Поняття та види нормативно-правових актів кабінету міністрів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНА РОБОТА

(освітньо-кваліфікаційний рівень - спеціаліст)

на тему: Поняття та види нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України



Зміст

Вступ

1. Теоретично-правові основи нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

1.1. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України як вид актів державного управління

1.2. Поняття та ознаки нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

2. Види нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

2.1. Класифікація актів Кабінету Міністрів України

2.2. Декрети Кабінету Міністрів України

2.3. Постанови Кабінету Міністрів України

2.4. Розпорядження Кабінету Міністрів України

3. Роль нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України

Висновки

Список використаних джерел



Вступ

Актуальність теми. Сьогодні незалежна та демократична Українська держава вирішує чимало проблем в економічній, соціальній, культурній, науковій та інших сферах життєдіяльності українського суспільства. Розв'язання вказаних проблем неможливе поза реформуванням діяльності органів виконавчої влади України щодо видання правових актів, адже така діяльність спрямована на правове забезпечення будь-яких державних та суспільних перетворень, задоволення інтересів і потреб громадян, окремих соціальних груп, держави і суспільства в цілому.

Правові акти, що видаються органами виконавчої влади, є джерелами підзаконного правового регулювання суспільних відносин. Вагомий внесок у прийняття актів державного управління робить вищий орган виконавчої влади - Кабінет Міністрів України, саме цей орган здійснює активну нормотворчу, правозастосовчу та розпорядчу діяльність.

Механізм правового регулювання суспільних відносини забезпечується нормотворчою діяльністю компетентних суб'єктів, спрямованою на моделювання поведінки учасників цих відносин, їх впорядкування відповідно до досягнутого рівня суспільного розвитку. Така регламентація здійснюється на законодавчому та підзаконному рівнях правового регулювання і складає невід'ємну частину реалізації державної політики. Забезпечення її проведення у різноманітних сферах суспільного життя (соціальній, науково-технічній, економічній, культурній та ін.) покладається на Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Відповідні конституційні функції Кабінету Міністрів України здійснюються ним шляхом видання правових актів. Тож, останні займають важливе значення в механізмі правового регулювання.

Важливим є визначити роль нормативно-правових актів, які приймаються Кабінетом Міністрів України, в системі джерел адміністративного права. Сьогодні відсутній комплексний нормативно-правовий акт, що врегульовував би адміністративно-правові відносини, тому акти Кабінету міністрів України набувають особливого значення і дослідження їх сутності є актуальним та необхідним.

Дослідження, аналіз та розробку питань щодо місця нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України в системі актів державного управління, здійснення їх класифікації, визначення їх понять, ознак та видів та окреслення їх місця в системі джерел адміністративного права здійснювали такі вчені: В.Б. Авер'янов, С.С. Алексєєв, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурко, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.В. Ківалов, В.К. Колпаков, В.В. Копєйчиков, В.О. Котюк, Н.Р. Нижник, П.М. Рабинович, О.Ф. Скакун, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, В.С. Якушев та ін.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при визначенні змісту нормативно-правових актів що приймаються Кабінетом Міністрів України.

Предметом дослідження є акти, що приймаються Кабінетом Міністрів України, а саме: декрети, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України.

Метою роботи є дослідження теоретично-правових основ актів державного управління, а саме нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, шляхом вивчення і визначення їх понять, ознак та видів.

Відповідно до поставленої мети автор ставить спробу вирішити наступні завдання:

- визначити нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України як вид актів державного управління;

- охарактеризувати поняття та ознаки нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України;

- дослідити класифікацію актів Кабінету Міністрів України;

- проаналізувати поняття, ознаки та види декретів, постанов, та розпоряджень Кабінету Міністрів України;

- виявити роль нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України;

Структура роботи. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження, робота складається із вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел та літератури. Повний обсяг роботи складає 68 сторінок.



1 Теоретично-правові основи нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

1.1 Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України як вид актів державного управління

Розбудова правової демократичної України зумовлює зростання ролі права, оскільки воно створює для цього необхідні умови: упорядкованість, визначеність організованість, динамічність суспільних відносин. Це безпосередньо стосується й середовища державного управління, в якому практично втілюється єдність діяльності і структур апарату управління.

Державне управління - одна з форм діяльності держави, це відносно самостійна організаційно-владна, розпорядча діяльність органів виконавчої влади та її уповноважених в особі адміністрації державних підприємств та установ, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України щодо практичної організації завдань та функцій держави.

Встановлення та застосування норм права у процесі державного управління здійснюється державними органами через видання актів державного управління.

Серед підходів до визначення поняття правового акта управління найбільш поширені наступні. Деякі вчені визначають його як правовий різновид управлінського рішення, який являє собою юридично владний, прийнятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб'єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління (адміністрації) підприємства, установи, організації, посадової особи), має встановлену законодавством форму та спрямований на утвердження адміністративно-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акта орган (посадова особа) вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади [3, С. 276].

У спеціальному дослідженні проблематики актів управління Р. Ф. Васильєв визначив правові акти управління як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, спрямовані на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління, на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі усних настанов, але і вони оформляються документами [9, С. 17].

У сучасних джерелах найчастіше акт державного управління визначають як офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і спричиняє певні юридичні наслідки [2, С.126; 9, С. 147].

Школик А. характеризуючи даний термін визначає, що в Україні до останнього часу переважним є усталений в радянській адміністративно-правовій доктрині термін «правові акти управління», а серед актів розрізняють нормативні та індивідуальні. Тобто, наближеним український термін є саме до французького варіанту поняття, передбачаючи обидві категорії актів. Що стосується самого терміна акт управління, то він не є надто коректним, адже акти органів публічної адміністрації можуть стосуватись не лише управлінських правовідносин, але й багатьох інших. Тому варто його поступово замінювати на термін, притаманний більшості європейських держав - адміністративний акт [86, С. 106-107].

Слово «акт» походить з латинської мови (actum) і означає дослівно - документ.

У повсякденній і різносторонній роботі органів виконавчої влади одне з центральних місць посідає прийняття правових актів, що є однією з форм виконавчо-розпорядчої діяльності.

Юридичний акт управління - це підзаконне офіційне рішення, прийняте органом виконавчої влади або його посадовою особою в межах їх компетенції в односторонньо-владному порядку з дотриманням належної процедури і встановленої форми, яке викликає юридичні наслідки.

Юридичний акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі [4, c. 447].

За такого підходу правовий акт управління виглядає як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади.

В юридичній літературі акти державного управління по-перше розглядаються у якості дії, по-друге як документ, по-третє як форма виконавчо-розпорядчої діяльності - це останнє розуміння акта найбільш розповсюджене. Однак слід мати на увазі, що формою діяльності є не сам акт, а його видання. Встановлюючи норму чи застосовуючи її, орган управління щось приписує (дотримуватися правил, зарахувати на роботу тощо), причому завжди у визначеній юридичній формі (наказ, рішення, розпорядження і т.п.). Ці приписи - вияв державної волі, вони мають державно-владний характер. Акти державного управління видаються на підставі і на виконання закону, у порядку та формі, визначених законом.

Акти державного управління є засновані на законі приписи державно-владного характеру, видані у відповідних формах у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності уповноваженими органами або посадовими особами.

Акти державного управління - правові акти. Вони завжди направлені на досягнення певного правового результату, або на встановлення (скасування, зміну) правових норм, або виникнення (зміну, припинення) певних правовідносин, або і на те і на інше одночасно. За допомогою цих актів надаються певні права чи встановлюються певні обов'язки.

Акти державного управління - однобічні владні акти. Вони видаються від імені держави, є наслідком реалізації державно-владних повноважень, формою вияву державної влади. Вони обов'язкові для виконання усіма до кого вони адресовані, і при необхідності їх виконання забезпечується заходами державного примусу.

Різним є юридичне значення актів державного управління. Вони можуть відігравати роль юридичного факту. Так, ст.4 Цивільного кодексу України акти управління є однією з підстав, в силу якої виникають цивільні права та обов'язки.

Акт державного управління може бути підставою для видання іншого акту державного управління.

Акт державного управління - це прояв компетенції державного органу. Акти управління є юридично обов'язковими до виконання, їх виконання забезпечується матеріально, організаційними заходами, переконанням, державним примусом.

Ознаками актів державного управління є: підзаконнність, офіційність, односторонність, обов'язковість, належна оформленість, правомочність - у межах компетенції суб'єкта управління, акти є діями, дії є волевиявленням, визначають привали належної поведінки, їх невиконання спричиняє відповідальність, мають певну форму видання [4, c. 448]

Охарактеризуємо наведені ознаки:

1) підзаконність означає, що акт управління видається на підставі та на виконання закону і відповідно до актів вищестоящих органів виконавчої влади;

2) обов'язковість (імперативність), яка означає, що акт зобов'язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований; ігнорування правових актів управління, їх недотримання, перешкоджання реалізації тягне за собою застосування до винної особи заходів відповідальності; правоможність, тобто акти управління видаються органами виконавчої влади відповідно до характеру та в межах наданої їм компетенції;

3) офіційність, що полягає у виданні акта від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами України;

4) односторонність, тобто акт є результатом владного волевиявлення відповідного суб'єкта, що його видав;

5) належна оформленість, яка означає, що акт управління є письмовим документом певного виду, підготовленим за правилами юридичної техніки та виданим з дотриманням нормативно встановлених процедур.

6) творчий характер, оскільки спрямовані на оптимальне вирішення питань управління. Від суб'єкта управління, що видає акт управління, вимагається творчий, науковий всесторонній підхід, облік і глибокий аналіз фактичних даних;

7) юридичний акт управління приймається суб'єктом управління тільки з тих питань, які належать до його компетенції, і в порядку, визначеному законодавством. Такий порядок, в основному, визначається адміністративно-процесуальними нормами;

8) юридичні акти управління є підставою для виникнення інших правовідносин (цивільних, трудових тощо).

За часи незалежності України діяльність Кабінету Міністрів України щодо видання актів умовно можна розділити на два періоди: перший - до, і другий - після прийняття 28 червня 1996 року Конституції України. Перший період характеризується реалізацію Кабінетом Міністрів України делегованих йому Верховною Радою України строком до 21.05.1993 року повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання визначених законом питань та реалізацією ним повноважень як органу виконавчої влади. Другий період діяльності Кабінету Міністрів України характеризується виданням ним у межах своєї компетенції постанов і розпоряджень.

З прийняттям Конституції України Кабінет Міністрів України не наділяється делегованими повноваженнями, а частина виданих ним декретів вже втратила чинність. Разом з цим дослідження періоду реалізації Кабінетом Міністрів України делегованих повноважень дозволяє розкрити юридичну природу його декретів у так званому історичному аспекті. Ті ж декрети, які дотепер залишаються чинними на території України, заслуговують на дослідницьку увагу з позицій сучасних потреб правового регулювання суспільних відносин, про що далі.

Дослідження юридичної природи постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України передбачає з'ясування їх ознак, які дають правову характеристику цим актам і конкретизуються в правових категоріях юридичної форми, змісту, юридичної сили та юридичних властивостей. Отже, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України характеризуються наступними ознаками.

По-перше, ці акти є правовими, позаяк спрямовані на досягнення певних юридичних наслідків, і виступають результатом юридичної діяльності Кабінету Міністрів України, спрямованої на встановлення, зміну чи скасування норм права, закріплення індивідуально-правових та розпорядчих приписів з метою вирішення завдань і виконання функцій Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Тож, урядові постанови і розпорядження втілюють у собі підсумок відповідних операцій і дій суб'єктів та учасників [3, с. 66] відповідної процедури.

Будучи актами, що мають правовий характер, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України відрізняються від інших його документів (н-д, заяв, звернень, листів), які не породжують правових наслідків, а слугують засобом вираження офіційної позиції Кабінету Міністрів України, його морально-політичних оцінок, закликів щодо тих чи інших дій або подій державного чи суспільного значення: зокрема, як показує аналіз таких документів, щодо практики законотворення, стану і проблем реалізації економічної, соціальної, культурної та іншої політики держави. Ці документи адресуються органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям, а також громадськості.

По-друге, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України є письмовими документами, що означає особливу форму їх викладу відповідно до офіційно встановлених вимог щодо структури цих актів та інших правил юридичної техніки, а також згідно з передбаченою процедурою їх видання, яка включає певні стадії, етапи та конкретні процедурні дії, спрямовані на досягнення юридичного результату. Останній залежить від специфіки юридичних властивостей урядових актів, зокрема, їх нормативного, правозастосовчого чи розпорядчого характеру.

По-третє, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України мають офіційний характер, адже видаються від імені Кабінету Міністрів України як органу державної влади і виражають його «державну волю» [4, с. 141].

По-четверте, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України є актами, обов'язковими до виконання суб'єктами, яким вони адресовані, або, які уповноважені втілювати їх приписи у життя. Тож, обов'язковість цих актів - є їх властивістю, що забезпечує настання передбачених ними наслідків або наслідків, які випливають з них [5, с. 78].

І нарешті, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України виступають правовими засобами здійснення його управлінських функцій у закріплених за Кабінетом Міністрів України сферах державного управління. Звідси - ці акти є правовими актами державного управління. Останні слугують вирішенню завдань управління, видаються в односторонньому порядку за встановленими правилами управлінського процесу, виступають способом вираження волі адміністративно-пануючого суб'єкта управління, створюють основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин тощо [6, с. 154, 159].

Отже, Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади, що здійснює державне управління в результаті чого створює акти державного управління, які наділені ознаками, що відрізняють їх від актів державного управління інших органів виконавчої влади, а саме: вони мають загальний характер; забезпечують вирішення завдань державного управління щодо нормативного впорядкування суспільних відноси у визначених за Кабінетом Міністрів України сферах його управлінського впливу; за їх допомогою конкретизуються і деталізуються норми законів України, декретів Кабінету Міністрів України, актів Президента України (визначається нормативний механізм їх реалізації); ними затверджуються правила, положення, інструкції та інші нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; підписані міжурядові угоди; шляхом видання цих актів утворюються і ліквідуються консультативні, дорадчі та інші органи Кабінету Міністрів України (наприклад, урядові комітети), урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції).

1.2 Поняття та ознаки нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

Підзаконність - це загальновживаний в юридичній літературі термін, який вказує на верховенство законодавчого акту по відношенню до правових актів, які мають нижчу порівняно з ним юридичну силу.

Законодавчими актами, які мають вищу юридичну силу, порівняно з постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, є: Конституція і закони України, а також чинні декрети Уряду. Про це свідчить аналіз положень Конституції України (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 113, п. 1 ст. 116, п. 1 розд. ХV «Перехідні положення») [37], а також Закону України «Про доповнення Конституції (Основного Закону) України статтею 97-1 та внесення змін і доповнень до статей 106, 114-5 і 120 Конституції України» від 19.12.1992 року [68].

Загальною для всіх правових актів юридичною формулою їх підзаконності є формула «на основі та на виконання закону» [75, с. 141], хоча формули «на основі закону» та «на виконання закону» можуть бути самостійними. Так, формула «на основі закону» означає видання правового акту в межах компетенції уповноваженого органу, з дотриманням основних положень, встановлених законом, але без опори на прямі приписи закону; а формула «на виконання закону» означає наявність у генеральному акті конкретного законодавчого доручення [21, с. 189 - 191].

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на основі» Конституції, законів України і декретів Уряду характеризує здійснення ним дискреційних (власних) повноважень, в чому виражається державна воля вищого органу у системі органів виконавчої влади України виконувати покладені на нього функції, а також його здатність самостійно вирішувати поставлені перед ним завдання.

В юридичній літературі дискреційна влада (від франц. discretionnaire - залежний від розсуду) визначається як спосіб реалізації публічної влади, за яким відповідний суб'єкт влади застосовує надані йому в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами [1, с. 195]. Характер і обсяг «адміністративного розсуду» [78, с. 72] Кабінету Міністрів України зумовлюється межами його компетенції - «від» і «до». Ці межі і визначають межі його дискреційної влади. У зв'язку з цим правильно, на нашу думку, виділяють два типи актів Кабінету Міністрів України: 1) ті, джерелом яких є акти законодавчого органу і 2) ті, що виражають загальні компетенційні рамки діяльності Кабінету Міністрів України, які дозволяють йому виконувати управлінські функції в системі органів виконавчої влади і приймати рішення з питань, віднесених до його компетенції щодо впливу на управляємий об'єкт та його впорядкування [18, с. 64]. Принагідно зауважити, що згідно з п. 10 ст. 116 Конституції України функції Кабінету Міністрів України встановлюються Конституцією України, законами України, а також актами Президента України [37]. А згідно з Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 року, чинна редакція зазначеного конституційного положення змінена. Відповідно до нової редакції п. 10 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України здійснює повноваження, визначені Конституцією та законами України. Таке законодавче рішення має безперечно позитивне значення, адже усуває «певну колізійність у реалізації іншого конституційного припису - стосовно визначення діяльності органів виконавчої влади виключно законами України (п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України)» [16, с. 94], а також конституційного припису, встановленого в ч. 2 ст. 120 Конституції України стосовно визначення Конституцією і законами України організації, повноважень і порядку діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади [37].

Здійснення Кабінетом Міністрів України дискреційних повноважень означає суворе дотримання встановлених норм права про його компетенцію, невихід за ці межі, невтручання у сферу законодавчого регулювання суспільних відносин. Але практика видання урядових актів свідчить про порушення Кабінетом Міністрів України в окремих випадках зазначеного принципу його діяльності. Так, згідно з рішенням ВАСУ від 12.03.1999 р. у справі № 1/18 за позовом аудиторської фірми «Діло - Аудит» до Кабінету Міністрів України про визнання недійсною постанови Кабінету Міністрів України від 26.01.1999 року № 85 «Про порядок зарахування до Державного бюджету України на 1999 рік частини амортизаційних відрахувань», встановлено, що зазначена постанова видана всупереч вимогам Конституції, законів України, з перевищенням власних повноважень Уряду, визначених у ст. 116 Конституції України, без відповідного уповноваження, доручення законодавця, через що визнана судом недійсною.

Рішенням ВАСУ від 14.09.1999 р. у справі № 1/63 за позовом ТОВ «Акватон» до Кабінету Міністрів України про визнання недійсною постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 р. № 840 (якою на період з 01.07.1999 р. до 31.12.1999 р. до митного збору за митне оформлення товарів, які імпортуються на митну територію України, додатково включається збір у розмірі 2 % митної вартості товарів із спрямуванням одержаних коштів до Державного бюджету України), встановлено, що ця постанова видана з порушенням меж компетенції Кабінету Міністрів України, визначених у ст. 116 Конституції України щодо повноважень Кабінету Міністрів України у галузі регулювання митної справи. Через це зазначена постанова Уряду визнана судом недійсною.

Відповідно до рішення ВАСУ від 15.05.2001 р. у справі № 1/58 за позовом Об'єднаного інституту ядерних досліджень до Кабінету Міністрів України про визнання недійсним його розпорядження від 06.05.2000 р. № 217-р (яким переданий до сфери управління Міністерства транспорту Україні цілісний майновий комплекс пансіонату «Дубна» (м. Алушта) до остаточного вирішення питання про власника майна пансіонату), встановлено, що це розпорядження видано з перевищенням повноважень Кабінету Міністрів України щодо управління об'єктами державної власності, визначеним у п. 5 ст. 116 Конституції України.

Таким чином, видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на основі» законодавчих актів означає видання їх у межах встановленої компетенції Уряду з дотриманням і відповідно до загальних положень і принципів законодавчих актів, орієнтуючись на них і керуючись ними.

Якщо право приймати рішення в рамках своєї компетенції і порядок його здійснення передбачено законом, то це право не буде рівнозначним дискреційним повноваженням [46, с. 120]. У такому випадку слід говорити про видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на виконання» законодавчих актів України. Хоча слід визнати, що відокремлення цієї формули підзаконності від формули «на основі», є умовним і робиться з метою акцентування уваги на підставі такого видання.

Як показав аналіз нормативно-правової бази, видання Кабінетом Міністрів України постанов і розпоряджень «на виконання» законодавчих актів означає наступне: 1) видання актів на основі прямих доручень парламенту розробити проект відповідного урядового акту, в яких часто визначаються і терміни їх виконання (від десяти календарних днів до одного року); 2) видання актів на основі бланкетних норм законів України і чинних декретів Кабінету Міністрів України. Така форма відсилок до актів Кабінету Міністрів України є найбільш поширеною. Частота їх використання залежить від складності сфери правового регулювання, що вимагає більш детальної її регламентації.

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України на виконання законодавчих актів здатне забезпечити механізм їх реалізації, адже в таких урядових актах в найбільшій мірі відображається їх правоконкретизуюче значення. Загалом правоконкретизуюча діяльність дає можливість відобразити в правових актах особливості конкретних видів суспільних відносин (дій, фактів, суб'єктів і т.п.), їх розвиток, не змінюючи при цьому вихідної норми [87, с. 7-8]. У зв'язку з цим ми не можемо погодитися з тими авторами, які вбачають в конкретизації законів щось негативне і таке, що наносить суттєвий збиток підвищенню якості законів [8, с. 45]. Деталізація і конкретизація норм законодавчих актів, якщо здійснюється у чітко окреслених рамках і не виходить за межі компетенції Кабінету Міністрів України, є важливим елементом в механізмі їх реалізації.

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на виконання» означає не лише дотримання визначеної підстави їх видання, а також дотримання меж повноважень Уряду, основних положень і принципів актів, на виконання яких видаються урядові акти. Як приклад порушення Кабінетом Міністрів України цієї вимоги, може бути встановлений рішенням Конституційного Суду України від 19.06.2001 р. у справі щодо відповідності Конституції України положення абз. другого п. 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про перелік посад наукових працівників державних наукових установ, організацій та посад науково-педагогічних працівників державних вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації, перебування на яких дає право на одержання пенсії та грошової допомоги при виході на пенсію відповідно до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», факт перевищення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень, наданих йому ч. 3 ст. 24 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», а також вимог частини другої ст. 19, частини третьої ст. 113 і частини першої ст. 117 Конституції України.

Підсумовуючи викладене, підзаконність постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України - це така їх властивість, яка характеризує видання урядових актів на основі і на виконання Конституції та законів України, а також чинних декретів Кабінету Міністрів України.

Але потрібно зазначити, що постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України видаються не лише на основі та на виконання законодавчих актів, а також повинні відповідати й іншим актам, які мають вищу над ними юридичну силу. Йдеться про постанови Верховної Ради України, які за юридичною силою є наступним після законів рівнем [3, с. 143], а також укази і розпорядження Президента України.

Так, аналіз постанов Верховної Ради України дозволяє сказати, що часто в них містяться доручення обов'язкового чи рекомендаційного характеру, дані парламентом Кабінету Міністрів України прийняти відповідний акт (акти). Перші, як правило, містяться у тих постановах Верховної Ради України, якими вводяться в дію закони України. Як приклад, можна навести постанову Верховної Ради України «Про порядок введення в дію Закону України «Про режим іноземного інвестування», згідно з п. 3 якої Кабінету Міністрів України доручається затвердити порядок державної реєстрації іноземних інвестицій; реєстрації договорів (контрактів) про спільну інвестиційну діяльність за участю іноземного інвестора та ін. [60]. Другі, зазвичай, містяться в інших постановах Верховної Ради України з організаційно-правових питань. Наприклад, згідно з п. 3 постанови Верховної Ради України «Про невідкладні заходи щодо державної підтримки Міжнародного дитячого центру «Артек» та відзначення 80-ї річниці від дня його заснування» Кабінету Міністрів України рекомендовано розробити проект загальнодержавної програми розвитку Міжнародного дитячого центру «Артек» на 2005-2015 роки [59].

Чинна редакція Конституції України, на відміну від змінених конституційних положень згідно з вже згадуваним нами Законом України від 08.12.2004 року, прямо не передбачає обов'язок Кабінету Міністрів України керуватися постановами Верховної Ради України, у тому числі з питань надання йому законодавчих доручень прийняти відповідний акт (акти). Проте, виходячи із змісту ч. 2 ст. 113 Конституції України, яка закріплює, що Кабінет Міністрів України підконтрольний та підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у ст. ст. 85 і 87 Конституції України, а також п. 1. ст. 116 Конституції України, згідно з яким Кабінет Міністрів України забезпечує виконання законів України [37], Уряд повинен керуватися постановами Верховної Ради України, якщо вони прийняті з питань, зазначених у цих статтях Конституції України.

Кабінет Міністрів України видає постанови і розпорядження також на основі і на виконання актів Президента України, що передбачено Конституцією України (ч. 3 ст. 113, п. 1 ст. 116) [37] і прямо закріплено в Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому його постановою № 915 від 05.06.2000 р. (далі - Регламент) [69]. Отже, акти Президента України мають вищу юридичну силу, ніж постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України.

Оскільки постанови Верховної Ради України та акти Президента України теж повинні відповідати Конституції і законам України, то видання урядових актів відповідно до постанов парламенту і актів Глави держави підпорядковується принципу верховенства закону, що означає наступне: Кабінет Міністрів України керується постановами Верховної Ради України та актами Президента України, якщо вони прийняті відповідно до Конституції і законів України (дорече, це положення знайшло свої відображення в новій редакції статті 113 Конституції України). Юридичне значення цієї властивості урядових актів полягає в тому, що вони забезпечують реалізацію законів та актів Президента України, розвивають їх положення, містять механізм практичного впровадження їх приписів у життя.

Завершуючи аналіз управлінської природи постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, потрібно також сказати, що ці акти характеризуються належністю до актів вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Такий правовий статус Уряду передусім означає, що він посідає місце вищої ланки відносно усіх інших органів виконавчої «вертикалі» [17, с. 142]. Така характеристика урядових актів обумовлює специфічний характер їх співвідношення з правовими актами державного управління інших органів виконавчої влади (про що детальніше у наступному параграфі).

Отже, будь-які правові акти, що видаються в Україні, мають власну специфіку, яка дозволяє виокремлювати їх з-поміж інших правових актів, а також відобразити характер функцій і повноважень, здійснюваних органом, який їх видає. Так само свою специфіку мають постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, яка насамперед виражається в особливостях їх форми, змісту і юридичних властивостей.



2 Види нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

2.1 Класифікація актів Кабінету Міністрів України

Поділ актів Кабінету Міністрів України на постанови, розпорядження і декрети є базовою класифікацією, яка слугує опорною конструкцією для всіх варіантів побудови системи [63, с. 28] цих актів. В основі такого поділу покладений критерій їх юридичної форми. Проте акти Кабінету Міністрів України можна класифікувати й за іншими критеріями.

Сам термін «класифікація» (від латинського classis - розряд і … ficatio, від facio - роблю) представляє собою систему супідрядних понять (класів об'єктів) тієї або іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв'язків між цими поняттями чи класами об'єктів [88, с. 115] на основі ознак, властивостей, критеріїв, підстав тощо [54, с. 18].

Класифікація актів Кабінету Міністрів України дозволяє сформувати цілісне уявлення про форми вираження його завдань і функцій.

Визначення критеріїв класифікації базується на всебічному аналізі змісту цих актів, нормативних джерел та наукових здобутків щодо класифікації правових актів. Ми виділяємо критерії, які мають загальне інформативне значення для комплексного уявлення про історичні і сучасні функції і повноваження Кабінету Міністрів України, та критерії, які відображають конституційні правові форми і засоби урядування, а також характеризують специфіку актів Кабінету Міністрів України як окремих видів.

Отже, за критерієм юридичної сили, який дає можливість відрізнити постанови і розпорядження від декретів Кабінету Міністрів України, урядові акти можна поділити на: а) законодавчі і б) підзаконні.

З цієї класифікації випливає наступна, яка характеризує специфіку здійснення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень. Так, за критерієм характеру його повноважень акти Кабінету Міністрів України можна поділити на акти: а) видані на основі постійних повноважень (постанови і розпорядження), б) видані на основі тимчасових повноважень [46, с. 148] Кабінету Міністрів України (декрети).

У свою чергу можна класифікувати на види постанови Кабінету Міністрів України.

Постановам притаманні такі юридичні властивості, як їх нормативний, індивідуально-правовий і розпорядчий характер. Але окрім того, вони часто бувають змішаними, тобто поряд з нормами права містять також приписи індивідуального чи розпорядчого характеру. Саме тому є підстави обрати критерій юридичних властивостей урядових постанов для їх поділу на наступні види: а) нормативні, б) індивідуальні, в) розпорядчі, г) змішані.

Серед нормативних постанов за критерієм їх правотворчого призначення, який характеризує спрямованість актів на закріплення, зміну редакції чи припинення дії правових норм, можна також виділяти: а) нормовстановлюючі постанови (або основні - порядки, положення, інструкції та ін.) і б) нормативно-допоміжні (які спрямовані на затвердження основних актів, їх зміну чи скасування, у тому числі окремих положень актів).

Так, «Правила» - це нормативно-правові акти, які спрямовані на регулювання поведінки (діяльності) суб'єктів правовідносин у певних галузях державного управління. Такі акти, зазвичай, встановлюють усталені норми діяльності громадян, посадових осіб та юридичних осіб [63, с. 313]. Наприклад, Правила в'їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.1995 р. [62].

«Положення» - це нормативно-правові акти, які регламентують правовий статус державних та інших органів, організацій (урядових органів державного управління, комісій, рад та ін.), визначають їх завдання, функції, повноваження, у тому числі щодо окремих аспектів їх діяльності. Наприклад, Загальне положення про Урядовий комітет, затверджене постановою Кабінету Міністрів України 17.02.2000 р. № 339 [70]; Положення про ранги державних службовців, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 19.06.1996 р. [56].

«Статути» - це нормативно-правові акти, які визначають організацію і діяльність державних підприємств, установ, організацій, їх службових осіб, а також громадських формувань. Наприклад, Статут Академії правових наук України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 02.02.2000 р.

«Порядки» - це нормативно-правові акти, які визначають вимоги, умови, механізм здійснення окремих видів діяльності, мають явно виражений процедурний характер. Наприклад, Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22.09.2004 р. [58].

«Інструкції» - це нормативні акти, якими встановлюються процедура, роз'яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи іншого акту нормативного характеру [16, с. 155]. Наприклад, Інструкція з обліку дітей і підлітків шкільного віку, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2000 р. [26].

«Методики» - це нормативні акти, якими встановлюються методи проведення розрахунків, оцінок, обчислень, затрат, цін, вартостей з детальним описом формул, коефіцієнтів, показників здійснення визначених видів діяльності. Наприклад, Методика відстеження результативності регуляторного акта, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 р. [44].

«Міжурядові угоди» - це міжнародно-правові договори, які укладаються від імені Уряду України Кабінетом Міністрів України чи за його дорученням з економічних, торговельних, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України [70]. Наприклад, Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Узбекистан про співробітництво адміністративно-територіальних одиниць України і Республіки Узбекистан, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 15.01.2005 р. [79].

За критерієм функціонального призначення, який визначає цільову спрямованість постанов Кабінету Міністрів України, останні можна поділити на такі види:

програмно-цільові (забезпечують економічні, соціальні, правові умови розвитку певних сфер і галузей життєдіяльності);

регламентаційні (встановлюють правила діяльності чи порядок реалізації прав і обов'язків громадян та організацій);

статутні (закріплюють правове положення державних органів, організацій, підприємств, установ, їх службових осіб, громадських формувань);

правонаділяючі (уповноважують державні органи та їх службових осіб на вчинення певних дій) [6, с. 281].

Програмно-цільове призначення постанов Кабінету Міністрів України полягає у тому, що ними схвалюються (затверджуються) концепції, затверджується Програма діяльності Кабінету Міністрів України, схвалюються проекти щорічних Державних програми економічного і соціального розвитку, затверджуються державні цільові та інші програми.

«Концепції» - це акти, які визначають цілі, пріоритетні напрямки, принципи державної урядової політики, стратегічні напрямки, механізм їх реалізації та очікуванні результати. Наприклад, Концепція створення Єдиного державного реєстру фізичних осіб, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 09.11.2004 р. [39]; Концепція державної політики у сфері здійснення контролю над тютюном, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21.06.2001 р. [38].

Програма діяльності Кабінету Міністрів України - це документ, який визначає механізм реалізації урядової політики, затверджується постановою Кабінету Міністрів України і подається на розгляд Верховної Ради України. Програма діяльності містить концептуальне викладення стратегії діяльності Кабінету Міністрів України, засобів та строків виконання його завдань на період його повноважень.

Державна програма економічного і соціального розвитку - це документ, в якому конкретизуються заходи, передбачені в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, та завдання, визначені у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, визначаються аналіз соціально-економічного розвитку країни за минулий та поточний роки, характеристика проблем розвитку економіки і соціальної сфери, цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку у наступному році, система заходів щодо реалізації державної політики, вплив очікуваних змін зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації на економіку країни, показники і баланси економічного і соціального розвитку, перелік державних цільових програм, що фінансуватимуться в наступному році за рахунок коштів Державного бюджету України; показники розвитку державного сектора економіки [66].

Державні цільові (наукові, екологічні, оборонні тощо) програми - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням [67]. Наприклад, Програма захисту ветеранів, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 15.01.2005 р. [74].

Наступним критерієм класифікації постанов Кабінету Міністрів України є предмет правового регулювання, адже, як свідчить аналіз практики їх видання та нормативного закріплення кола питань, з яких ухвалюються постанови Кабінету Міністрів України, цими актами оформлюються рішення з найрізноманітніших питань державного управління.

Отже, за предметом правового регулювання постанови Кабінету Міністрів України можна поділити на постанови з питань:

оподаткування, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів;

регулювання підприємницької діяльності (регуляторні акти);

оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпечення, соціальних та трудових відносин;

митного регулювання;

захисту конкуренції;

охорони прав інтелектуальної власності та ін.

Розпорядження Кабінету Міністрів України можна класифікувати на види за наступними критеріями (додаток В). Так, за критерієм їх юридичних властивостей на: а) нормативні, б) розпорядчі, в) індивідуальні.

За критерієм спрямованості змісту [35, с. 51], який дозволяє показати коло питань, з яких видаються розпорядження Кабінету Міністрів України, на розпорядження:

з кадрових питань;

щодо визначення персонального складу робочих органів (комісій, груп, колегій);

щодо підготовки проведення засідань Кабінету Міністрів України (затвердження переліку питань для розгляду, пов'язаних із звітуванням керівників органів (організацій) про результати діяльності цих органів (організацій), з виконання Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України тощо);

щодо організації планування нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України (про затвердження планів підготовки та переліку проектів нормативних актів, їх концепцій);

щодо уповноваження членів Кабінету Міністрів України на ведення переговорів і підписання міжурядових угод Кабінету Міністрів України;

щодо схвалення проектів міжурядових угод;

з інших організаційних, поточних питань керівництва Кабінету Міністрів України.

Чинні декрети Кабінету Міністрів України також можна класифікувати на види за критерієм їх юридичних властивостей. За цим критерієм декрети поділяються на: а) нормативні та б) змішані.

За критерієм предмету правового регулювання декрети поділяються на такі види - декрети з питань:

валютного регулювання (наприклад, декрет Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю від 19.02.1993 р.);

справляння обов'язкових платежів до бюджетів (наприклад, декрети Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20.05.1993 р.; «Про державне мито» від 21.01.1993 р. та інші);

стандартизації і сертифікації (декрет Кабінету Міністрів України «Про стандартизацію і сертифікацію» від 10.05.1993 р.);

утворення, реорганізації, ліквідації об'єднань державних підприємств, компаній (наприклад, декрет Кабінету Міністрів України «Про об'єднання державних підприємств зв'язку від 21.01.1993 р. [15]) та інші.

Викладена класифікація актів Кабінету Міністрів України є найбільш розгорнутою, хоча, звісно, не абсолютно повною, адже кількість і різноманітність урядових актів не дозволяє в рамках дисертації охопити усі можливі їх види. Ми показали найбільш характерні і основні види актів Кабінету Міністрів України.

2.2 Декрети Кабінету Міністрів України

Декрети Кабінету Міністрів України видавалися з метою оперативного вирішення питань, пов'язаних із здійсненням ринкової реформи в Україні.

Особливість юридичної природи цих актів характеризуються наступним:

По-перше, за юридичною силою декрети прирівнюються до законів України. Так, О. І. Ющик зазначає, що ці акти Кабінету Міністрів України є «субститутними законодавчими актами» або «квазі законами» [89, с. 160]. Декрети могли зупиняти дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни і доповнення. Але ухвалення декретів здійснювалось під постійним парламентським контролем. Сила закону надавалася їм тільки після наступного схвалення парламентом (після підписання декрету Прем'єр-міністром України, він передавався до Верховної Ради України і набував чинності після десяти днів з моменту його опублікування, якщо протягом десяти днів з дня одержання декрету Верховна Рада України не накладала на нього вето). Верховна Рада України залишала за собою і право скасовувати законом декрети Кабінету Міністрів України або окремі їх положення, якщо вони суперечили Конституції України, в тому числі і після закінчення терміну здійснення ним делегованих повноважень.

По-друге, декрети видавалися з питань у сфері законодавчого регулювання, яка була визначена законом, а саме: з питань відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, митної і науково-технічної політики, бюджетної і кредитно-фінансової системи, оподаткування, оплати праці і ціноутворення, охорони навколишнього середовища, використання і відтворення природних ресурсів тощо [68].

Таким чином, делеговані Верховною Радою України Кабінету Міністрів України повноваження видавати декрети мали обмежений і тимчасовий характер; здійснювалися на підставі закону; мали визначену сферу правового регулювання [84, с. 67, 68].

Отже, декрети Кабінету Міністрів України - це законодавчі акти, видані у період реалізації делегованих йому Верховною Радою України повноважень у сфері законодавчого регулювання питань, передбачених законом і пов'язаних із здійсненням ринкової реформи в Україні, з метою тимчасового оперативного їх вирішення.

Практика здійснення Кабінетом Міністрів України делегованих повноважень в юридичних колах сприймалася неоднозначно, у зв'язку з чим серед науковців довгий час тривали дискусії.

На думку В. Кампа, запровадження до національного права інституту делегованого законодавства, стало справжнім проривом до парламентської демократії [27, с. 48]. У свою чергу Ю. Шемшученко відмітив, що в умовах конфронтації законодавчої і виконавчої гілок влади робляться спроби принизити соціальну цінність закону, звести його до статусу актів виконавчої влади. Авторитет нашого закону потерпає від так званого делегованого законодавства. Воно негативно позначається на формуванні системи законодавства в цілому [85, с. 3, 4]. Відомий науковець А. Заєць назвав таку практику прикладом законодавчого курйозу, що ледве не призвело до цілковитого хаосу в системі законодавства України, оскільки ті, хто мав застосовувати закони, були дезорієнтовані щодо того, яка частина закону і який закон чинні, а які - ні [23, с. 39]. У своєму дисертаційному дослідженні проблем юридичної природи правових актів Верховної Ради України М. М. Воронов зазначив, що, передаючи свої законодавчі повноваження Президенту, органам виконавчої влади, Верховна Рада України підриває основи свого функціонування, породжує недовіру народу та посилює правовий нігілізм [10, с. 68].

Актуальним залишається питання про доцільність існування декретів сьогодні як законодавчих актів і продовження внесення парламентом до них змін (нехай і з незначним відсотком від загальної кількості внесених змін. Як свідчить аналіз відповідної практики парламенту, з липня 1996 року внесення змін до декретів на фоні внесення змін до законів України складає лише 2 % від такої діяльності Верховної Ради України).

Це питання піднімалося В. Ф. Опришком ще у 2001 році, коли вчений писав, що прийняті та заплановані до розгляду парламентом закони щодо внесення змін до декретів Кабінету Міністрів України, стосуючись питань, визначених ст. 92 Конституції України, фактом свого існування засвідчують достатню легітимність регулювання законодавчого поля декретами. Однак те, що за останній період відбулися зміни не лише законодавства, а й обставин, які свого часу зумовили прийняття державними органами вказаних вище рішень щодо декретів Кабінету Міністрів України, має бути враховано в законодавчій діяльності і пріоритет віддано саме розробленню нових законів, а не внесенню змін до існуючих декретів Кабінету Міністрів України [50, с. 59, 60].

Верховна Рада України, закріпивши в Конституції України засади законодавчої діяльності, мала б спрямувати свої зусилля на приведення її у відповідність з конституційними нормами. Адже відповідно до ст. 75 і ст. 92 Конституції України [37] законодавче регулювання питань, у тому числі тих, які свого часу регулювалися декретами Кабінету Міністрів України, здійснюється законами України.

...