положення і рекомендації дисертації можуть слугувати матеріалом у роботі з підвищення рівня правової культури населення і фахового рівня працівників органів виконавчої влади, правоохоронних та судових органів.

Апробація і реалізація результатів дослідження. Дисертація виконувалась на кафедрі адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Університету внутрішніх справ МВС України.

Основні положення роботи, теоретичні та практичні висновки були обговорені на наукових та науково-практичних конференціях, у тому числі і міжнародних: “Новый Уголовный Кодекс Российской Федерации: проблемы борьбы с преступностью” (м. Ростов-на-Дону,1997); “Проблеми боротьби зі злочинністю у сфері економічної діяльності”(Національна юридична академія, м. Харків,1998); “Проблеми вдосконалення законодавства і практики його застосування з врахуванням прогнозу злочинності”( ЛІВС МВС України, м. Луганськ,1999); “Митна справа в Україні: сучасні проблеми та шляхи вдосконалення”(Академія митної служби України, м. Дніпропетровськ,1999).

Основні положення впроваджені у проект Закону України “Про управління об'єктами права державної власності”. Відповідний документ направлений до Комітету Верховної Ради України з питань економічної політики, власності та інвестицій. Розроблені зміни і доповнення до Законів України “Про боротьбу з корупцією”, “Про організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю”, “Про бюджетну систему України”. Положення розробленої Концепції розвитку місцевого самоврядування в Україні та засади державної регіональної економічної політики впроваджені у програму “Харківщина - 2010”, розроблено пропозиції щодо проекту бюджетної резолюції на 2000 рік та на 2001 рік, а також до проекту Бюджетного кодексу України, прийнятому Верховною Радою України у першому читанні. Відповідні пропозиції направлені до Комітету Верховної Ради з питань бюджетної політики Окремі положення дослідження “Проблеми тінізації економіки в період формування ринкових відносин”, яке проводилося у межах Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 1996 - 2000 роки, були впроваджені у діяльність Міністерства внутрішніх справ України, Управління по боротьбі з економічною злочинністю, до Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією направлено доповідну записку про сучасний стан податкового законодавства в Україні. До Президента України направлені практичні рекомендації щодо впровадження положень, викладених у Посланні до Верховної Ради України “Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000 - 2004 рр.” Розроблена та впроваджена у навчальний процес навчальна програма “Державне управління і тіньова економіка”.

Публікації. Основні результати дослідження знайшли відображення в індивідуальній монографії “Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин” (1999), курсі лекцій “Проблеми тінізації економіки в період формування ринкових відносин” (1998), 29 статтях, інших наукових публікаціях дисертанта, виступах автора на науково-практичних та наукових конференціях, у тому числі й міжнародних, на “круглих столах”.

Структура роботи. Відповідно до мети, предмета дослідження, дисертація складається із вступу, п'яти розділів, поділених на підрозділи, висновків (повний обсяг дисертації - 366 сторінок), переліку використаної літератури (481 джерело), чотирьох додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі наводяться положення, що визначають актуальність теми дослідження, його необхідність і наукову новизну. Розкриваються мета, основні задачі та напрямки дослідження.

Розділ І “Теоретичні засади державного управління економікою України” присвячений визначенню концептуальних положень державного управління економікою за умови розбудови правової держави, соціального ринкового господарства.

У підрозділі 1.1 “Поняття державного управління економікою” автор виходить з того, що для осмислення проблеми державного управління економікою слід з'ясувати його як самостійне правове явище. При цьому слід уточнити поняття “управління”, “державне управління”, “державне управління економікою”. Аналіз підходів щодо визначення управління дозволяє дійти висновку, що воно є процесом взаємодії підсистем - суб'єкту та об'єкту управління (Бандурка О.М., Козлов Ю.М., Фролов Е.С. та інші). На думку автора, управління доцільно розуміти у широкому (управління природними процесами) та вузькому (управління розвитком суспільства) смислах. Управління у широкому смислі становить собою сукупність дій суб'єкта по упорядкуванню системи природних процесів, які мають об'єктивний і динамічний характер, з метою забезпечення відповідності об'єктивним закономірностям їх розвитку. Суб'єкт управління має на систему прямий вплив. Система, як об'єкт управління, здійснює зворотний вплив на суб'єкт. Під системою розуміється система природних процесів, які мають об'єктивний, динамічний характер.

Теорія управління виділяє, залежно від суб'єктного та об'єктного складу, три системи управління: технічну, біологічну, соціальну. Якщо об'єктом управління постають машини й механізми - це технічна система. У випадку здійснення управління тваринними та рослинними організмами - біологічна система. Об'єктом управління соціальної системи є люди. Але машини, механізми діють на основі законів математики, фізики. Ці закони відображають розвиток природних процесів, тих, які відбуваються у самій природі. Коріння законів розвитку тваринного та рослинного світу також знаходяться у природних процесах. Що стосується соціальної системи управління, то люди, як об'єкти управління, є продуктом еволюції природи.

Суспільство розвивається за об'єктивними законами. Неможна ігнорувати вплив на його розвиток суб'єктивного чиннику - свідомості суб'єктів суспільних відносин - людей. Врахування значного впливу цього чиннику, на відміну від дії об'єктивних природних законів розвитку, дозволяє розглядати управління у вузькому смислі - коли об'єктом управління постає суспільство. Таким чином, у вузькому смислі, управління можна розглядати як цілеспрямовану взаємодію між суб'єктом та об'єктом управління з метою досягнення запланованих суб'єктом результатів розвитку суспільства і визначити його як управління розвитком суспільства.

У свою чергу, адміністративісти виказують своє бачення широкого та вузького смислів управління. Вузький смисл державного управління постає у розгляді його як однієї з форм державної діяльності. Якщо мається на увазі управління державою - це широкий смисл управління. Автор вважає, що таке визначення потребує поглиблення тому, що державне управління охоплює усі форми (види) державної діяльності. При цьому об'єктом управління постає соціальний розвиток суспільства, а не тільки держава. Держава є формою організації суспільства і виникає на певному етапі його розвитку. Оскільки управління є функцією суспільної праці (Коваль Л.В.), виражає соціальні інтереси, є організуючою діяльністю держави (Авер'янов В.Б.), а організуюча діяльність держави проявляється через дію органів державної влади та місцевого самоврядування, тому державне управління доцільно розглядати з позицій дії відповідних державних органів.

Управління розвитком суспільства є соціальним тому, що здійснюється у сфері людської діяльності шляхом координації дій людей, їх об'єднань, суспільства в цілому. Координація дій відбувається з метою розбудови суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. Процес координації підпорядкований дії основних законів розвитку суспільства, їх вплив здійснюється у напрямку забезпечення соціальної орієнтації економіки.

Як інструмент дослідження управління розвитком суспільства можна застосувати структурний підхід. За об'єктним складом - залежно від сфер суспільного життя - виділяють економічне (господарське), соціально-політичне та управління духовним життям суспільства, його членів (Афанасьєв В.Г.). Об'єктом управління також може бути особа або колектив і тому можна виділити управління процесом діяльності однієї людини або колективу (Попов Г.Х.).

Систему управління соціальним розвитком суспільства доцільно досліджувати комплексно - у сукупності об'єктного та суб'єктного складу. З позицій об'єктного складу оптимальною є структуризація управління за сферами суспільного життя. Особливо актуальним є поглиблене дослідження економічного (господарського) життя. За суб'єктним складом виділяють державне та громадське управління (Битяк Ю.П., Зуй В.В., Опрышко В.Ф.).

Державне управління економікою - це особлива частина управління розвитком суспільства, здійснювана уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування, функціонування яких спрямоване на реалізацію конституційно закріплених положень щодо соціальної спрямованості економіки. Державне управління економікою має владний, організаційний, виконавчий характер. Виділені властивості державного управління економікою: а) здійснюється на основі закону (ст.8 Конституції України, де проголошено верховенство права); б) має активний, цілеспрямований характер: згідно ст.13 Конституції України, держава забезпечує соціальну спрямованість економіки; в) має виконавчо-розпорядчий, організуючий характер стосовно державних органів, відносин між членами суспільства. Останнє держава регулює шляхом організації, упорядкування; г) об'єктом управління є економіка у вигляді її окремих складових та економічного механізму; д) виражається через управлінські рішення на різних рівнях державного управління, у різних його ланках; е) захищає право власності (ст.13 Конституції України); ж) має властивість регулювання щодо процесу трансформації системи форм власності, структури економіки; з) контролює діяльність суб'єктів господарювання недержавної форми власності. Владні повноваження здійснюють: парламент, Президент, уряд та органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи судової влади.

У підрозділі 1.2 “Принципи державного управління економікою” розкривається зміст принципів державного управління економікою. На думку автора, принципи державного управління є об'єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин між суб'єктом та об'єктом управління, характер яких змінюється із зміною форм державного устрою. Звідси - принципи державного управління економікою визначаються як об'єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин між керівним суб'єктом державного управління економікою та структурними елементами економіки, характер взаємовідносин відповідає діючій формі державного устрою. Серед усіх засад систематизації принципів концептуального характеру щодо дослідження змісту державного управління набувають дві: 1) принципи, виділені згідно закономірностям, притаманним державному управлінню економікою в цілому (системні принципи) та закономірностям, притаманним кожному структурному елементу економіки (специфічні принципи); 2) онтологічний аспект принципів державного управління (структурні принципи державного управління). Наводиться докладна характеристика загальносистемних принципів державного управління економікою: об'єктивність, універсальність, демократизм, законність, розподіл влад, делегування повноважень, соціальна спрямованість, оптимізація управління, конкуренція, комплексність, керованість, контрольованість, прозорість.

У підрозділі 1.3 “Функції державного управління економікою” розкривається зміст державного управління економікою через функції, що реалізуються в процесі державного управління. Визначено, що функції державного управління - конкретні види керуючих дій держави (у особі уповноважених державних органів, їх посадових осіб), відмінних одне від одного за предметом, змістом та способом впливу керуючого суб'єкту на керований об'єкт. Пропонується групувати функції за такими класифікаційними ознаками: а) за об'єктним складом - певними сферами суспільних відносин, б) за системним підходом щодо дослідження проблем державного управління економікою, в) за об'єктивною ознакою, г) відповідно до стадій процесу управління, д) відповідно до стадій інформаційного процесу, е) за характером закономірностей управління. Докладно досліджені функції, виділені за об'єктним складом, за системним підходом, за об'єктивною ознакою. За першою ознакою виділяються функції державного управління економікою (об'єкт державного управління - економіка України), функції державного управління соціальною сферою (об'єктом - соціальна сфера життєдіяльності). За системним підходом функції поділяються на зовнішні та внутрішні. До зовнішніх функцій державного управління економікою належать ті, що відображають управлінський вплив на економіку уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування: стратегічне планування макроекономічних перетворень, здійснення фінансово-економічної політики, тощо. Зміст внутрішніх функцій зумовлений засадами організаційної побудови системи уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, організацією державної служби. За критерієм об'єктивності виділяють об'єктивні та суб'єктивні функції органу державного управління економікою. Об'єктивні - ті, що відповідають загальнодержавним завданням та меті загальнополітичних перетворень: забезпечення соціально-економічної політики, політики адміністративних перетворень, регіональної політики, бюджетування, оподаткування, тощо. Суб'єктивні - функції конкретних виконавців.

У підрозділі 1.4 “Форми державного управління економікою” форми державного управління економікою досліджуються у трьох аспектах: структурному, процесуальному та зовнішньому (видання актів управління, суспільно-організаційні та матеріально-технічні дії, адміністративні угоди). Окремо пропонується виділяти регуляторну форму як інтегративну, що об'єднує у собі усі форми.

Пріоритетною формою державного управління економікою є структурна форма тому, що управління є цілеспрямованою діяльністю певних структур - суб'єктів та об'єктів управління. Структура системи державного управління може бути досліджена через взаємозв'язки між різними підсистемами, схема яких умовно має вигляд: “суб'єкт - діяльність - об'єкт”. Структурні взаємозв'язки залежать від об'єкту управління. Якщо об'єктом є економіка, то зміст структурних зв'язків складається з використання суб'єктом управління найбільш раціональних форм та методів управлінської діяльності відповідно досягнутому рівню соціально-економічного розвитку суспільства. Якщо об'єктом управління є люди, конкретні особистості або громадські об'єднання, то взаємозв'язок між суб'єктом та об'єктом забезпечується шляхом включення громадян в управлінський процес. Суб'єктний склад сучасної системи державного управління економікою України являє собою (умовно) сукупність підсистем: законодавчої, виконавчої, судової та місцевого самоврядування.

Виділення окремо процесуальної (процедурної, процедуральної) форми зумовлене тим, що державне управління економікою являє собою процес, який складається з послідовно змінюючих одне одного у певному порядку дій (стадій, етапів тощо), протікає за певною процедурою. Під процесом державного управління пропонується розуміти сукупність послідовних дій суб'єкта управлінських відносин щодо практичної реалізації цілеспрямованого упорядкованого впливу на об'єкт управління, а також відповідний зворотний зв'язок між об'єктом та суб'єктом. Процес управління являє собою форму реалізації керуючого впливу, прямого та зворотного характеру. Процес державного управління має також циклічний характер і побудований у вигляді певних послідовних стадій: підготовка до прийняття управлінського рішення; його прийняття; виконання; контроль виконання; корегування у випадку незадовільного виконання управлінського рішення.

Стосовно державного управління економікою автор пропонує виділити окремо регуляторну форму, яка виражається у здійсненні державою стратегічного управління суспільно-політичними та економічними процесами. Регуляторна форма містить у собі сукупність різноманітних важелів впливу на процеси - прямих та непрямих, здійснюється шляхом застосування різних методів державного управління, найбільш вагомими з яких є адміністративні та економічні. При цьому стратегічні напрямки визначаються впливовими політичними силами, а відповідне організаційно-правове забезпечення застосування важелів впливу розробляється уповноваженими державними органами.

Підрозділ 1.5 “Методи державного управління економікою” присвячений дослідженню проблеми застосування методів державного управління економікою за умови формування ринкової інфраструктури. Методи містять в собі сукупність прийомів, операцій, процедур здійснення управлінської діяльності, певний порядок взаємодії суб'єкту та об'єкту управління. Методи державного управління, які застосовуються, залежать від стратегії соціально-економічних перетворень. Запропоновані такі засади класифікації методів державного управління економікою: за масштабом застосування; з позицій впливу суб'єкту на об'єкт управління; з точки зору організації управління. Окремо виділяють регламентарний метод. Серед сукупності методів державного управління економікою докладно досліджені методи прямого впливу (адміністративні) та опосередкованого впливу (економічні), а також проблема їх поєднання у правозастосовній управлінській діяльності уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування. При цьому зазначено, що вибір сукупності економічних методів залежить від характеру реформування (швидкого або поступового), від концептуальних підходів до самого характеру реформування (механістична, маржиналістська, структурна). Обрання конкретної концепції залежить від багатьох чинників, а найважливішим є політичний - стратегія перетворень, визначена “партією влади”. При виборі сукупності економічних методів управління необхідно враховувати і те, що елементи адміністрування присутні у будь-якому економічному методі тому, що процес виконання здійснюється та контролюється уповноваженим державним органом та його посадовими особами.

Розділ ІІ “Адміністративно-правовий аспект діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері управління соціально-економічним розвитком України” присвячений дослідженню правового становища уповноважених органів тріади влади та місцевого самоврядування в процесі здійснення державно-владних повноважень щодо управління економікою. При цьому автор виходить з того, що основу дії уповноважених органів складає конституційний принцип єдності і розподілу влад.

У підрозділі 2.1 “Конституційний розподіл державної влади” досліджується проблема дії механізму утримань і противаг у системі органів державної влади в процесі здійснення ними повноважень щодо державного управління економікою за умов конституційно закріпленого принципу єдності і розподілу влад. Проблема єдності та розподілу влад в Україні досліджується у організаційно-правовому та соціальному аспектах. За організаційно-правовим аспектом єдність влади означає здійснення державної влади єдиною системою уповноважених державних органів. Соціальний аспект єдності полягає в уявленні, що влада здійснюється завдяки державі певною соціальною спільнотою (народом, пролетаріатом та інше). Соціально-політична єдність влади виражається у принципах державної політики усередині країни та на міжнародній арені.

Формування дієвого механізму державної влади, заснованого на принципі розподілу влад, можливе у суспільстві з високою політико-правовою культурою, стабільним конституційним устроєм, високим рівнем соціально-економічного розвитку держави. За умов гострої поляризації населення за рівнем доходів, незавершеності процесів структурування суспільства, недостатньої розробленості на рівні закону концепції соціально-економічного розвитку країни забезпечення дії принципу можливе при конституційному врегулюванні взаємодії різних гілок влади. У Конституції України прямо не вказана необхідність забезпечення взаємодії гілок влади, хоча у розділах 1, 4, 5, 8, 12 закріплено механізм утримань та противаг як основа взаємодії між гілками влади шляхом закріплення повноважень кожного з відповідних державних органів: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Конституційного Суду, судів, прокуратури.

Підрозділ 2.2 “Загальна характеристика системи та правового статусу органів державної влади та місцевого самоврядування щодо управління економікою” аналізується система органів державної влади та місцевого самоврядування: її ознаки, правовий статус, повноваження відповідних органів щодо управління економікою. При управлінні економікою органи державної влади діють на засадах конституційних принципів: принципу суверенності, незалежності та самостійності державної влади; принципу розподілу та єдності державної влади; принципу виборності (ст.38, 69, 71 Конституції України); принципу участі населення в управлінні державними справами (ст.38, 102 Конституції України); принципу гласності (ст.32, 50, п.7 ст.129). Органам державної влади притаманні такі основні риси: їх функціонування спрямовано на забезпечення розвитку соціальних процесів у суспільстві; дія має політико-правовий характер; основу функціонування органів складають нормативність, загальнообов'язковість; дія має характер визначеності, постійна, загальноприйнятна, чітко регламентована; система органів цілісна, має гнучку структуру. Автор виділяє такі взаємопов'язані функції, що виконують органи державної влади в процесі управління економікою: юридична; політична; функція політичного регулювання; геополітична; функція соціально-економічного регулювання, забезпечення балансу економічного розвитку держави; прогностична; організаційна; правозахисна; контрольна. Юридична функція органів державної влади проявляється у тому, що кожна з гілок державної влади і відповідні органи, виконуючи повноваження щодо управління економікою, здійснюють правотворчу та правозастосовну діяльність. Політична функція складається із впровадження органами державної влади державної політики економічних перетворень, при цьому їх діяльність має бути спрямована на дотримання прав і свобод громадян. Функція політичного регулювання складається із забезпечення сталого розвитку соціальної системи “людина - суспільство - держава - мир”, балансу політичних сил, інститутів державної влади, врегулювання економічних процесів в інтересах усього суспільства. Сутність геополітичної функції постає у спрямованості зовнішньополітичної діяльності України на забезпечення загальнонаціональних інтересів, безпеки шляхом підтримки мирного та взаємовигідного співробітництва з членами міжнародної спільноти на основі загальноприйнятних принципів та норм міжнародного права (ст.18 Конституції України); забезпечення відповідності законодавства України міжнародним нормам і правилам; суверенітету та територіальної цілісності держави. Функція соціально-економічного регулювання проявляється у забезпеченні прав і свобод, законних інтересів громадян за умов розвиненої, у соціально-економічному плані, держави. Здійснення цієї функції неможливе без прогнозування. Воно складається з розробки програм соціально-економічного розвитку країни, відповідного реформування органів державної влади, проведення попередньої правової експертизи законопроектів. Організаційна функція проявляється дією системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Правозахисна функція складається з того, що органи державної влади повинні діяти відповідно Конституції, забезпечувати дотримання законності та правопорядку. Однією з причин кризи державної влади визначають неефективність здійснення уповноваженими органами контрольної функції. Контрольна функція повинна виконуватися на усіх рівнях державного управління. Концептуальне значення набуває конституційний контроль.

Демократизація суспільства, розвиток конкуренції зумовлюють необхідність поступової децентралізації державного управління. Вирішенню проблеми децентралізації сприятиме виділені два блоки державно-управлінських повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо державного управління економікою: стратегічного, тактичного. В роботі докладно проаналізовані та відповідним чином упорядковані повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.3 “Організаційно-правовий аспект становлення парламентаризму в Україні” досліджені тенденції та особливості становлення парламентаризму в Україні. Узагальнення результатів досліджень парламентаризму у роботах вітчизняних вчених юристів дозволяють зробити висновок про можливість розуміння парламентаризму у широкому та вузькому смислах. У широкому смислі парламентаризм визначається як загальне явище, як система взаємодії суспільства і держави, для якої історично характерно визнання провідної ролі загальнонаціонального постійно діючого колегіального представницького органу державної влади - парламенту - в здійсненні державно-владних повноважень. У вузькому смислі парламентаризм являє собою систему організації державної влади, що базується на активній ролі парламенту у її здійсненні. Майбутнє парламенту залежить від того, наскільки успішно він виконує функції головного представницького органу, що, у свою чергу, зумовлено раціональністю адміністративно-організаційного становлення законодавчого органу. Раціональність передбачає формування та впровадження організаційних структур, які забезпечують зв'язок із середовищем функціонування: зовнішнім середовищем, територіальними та іншими об'єднаннями виборців. Зв'язок існує прямий та зворотний: між депутатами та виборцями, через організовані громадські групи, які відображають певні політичні та інші інтереси. В процесі державного управління економікою парламент України виконує основні та супутні функції. Основні: законодавча, представницька, функція прийняття Державного бюджету і контролю за його виконанням, функція контролю за діяльністю органів виконавчої влади, структуроутворююча функція, визначення принципів внутрішньої та зовнішньої політики, затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку. До супутніх - установлення: системи оподаткування, принципів створення та функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статусу іноземних валют на території України, порядку створення та погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу, порядку випуску та обігу цінних паперів (визначення їх видів та типів), встановлення порядку створення та функціонування вільних економічних зон, принципів використання природних ресурсів, визначення правового режиму власності, встановлення правових основ та гарантій підприємництва, правил конкуренції та норм антимонопольного законодавства, визначення принципів зовнішньоекономічної діяльності. В роботі докладно розкритий зміст перелічених функцій.