Функциональная структура местных органов самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава I. Местное государственное управление и местное самоуправление

1.1 Понятие местного государственного управления и местного самоуправления

1.2 Местные представительные органы

1.3 Местные исполнительные органы

1.4 Местное самоуправление

Глава II. Организация местного самоуправления

2.1 Модели местного самоуправления

2.2 Система построения местного самоуправления

Глава III. Местное самоуправление РК

3.1 Местное самоуправление: современное состояние и проблемы

3.2 Развитие местного самоуправления

Заключение

Список использованных источников



Введение

Тема об органах местного самоуправление на сегодняшний день раскрыта широко в учебной литературе.

В условиях углубляющейся социально-экономической реформы возрастает роль местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни, необходимой предпосылки становления гражданского общества. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя демократических стран.

Оно представляет собой ту специфическую "ветвь власти", которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения. Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя усилия людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира. самоуправление представительный исполнительный

Данная тема была выбрана мной исходя из моего личного интереса к формированию органов местного самоуправления, а именно их структуры и функций.

Целью курсовой работы является осветить вопрос о функциональной структуре местных органов самоуправления.

Среди задач я выделила:

Определение сущности органов местного самоуправления;

Рассмотрение структуры органов местного самоуправления;

ь Описание каждого элемента структуры, с указанием его места в структуре, а также его функции

Развитие местного самоуправления - необходимая предпосылка для сохранения социокультурных комплексов. Оно воспитывает чувство любви к родному краю, оберегает культурные традиции, скрепляет население прочными духовными узами.

У Казахстана свой менталитет, своя политическая культура, поэтому мы обязаны обустраивать свое государство исходя из глубинных корней общественного развития и традиций нашего народа.



Глава I. Местное государственное управление и местное самоуправление

1.1 Понятие местного государственного управления и местного самоуправления

Республики Казахстан объединяет местные представительные органы и местные исполнительные органы под общим названием «Местное государственное управление». Характерными чертами в реализации такого подхода являются следующие:

1. Местные представительные органы считаются органами местного государственного управления. Этим самым признается управленческий характер деятельности местных представительных органов.

2. Местные представительные органы, формируемые непосредственно населением, тем не менее считаются органами государственного управления.

3. Местные представительные органы организационно не связаны с местными органами исполнительной власти, хотя и те, и другие относятся к органам местного государственного управления.

4.Органы местного государственного управления в организационно -правовом отношении не связаны с местным самоуправлением, которое осуществляется населением непосредственно.

5.Местное государственное управление и местное самоуправление обеспечивают осуществление функций высших органов государственной власти в сочетании с децентрализацией управления для более полного учета интересов местного населения. Местное население, участвуя в формировании местного представительного органа как органа местного государственного управления своими представителями, через них решает государственные проблемы.

5. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и имеют организационную и функциональную самостоятельность в решении вопросов местного значения. В Конституции сказано, что порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. При этом в Конституции отмечается, что гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом.

Одной из основ конституционного строя Республики Казахстан, определяющей организацию управления на местном уровне наряду с местным государственным управлением, осуществляемым местными представительными и исполнительными органами, является закрепленное в статье 89 Конституции Республики Казахстан признание местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Ситуация вокруг законодательного обеспечения местного самоуправления достаточно сложная. Начиная с 1996 года, Правительством Республики Казахстан вносились ряд законопроектов, однако до сих пор отдельный специальный закон не принят. Главными причинами этому можно назвать концептуальную неопределенность, отсутствие четко выработанной модели местного самоуправления, которая была бы приемлема для реального внедрения в Республике Казахстан. Для осуществления конструктивного управления становлением и развитием местного самоуправления необходим понятийный аппарат, отвечающий объективной реальности, построение которого невозможно без понимания природы местного самоуправления.

Современная наука установила, что самоорганизация - это объективное явление любой материи. Для социальных систем это свойство проявляется в виде самоорганизующихся, самоуправляемых сообществ. Тогда самоуправляемое сообщество в рамках отдельной территории следует понимать как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации.

Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же, как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.

Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что оно является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества [1].

Основываясь на этой трактовке термина «местное самоуправление», есть основание утверждать, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было выгоднее (эффективнее) решать не всем членам сообщества (племени, рода, общины), а доверить их решение отдельным его членам.

В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать, что государства «вырастали» из самоуправляемых сообществ путем их объединения и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда обоснованный вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государств и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления.

Таким образом, современное местное самоуправление, как форма самоорганизации населения, несет на себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, т.е. имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом. В двойственном характере свойств местного самоуправления находится ключ к пониманию природы местной власти и, одновременно, это является источником непрекращающихся споров по поводу реального статуса местной власти. В зависимости от условий, от угла зрения, местное самоуправление может проявлять себя как государственный институт, осуществляя отдельные государственные полномочия, так и самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения.

«Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени, оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись и задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления»[2, с.10].

Таким образом, государственное управление имеет ту же природу, что и самоуправление, а где-то даже и производно от него, но в связи с масштабностью и достаточно длительным периодом существования государства (независимо от его формы) со всеми атрибутами (органы, властные полномочия, аппарат принуждения и т.д.) изначальная его сущность несколько абстрагировалась.

С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для местного самоуправления начался длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственном устройстве.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства. С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого - согласование их интересов.

В процессе формирования форм и принципов осуществления местного самоуправления определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом.

На одном этапе своего исторического развития государство подавляло местное самоуправление путем огосударствления местной жизни. В эти периоды государство было достаточно мощным для того, чтобы, потеснив местное самоуправление, взять решение местных дел на себя. В другие периоды, когда местное самоуправление набирало силу, беря на себя решение местных, а также часть государственных вопросов, органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных вопросов. Такое перераспределение полномочий, в целом, укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом качественном уровне.

Таким образом, государство, точнее сказать, государственные институты, при определенной социально-экономической ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к подавлению (сворачиванию) местного самоуправления, либо способствовали (не препятствовали) его развитию.

Эта периодичность находит свое подтверждение на многочисленных примерах отечественного и зарубежного исторического опыта. В настоящем контексте мы не анализируем природу государственных циклов развития (природу государственных кризисов). Очевидно, что их основу составляют многие факторы, но главными, по-видимому, являются периоды смены экономического порядка и государственных режимов.

С нашей точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере. Таким способом государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий «сбрасывает» на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и др. Всегда, когда в государстве системный кризис, выходом из него способствовало именно самоуправление. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень - широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах.

Однако при определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства

Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Приведем преимущества и выгоды местного самоуправления, сформулированные авторитетом российской муниципальной школы Л.А.Велиховым в 1928 г. в работе «Основы городского хозяйства». Во-первых, местные нужды лучше и ближе всего знакомы и понятны местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к интенсивному развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всей территории государства, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с населением. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики [3, с.245].

В современном европейском понимании, местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении «… органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»[4].

Но для Казахстана и других молодых республик бывшего СССР местное самоуправление - это не только дань демократии, это форма осуществления публичной власти, форма организации социально-экономических отношений на отдельно взятой территории, где возникают наиболее важные вопросы. Местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. Причем у него должна быть возможность влиять на действия этой власти и чувствовать это влияние. Это власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина - от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И от того, насколько эффективно решаются эти вопросы, судят о дееспособности всего государства в целом.

Отсюда следует, что введение местного самоуправления, основанного на всемирно признанных принципах, выгодно для Казахстана с многих точек зрения, и поэтому центральной задачей государственного строительства должно стать формирование института местного самоуправления и, одновременно, установление такой системы сдержек и противовесов между уровнями власти, при которой были бы обеспечены гарантии местного самоуправления и, прежде всего, гарантии от вмешательства государства в процесс осуществления местного самоуправления, т. е. гарантировалось бы устойчивое развитие местного самоуправления.

Л.А. Велихов, изучая разные течения и школы, связанные и с развитием города, и с проблемами города вообще, сформулировал «бесспорные существенные признаки» местного самоуправления, «отличающие его от центральной правительственной власти». Стоит исключить любой из них, местное самоуправление в своей сущности перестает существовать.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого принципиального различия, указываемого теоретиками государственного права, нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить трудно. Так, государства несуверенные (например, вассальные) не могут быть признаны действующими вполне самостоятельно, а с другой стороны, самостоятельность некоторых местных самоуправлений (например, графств старой Англии) может быть весьма велика.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, плюс те из общегосударственных дел (квартирование войск, мировые судебные учреждения и т.п.), которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач (местное обложение и т.п.)

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а посему не может абсолютно служить для разграничения двух понятий.

Эти четыре основополагающих признака с разными вариациями были использованы европейцами, записаны в разных законах и конституциях.

В 20-м столетии были предприняты серьезные попытки закрепить местное самоуправление, создав определенную защиту от государства путем предания ему особого статуса, защищенного международными договорами.

Примером такого международного договора может служить Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Комитетом министров Совета Европы в июне 1985г., которая на международном уровне закрепила гарантии местного самоуправления. Текст Европейской Хартии о местном самоуправлении опирается на гигантский опыт многовековой борьбы народов Европы за утверждение и укрепление автономии местной власти и в равной степени на многовековой опыт становления и развития многообразных гражданских институтов, независимых во всем, кроме ограничений, налагаемых законом, от государственной власти.

Еще раз подчеркнем, что проблема понимания сути и роли местного самоуправления в судьбе страны или, другими словами, отсутствие понятной всем стратегии государственного строительства и идеологии реформ, является ключевой проблемой при переходе Казахстана к устойчивому социально-экономическому развитию.

1.2 Местные представительные органы

Порядок формирования, компетенцию местных представительных органов регулируют Конституция, закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г., конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. и другие нормативные акты.

Представительным органом населения на территории области, района, города (кроме города районного подчинения и района в городе) является маслихат.Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление.

Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший 20-ти лет. Гражданин республики может быть депутатом только одного маслихата.

Аппарат маслихата обычно состоит из секретаря, председателя ревизионной комиссии, организационного отдела, советников (консультантов), консультанта-организатора, референтов.

Секретарь маслихата является должностным лицом, работающим в маслихате на постоянной основе и ему подотчетным. Он избирается из числа депутатов и освобождается от должности маслихатом на сессии. Порядок внесения предложений об избрании секретаря маслихата и освобождения его от должности определяется регламентом маслихата. Добровольное сложение секретарем своих полномочий может быть осуществлено по его заявлению. В случае непринятия маслихатом отставки секретарь вправе сложить свои полномочия по истечении двух месяцев после подачи заявления. При отсутствии секретаря маслихата его полномочия по распоряжению председателя сессии маслихата временно осуществляются председателем одной из постоянных комиссий данного маслихата.

Секретарь маслихата:

- организует подготовку сессии маслихата;

- оказывает содействие депутатам маслихата в осуществлении ими своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией, рассматривает вопросы, связанные с освобождением депутатов от выполнения служебных обязанностей для участия в работе маслихата;

- контролирует рассмотрение запросов депутатов руководителями структурных подразделений местной администрации;

- возглавляет аппарат маслихата, руководит его деятельностью, назначает на должность и освобождает от должности его служащих;

- регулярно представляет в маслихат и председателю его сессии информацию об обращениях избирателей и о принятых по ним мерам;

- организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления;

- выполняет по решению маслихата либо поручениям председателя его сессии иные функции.

Важная роль в организации и деятельности маслихата принадлежит ревизионной комиссии. Ревизионная комиссия избирается на срок полномочий маслихата для контроля за исполнением местного бюджета. В состав ревизионной комиссии могут включаться лица, не являющиеся депутатами маслихата. Ревизии могут проводиться по решению маслихата,

принимаемому по предложению акима, ревизионной комиссии, не менее одной трети от общего числа депутатов маслихата. Права и обязанности, порядок работы ревизионной комиссии определяются регламентом масли-хата.

1.3 Местные исполнительные органы

Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

В систему государственного управления на местах, в административно-территориальных единицах входят представители местных исполнительных органов: акимы областей, районов, городов, аулов, сел, поселков.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики по представлению Премьер-министра.

Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются и освобождаются вышестоящими по отношению к ним акимами.

Акимы являются представителями Президента и Правительства. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать от должности акимов. Полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики.

Областные, районные, городские маслихаты вправе тайным голосованием большинством в две трети от общего числа депутатов выразить недоверие руководителю органа местной администрации и поставить вопрос о его освобождении от должности перед акимом соответствующей администрации, который принимает по данному вопросу мотивированное решение и извещает о нем соответствующий маслихат.

Организационное, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности местной администрации осуществляет подчиняющийся акиму аппарат. Структура служебного аппарата зависит от объема и характера задач соответствующей местной администрации.

Управленческими органами местного исполнительного органа являются отделы и управления Они ведут работу но исполнению решений соответствующих маслихатов, акимов местной администрации, вышестоящих государственных органов в отраслях и сферах управления. Отделы и управления осуществляют управление подчиненными соответствующим акимам местной администрации учреждениями, организациями, предприятиями соответствующих отраслей, ведут распорядительную деятельность в пределах своей компетенции. Большинство полномочий отделов и управлений направлено на реализацию компетенции акимов. Вместе с тем отделы и управления, будучи разновидностью местных органов государственного управления, входят в систему соответствующих министерств, государственных комитетов и ведомств республики (хотя их органами и не являются).

Вышестоящие органы государственного управления должны осуществлять в отношении отделов и управлений прежде всего организационно-методическое руководство, обеспечивать соответствие их деятельности общим направлениям и требованиям развития отрасли. Некоторые вопросы организации и деятельности отделов, управлений решаются акимом местной администрации по согласованию с вышестоящими органами управления (например, при утверждении руководителей отделов и управлений внутренних дел вопрос согласуется с руководством соответствующих органов внутренних дел и Министерством внутренних дел Республики Казахстан).

Для рассмотрения основных вопросов деятельности местного исполнительного органа при акиме создается консультативно-совещательный орган -- коллегия. Ее состав утверждается акимом. Решения коллегии проводятся в жизнь актами акима.

Для выполнения возложенных задач местные исполнительные органы наделены широкой компетенцией. Правовые основы компетенции местных исполнительных органов закреплены в Конституции Республики Казахстан.

1.4 Местное самоуправление

Местное самоуправление - это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, которые создаются в сельских и городских сообществах граждан. Местные сообщества представляют собой объединения граждан, компактно проживающих в пределах территории села, поселка, улиц, кварталов города.

Выборным органом местного самоуправления является кенес (совет) соответствующего сельского или городского местного сообщества. Выборы в кенес местного самоуправления производятся в порядке, установленном законодательством о выборах в Республике Казахстан. Торага (председатель местного самоуправления) избирается кенесом из числа его членов. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в Уставе в пределах, установленных законами Республики Казахстан.

Законом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

Местные представительные и исполнительные органы должны оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их компетенции.

Органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями.

Ведению местного самоуправления подлежат:

- принятие и изменение Устава местного сообщества;

- организация работ по содержанию и благоустройству мест общего пользования (парков, скверов, бульваров, пляжей, водоемов, зон отдыха и иных объектов);

- организация благоустройства и озеленения соответствующей территории;

- осуществление контроля за тепло -, электро -, газо -, водоснабжением населения организациями;

- поддержка и оказание содействия в развитии учреждений дошкольного, среднего и профессионального образования, учреждений социально-культурной сферы;

- содействие в организации транспортного обслуживания населения;

- защита и помощь социально уязвимым гражданам, проживающим на территории сообщества;

- содействие развитию предпринимательства на территории местного сообщества;

- содействие поддержанию общественного порядка на территории местного сообщества;

- организация оказания юридической помощи гражданам, проживающим на территории местного сообщества.

- Местное сообщество вправе принимать к своему ведению иные вопросы, касающиеся жизнедеятельности местного сообщества, не отнесенные законодательством к компетенции местных представительных и исполнительных государственных органов.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают решения, которые являются обязательными для исполнения гражданами, проживающими на данной территории.

Решения органов местного самоуправления могут быть отменены самими органами местною самоуправления либо в судебном порядке. Решения органов местного самоуправления, принятые но вопросам, выходящим за пределы их полномочий, могут быть отменены акимом соответствующей административно-территориальной единицы.

Выборный орган местного самоуправления наделен определенными

полномочиями. Выборный орган местного самоуправления (кенес):

- принимает и изменяет Устав местного сообщества;

- рассматривает отчеты председателя местного самоуправления (торага) об использовании имущества местного сообщества;

- даст согласие па создание председателем местного самоуправления коммерческих организаций;

- утверждает схему управления местным сообществом;

- принимает решения о ликвидации или реорганизации местного сообщества.

Местное сообщество принимает Устав, который содержит:

- общие положения: цели, правовые основы, описание границ территории, состав сообщества;

- предметы ведения местного сообщества;

- порядок образования, структуру и формы деятельности, основания и порядок реорганизации и ликвидации выборных и иных органов местного самоуправления;

- полномочия и сроки деятельности органов, нрава и обязанности их членов и должностных лиц;

- характеристику экономической основы местного сообщества;

- характеристику финансовой основы местного сообщества;

- порядок внесения изменений и дополнений в Устав местного сообщества;

- иные вопросы организации и деятельности местного сообщества.

Типовой Устав местного сообщества утверждается Правительством Республики Казахстан.



Глава II. Модели организации местного самоуправления

2.1 Модели местного самоуправления

В разных странах модели местного самоуправления варьируются в зависимости от исторических традиций, форм, режимов и потенциала государства, от уровня развития правовой и политической культуры, от степени демократичности общества, защищенности прав и свобод граждан.

В настоящее время обычно в качестве полярных моделей местного самоуправления выделяют англосаксонскую и континентальную (романо-германскую) модели. Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод и относительной слабостью бюрократического аппарата, характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Индия и др.). Романо-германская модель местного самоуправления получила распространение в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата и отличается различными вариантами сочетания государственного управления и местного самоуправления.

Казахстанская система относится к романо-германской (континентальной) системе местного государственного управления и местного самоуправления, причем в настоящее время - не к лучшему варианту развития местного самоуправления. Выполнение дел и функций местного значения не тождественно выполнению таких функций в режиме местного самоуправления. Важно задействовать местные НПО, граждан для более активного, экономичного и качественного решения разнообразных местных проблем.

В зависимости от того, как понимать положение местного самоуправления в государстве, можно выделить, по крайней мере, два аспекта правового подхода:

- право местных территориальных коллективов на самоуправление определено государством и оформлено законодательством. В этом случае как бы подчеркивается, что жители не обладают самостоятельным независимым от государства правом на управление своей территорией, как это осуществляет государство;

- традиции организации местного самоуправления в целом старше традиций государства. Многие государства появились на основе объединения населения в целостные нации или явились различным по форме соединением территорий с их населением и организацией управления в нем. Можно считать, что местные территориальные коллективы и государство равны в своих прошлых и потенциальных правах и существование их вполне может не зависеть друг от друга [5].

Существование того или иного из указанных подходов обусловливает и соответствующую систему местного самоуправления. Овчинников И.И. упомянул, что по методологии построения местного самоуправления принято различать системы, где 1) оно дается отдельным местностям и единицам сверху, т.е. государственной законодательной властью, обыкновенно по общему плану и на общих основаниях, иногда же неохотно, медленно, после упорной борьбы, с чередованием более или менее прогрессивных и резко реакционных периодов, и 2) оно строится снизу вверх, причем государства лишь признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление крепко вросло в быт [2, с.11].

2.2 Система построения местного самоуправления

Жанузакова Л.Т. считает, что «местное самоуправление не может быть навязано исключительно «сверху» как система, наделяемая функциями, специально принадлежащих государству, а должно возникнуть «снизу» как плод инициативы самих граждан, их стремления к самоорганизации для решения отдельных вопросов местного характера»[6].

Определим систему (подход) построения местного самоуправления, заложенную в действующей Конституции нашей страны.

Конституция Республики Казахстан в статье 3 закрепляет положение о том, что единственным источником власти в Республике Казахстан является народ. Народ осуществляет свою власть в различных формах: непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам, тем самым учреждая государственное управление как в целом в Республике, так и на местном уровне. Конституция Республики Казахстан четко не определяет, что местное самоуправление осуществляет управленческую деятельность. Однако логика структуры Конституции и названия соответствующего ее раздела позволяет сделать вывод, что, согласно п.2 ст.89 Конституции РК местное самоуправление, осуществляемое населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления есть уменьшенная копия реализации власти народа в Республике Казахстан согласно п.2 ст.3 Конституции, но только на местном уровне. Также можно сопоставить п.1 ст.3 и п.1 ст.89 Конституции РК. Если п.1 ст.3 признает народ единственным источником государственной власти, то п.1 ст.89 признает за местным населением право самостоятельно решать вопросы местного значения.

Исходя из формулировки статьи основного закона, можно сделать вывод, что право на самостоятельное решение вопросов местного значения является по своей природе естественным правом человека и сообщества его компактного проживания. В ст.89 закреплено, что «в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Сапаргалиев Г.С., выделяя среди методов конституционно-правового регулирования метод признания, считает его исходящим из объективного фактора - законодательного признания естественных прав человека. Государство именно признает естественные права человека, а не дозволяет. В пункте 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан записано: «Праваи свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов». Признание как метод правового регулирования также характеризует демократический и гуманный характер конституционного права [7]. Поэтому, наряду с признанием естественных прав человека, необходимо говорить и о наличии естественных прав населения или объединения людей. Естественные права возникают у человека в связи с его рождением таковым. Тогда естественное право самостоятельно решать вопросы у объединения людей возникает в силу появления этого объединения, ведь, как признано, люди на заре зарождения социальной организации жизни объединились именно для достижения общих целей, для решения своих общих интересов. И можно считать, что если сегодня существует группа компактно проживающих людей, то существует ее право самостоятельно решать вопросы местного значения, а местное самоуправление, как закреплено в ст.89 Конституции РК, обеспечивает реализацию этого естественного права.

Таким образом, вместе с признанием того, что в Республике Казахстан единственным источником государственной власти является народ, в равной степени необходимо признать естественным правом населения конкретного территориального образования, как сообщества людей, право на местное самоуправление. Общество непосредственно участвует в делах государства. На высшем уровне оно осуществляет народовластие, т.е. именно народ обладает властью в обществе. На других уровнях системы управления обществом народовластие реализуется в форме самоуправления.

Для уяснения сущности института местного самоуправления и в подтверждение вышеизложенного, следует привести определение, сформулированное в Европейской Хартии о местном самоуправлении. В ст.3 Хартии читаем: «…местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [4,ст.3].

Так как основной функцией государства является обеспечение прав и свобод человека, то, исходя из конституционной нормы о признании местного самоуправления, государство, также как создает условия для реализации человеком его права на жизнь, на достойное существование и др. естественные права, должно создавать необходимые условия и для того, чтобы местное самоуправление в Республике Казахстан являлось не только правом, но и реальной способностью самостоятельно решать вопросы местного значения.

Еще одним признаком выбора второй системы построения местного самоуправления в Казахстане является конституционное закрепление границ, в пределах которых осуществляется местное самоуправление - городские и сельские местные сообщества, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения (п.2 ст.89 Конституции РК). Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993года «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» [8] административно-территориальные единицы подразделяет на две категории: регионы и населенные пункты, и определяет регион как часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики (ст.2 Закона). Управление в интересах республики исключает существование в областях, районах и аульных (сельских) округах местного самоуправления.

Населенный пункт - это часть компактно заселенной территории республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан, с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном порядке и управляемая местными представительными и исполнительными органами (ст. 2 Закона). Определение населенного пункта, сформулированное в Законе, за исключением одного признака, о котором будет идти речь ниже,в целом полностью соответствует территориальным границам, где признается местное самоуправление. Следовательно, местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения населением всех населенных пунктов. Согласно Закону, к городским населенным пунктам (по формулировке статьи Конституции - городское местное сообщество) относятся города республиканского, областного и районного значения, а также поселки; к сельским - все остальные населенные пункты независимо от их административной подчиненности. Как было указано выше, система, где местное самоуправление строится сверху вниз, предполагает наделение этим правом отдельные местности и единицы.

Следует обратить внимание на то, что одним из признаков, определяющим населенный пункт, согласно Закону, является управление местными представительными и исполнительными органами. О местном самоуправлении речь не идет. Это обстоятельство можно объяснить отсутствием в Конституции Республики Казахстан 1993 года нормы о местном самоуправлении, а Закон об административном устройстве Республики Казахстан был принят до принятия действующей Конституции в декабре 1993г. На этот момент необходимо обратить внимание при подготовке и принятии нового закона об административно-территориальном устройстве или внесении изменений и дополнений в действующий.

Исходя из вышеизложенного, следует, что местное самоуправление должно быть создано на всех без исключения территориях компактного проживания населения (иначе - населенных пунктах), т.е. в городах, поселках, селах и аулах. Все территории, на которых расположены разные населенные пункты, а именно области, районы и сельские округа, есть объекты иерархического управления органами государственной местной власти.

Признаком, опровергающим систему построения местного самоуправления сверху вниз, является также и тот факт, что в Республике Казахстан население наделяется правом самостоятельно решать вопросы местного значения не государственной законодательной властью, ни каким другим органом или должностным лицом, а признается Конституцией, принятой на республиканском референдуме, являющемся высшей формой непосредственной демократии.

Таким образом, конституционные нормы закладывают систему, предполагающую построение местного самоуправления в Республике Казахстан по принципу «снизу вверх», где государство законодательно признает естественное право всех граждан независимо от места проживания самостоятельно решать вопросы местного значения.



Глава III. Местное самоуправление: современное состояние, проблемы и развитие

3.1 Местное самоуправление РК: современное состояние и проблемы

В современном мире благополучие государства определяется эффективным использованием способностей граждан. Именно поэтому большинство развитых стран стремится к совершенствованию моделей местного самоуправления. Данный уровень власти наиболее приближен к населению, им же формируется, ему подконтролен и решает вопросы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но и заметно повышается доверие населения к власти.

На нынешнем этапе развития такая задача встала и перед Казахстаном. Повышение эффективности и конкурентоспособности его системы управления обуславливает необходимость передачи функций непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения административно-территориальных единиц в сферу регулирования местного самоуправления.

Как и всякое общественное явление, местное самоуправление содержит в себе определенные противоречия, но они-то и являются источником развития. С одной стороны, местное самоуправление - фундаментальное основание различных механизмов саморегуляции, саморазвития общества, демократии, открытого гражданского общества, системы защиты прав и свобод граждан. Оно имеет важное значение для подъема и выравнивания уровней жизни населения регионов, для развития малого бизнеса, правовой и политической культуры, для подключения энергии и инициативы мест к процессу развития страны. С другой стороны, при излишней политизации, оно может содействовать в определенных ситуациях развитию местного регионализма и сепаратизма, поддерживать центробежные тенденции децентрализации. В связи с этим важное значение имеет эффективное правовое регулирование местного самоуправления.

В настоящее время нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы местного самоуправления в Республике Казахстан, являются Конституция Республики Казахстан и Закон от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» [2].

В 2007 году внесены дополнения в Конституцию, которыми определено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Законодательством установлено, что аким, наряду с функциями государственного управления, осуществляет функции и местного самоуправления, а для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления могут проводиться собрания (сходы) местного сообщества.

На сегодняшний день сформированы аппараты акимов аулов (сел), поселков, городов районного значения, а также районов в городах в организационно-правовой форме юридического лица. При этом, они не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами бюджетных программ. Эти расходы предусматриваются в составе бюджета района (города областного значения) и утверждаются соответствующими маслихатами. Данные расходы направлены на осуществление дошкольного воспитания и обучения, оказания социальной помощи нуждающимся гражданам на дому, благоустройства и озеленения населенных пунктов, похозяйственного учета и т.д.

За акимами аулов (сел), аульного (сельского) округа, поселка закреплен целый ряд функций, но они обеспечиваются финансами по остаточному принципу. В результате данные акимы остаются не способными решать вопросы местного значения, что объективно вызывает недовольство со стороны населения.

Для решения данной проблемы на первоначальном этапе, с 2012 года в рамках Программы «Развитие регионов» реализуется механизм финансовой поддержки регионов на решение актуальных вопросов местного значения. Важным фактором данного механизма является участие населения при отборе мероприятий и при распределении полученных средств.

В настоящее время создание самостоятельных бюджетов на нижнем уровне сдерживается тем фактором, что часть районных бюджетов являются субвенционными. Поэтому закрепление за этими уровнями управления налоговых и неналоговых поступлений не позволит обеспечить их финансовую самодостаточность.

Вместе с этим, в настоящее время существует ряд нерешенных проблем в осуществлении местного самоуправления в Республике Казахстан. Действующим законодательством предусмотрено, что порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется областными, города республиканского значения и столицы маслихатами и при этом, каждый должен принимать свой порядок проведения сходов. Однако, на сегодня предусмотренные законодательством нормы по участию граждан в обсуждении вопросов местного значения на собраниях (сходах) практически не реализуются. Не регламентирован в законодательстве порядок формирования, проведения и полномочий собраний (сходов).

Одним из основных проблемных моментов в недостаточной самостоятельности акимов сельского уровня при осуществлении ими возложенных функций остается вопрос ограниченности прав владения и распоряжения собственными финансовыми средствами, имуществом и другими ресурсными возможностями. В связи с чем, актуален вопрос о поэтапном расширении полномочий сельских акимов в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах, в решении вопросов о том, как эффективнее использовать имеющиеся местные ресурсы - землю, имущество, реально способствовать росту малого и среднего бизнеса. [11]

В Конституции Республики Казахстан закреплена норма о возможности участия народа в управлении делами государства путем создания органов местного самоуправления. Вопрос о реализации данного конституционного положения разрешался довольно длительное время. Сегодня мы уже можем «похвастаться» наличием законодательного закрепления норм о местном самоуправлении. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23.01.2001 г. № 148 с изменениями и дополнениями, внесенными законом РК от 09.02.2009 г. № 126 (далее - закон) дает следующие понятия местного государственного управления и местного самоуправления. Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местное самоуправление - деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами. Исходя из определений вытекает, что законодатель разграничивает понятия местного государственного управления и местного самоуправления, но смешивает их функции. Анализ изменений и дополнений, внесенных в Закон позволяет сформулировать ряд замечаний. В частности, на конституционном уровне был провозглашен отказ от институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-самодеятельных структур. В противном случае может произойти фактическое огосударствление (в смысле обюрокрачивания) структур, создаваемых населением по месту жительства. Однако пунктами 1, 4, 5 статьи 1 закона предусмотрено наделение акимов, местных исполнительных органов и исполнительных органов функциями самоуправления, что противоречит пункту 2 статьи 89 Конституции, устанавливающего, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления местных сообществах, охватывающих территории на которых компактно проживают группы населения.

...