Уголовная ответственность за преступления, связанные с превышением должностных полномочий

Приступая к уголовно-правовому и криминологическому анализу должностных преступлений, необходимо изучить понятийный аппарат должностной преступности.

Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административной службе. Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее.

Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия.

Определение понятия должностного лица необходимо, в частности, для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения или преступления, в зависимости от квалификации содеянного.

Понятие "должностное лицо" многократно используется в Конституции России. Так, в ст.41 говорится об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. "Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд",- сказано в ст.46 Конституции РФ.

К сожалению, единого понятия "должностное лицо" ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, ни в уголовном, и в других отраслях права.

Определим, кого уголовное право считает должностным лицом? В ст.285 Уголовного кодекса РФ сказано: "Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, Государственных корпорациях, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ…".

Это понятие должностного лица не используется при применении норм административного, финансового, экологического права.

В УК РФ имеется глава 23 "Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях" (ст.201-204). На основании статей этой главы за злоупотребления полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет "лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях".

Таким образом, законодатель создал новое понятие: "лица, выполняющие управленческие функции". Во многих правовых актах понятие "должностное лицо" имеет более широкое толкование, чем в УК РФ.

Исходя из определения данного уголовным правом, в качестве должностных лиц следует рассматривать должностных лиц, выполняющих управленческие функции в органах государственной власти.

В соответствии со ст.1 ФЗ от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007)"О системе государственной службы Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 25.04.2003).

Реестр государственных должностей государственной службы РФ утверждается Президентом.

Государственная служба - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Последствия должностных преступлений состоят в причинении существенного вреда государственным или общественным интересам, или охраняемым законом правам и интересам граждан.

В уголовном законе не содержится родового определения данной группы преступлений. Теоретически мы можем определить эту группу преступлений как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти или должностными лицами благодаря занимаемому или служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.

Говоря о должностных преступлениях, мы довольно часто используем термин коррупция. Профессор С. В. Максимов, признанный эксперт в рассматриваемой сфере, определяет коррупцию как использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицом такого имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера).

Таким образом коррупции значительно шире понятия "должностного преступления", так как под коррупцией понимается некое социальное явление, своего рода система, где в качестве основного звена присутствует должностная преступность. При этом общественное сознание любое проявление должностной преступности чаще всего определяет, как коррупцию, которая в последние годы приняла транснациональный характер.

1.2 Содержание и признаки должностного преступления

2.1 Объективные признаки превышения должностных полномочий

Статья 286 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за превышение должностных полномочий, т.е. совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

2.2 Объект превышения должностных полномочий

Объект должностного преступления непосредственно в уголовном законе не указан. Поэтому важно дать правильное определение этому понятию, ибо он в первую очередь позволяет отграничить данную группу посягательств от других групп. Четкое определение объекта важно и потому, что родовой объект положен в основу помещения должностных составов преступления в специальную главу уголовного кодекса.

В большинстве работ, посвященных уголовной ответственности за должностные преступления, родовым объектом посягательств признаются общественные отношения, обеспечивающие правильную, законную деятельность (или функционирование) органов власти и государственного аппарата в целом. должностное преступление превышение полномочие

Эта точка зрения в уголовном праве относительно должностных преступлений неизменна, т.к. должностные преступления причиняют или могут причинить существенный вред тем общественным отношениям, которые составляют содержание правильной деятельности государственного аппарата. В этой связи особое теоретическое и практическое значение приобретает понятие государственного аппарата. Это важно потому, что позволяет установить объем и пределы деятельности государства по управлению в области политики, экономики и д.р. Оно необходимо также для того, чтобы определить круг органов составляющий государственный аппарат. Наконец понятие государственного аппарата дает возможность наиболее четко выявить сферу практической деятельности работников аппарата - должностных лиц, от которых зависит его нормальная деятельность. Последнее играет роль в решении вопроса об ответственности должностных лиц за нарушение возложенных на них служебных полномочий.

Понятие государственного аппарата имеет узкий и широкий смысл. В узком смысле к государственному аппарату принято относить исполнительно распорядительный аппарат, или органы государственного управления. В широком смысле понятие государственного аппарата охватывает весь механизм государственной власти.

Таким образом, государственный аппарат, как объект преступных посягательств со стороны должностных лиц охватывает все звенья органов государственного управления и органов власти. Содержание его деятельности включают организацию работы людей, руководство, учет и контроль, охрану общественного порядка и прав государства и личности.

Из всего вышесказанного следует вывод, что родовым объектом должностных преступлений являются общественные отношения, составляющие содержание законной деятельности государственного и общественного аппарата.

Непосредственный объект данного преступного посягательства можно определить, как общественные отношения, обеспечивающие нормальную, законную деятельность органов государственной власти, государственной службы и органов местного самоуправления. Анализ 286 статьи УК РФ, определяющей ответственность за должностное преступление, свидетельствует о том, что для данного преступления характерен и второй непосредственный объект - объект посягательства: охраняемые законом блага личности. Исходя из того, что родовым объектом является совокупность общественных отношений, составляющих содержание нормальной деятельности государственного и общественного аппарата, что родовой и непосредственный объект должны лежать в плоскости одних и тех же общественных отношений, что они относятся между собой как родовое и видовое понятие и что отдельные звенья государственного аппарата являются его частью и выполняют функции свойственные всему аппарату, можно прийти к выводу, что непосредственный объект должностного преступления являются те конкретные общественные отношения, которые составляют содержание нормальной работы отдельного звена государственного или общественного аппарата либо отдельных организаций, учреждений, предприятий.

2.3 Объективная сторона превышения должностных полномочий

Важное значение для определения должностного преступления и его признаков имеет содержание объективной стороны этого преступлений и характеристика элементов ее образующих. В общей форме объективная сторона данных составов определяется обычно как общественные отношения, на объект, охраняемый уголовным законом, т.е. представляет собой характеристику внешних признаков преступления. Для определения объективных признаков превышения должностных полномочий необходимо выявить специфику общественно опасных действий, совершенных виновным.

Первую характерную черту преступных деяний должностных лиц составляет совершение его благодаря занимаемому виновным должностного положения. Вместе с тем, в понимании содеянного этого признака имеются некоторые существенные различия. Одни авторы говорят об использовании служебного положения, другие - о совершении деяния благодаря своему служебному положению. Правда при раскрытии содержания этого признака все авторы сходятся к тому, что сущность его состоит в совершении лицом таких действий или бездействий которое оно могло совершить единственно благодаря служебному положению, т.е. вследствие того, что занимает определенное положение в системе государственного аппарата и ее осуществление связано с полномочиями по службе.

По общему правилу, должностные преступления возможны тогда, когда речь идет о совершении деяний в сфере служебной деятельности должностного лица и в пределах тех полномочий, которые на него возложены. Что касается превышения власти или служебных полномочий то здесь наличие основного вида данного состава определяется рамками служебной компетенции, однако не виновного лица, а того лица, либо органа в чью компетенцию входят деяния, совершенные виновным лицом. Анализ судебной практики выявил четыре типовые формы совершения действий, выходящих за пределы прав и полномочий должностного лица:

1. Совершение действий, входящих в компетенцию вышестоящего должностного лица (инспектор ДПС действует за начальника);

2. Действия, которые могут быть совершены лишь коллегиально (судья единолично разрешает дело, которое должно рассматриваться с участием присяжных заседателей);

3. Действия, для совершения которых требуются специальные полномочия, отсутствующие у виновного (применение оружия в условиях, когда оснований для этого не было);

4. Совершение действий, которые не вправе совершать никакое должностное лицо ни при каких обстоятельствах (нанесение побоев посетителю во время приема).

При этом действия виновного должны быть связаны с его должностным положением, вытекать из него и быть совершенными в процессе его служебной деятельности или в связи с ней, отсутствие такой связи исключает состав данного преступления.

Другим характеризующим признаком деяния образующего объективную сторону превышения должностных полномочий является совершение действий, которые препятствуют правильной работе органов государственной власти, государственной службы или органов местного самоуправления. Противоправным деяние признается, когда оно объективно противоречит как общим задачам и требованиям, предъявляемых к государственному аппарату в целом, так и задачам, которые выполняют отдельные звенья аппарата. Противоправным деяние будет и тогда, когда оно нарушает установленные принципы и методы работы государственного аппарата и в первую очередь принцип законности. Поэтому один из важнейших вопросов для определения этого признака является вопрос о законности совершаемого должностным лицом действия по службе, ибо вся деятельность государственного аппарата осуществляется в строгом соответствии с законом.

Характеристика превышения должностных полномочий будет неполной, если не остановиться на ее признаке, который состоит в наступлении общественно опасных последствий в виде существенного нарушения правоохраняемых интересов вследствие действия должностного лица. Нельзя признать необходимым признаком объективной стороны заведуемую возможность наступления последствий, поскольку возможно лишь одно из двух, либо закон указывает на последствия и тогда они становятся признаком состава, либо такое указание отсутствует, и тогда возможность их наступления безразлична для решения вопроса о составе преступления. Очевидно, что для всех должностных преступлений, где по закону требуется наступление последствий, наличие оконченного состава преступления, требует фактического причинения существенного вреда государственным или общественным интересам и интересам граждан. Наиболее частыми на практике встречаются последствия должностных преступлений - материальный (имущественный) ущерб государству или общественным организациям, серьезное нарушение работы отдельных звеньев государственного аппарата или организаций и др.

Подводя итог вышесказанному можно сказать, что объективная сторона должностных преступлений состоит из трех признаков: а) общественно опасного действия, явно выходящего за пределы полномочий, предоставленных должностному лицу законом; б) общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; в) причинной связи между общественно опасными последствиями и преступными действиями.

Объективная сторона преступления характеризуется 3 существенными признаками: а) совершение общественно опасного действия должностного лица в силу своего служебного положения, б) это деяние посягает на правильную деятельность государственного или общественного аппарата, в) влечет существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Закон не указывает конкретных форм превышения должностных полномочий, так как сфера действия государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений чрезвычайно широка, а должностные лица этих органов наделены весьма разнообразными полномочиями. Обобщение судебно-следственной практики позволяет назвать такие формы превышения должностных полномочий, когда должностное лицо совершает действия: 1) Совершение действий, входящих в компетенцию вышестоящего должностного лица. 2) Действия, которые могут быть совершены лишь коллегиально. 3) Действия, для совершения которых требуются специальные полномочия, отсутствующие у виновного. 4) Совершение действий, которые не вправе совершать никакое должностное лицо ни при каких обстоятельствах.

2.4 Субъективные признаки превышения должностных полномочий. Субъект превышения должностных полномочий

Понятие должностного лица, как субъекта большинства предусмотренных в главе 30 УК РФ преступлений дано в примечании 1 к статье 285 в котором под должностными признаются лица, постоянно, или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Данная формулировка позволяет выделить три блока признаков, которые лежат в основе признания лица должностным:

- характер выполняемых лицом функций (полномочий и обязанностей);

- правовое основание наделения его этими функциями;

- принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудится лицо.

При этом определяющим является характер выполняемых должностным лицом функций. Указание в законе на характер выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых должностными, и исключает возможность расширительного толкования субъекта этой группы преступлений. Этот признак позволяет отличить его от иных лиц, хотя и занятых на работе в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и т.д., но выполняющих иные, технические функции.

Содержание функции власти, а следовательно, и характер действий представителя власти, определяется задачами, стоящими перед органом, который он представляет. Например, представитель власти - работник милиции осуществляет следующие задачи:

1. Обеспечение безопасности личности;

2. Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3. Выявление и раскрытие преступлений;

4. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

5. Защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Вся его деятельность строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его административном подчинении. Это - неопределенно широкий круг лиц, в отношения с которыми представитель власти вступает в силу предоставленных ему и строго регламентированных полномочий для осуществления конкретных задач.

Полномочия некоторых представителей власти, хотя и распространяются на неопределенный круг лиц, но имеют силу в определенных ведомственных границах. Так, сотрудники налоговой полиции, таможенных органов выступают как представители власти лишь в рамках отношений, возникающих при выполнении возложенных на них задач; судебные приставы действуют как представители власти, когда исполняют решения суда по различного рода взысканиям.

Деятельность представителя власти выражается в основанных на законе, распоряжениях или действиях, имеющих юридическое значение, в отношении отдельных граждан, должностных лиц учреждений, организаций и предприятий независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Например, представитель власти - работник милиции имеет право в определенных случаях проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан. Законные распоряжения представителя власти, обусловленные предоставленными ему полномочиями, обязательны для исполнения.

Обязательность исполнения законных распоряжений представителя власти обеспечивается авторитетом государственного органа власти, от имени которого он действует. В предусмотренных законом случаях деятельность представителя власти может быть подкреплена принудительным воздействием. Например, в целях защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, работники милиции имеют право в исключительных случаях в качестве крайней меры применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Такое же право предоставлено, например, и сотрудникам таможенных органов, судебным приставам.

Представитель власти как лицо, осуществляющее функции власти, в соответствии с законом является должностным лицом. В примечании к статье 318 УК РФ сказано: "Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости".

К признанию некоторых лиц представителями власти следует подходить дифференцировано. Так, рядовой милиционер, осуществляя функции власти по отношению к отдельным гражданам, обладает правом отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение. В этом случае он - возможный субъект должностных преступлений. Во взаимоотношениях с другими сотрудниками различных подразделений милиции рядовые милиционеры не могут выступать как должностные лица, ибо в подобных случаях они не имеют право отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение.

Требования о том, что только законные распоряжения или действия представителя власти подлежат исполнению, обязывает в каждом случае разрешения вопроса о наличии в его действиях признаков преступления или иного правонарушения, уяснить его компетенцию, обусловленные ей права и обязанности. Обычно эти вопросы регламентированы в законах и иных нормативных актах.

Организационно-распорядительные функции связаны с управлением. Лицо, выполняющее их, руководит деятельностью учреждения, организацией, предприятия, отдела, участка и т.д. (подбирает кадры, руководит действиями находящихся в его подчинении работников и т.п.). Выполнение организационно-распорядительных обязанностей неизменно связано с руководством деятельностью других людей.

Для административно-хозяйственных функций признак руководства деятельностью других людей не обязателен. На первое место здесь выступают контроль и распоряжение материальными ценностями, организация их отпуска, получение, ответственного хранения, реализация и т.п. В большинстве случаев должностные лица выполняют одновременно организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Отнесение к должностным лицам, выполняющих иные функции, лишает смысла установленную законом уголовную ответственность специально для должностных лиц и ведет к утрате специфики, присущей рассматриваемой группе.

Критерием, который позволяет выделить из всех лиц, работающих в органах государственной власти и управления, в органах местного самоуправления тех, кто может стать субъектами рассматриваемой группы преступлений, является совершение ими при выполнении должностных обязанностей действий, имеющих юридическое значение, то есть связанных с установлением, изменением, или прекращением прав и обязанностей физических и юридических лиц. Чтобы такие действия явились основанием для признания лица должностным, они должны быть обусловлены служебной необходимостью и вытекать из функций представителя власти или организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций. Данное условие, наряду с выполнением указанных функций и совершением в связи с этим действий, имеющих юридическое значение, является обязательным для признания лица должностным. В то же время лица, хотя и имеющие отношение, например, к материальным ценностям. Но выполняющие технические или производственные функции не признаются должностными. Именно поэтому заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания такого лица субъектом должностного преступления, если при этом оно не осуществляет функций по управлению или распоряжению этими ценностями (например, организует их доставку, распределяет по другим снабженческим точкам).

Другие признаки должностного лица, указанные в законе, не являются определяющими. Для признания лица должностным не имеет значения, постоянно, временно или по специальному полномочию оно выполняет возложенные на него обязанности назначено на должность или избрано, работает за плату или бесплатно.

Правовым основанием наделения лица соответствующими функциями является закон, устав, инструкция или иные нормативные правовые акты, приказ о назначении на должность в которых сформулированы права и обязанности лица, занимающего конкретную должность. Установление такого правового основания в каждом конкретном случае обязательно.

Установление прав и обязанностей представителей власти - должностных лиц в нормативном правовом акте обеспечивает их четкость и полноту. Но даже при четкой регламентации прав и обязанностей допускаются различные толкования предоставленных лицу полномочий. Эти ситуации возможны, например, когда, назначая на должность или давая специальное полномочие на осуществление функций власти, лицу не разъясняют его права и обязанности.

Для решения вопроса об ответственности важно знать, с какого момента лицо считается должностным. Лицо приобретает комплекс должностных прав и обязанностей со дня, указанного в приказе о зачислении на работу или в акте выборов, даже в тех случаях, когда необходимо последующее утверждение назначения. Если же вышестоящий орган государства выразил несогласие с назначением, то лицо всё-таки признается должностным, но лишь на период с момента издания приказа о зачислении на работу до момента выражения несогласия.

Лицо, выполняющее должностные обязанности во время болезни, отпуска, командировки должностного лица, признается таковым, лишь в силу акта назначения. К нему приравнивается акт перемещения с одной должности на другую, в соответствии с которым лицо, ранее не являвшееся должностным, может приобрести комплекс прав и обязанностей должностного лица.

Лица, принятые на работу, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций с испытательным сроком, признаются субъектами должностных преступлений, если преступление совершенно в этот период.

Должностным лицо считается до момента прекращения трудовых отношений.

Они прекращаются вследствие наступления определенных юридических фактов: а) истечения срока должностных полномочий; б) досрочного отзыва с выборной должности; в) увольнения (в случае увольнения вопреки желанию и даже при наличии согласия профсоюзного комитета лицо считается должностным до издания приказа об увольнении); г) наступления смерти.

На практике вызывает затруднение вопрос о признании возможными субъектами должностных преступлений лиц, которые хотя и не назначены на соответствующие должности, но фактически выполняют функции должностного лица. В соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ они могут признаваться должностными, если выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности, а также функции представителей власти по специальному полномочию.

При определенных условиях это могут быть лица, которые получают специальные полномочия на выполнение должностных обязанностей в связи с основной занимаемой ими должностью, которая сама по себе не позволяет признать лицо должностным (рабочие, инженерно-технический персонал). Кроме того, к ним следует отнести лиц, получающих специальные полномочия на выполнение должностных обязанностей не в связи с основной занимаемой должностью (общественные контролеры, инспекторы, ревизоры, народные дружинники, народные присяжные заседатели).

Специальные полномочия предоставляют управомоченные на это органы или должностные лица (обычно руководители), трудовые коллективы (общее собрание). Специальное полномочие оформляется приказом, трудовым соглашением, доверенностью, решением трудового коллектива и т. п. Действие специального полномочия заканчивается, если: а) истек его срок; б) задание, для выполнения которого оно предоставлялось, выполнено; в) его отменило лицо или организация, давшее такое полномочие.

Самостоятельным признаком должностного лица является принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудиться лицо. По закону это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации, а также Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования РФ.

Подводя итог можно сказать, что понятие должностного лица дается в примечании 1 к ст. 285 УК РФ и позволяет выделить три блока признаков, которые лежат в основе признания лица должностным:

- характер выполняемых лицом функций (полномочий и обязанностей);

- правовое основание наделения его этими функциями;

- принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудится лицо.

Названные признаки должностного лица присущи всем четырем категориям работников, которые указаны в примечании 1-3 ст. 285 УК РФ и которые могут быть субъектами преступлений, предусмотренных статьей 286 УК РФ.

Первая категория субъектов - должностные лица, которые отвечают признакам, названным в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Эти должностные лица являются субъектами преступлений.

Вторая категория субъектов - лица, занимающие государственные должности РФ. Под таковым в соответствии с примечанием 2 к ст. 285 УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К ним в первую очередь относятся должности президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, федеральных министров, Председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный Прокурор РФ, Председатель Счетной палаты и т.д.