Поняття та види нормативно-правових актів кабінету міністрів України

Існування урядових декретів, хоча і можна сьогодні визнати легітимним, виходячи із змісту п. 1 розд. ХV «Перехідні положення» Конституції України [37], але водночас і необґрунтованим з позицій інших конституційних норм - щодо сфери регулювання суспільних відносин законами України. Відтак, ті питання, більшість яких сьогодні регулюється декретами Кабінету Міністрів України, мають регламентуватися законами. У зв'язку з цим доцільно впорядкувати чинний масив урядових декретів шляхом прийняття нових законів чи включення до вже діючих їх положень відповідних норм декретів.

2.3 Постанови Кабінету Міністрів України

Постанови Кабінету Міністрів України є підзаконними нормативно-правовими актами.

Так, за визначенням О. Константого, постанова Кабінету Міністрів України - це нормативний акт, який приймається на основі та на виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України колегіальним шляхом у межах повноважень уряду [36, с. 52]. Такі науковці, як А. М. Колодій та А. Ю. Олійник визначають постанову Кабінету Міністрів України як акт, що має нормативний характер, найбільш важливе або загальне значення та містить правові норми, які відповідають положенням Конституції і законам, актам Президента України [32, с. 140, 141]. Про постанову Кабінету Міністрів України як акт нормативного характеру пишуть також автори навчальних підручників з галузевих юридичних дисциплін [3, с. 144; 90, с. 354, 355].

Визначення нормативного характеру постанов Кабінету Міністрів України передбачає звернення до питання про поняття нормативно-правового акту. На цей час законодавчого визначення цього поняття немає. Але в окремих проектах законів України воно дається.

Нормативно-правовий акт - це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом у визначеній законом формі та за встановленою процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, встановлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для невизначеного кола суб'єктів, та розрахований на тривале, багаторазове застосування норм права .

Відповідно до Закону України «Про порядок офіційного оприлюднення законів України та інших нормативно-правових актів і набрання ними чинності» від 02.04.2004 р., нормативно-правові акти - це акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, що мають загальне значення чи нормативний характер та розраховані на неодноразове застосування.

Визначення поняття нормативно-правових актів зустрічається і в Положенні про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. Згідно з цим Положенням нормативно-правові акти:

- зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

- мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт;

- розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться [55].

Також поняття нормативно-правового акту дається в Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Мін'юсту від 12.04.2005 р., в п. 1.4. якого під нормативно-правовим актом слід розуміти офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування [57].

В юридичній літературі найбільш поширеним є визначення нормативно-правового акта як письмового документу, яким встановлюються, змінюються, припиняються (скасовуються), вводяться в дію правові норми, мають загальний характер і постійну дію, розраховані на неодноразове застосування [48, с. 176; 81, с. 240 - 241].

Підсумовуючи викладене, можна виокремити наступні ознаки нормативно-правового акту:

він є результатом нормотворчої діяльності державних та інших органів, їх посадових осіб;

його правотворче призначення полягає в тому, що такий акт спрямований на встановлення норм права, введення їх у дію, зміну їх редакції, припинення (скасування) цих норм. Акти, окрім тих, які встановлюють норми права, в юридичній літературі прийнято позначати актами нормативно-допоміжного значення [46, с. 24];

він є загальнообов'язковим у межах компетенції органу, що його видав, тобто поширюються на невизначене коло осіб (є неперсоніфікованим);

розрахований на неодноразову дію і продовжує існувати (діяти) незалежно від кількості разів його застосування.

Зазначені ознаки можуть бути застосовані при визначенні нормативного характеру постанов Кабінету Міністрів України. Але, окрім цих ознак, нормативний характер постанов означає наступне:

вони мають загальний характер (на відмінну від локального характеру нормативних актів, які приймаються і діють у межах підприємств, установ, організацій [7, с. 518]);

ці акти забезпечують вирішення завдань державного управління щодо нормативного впорядкування суспільних відноси у визначених за Кабінетом Міністрів України сферах його управлінського впливу;

за їх допомогою конкретизуються і деталізуються норми законів України, декретів Кабінету Міністрів України, актів Президента України (визначається нормативний механізм їх реалізації);

ними затверджуються правила, положення, інструкції та інші нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; підписані міжурядові угоди;

шляхом видання цих актів утворюються і ліквідуються консультативні, дорадчі та інші органи Кабінету Міністрів України (наприклад, урядові комітети), урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Нормативний характер таких постанов (чи їх окремих приписів) полягає у тому, що вони пов'язані із дією інших правових норм, які сформульовані в інших приписах [46, с. 36].

Аналіз практики видання Кабінетом Міністрів України постанов дає підстави зробити висновок, що в дійсності ними оформляються не лише рішення нормативного характеру, а також ненормативного. Не випадково окремими науковцями постанова Кабінету Міністрів України визначається як акт, що «як правило» має нормативний характер [16, с. 154; 18, с. 64].

Ненормативний характер постанов Кабінету Міністрів України означає, що вони мають також індивідуальний (правозастосовчий) і розпорядчий (директивний) характер.

Індивідуальними постановами Кабінету Міністрів України вирішуються, наприклад, питання про призначення на посади і звільнення з них, нагородження почесними грамотами Кабінету Міністрів України, присвоєння персональних звань, рангів державних службовців. Очевидно, що такі постанови не мають нормативного характеру, оскільки не відповідають ознакам нормативно-правових актів, а мають явно виражений правозастосовчий характер, адже породжують, змінюють, припиняють правові відносини щодо конкретної особи (осіб). В юридичній літературі така практика державних та інших органів, їх посадових осіб позначається як правонаділяюча [11, с. 115] (або оперативно-виконавча [64, с. 49]) правозастосовча діяльність. А за допомогою розпорядчих (директивних) постанов Кабінету Міністрів України реалізується його функція щодо «загального керівництва» [16, с. 153] в системі органів виконавчої влади України.

Серед постанов, що приймаються Кабінетом Міністрів України потрібно виділити розпорядчі приписи, для яких науковці визначають такі ознаки:

- вони необхідні для загального стратегічного оперативного керівництва [16, с. 153; 80, с. 34; 64, с. 28];

у них встановлюються директивні вказівки щодо того, як повинні вирішуватися ті чи інші питання, визначаються завдання, основні напрями роботи, зобов'язуються органи і посадові особи до виконання відповідного рішення [16, с. 153];

адресатами таких приписів є державні органи, посадові особи, інші суб'єкти, на яких лежать функції щодо організації управління у відповідній сфері (галузі) діяльності (міністерства, інші органи виконавчої влади) [64, с. 29];

такі приписи не передбачають вчинення разових дій, не встановлюють певної міри поведінки, нового кола прав та обов'язків, не вирішують завдань впорядкування суспільних відносин, чим відрізняються від нормативних актів [46, с. 53, 54]; в той же час вони розраховані на тривалий час і неодноразове застосування, що зближує їх з нормативними актами [80, с. 34];

вони спрямовані на посилення ефективності нормативних приписів, виступають одним з елементів, який забезпечує безперервність правового регулювання суспільних відносин [51, с. 46];

іноді такі приписи зумовлюють необхідність видання нових чи скасування деяких раніше виданих норм, прийняття великої кількості індивідуальних актів [80, с. 34; 16, с. 153].

Тож, з урахуванням вказаних ознак розпорядчих приписів, аналіз змісту постанов Кабінету Міністрів України дав підстави виділяти їх на практиці в окремий вид.

Зустрічаються і випадки, коли постанови Кабінету Міністрів України складаються лише з приписів розпорядчого характеру. Такі приписи-вказівки визначають напрями і завдання діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади України і спрямовані на здійснення організаційного керівництва ними з боку Кабінету Міністрів України. За своїм характером такі розпорядчі приписи можуть бути імперативними (як правило, адресуються підпорядкованим Кабінету Міністрів України органам) і диспозитивними (як правило, адресуються іншим суб'єктам, наприклад, Національному банку України, Раді міністрів Автономної Республіки Крим).

Як приклад розпорядчого акту Кабінету Міністрів України, можна навести постанову «Про заходи щодо проведення Всеукраїнської акції «Зір» від 27.06.2003 р., в якій передбачається проведення комплексу наступних заходів: «забезпечити проведення Всеукраїнської акції «Зір»; «організувати у поточному році офтальмологічне обстеження інвалідів війни та їх належне лікування»; «визначити потребу регіонів у засобах корекції зору і подати обласним відділенням Фонду соціального захисту інвалідів відомості про потребу у цих засобах»; «здійснити згідно з рецептами, виданими за результатами обстеження інвалідів війни, виготовлення засобів корекції зору - окулярів» та ін. [61].

Щодо індивідуальних постанов Кабінету Міністрів України, то слід сказати наступне. У наукових джерелах не дається юридичної оцінки практики Кабінету Міністрів України оформлювати постановами рішення ненормативного характеру. В той час, як з 2000 року (коли в Регламенті визначено постанови Кабінету Міністрів України як акти нормативного характеру) Урядом видано близько 6 тисяч індивідуальних постанов різних за своїм змістом. На нашу думку, це свідчить про ігнорування спеціалістами підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів України, які здійснюють експертизу поданих проектів його актів, їх класифікації на нормативно-правові та індивідуально-правові, а також їх відмінності за назвою (адже відповідно до п. 22 Регламенту на етапі фахової і юридичної експертиз здійснюється оцінка проектів урядових актів на відповідність вимогам Регламенту щодо їх підготовки і внесення (включаючи правила оформлення актів) [69]).

Аналогічна практика має місце і в діяльності Уряду Російської Федерації. Російські вчені вважають, що така практика є необґрунтованою [6, с. 281].

Видання Кабінетом Міністрів України індивідуальних постанов (а також нормативних розпоряджень, про що далі) свідчить про невідповідність змісту його рішень встановленій для них формі. В науці - це одна із методологічних проблем, від розв'язання якої залежить правильність пізнання юридичної природи актів державного управління [5, с. 29].

Відмінність форм актів державних органів тільки тоді має організуюче значення, коли вони базуються на суттєвих підставах, закріплені в нормативному порядку і суворо дотримуються на практиці. Коли в змісті явищ немає суттєвих відмінностей, які знаходять своє відображення в найменуваннях правових актів, або форми актів обираються довільно, то розмежування цих форм втрачає всілякий смисл і не можуть виконувати своєї організуючої ролі [46, с. 8]. Якщо акт набуває відповідної форми, він одержує юридичну силу, сферу дії у просторі та в часі; подібна визначеність форми дозволяє довести її смисл до адресатів [82, с. 9]. Залежність форми акту управління від його змісту проявляється в тому, що зміст визначає ряд елементів форми, від змісту залежить стиль викладення акту, форма акту залежить від змісту тих питань, які в ньому вирішуються, при виборі його форми враховується і ступінь важливості і складності питань. Відтак, форма акту є способом вираження певного змісту [41, с. 92].

Викладені позиції науковців дозволяють сказати, що зміст актів Кабінету Міністрів України повинен відповідати встановленій для них формі, оскільки це забезпечує законність процедури їх видання.

Отже, постанови Кабінету Міністрів України - це правові акти вищого органу в системі органів виконавчої влади України, які видаються у межах його компетенції з питань нормативного характеру, а також інших питань державного управління найбільш важливого чи загального значення, колегіально і з додержанням визначеної у законодавстві процедури на основі та на виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, а також відповідно до чинних декретів Кабінету Міністрів України.

2.4 Розпорядження Кабінету Міністрів України

Відповідно до п. 1 розд. VІ Регламенту, акти Кабінету Міністрів України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень [69]. Ці акти Кабінету Міністрів України містять індивідуально-визначені вказівки (приписи) щодо виконання конкретних завдань чи розв'язання питань оперативного характеру (абз. 6 п. 7 розд. VІ Регламенту) [69].

Аналіз змісту розпоряджень Кабінету Міністрів України дозволяє виділити наступні питання, які вирішуються цими актами:

затвердження планів підготовки та переліку проектів законодавчих та інших нормативних актів; переліків питань для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України, пов'язаних з виконанням Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, а також із звітуванням керівників органів (організацій) на цих засіданнях про результати діяльності цих органів (організацій);

затвердження концепцій нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України; схвалення проектів угод про співробітництво із недержавними міжнародними організаціями;

затвердження персональних складів колегій центральних органів виконавчої влади;

призначення повноважних представників від Кабінету Міністрів України в міждержавних організаціях, комісіях, інших органах (правліннях), голів ліквідаційних комісій, інших державних комісій;

призначення стипендій Кабінету Міністрів України видатним спортсменам, тренерам, діячам фізичної культури і спорту, обдарованим студентам та аспірантам;

надання членам Кабінету Міністрів України повноважень на ведення переговорів і підписання міжнародних договорів, які укладаються від імені Кабінету Міністрів України;

утворення постійних і тимчасових робочих органів Кабінету Міністрів України, визначення сфери їх діяльності, повноважень тощо.

Але на практиці розпорядженнями Кабінету Міністрів України оформлюються також його рішення нормативного характеру. Зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України про віднесення посад до категорій посад державних службовців. Принагідно зауважити, що за період дії Регламенту Кабінетом Міністрів України видано близько 50 таких розпоряджень.

Нормативний характер таких розпоряджень Кабінету Міністрів України означає те, що вони діють впродовж дії інших нормативно-правових актів з питань проходження державної служби, у зв'язку з чим застосовуються кожний раз, коли виникає необхідність поширити дію останніх актів на визначені розпорядженнями категорії державних службовців. Разом із іншими нормами права нормативні розпорядження Кабінету Міністрів України показують сферу дії правових норм стосовно кола осіб. Відтак, такі розпорядження мають нормативний характер.

Проте нормативні розпорядження Кабінету Міністрів України відрізняються від його нормативних постанов тим, що такі розпорядження не встановлюють нових норм права і мають нетиповий характер, тобто не передбачають будь-які інші правила підзаконного характеру типу «вчиняй так-то».

Видання нормативних розпоряджень Кабінету Міністрів України є необґрунтованим, адже така його практика не відповідає вимогам, встановленим у Регламенті та Законі Української РСР «Про Раду Міністрів Української РСР» (ст. 32). Крім цього, розпорядження Кабінету Міністрів України повинні відрізнятися від його постанов не лише своїм найменуванням, а також змістом вирішуваних у них питань, юридичною природою його приписів. Тому, вважаю, практика видання нормативних розпоряджень має бути припинена і усі питання нормативного характеру оформлюватися постановами Кабінету Міністрів України.

Приписи, які вміщуються в розпорядженнях Кабінету Міністрів України відрізняються від розпорядчих приписів, які оформляються постановами Кабінету Міністрів України. Насамперед, така відмінність полягає у тому, що в розпорядженнях вирішуються поточні оперативні питання, а тому вони більш конкретні, ніж розпорядчі акти Кабінету Міністрів України, які виражають функцію його загального керівництва.

Отже, розпорядження Кабінету Міністрів України можна визначити як правові акти вищого органу в системі органів виконавчої влади України, видані в межах його компетенції і колегіальним шляхом оформлюють рішення з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань його керівництва.

Елементами юридичної природи актів Кабінету Міністрів України (постанов і розпоряджень) є такі їх ознаки, які дають їм правову характеристику і конкретизуються в правових категоріях юридичної форми, змісту, юридичної сили, юридичних властивостях. На основі аналізу теоретичних джерел, форми і змісту самих актів Кабінету Міністрів України дисертантка дійшла висновку, що вони є: правовими актами підзаконного рівня і виступають результатом юридичної діяльності Кабінету Міністрів України, спрямованої на встановлення норм права, їх зміну чи скасування, видання індивідуально-правових чи розпорядчих приписів; є письмовими документами, мають офіційний характер; відносяться до правових актів державного управління і є обов'язковими до виконання на території України. Класифікація актів Кабінету Міністрів України може здійснюватися за різними критеріями, зокрема такими, як: юридична форма, юридична сила, юридичні властивості, характер повноважень Кабінету Міністрів України, предмет правового регулювання, функціональне призначення та ін.

Актами Кабінету Міністрів України є постанови і розпорядження, які є правовими, підзаконними, офіційно-владними, обов'язковими до виконання актами на території України, а також чинні декрети, які є законодавчими актами, виданими у період реалізації Кабінетом Міністрів України делегованих йому Верховною Радою України повноважень у сфері законодавчого регулювання визначених законом питань.

Постанови Кабінету Міністрів України - це правові акти вищого органу в системі органів виконавчої влади України, які видаються у межах його компетенції, з питань нормативного характеру, а також інших питань державного управління найбільш важливого чи загального значення, колегіально і з додержанням визначеної у законодавстві процедури, на основі та на виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, а також відповідно до чинних декретів Кабінету Міністрів України.

Розпорядження Кабінету Міністрів України - це правові акти вищого органу у системі органів виконавчої влади України, які видаються у межах його компетенції і колегіальним шляхом оформлюють рішення з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань його керівництва.

Декрети Кабінету Міністрів України - це законодавчі акти, видані у період реалізації делегованих йому Верховною Радою України повноважень у сфері законодавчого регулювання питань, передбачених законом і пов'язаних із здійсненням ринкової реформи в Україні, з метою тимчасового оперативного їх вирішення.

3 Роль нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України

У процесі пізнання того чи іншого правового явища нерідко можна спостерігати різноманіття поглядів, підходів, теорій, концепцій, які відображають його традиційне, незмінюване протягом тривалого часу або характеризують новітнє, сучасне бачення сутності, ролі і значення правового явища. Так відбувається і з розумінням поняття права та його джерел. Зокрема, в теорії права існують різні погляди щодо розуміння джерела права та співвідношення останнього із формою права.

В юридичній літературі поняття «джерело права» традиційно розглядають: а) у значенні матеріальних умов життя суспільства, форм власності, інтересів і потреб людей; б) у значенні різноманітних правових учень і доктрин, правосвідомості; в) у значенні форми права, тобто його формально-юридичного джерела [43, с. 136]. Останнє тлумачення джерела права, зазвичай, включає в себе такі його види, як нормативно-правові акти, судові прецеденти, правові звичаї, нормативно-правові договори (угоди).

Аналогічні підходи склалися і щодо визначення поняття джерел адміністративного права України. Проте, окрім названих значень джерел права, до них в адміністративній науці також відносять способи, якими державні органи беруть участь у правотворенні [3, с. 139].

У теорії адміністративного права зустрічаються різні класифікації джерел цієї галузі права. Але усі пропоновані класифікації характеризують джерела адміністративного права з позиції їх системної якості, що дає цілісне уявлення про взаємодію елементів системи і дозволяє визначити в ній місце кожного елемента, у тому числі актів Кабінету Міністрів України. Перед цим коротко зупинимося на питанні самої системи джерел адміністративного права України, адже вона - ключова категорія у вирішення наукового завдання дисертаційного дослідження, пов'язаного з визначенням місця урядових актів у системі джерел адміністративного права України.

Наприклад, О. В. Константий включає до системи джерел адміністративного права України наступні нормативно-правові акти: закони і постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, накази міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрації, рішення місцевих рад, накази керівників державних підприємств, установ, організацій, міжнародно-правові угоди, міжнародні акти, визнані Україною, а також акти Конституційного Суду України як специфічні (нормативно-допоміжні) джерела [36, с. 147].

У підручнику з адміністративного права України за редакцією Ю. П. Битяка (2000 р.) до джерел адміністративного права включаються: Конституція України; законодавчі акти України: закони та інші кодифіковані акти управлінського характеру; постанови Верховної Ради України, які містять адміністративно-правові норми організаційно-правового характеру; укази та розпорядження Президента України; нормативні акти органів виконавчої влади: нормативні постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені Кабінетом Міністрів України; нормативні накази, інструкції керівників міністерств, державних комітетів і відомств України; нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань, установ і організацій; нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів (рішення, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, та ін.); розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів); міжурядові угоди України з іншими державами та міжнародно-правові акти, ратифіковані і визнані нашою державою; акти Конституційного Суду України [2, с. 37, 38].

Аналогічно визначають систему джерел адміністративного права України і автори іншого підручника з адміністративного права (В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко), щоправда, з деякими особливостями. Зокрема, до цієї системи автори включають також нормативні акти урядових органів управління і акти судових органів (не конкретизуючи яких саме) [35, с. 42].

У підручнику з адміністративного права України (ред. кол.: В. Б. Авер'янов (голова) називаються наступні види джерел адміністративного права України: кабінет міністрів нормативно-правовий

нормативно-правові акти державних органів: закони України (Конституція України, конституційні, звичайні закони), постанови Верховної Ради України, укази Президента України; акти Кабінету Міністрів України (постанови і розпорядження); накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим; акти місцевих державних адміністрацій (розпорядження їх голів); рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування); акти органів управління державних підприємств, установ, організацій - накази їх керівників;

міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України;

3) нормативно-правові акти громадських організацій, судові прецеденти (до яких можуть належати рішення Конституційного Суду України), правові звичаї [3, с. 140 - 147].

Як видно, перераховані вище класифікації джерел адміністративного права України не мають суттєвих відмінностей і, узагальнюючи, можна сказати наступне.

По-перше, основну групу джерел адміністративного права (у значенні зовнішніх форм вираження та існування норм права) складають нормативно-правові акти, в яких встановлюються норми адміністративного права. Водночас, визнання нормативного характеру рішень Конституційного Суду України і, як наслідок, включення їх до системи джерел адміністративного права України, є дискусійним. Одні учені вважають, що ці рішення фактично скасовують правові норми, а тому мають нормативно-допоміжний характер [36, с. 25; 15, с. 297; 76, с. 250; 77, с. 297; 20, с. 67]. Інші - навпаки. Наприклад, В. М. Шаповал зазначив, що за будь-яких обставин конституційно і законодавчо визначена компетенція Конституційного Суду України не передбачає нормотворчості, не пов'язаної з регламентацією частини питань організації його внутрішньої роботи. Рішення і висновки Конституційного Суду України не можуть мати характеру нормативно-правових актів, які здатні активно регулювати суспільні відносини [83, с. 29]. Так само вважають і автори монографії «Проблеми реалізації Конституції України: теорія і практика», зазначаючи, що Конституційний Суд України не наділений функцією правотворчості [73, с. 425].

Рішення Конституційного Суду України про визнання правових актів державних органів неконституційними мають величезне значення для розвитку і функціонування всієї правової системи України, і в цьому сенсі дійсно «поступово наближаються» до джерел права. Але, на нашу думку, такі судові рішення не є джерелами адміністративного права України, тому що вони не є актами нормотворчості. В юридичній науці нормотворчість, зазвичай, розглядається як цілеспрямована діяльність компетентних органів щодо встановлення, зміни чи припинення дії норм права. Конституційний Суд України таку діяльність не здійснює, адже конституційне провадження не має на меті скасування норм права, які встановлені в актах, а спрямоване на вирішення питань про їх відповідність Конституції України. Відтак, рішення Конституційного Суду України важко назвати нормативно-правовими актами.

По-друге, адміністративно-правові норми «не існують і не можуть існувати поза джерелом права - оболонкою буття правової норми» [25, с. 9], а тому виступають важливим змістовним компонентом системи джерел адміністративного права України.

І, по-третє, нормативні акти - джерела адміністративного права - розташовуються в системі цих джерел за критерієм юридичної сили, «яка вказує на місце акта, його значення, верховенство чи підпорядкованість» [48, с. 178].

Нормативні акти Кабінету Міністрів України складають численну групу джерел адміністративного права в тій частині, в якій виражені норми адміністративного права (хоча, звісно, що акти Уряду виступають джерелами й інших галузей права - конституційного, фінансового, земельного та ін.).

В адміністративній науці норми адміністративного права визначають межі належної, допустимої або рекомендованої поведінки людей, порядок діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а також державних і недержавних підприємств, установ, організацій і об'єднань громадян у сфері здійснення виконавчої влади (державного управління); встановлюють правовий режим взаємовідносин суб'єктів державного управління і місцевого самоврядування; визначають права і обов'язки громадян у сфері виконавчої влади та гарантії їх реалізації та ін. [12, с. 4].

Як приклад актів Кабінету Міністрів України - джерел адміністративного права - можуть бути: Положення про ранги державних службовців [56], Загальне положення про Урядовий комітет [22], Правила в'їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію [62] та ін.; розпорядження Кабінету Міністрів України про віднесення посад до категорій посад державних службовців; розпорядження Кабінету Міністрів України про затвердження переліків посад керівних працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади від 23.10.1995 р. № 643-р. , а також окремі декрети.

Урядові декрети не включаються в жодну наведену класифікацію джерел адміністративного права України. Водночас деякі з чинних сьогодні декретів містять адміністративно-правові норми.

В юридичній літературі була висловлена думка, що із скасуванням повноважень Кабінету Міністрів України видавати декрети зникла і підстава для подальшого їх включення в теоретичному розумінні до масиву законів [24, с. 44]. Таке зауваження справедливе лише відносно недіючих декретів, і, водночас, безпідставне щодо чинних декретів Уряду. Останні залишаються обов'язковими до виконання на території України так само, як і інші законодавчі акти. Тому, враховуючи, що в зазначених та деяких інших діючих сьогодні декретах Кабінету Міністрів України встановлені адміністративно-правові норми, які регулюють діяльність органів виконавчої влади - суб'єктів адміністративного права, цілком правомірно включати такі декрети до масиву законів і джерел адміністративного права України.

Місце нормативно-правових актів у системі джерел адміністративного права визначається їх юридичної силою. Вона залежить від положення і ролі органа, який видав акт, його конституційних повноважень і компетенції [52, с. 248, 249].

Вихідним принципом побудови системи джерел адміністративного права є конституційний принцип верховенства закону, який звучить так: «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй» (ч. 2. ст. 8 Конституції України) [37]. Зміст цього принципу дає підстави розглядати систему джерел адміністративного права з позиції її поділу на дві підсистеми: а) підсистему законодавчих актів і б) підсистему підзаконних нормативно-правових актів. При цьому, використовуючи термін «законодавчі акти», ми виходимо із законодавчої практики Верховної Ради України та розуміння цього терміну в юридичній літературі. Так, аналіз прийнятих Верховною Радою України законів про внесення змін до «законодавчих актів» показав, що такими актами визнаються нормативно-правові акти, які мають юридичну силу законів. Такий підхід склався і в теорії. Зокрема, зустрічається, що законодавчі акти - це правові документи, що приймаються органом законодавчої влади чи шляхом референдуму у формі законів [47, с. 504; 89, с. 160].

Місце нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України у системі джерел адміністративного права України неоднакове: нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України включаються до підсистеми підзаконних нормативно-правових актів, а урядові декрети - до підсистеми законодавчих актів.

На цей час є потреба в уточненні самої підсистеми законодавчих актів, яка пропонується в літературі, адже, на нашу думку, вона не відображає сучасного стану правового регулювання суспільних відносин. Так, автори двох підручників з адміністративного права України (за ред. Ю. П. Битяка, а також В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко) включають до законодавчих актів закони та інші кодифіковані акти управлінського характеру (кодекси, положення, статути). Поза межами законодавчих актів автори залишають Конституцію України (хоча відносять її до самих джерел адміністративного права), міжнародно-правові договори, згода України на обов'язковість яких надана шляхом прийняття закону, а також чинні декрети Уряду.

Враховуючи, що законодавчими є правові акти, що мають юридичну силу законів, до підсистеми законодавчих актів потрібно включати Конституцію України. Зазначені автори, ставлячи її першим нормативно-правовим актом в системі джерел адміністративного права, прагнули підкреслити її значущість в правовій системі України, що в принципі є вірним. Проте, розділяючи Конституцію і законодавчі акти, складається невірне враження про юридичну природу Конституції України як нормативно-правового акту, яка також є законодавчим актом, щоправда найвищої юридичної сили. В такому аспекті більш точними є автори підручника з адміністративного права України (ред. кол.: В. Б. Авер'янов (голова), які відносять Конституцію України до законодавчих актів - джерел адміністративного права [3, с. 142].

До підсистеми законодавчих актів потрібно включати також міжнародно-правові договори, згода України на обов'язковість яких надана шляхом прийняття закону. Таке уточнення має значення у зв'язку з тим, що згідно з ч. 1 ст. 9 Конституції України [37], а також ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 р., чинні міжнародно-правові договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, і якщо договором встановлені інші правила, ніж в законі чи іншому акті, застосовуються правила міжнародного договору [70]. Це означає, що міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, мають юридичну силу закону, а у випадках, зазначених в ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» - вищу над законом юридичну силу. Окрім цього таке уточнення має значення у зв'язку і з тим, що вказаним законом називаються інші форми надання згоди України на обов'язковість для неї міжнародно-правових договорів, зокрема, їх затвердження шляхом видання указів Президента і постанов Кабінету Міністрів України (ст. ст. 12 і 13 Закону) [70]. Останні не мають силу законів, а тому не включаються до підсистеми законодавчих актів.

Нарешті, як зазначалося, законодавчими актами Кабінету Міністрів України є декрети, адже вони мають юридичну силу закону. Відтак, декрети Кабінету Міністрів України, в яких встановлені адміністративно-правові норми, теж потрібно включати до підсистеми законодавчих актів - джерел адміністративного права. Ця підсистема включає: Конституцію України, міжнародно-правові договори, згода України на обов'язковість яких надана шляхом прийняття законів України; закони України; декрети Кабінету Міністрів України, в яких встановленні норми адміністративного права.

У підсистемі підзаконних нормативних актів - джерел адміністративного права - нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України займають подвійне положення: з одного боку, ці акти знаходяться на вищому ієрархічному рівні відносно нормативних актів інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ, організацій; з іншого - мають меншу юридичну силу порівняно з нормативними постановами Верховної Ради України і актами Президента України.

Вища юридична сила постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України по відношенню до інших актів полягає у тому, що:

а) урядові акти характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчестоящих органів виконавчої влади;

б) виступають юридичною базою для правових актів інших органів виконавчої влади [2, с. 37], що означає:

видання нормативно-правових актів міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ, організацій на основі та на виконання актів Кабінету Міністрів України;

їх конкретизацію і деталізацію на підставі доручень Уряду іншим органам виконавчої влади щодо розроблення проектів актів, а також на підставі бланкетних норм актів Кабінету Міністрів України;

приведення актів органів виконавчої влади у відповідність до Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України; керування ними в роботі органів виконавчої влади;

організацію виконання актів Кабінету Міністрів України та контроль за їх виконанням у межах компетенції центральних органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, територіальних органів, урядових органів державного управління;

забезпечення місцевими державними адміністраціями виконання актів Кабінету Міністрів України на відповідній території;

в) актами Кабінету Міністрів України можуть скасовуватися розпорядження голів місцевих державних адміністрацій (ч. 2 ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [72]). Щоправда, цим правом Кабінет Міністрів України не користався.

Вища юридична сила постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України по відношенню до актів органів місцевого самоврядування полягає у тому, що в своїй діяльності вони керуються актами Кабінету Міністрів України (п. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування» [71]), а останні є обов'язковими для виконання.

Відносно співвідношення постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України з постановами Верховної Ради України і актами Президента України ми вже говорили у першому розділі роботи. Тому додатково зазначимо, що показником вищої юридичної сили актів Президента України по відношенню до постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України є право Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів України (чинна редакція п. 16 ст. 106 Конституції України) [37].

Тож, система джерел адміністративного права, яка представлена нормативно-правовими актами, включає такі основні види:

законодавчі акти України: Конституція України, міжнародно-правові договори, згода України на обов'язковість яких надана шляхом прийняття законів України; закони України; декрети Кабінету Міністрів України, в яких встановленні норми адміністративного права (регулюють питання, віднесенні до адміністративно-правової сфери);

підзаконні нормативно-правові акти: нормативні постанови Верховної Ради України; нормативні укази і розпорядження Президента України, нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, а також накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим (постанови), Ради міністрів Автономної Республіки Крим (постанови), акти місцевих державних адміністрацій (розпорядження їх голів та накази керівників структурних підрозділів цих адміністрацій), рішення місцевих рад, їх виконавчих органів; нормативні акти органів управління державних підприємств, об'єднань, установ і організацій (накази їх керівників) [3, с. 145, 146].

Потрібно з'ясувати, чи включаються нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України до системи адміністративного законодавства України, адже його система тісно взаємопов'язана із системою юридичних джерел адміністративного права. Для вирішення цього питання важливо звернутися до тлумачення самого терміну «законодавство».

Офіційне тлумачення цього терміну дав Конституційний Суд України в своєму рішенні від 09.07.1998 р. у справі про тлумачення терміну «законодавство». Згідно з цим рішенням «термін «законодавство», що вживається у частині третій статті 21 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України».

Це рішення Конституційного Суду України викликало неоднозначну оцінку науковців. Наприклад, О. І. Ющик пише, що логіка Конституційного Суду України при визначенні терміна «законодавство» є досить дивною, адже Конституційний Суд України виходить «з необхідності посилення правових засобів захисту прав громадян у галузі праці», визнавши за доцільне «в подальшому обмежити визначення сфери застосування контракту лише законами» [89, с. 161]. У повному обсязі ця частина судового рішення викладається так: «Виходячи з необхідності посилення правових засобів захисту прав громадян у галузі праці, унеможливлення їх ущемлення, додержання вимог ратифікованої Україною Конвенції Міжнародної організації праці про припинення трудових відносин з ініціативи підприємця, Конституційний Суд України визнає за доцільне в подальшому обмежити визначення сфери застосування контракту лише законами, що є прерогативою Верховної Ради України».

Разом з цим важливіше сказати наступне. В цьому рішенні Конституційного Суду України «матеріалізувався» широкий підхід до поняття «законодавство», який фактично базувався на існуючому масиві нормативно-правових актів і був підкріплений невизначеністю цього терміну в самій Конституції України [24, с. 144]. Виходячи з цього рішення Конституційного Суду України, акти Кабінету Міністрів України (постанови і декрети) включаються до системи законодавства України, яке регулює питання у сфері застосування контракту як особливої форми трудового договору.

Проте, чи включатимуться на підставі цього рішення Конституційного Суду України акти Кабінету Міністрів України до системи адміністративного законодавства України. У зв'язку з цим видається вірною позиція О. С. Лисенкової. Вона зазначила, що це рішення має «казуальний характер, тобто може застосовуватися лише стосовно частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України» [42, с. 35]. Крім того юридична сила рішень Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення полягає у тому, що такі рішення діють разом з приписами чи положеннями законів, яким дано офіційне тлумачення [20, с. 67]. Таким чином, на нашу думку, немає юридичних підстав включати акти Кабінету Міністрів України до системи адміністративного законодавства на підставі рішення Конституційного Суду України від 09.07.1998 року у справі про тлумачення терміну «законодавство».

Сьогодні поняття «адміністративне законодавство» немає нормативного визначення і певним чином це зумовлено відсутністю чіткої позиції законодавця щодо самого терміну «законодавство». Про це свідчить наступне.

По-перше, у законах України термін «законодавство» застосовується, як у вузькому значенні останнього (тобто як сукупності законодавчих актів), так і в широкому (тобто як сукупності не лише законодавчих, а також підзаконних нормативно-правових актів). З цього приводу Конституційний Суд України, мотивуючи своє рішення у названій вище справі, відмітив: «Термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права… У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади». Так, згідно зі ст. 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення вiд 07.12.1984 р. до законодавства України про адміністративні правопорушення включається КУпАП та закони України [31]. Згідно Митного кодексу України до законодавства України з питань митної справи включаються Конституція України, Митний кодекс, закони України та інші нормативно-правові акти з питань митної справи, видані на основі та на виконання Конституції України, Митного кодексу та законів України [45]. Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України до законодавства про адміністративне судочинство включаються Конституція України, цей Кодекс та міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України .

По-друге, в розроблених базових проектах законів України термін «законодавство», хоча і зустрічається у різних контекстах, проте не роз'яснюється його обсяг.

У численних випадках правового регулювання суспільних відносин у сферах, визначених нормами законів України, здійснюється нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України. Межі його компетенції у відповідній сфері правового регулювання визначаються Конституцією України з деталізацією його повноважень, зокрема, законами України. Тому, визначаючи належність правових актів Кабінету Міністрів України до системи законодавства України у тій чи іншій сфері, необхідно керуватися нормами про сферу законодавства в цій сфері та нормами про його компетенцію. При цьому слід пам'ятати, що не завжди в законодавчих актах визначається «законодавство у сфері…». У таких випадках слід керуватися нормами про компетенцію Кабінету Міністрів України у відповідній сфері. Таким чином:

а) при визначенні поняття «адміністративне законодавство» слід керуватися насамперед обсягом цього поняття, даним в нормативно-правових актах (їх положеннях), які стосуються регулювання адміністративно-правової сфери;

б) поняття «адміністративне законодавство» включає в себе як законодавчі акти, так і підзаконні нормативно-правові акти, в яких встановлюються адміністративно-правові норми. Звідси - поняття «адміністративне законодавство» є ширшим, ніж поняття «законодавчі акти» (джерела адміністративного права);

в) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, в яких встановлені адміністративно-правові норми, включаються до системи адміністративного законодавства, якщо такі акти віднесені законодавцем до цієї системи та (або) регулювання цих сфер входить до компетенції Кабінету Міністрів України.

В юридичній літературі дотепер актуальним залишається питання про «відхід» від широкого тлумачення терміну законодавства і надання останньому його буквального значення (як сукупності законів України). В підтвердження цьому наводять такі аргументи: розуміння терміну «законодавство», як сукупності законів, відповідає принципу верховенства закону і сприяє ліпшому розумінню природи нормативно-правового регулювання, правової держави [24, с. 114 - 115], дійсному пануванню законів - правових норм [19, с. 10], зміцненню фундаменту порядку в суспільстві - центральної частини всього нормативного масиву [53, с. 13].

Дійсно, включення до системи законодавства України підзаконних нормативно-правових актів призводить до «розмивання» межі між двома її підсистемами: підсистемою законодавчих актів і підсистемою підзаконних нормативно-правових актів, що у свою чергу призводить до неоднозначного тлумачення конституційного принципу верховенства закону. Тому ми підтримуємо позицію науковців про необхідність буквального тлумачення терміну «законодавство», адже таке його розуміння зміцнює зазначений конституційний принцип.

Остаточно вирішити питання про обсяг поняття «законодавство» повинен законодавець у Законі України «Про закони і законодавчу діяльність», оскільки він має стати базовим нормативно-правовим актом, що регулює засади законодавчої діяльності в Україні. На основі цього формуватимуться відповідні понятійні апарати тієї чи іншої галузі права. Щодо визначення поняття «адміністративне законодавство», то це поняття могло би бути закріплено в єдиному кодифікованому акті з адміністративного права. В юридичній літературі такий акт пропонують назвати Кодексом загального адміністративного права, який зафіксував би справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права [16, с. 44].

На завершення зазначимо, що огляд проблеми співвідношення джерел адміністративного права із системою адміністративного законодавства потребує більш ґрунтовного дослідження, адже джерелами адміністративного права визнаються численні підзаконні нормативно-правові акти, у тому числі ті, які утворюють так зване «відомче законодавство». В контексті наведених вище міркувань доцільно було б дослідити місце цих підзаконних актів у системі адміністративного законодавства. Ми спробували проаналізувати лише частину цього питання.

Отже, у системі джерел адміністративного права України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України займають дворівневе положення: декрети включаються до підсистеми законодавчих актів, нормативні постанови і розпорядження - до підсистеми підзаконних нормативно-правових актів, в яких встановленні і вираженні адміністративно-правові норми.

Висновки

Отже, Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади, що здійснює державне управління в результаті чого створює акти державного управління, які наділені ознаками, що відрізняють їх від актів державного управління інших органів виконавчої влади, а саме: вони мають загальний характер; забезпечують вирішення завдань державного управління щодо нормативного впорядкування суспільних відноси у визначених за Кабінетом Міністрів України сферах його управлінського впливу; за їх допомогою конкретизуються і деталізуються норми законів України, декретів Кабінету Міністрів України, актів Президента України (визначається нормативний механізм їх реалізації); ними затверджуються правила, положення, інструкції та інші нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; підписані міжурядові угоди; шляхом видання цих актів утворюються і ліквідуються консультативні, дорадчі та інші органи Кабінету Міністрів України (наприклад, урядові комітети), урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції).