Структура органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

самоуправление полномочие исполнительный округ

Актуальность. Муниципальное право - одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере - в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

Проблемы организации муниципальной власти, в частности, вопросы компетенции органов местного самоуправления в настоящее время весьма актуальны. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, несмотря на то, что, по мнению многих авторов, местное самоуправление в России имеет исторические корни, современная ситуация в нашей стране сильно отличается от событий, происходивших в ней в XIX в.-начале XX в. Безусловно, при выборе рациональной системы организации местной власти нельзя забывать об исторически сложившихся традициях, однако полностью копировать прежние российские достижения было бы нецелесообразно, а «западный» вариант тщательно изученный и проанализированный, применяется в условиях российской действительности. Во-вторых, продолжается создание нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность основных институтов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, впервые в истории России достаточно большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантированность которого составляет одну из основ конституционного строя. Кроме этого, в 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который среди прочих положений закрепил полномочия государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, предметы ведения местного самоуправления, финансово-экономическую основу и гарантии его осуществления, ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем Федеральный закон не содержит указаний на то, каким образом органы местного самоуправления должны реализовывать принадлежащие им полномочия, он устанавливает лишь общие принципы организации деятельности этих органов, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований. В-третьих, недостаточная теоретическая разработка проблем разграничения компетенции муниципальной власти негативно сказывается на практической деятельности органов местного самоуправления. Высказывается мнение, что в России сейчас вообще не существует местного самоуправления. Вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере, но то, что постепенно создаваемые в Российской Федерации органы местного самоуправления на сегодняшний день не располагают достаточными средствами и не имеют опыта организации такой работы, которая действительно удовлетворяла бы интересам и потребностям местного населения, вполне очевидно. В условиях Российской Федерации, где в сферу органов местного самоуправления попадает решение значительной части публичных дел, а местное самоуправление осуществляется на территории самых различных муниципальных образований (сельских районов, поселков, крупных городов и т.д.), это особенно недопустимо. В этой связи актуальными представляются любые исследования проблем местного самоуправления, в том числе и проблемы разграничения компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления. В научном рассмотрении нуждаются вопросы структуры органов местного самоуправления, взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом и государственной властью. Следовательно, на практике неизбежно возникают вопросы о целях образования органов муниципальной власти, о взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а так же какое место в этой структуре занимает глава муниципального образования.

Таким образом, актуальность изложенных проблем определяется несовершенством действующих нормативно-правовых актов, недостаточной разработанностью в научной литературе вопросов разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления и их практической значимостью для развития подлинного местного самоуправления.

Степень разработанности темы исследования. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что вопросы организации местной власти на протяжении многих лет находились в центре внимания исследователей, им посвящалось значительное количество публикаций и диссертационных сочинений. В первой половине XIX века проблемы самоуправления освещались в работах Аренса, Гербера, Гнейста, Еллинека, Лабанда, Редлиха, Токвиля, Штейна и других зарубежных ученых. В России данными проблемами занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Б.В. Веселовский, А.Д. Градовский, П.П. Тройский, И.И Дитятин, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, В.И Сергеевич, З.Г. Френкель, Б.Н. Чичерин и другие мыслители XIX-XX веков.

В наше время интерес к вопросам организации местного самоуправления не ослабевает, о чем свидетельствуют многочисленные работы, направленные на рассмотрение актуальных проблем реформирования муниципальной власти в России. Среди них можно назвать труды С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, М.Н. Матвеева, А.Н. Писарева, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и многих других ученых.

Вместе с тем, несмотря на то, что проблемам становления и развития органов местного самоуправления в научной литературе сейчас уделяется достаточно большое внимание, не все вопросы организации и деятельности органов муниципальной власти, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы достаточно всесторонне. В первую очередь это касается вопросов разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации и разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления. Предмет исследования составляют нормативные акты, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, а также практика деятельности органов муниципальной власти.

Цели и задачи исследования. Анализ системы органов местного самоуправления и состояния правового регулирования деятельности органов местного самоуправления и проблем разграничения их компетенции, определение путей и условий его совершенствования является целью выпускной квалификационной работы.

Для достижения данной цели были определены следующие основные задачи:

1. Определить структуру органов местного самоуправления: раскрыть правовое положение, статус Главы муниципального образования, представительного органа местного самоуправления, администрации муниципального образования и главы местной администрации;

2. раскрыть проблемы разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительном органом местного самоуправления;

3. постараться найти пути решения проблемы разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительного органа местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составила многоуровневая система приемов и способов научного познания. На философском уровне методологии использовался такой метод познания, как диалектика. В рамках данного исследования указанный метод был направлен на понимание компетенции органов местного самоуправления. Использованы общелогические методы познания, а именно: анализ (при разложении предмета исследования на составные части, разработке различных классификаций, без которых невозможно получить подробное и полное представление о рассматриваемых явлениях); синтез (при анализе структуры органов местного самоуправления и при формулировании обобщающих выводов); индукция; дедукция; аналогия; абдукция (метод выдвижения и определения гипотез); абстрагирования; обобщения; метод альтернатив (при анализе тенденций в формировании и разграничении компетенций между органами местного самоуправления в конституционно-правовой литературе). На общенаучном уровне применялись такие эмпирические методы, как описание (при фиксации сведений о структуре и разграничении компетенции между органами местного самоуправления средствами языка); сравнение (например, правовых норм, регулирующих те или иные отношения в сфере компетенции того или иного органа или должностного лица местного самоуправления); моделирование (при исследовании структуры местного самоуправления); системный подход (выпускная квалификационная работа исходит из основных положений структуры местного самоуправления, в рамках которых исследуются проблемы разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления). Также использовались общенаучные теоретические методы познания, а именно: аксиоматизация; гипотетико-дедуктивный метод; восхождение от абстрактного к конкретному. На частно-научном уровне методологии применялись такие методы социально-гуманитарного познания, как герменевтика (как один из основных методов настоящего исследования, предполагающий углубление знаний о структуре органов местного самоуправления как целом и проблем разграничения компетенции как части путем постоянного возвращения от целого к части и, наоборот, в том числе при распространении общетеоретических представлений о структуре органов местного самоуправления на категорию разграничения компетенций с учетом специфики последней), прагматизм (при верификации использования принципа практической пользы при формулировании новых научных дефиниций), синергетика (при анализе перспектив дальнейшего развития концепции разграничения полномочий органов местного самоуправления в муниципальном праве посредством рассмотрения теории местного самоуправления). На дисциплинарном уровне использовались историко-правовой (например, при сравнении различных правовых норм, закрепляющих создание на соответствующей территории определенной структуры органов местного самоуправления); сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в различных муниципальных образованиях) и формально-юридический (например, при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие положения) методы.

Законодательную, практическую и научную базу исследования представляют нормативные акты РФ, нормативные акты субъектов РФ, нормативные акты муниципальных образований, научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, статистические данные, публикации в периодических печатных издания и электронной сети Интернет, материалы электронных справочно-правовых систем, материалы судебной практики, собственный опыт, полученный в ходе прохождения практики в Тюменской Областной Думе.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость определяется актуальностью рассматриваемых нами вопросов, а также предложениями по совершенствованию некоторых аспектов законодательного регулирования и правоприменительной практики по вопросам разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления. Представляется, что разработанные теоретические положения, предлагаемый понятийный аппарат могут быть использованы в конституционно-правовой, административно-правовой науке, ускорят процесс становления науки муниципального права в России и представляют собой одно из возможных направлений решения проблем органов местного самоуправления, определения их компетенции и места в системе публичной власти. Практическое значение результатов дипломного исследования ориентировано на разработку практических рекомендаций по улучшению работы органов местного самоуправления. Выводы, могут использоваться в процессе разработки, принятия и реализации законодательных и подзаконных актов, призванных урегулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления своих полномочий, а также в преподавательской деятельности.

Структура работы: Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы. Первая глава посвящена структуре органов местного самоуправления и разбита на три параграфа, где раскрывается сама структура, т.е. Глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, глава администрации и сама местная администрация. Вторая глава посвящена проблемам разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления, и отдельный параграф посвящен путям решения соответствующей проблемы.



1. Структура органов местного самоуправления

1.1 Представительный орган местного самоуправления

В Федеральном законе №131?ФЗ отсутствует определение представительного органа МСУ. По мнению С.С. Кравчука «Представительный орган местного самоуправления - это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования».

Основным законодательным актом, регулирующим деятельность выборных органов МСУ в Российской Федерации, является (после Конституции и Европейской хартии местного самоуправления) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным[1] , за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, ст. 24). В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: городская дума, городской совет, совет депутатов, муниципальный совет, муниципальное собрание, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лица.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены два основных способа формирования представительного органа муниципального образования.

Первый, традиционный, заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше установленной законом. Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения или городского округа:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек - при численности населения от 10000 до 30000 человек;

20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек;

25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В отношении представительных органов муниципальных районов, формируемых на муниципальных выборах, существует ограничение представительства: число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Второй способ предусматривается исключительно для формирования представительных органов муниципальных районов. Они могут либо избираться на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляться из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий. В частности, решение о его использовании должно быть в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем проведения муниципальных выборов. Указанный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Компетенция представительного органа муниципального образования является предельно широкой: он может принять к своему рассмотрению любой вопрос местного значения данного муниципального образования. Кроме того, Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Этот перечень несколько шире, чем предусматриваемый Закон о местном самоуправлении 1995 г., который включал в себя:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Устава города Саратова от 18 декабря 2005 г[2] . к иным полномочиям городской Думы относятся:

1) финансовый контроль;

2) избрание главы города и его заместителя;

3) учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города с правами юридического лица и утверждение положений о них по представлению главы администрации города (в порядке, установленном ст. 22 Устава);

4) принятие решений о выборах в органы местного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области;

5) формирование избирательной комиссии города в соответствии с действующим законодательством;

6) определение в соответствии с действующим законодательством порядка предоставления, изъятия, использования земельных участков и распоряжения земельными участками;

7) принятие концепции развития, утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки на территории города;

8) внесение в органы государственной власти Саратовской области законодательных инициатив, оформленных в виде решений городской Думы;

9) определение порядка формирования, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;

10) принятие решений о привлечении жителей города к социально значимым для города работам;

11) принятие решений об осуществлении муниципальных заимствований в порядке, установленном действующим законодательством;

12) согласование назначений заместителей главы администрации города, глав администраций районов города, руководителя финансового органа и главного архитектора города.

Представительный орган муниципального образования принимает нормативные акты по вопросам местного значения в форме решений. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации[3].

Основной формой деятельности представительного органа являются заседания. Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения - на открытые и закрытые.

Порядок проведения заседаний представительного органа и принятия им решений определяется принимаемым им регламентом.

По основным направлениям своей деятельности представительные органы обычно образуют на временной или постоянной основе комиссии, осуществляющие работу по выработке решений, подготовку проектов правовых актов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно:

1) в случае его роспуска законом субъекта РФ;

2) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске;

3) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) в случае преобразования муниципального образования.

Депутаты представительных органов муниципального образования обладают особым правовым статусом. Депутат - это избранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающий на территории муниципального образования представитель, уполномоченный осуществлять представительную власть в представительном органе муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В качестве примера можно привести Устав города Саратова, который устанавливает, что депутаты Саратовской городской Думы избираются населением города на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

При этом полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. В соответствии с Уставом города Саратова полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий депутата, а в случае, предусмотренном федеральным законом, - во второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий депутата.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - 1 депутат.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Кроме того, депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.

Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае[4] :

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) в иных случаях, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.

1.2 Администрация муниципального образования и глава администрации

Согласно ст. 3 «Европейской Хартии местного самоуправления[5] » представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы».

Наиболее распространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации - «администрация муниципального образования (местная администрация)».

В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются.

Исполнительным органом муниципального образования Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Для организации работы исполнительных органов (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть различные подразделения отраслевого и функционального назначения: комитеты, департаменты, управления, отделы (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т.д.) и другие структурные подразделения.

Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.

Перечень подразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительными органами местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования[6].

Структурные подразделения исполнительного органа находятся в подчинении его руководителя. Они создаются в соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления и состоят на местном бюджете (в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат), могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления.

Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями. Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования (либо главой администрации, либо по его представлению представительным органом местного самоуправления).

Так, в Уставе муниципального образования «Городской округ г. Тюмень[7]» закреплено, что структуру администрации города Тюмень образуют отраслевые, функциональные и территориальные органы.

Отраслевые и функциональные органы администрации города Тюмени осуществляют полномочия по управлению отраслями местного хозяйства и социальной сферы.

Администрация города Тюмени является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Тюмени, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий. Руководство Администрацией города Тюмени на принципах единоначалия осуществляет Глава Администрации города Тюмени. Структура Администрации города Тюмени утверждается Тюменской городской Думой по представлению Главы Администрации города Тюмени. В структуру Администрации города Тюмени могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации города Тюмени. Структура, полномочия и порядок деятельности отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города Тюмени определяются положениями об этих органах. Положения об органах Администрации города Тюмени, учрежденных Тюменской городской Думой с правами юридического лица, утверждаются Тюменской городской Думой. Положения об органах Администрации города Тюмени, созданных без наделения правами юридического лица, утверждаются Главой Администрации города Тюмени.

Формирование Администрации города Тюмени осуществляется Главой Администрации города Тюмени.

Первый заместитель Главы Администрации города Тюмени назначается на должность Главой Администрации города Тюмени с согласия Тюменской городской Думы и освобождается от должности Главой Администрации города Тюмени.

Заместители Главы Администрации города Тюмени, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города Тюмени назначаются на должность и освобождаются от должности Главой Администрации города Тюмени. В качестве совещательных органов при Администрации города Тюмени могут создаваться общественно-консультативные, научно-методические, экспертные и иные советы, комиссии, штабы, рабочие группы. Полномочия и порядок деятельности указанных советов, комиссий, штабов, рабочих групп определяются в соответствующих положениях, утверждаемых Главой Администрации города Тюмени. Администрация города Тюмени обладает правами юридического лица.

Главой Администрации города Тюмени является лицо, назначаемое на должность Тюменской городской Думой по результатам конкурса на замещение указанной должности сроком на 5 лет.

Контракт с Главой Администрации города Тюмени заключается Председателем Тюменской городской Думы на основании решения Тюменской городской Думы о назначении лица на должность Главы Администрации города Тюмени.

Условия контракта, касающиеся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, порядок проведения конкурса на замещение должности Главы Администрации города Тюмени, общее число членов конкурсной комиссии устанавливаются Тюменской городской Думой в соответствии с настоящим Уставом. Главой Администрации города Тюмени может быть гражданин Российской Федерации (или гражданин иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления), имеющий стаж работы на государственных должностях Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и (или) выборных муниципальных должностях не менее 3 лет либо стаж государственной и (или) муниципальной службы не менее 6 лет, либо стаж работы руководителем государственного и (или) муниципального предприятия, учреждения не менее 8 лет.

Глава Администрации города Тюмени:

1) обеспечивает соблюдение Устава города Тюмени, прав и свобод человека и гражданина;

2) официально представляет Администрацию города Тюмени во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями, с субъектами Российской Федерации, с Российской Федерацией, а также является официальным представителем Администрации города Тюмени в международных и внешнеэкономических связях;

3) от имени города Тюмени приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности, без доверенности выступает в суде, выдает другим лицам доверенность на приобретение и осуществление имущественных и иных прав и обязанностей, выступление в суде от имени города Тюмени;

4) от имени города Тюмени заключает договоры и соглашения с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, другими муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными, в рамках предоставленных полномочий;

5) вносит от имени города Тюмени предложения в органы государственной власти Тюменской области по проектам планов социально-экономического развития и бюджета Тюменской области, а также по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическим и социальным развитием города Тюмени;

6) осуществляет личный прием граждан, рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан;

7) инициирует принятие правовых актов Тюменской городской Думой;

8) принимает муниципальные правовые акты, предусмотренные настоящим Уставом;

9) организует и обеспечивает в пределах своей компетенции выполнение решений Тюменской городской Думы, собственных правовых актов на территории города Тюмени;

10) в порядке, установленном решением Тюменской городской Думы, награждает лиц, имеющих особые заслуги перед городом;

11) исполняет отдельные государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом Тюменской области;

12) осуществляет общее руководство разработкой и вносит на утверждение Тюменской городской Думы проекты планов и программ развития города Тюмени и отчетов об их исполнении, организует исполнение указанных планов и программ;

13) обеспечивает составление и вносит на утверждение Тюменской городской Думы проект бюджета города Тюмени и годового отчета о его исполнении;

14) определяет основные направления деятельности Администрации города Тюмени;

15) осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство отраслевыми (функциональными) и территориальными органами Администрации города Тюмени, определяет их компетенцию;

16) утверждает штаты Администрации города Тюмени;

17) представляет Тюменской городской Думе ежегодный отчет о своей деятельности, о деятельности Администрации города Тюмени и ее должностных лиц;

18) определяет порядок приема на работу и увольнения лиц, не замещающих муниципальные должности муниципальной службы и исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности Администрации города Тюмени;

19) назначает и увольняет руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

20) определяет порядок приема на муниципальную службу и увольнения муниципальных служащих Администрации города Тюмени;

21) осуществляет контроль за деятельностью отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города Тюмени;

22) применяет к руководителям отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города Тюмени в соответствии с законодательством меры поощрения и ответственности;

23) распоряжается средствами, предусмотренными в бюджете города на обеспечение деятельности Администрации города Тюмени, подписывает от имени Администрации города Тюмени финансовые документы;

24) осуществляет общее руководство разработкой и реализацией долгосрочных целевых и ведомственных программ;

25) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, Тюменской области, настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами города Тюмени.

7. В случае досрочного прекращения полномочий Главы Администрации города Тюмени по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, контрактом, временное исполнение полномочий Главы Администрации города Тюмени возлагается на первого заместителя Главы Администрации города Тюмени. В случае отсутствия первого заместителя Главы Администрации города Тюмени временное исполнение полномочий Главы Администрации города Тюмени возлагается решением Тюменской городской Думы на иное должностное лицо Администрации города Тюмени.

Администрация города Тюмени осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения в следующих сферах:

1) в области бюджета и финансов;

2) в области управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Тюмени;

3) в области экономического развития, развития малого и среднего предпринимательства;

4) в области использования земли, других природных ресурсов и охраны окружающей среды;

5) в области строительства и транспорта;

6) в области жилищного хозяйства и коммунально-бытового обслуживания населения;

7) в области образования, здравоохранения, физической культуры и спорта;

8) в области сохранения объектов культурного наследия, развития культуры, местных традиций и обычаев;

9) в области обеспечения законности, правопорядка, обороны, охраны прав и свобод граждан, защиты населения и территории города Тюмени от чрезвычайных ситуаций;

10) в иных сферах, полномочия органов местного самоуправления в которых предусмотрены федеральным законодательством, законодательством Тюменской области, настоящим Уставом и иными муниципальными правовыми актами города.

В соответствии с федеральными и областными законами Администрация города Тюмени осуществляет отдельные государственные полномочия.

Осуществление отдельных государственных полномочий регулируется федеральными законами и законами Тюменской области.

Согласно ФЗ № 131?ФЗ, глава администрации муниципального образования[8]:

1. Представляет на утверждение муниципального собрания: проект бюджета муниципального образования; план комплексного социально-экономического развития муниципального образования; предложения по введению местных налогов, штрафов и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными программы приватизации муниципальной собственности; проект генерального плана развития муниципального образования; предложения по порядку использования земельных, водных и иных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления муниципального образования; проекты решений по вопросам местного значения;

2. Обеспечивает исполнение решений муниципального собрания.

3. Формирует и осуществляет руководство деятельностью администрации муниципального образования: назначает и увольняет с должности своих заместителей по согласованию с муниципальным собранием (процедура согласования определяется регламентом работы муниципального собрания); назначает и увольняет руководителей подразделений и служб муниципалитета (администрации муниципального образования); назначает и увольняет руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

4. Осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении местного бюджета.

5. Подписывает договоры и соглашения от имени муниципального

образования в отношениях с органами исполнительной власти других муниципальных образований и органами государственной власти.

6. Исполняет другие полномочия, возложенные на него законом и Положением об администрации муниципального образования.

Определённые особенности имеет организация исполнительной власти в г. Москве. Я хотела бы рассмотреть этот субъект, так как он является исключением из правил, это единственный субъект, имеющий такую организацию. В соответствии с Уставом - Основным Законом г. Москвы исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти является Московская городская администрация (городская администрация или мэрия). Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями Москвы мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации. В структуру городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти - правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые органы городской администрации могу распоряжениями мэра объединяться в комплексы городского управления. Городская администрация как исполнительный орган самоуправления имеет территориальные отделения в районах города - районные управления.

Таким образом, для администрации г. Москвы установлен двойной статус: она является как органом государственной власти субъекта РФ, так и органом местного самоуправления. В последнем случае глава управы возглавляет администрацию муниципального района.

Устав Москвы детально регламентирует компетенцию мэра и вице-мэра, выполняющего поручения мэра города. Мэр устанавливает и изменяет структуру городской администрации, определяет компетенцию её органов, назначает руководителей органов городской администрации и освобождает их от должности, применяет к должностным лицам городской администрации меры поощрения и дисциплинарной ответственности, назначает руководителей предприятий, учреждений и организаций городского подчинения, издаёт по вопросам своей компетенции распоряжения.

Правительство Москвы рассматривает наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством, вносимые мэром. В составе правительства: премьер, его первые заместители и заместители, управляющий делами мэрии Москвы, министры правительства Москвы из числа руководителей отраслевых, функциональных органов городской администрации, префекты административных округов.

Премьером правительства является мэр Москвы или, по его решению, вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утверждённое в должности постановлением Московской городской Думы. Заместители премьера назначаются и освобождаются от должности мэром, который также распределяет обязанности между членами правительства. Правительство издаёт постановления, а премьер вправе издавать распоряжения.

Отраслевые и функциональные органы городской администрации - департаменты - осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определённых отраслях и сферах управления городом. Их руководители назначаются мэром и издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми подразделениями и служащими департамента. Положения о департаментах утверждаются мэром.

Префекты административных округов - должностные лица городской администрации, осуществляющие в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории соответствующих округов. Назначаются они мэром или издают распоряжения.

Должностными лицами городской администрации являются: мэр, члены правительства, руководители органов городской администрации и их заместители, а также другие служащие администрации согласно номенклатурному перечню, утверждённому мэром, наделённые административно-распорядительными полномочиями[9].

Управление и распоряжение объектами собственности Москвы. Их реконструкция, реставрация и строительство, изыскание необходимых инвестиций, предоставление зданий и сооружений в аренду федеральным органам государственной власти, установление ставок арендной платы; управление и распоряжение земельными участками. Сбор земельных платежей и взыскание штрафов за нарушение земельного законодательства, очистка и рекультивация земель, зонирование территории Москвы, градостроительные планы, контроль за использованием и охраной земель осуществляются городской администрацией.

Мною были подробно рассмотрены права исполнительного органа и, как известно любые права всегда неразрывно связаны с определенными обязанностями и, следовательно, ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов местного самоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами.

В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном законодательством (ст. 76 ФЗ).

Соответственно органы и должностные лица местного самоуправления города Тюмени несут ответственность перед населением города Тюмени, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Население города Тюмени вправе отозвать депутатов Тюменской городской Думы в соответствии с федеральным законодательством и Уставом города Тюмени. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления города Тюмени. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления города Тюмени, наделенные в соответствии с настоящим Уставом контрольными полномочиями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления настоящему Уставу, решениям Тюменской городской Думы.

...