Структура органов местного самоуправления

Анализируя научные разработки, посвященные проблеме разграничения компетенции высших выборных должностных лиц местного самоуправления и местных представительных органов[35], следует отметить, что в настоящее время разграничение их компетенции может проводиться по различным основаниям.

Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. С учетом содержания указанной нормы, базируясь на некоторой схожести муниципальной и государственной власти, опираясь на разработки ученых, исследовавших юридическую природу государственной власти[36] , можно утверждать, что в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной, иерархически соподчиненной системой муниципальных органов.

В этой системе муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как местные властные учреждения делят между собой все функции, связанные с решением местных дел, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата, синхронизировано и сбалансировано. Если нарушить нормальное функционирование любого муниципального органа, являющегося частью муниципально-властного аппарата, то это, в зависимости от важности выполняемой им функции, может повлечь серьезный сбой в деятельности всей системы муниципальной власти.

Отмеченное обстоятельство обуславливает вывод о том, что принципиальное значение для функционирования системы муниципальной власти имеет не муниципальный орган, как таковой, а выполняемая им функция, которая, по мнению С.С. Кравчука, выступает как отдельное направление деятельности органа. Следовательно, наибольшую важность для четкого решения местных вопросов представляет именно реализация функции, возложенной на муниципальный орган.

Однако, функция любого муниципального органа полностью производна от функций, реализуемых в системе муниципально-властного аппарата, и представляет собой «основное направление его деятельности, выражающее его сущность». Следовательно, при характеристике такого муниципально-правового понятия, как «функция муниципального органа» принципиальное значение имеют его характеристики, определяющие содержание деятельности конкретного муниципального органа.

Важно, по моему мнению, обратить внимание и на то обстоятельство, что реализация определенной функции муниципальным органом представляет собой не просто произвольную деятельность муниципального органа, а деятельность, имеющую четко определенное содержание. В связи с этим, можно предложить определение функции муниципального органа, как юридически закрепленного круга действий, возложенного на муниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание.

В приведенном определении сознательно сделан акцент на том, что муниципальный орган является не свободно действующим муниципально-властным субъектом, а властной структурой, специально созданной местным населением для реализации определенных вопросов местного значения и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.

Переходя к непосредственно проблемам, связанным с разграничением компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления в системе муниципальной власти, по моему мнению, следует акцентировать внимание на следующих функциях, реализуемых органами системы муниципальной власти.

Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти, следует выделить нормотворческую функцию. Содержание указанной функции, связанной с установлением муниципальных юридических норм, обусловливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме соответствующих субъектов, устанавливающих юридические нормы, являющиеся общеобязательными для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.

Если проанализировать правовое положение муниципально-властных субъектов на предмет осуществления ими в пределах муниципального образования нормотворческой функции, то можно отметить, что в современной схеме осуществления местного самоуправления нормотворчеством занимается Глава муниципального образования, издающий Постановления, содержащие муниципально-правовые нормы.

К примеру, в соответствии с Уставом Армизонского района Тюменской области[37] акты Главы муниципального образования, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления муниципального района несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Тюменской области.

Применительно к реализации данной функции в системе муниципальной власти, необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает не только Постановления, но и Распоряжения. В связи с этим в научной литературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам Главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся Распоряжения Главы муниципального образования[38]. По моему мнению, указанное суждение не является бесспорным, т. к. если принять во внимание тот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется, как «официальный документ, содержащий юридические нормы»[39] («узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»)[40], то Распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально-ориентированные, организационно-распорядительные предписания индивидуализированного характера.

Следовательно, Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц».

Рассматривая реализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следует отметить тот факт, что кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений. К примеру, в соответствии с Уставом Сладковского муниципального района Тюменской области - муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального района. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления муниципального района несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Тюменской области.

Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно-распорядительная) функция. Содержание правоприменительной функции обуславливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.

По моему мнению, в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:

1. Исполнительская функция, которая заключается в непосредственным, буквальным исполнении требований юридических норм.

2. Распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.

Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.

Однако и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например, при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестрования местного бюджета).

Третью функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения.

Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.

К примеру, в Уставе муниципального образования «Город Алапаевск». Свердловской области представительный орган местного самоуправления прямо определяется как выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Однако в системе муниципальной власти имеется еще один субъект, который реализует указанную функцию. Этим субъектом является Глава муниципального образования, который избирается местным населением и также представляет его интересы.

Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении Главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципального образования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований.

Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляют два следующих момента:

1. контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту,

2. контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм.

Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:

1). Местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников по решению вопросов местного значения.

2). Глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность органов местного самоуправления и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.

Проанализировав все вышеизложенное в отношении функций, реализуемых в системе муниципальной власти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной власти представляет собой достаточно функционально не дифференцированный публично-властный механизм, в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как Местная Дума со своим подчиненным аппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчиненными структурами.

Указанный вывод находит свое подтверждение и на практике. К примеру, в отношении реализации контрольной функции в ч. 1 ст. 12 Устава муниципального образования «Ревдинский район» Свердловской области, принятого Решением Ревдинской районной Думы 4.09.2005 года, прямо записано, что в системе местного самоуправления данного муниципального образования контрольную функцию реализуют, как Ревдинская районная Дума, так и Глава Ревдинского района.

По моему мнению, подобное функционально не дифференцированное состояние муниципального властного механизма принципиально недопустимо, так как в рамках подобной теоретической конструкции уже на концептуальном уровне содержатся предпосылки для последующего практически - функционального противостояния местных представительных органов и высших должностных лиц муниципальных образований, которое уже наблюдалось в 1992-1993 году, что явилось одной из причин последующего конституционного кризиса.

2.2 Пути решения проблемы разграничения компетенции

Совершенствование действующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправления весьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимость изменений, стали ощутимыми результаты практической реализации.

Хотелось бы отметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко от завершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другие нормативно-правовые акты должны быть направлены на более четкое разграничение компетенции между различными органами местного самоуправления.

Необходимо добиться рационального сочетания организационных форм, разграничивающих компетенции представительной и исполнительной властей, полного и четкого правового регулирования деятельности местного самоуправления.

Как жестко централистские, так и конфедеративные модели управления местным образованием сегодня не являются оптимальными. Допускается смешение правотворческих и исполнительно-распорядительных функций в органах представительной власти, нарушаются принципы единоначалия в исполнительной ветви власти, что может привести к негативным экономико-правовым последствиям. Сковываются инициатива и экономические интересы местного самоуправления.

Принципы рациональной организации управленческого труда требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа.

В связи с этим, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью.

Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому, строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальных объектов здравоохранения и образования, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся и больных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из сказанного, имеет смысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и общего образования. В компетенции государственной власти остаются при этом такие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования и здравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи, предоставление образовательных услуг в специализированных школах, предоставление ургентной помощи в отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию[41].

Передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований «являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между главой и представительным органом местного самоуправления»[42].

В случае разногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, при законодательном или исполнительном органе муниципального уровня власти). В работе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители главы и представительного органа местного самоуправления, представители органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными. Каждый субъект данных должен представить обоснования своей позиции. Если комиссии не удалось привести органы местного самоуправления к согласованной позиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно быть максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления. Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта закона, на рассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта закона необходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны[43].

Таким образом, установление разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:

- провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;

- внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции отдельного органа местного самоуправления (т.е. главы и представительного органа МСУ);

- в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);

- более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;

- органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;

- провести комплексное разграничение предметов ведения между главой и представительным органом местного самоуправления.

Далее - болезненный вопрос о структуре органов местного самоуправления. Он оказался дискуссионным для всех сторон - и для Комиссии, и для федеральных органов власти, и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и для органов местного самоуправления. Дело в том, что Закон в редакции 1995 г. не содержал почти никаких указаний на возможную структуру органов местного самоуправления и не требовал разделения властей на уровне местного самоуправления (чего, кстати, действительно не требует Конституция Российской Федерации). Смысл соответствующей главы закона сводился к тому, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (прямая цитата из Конституции Российской Федерации[44]), уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования (высшее должностное лицо с неопределенными полномочиями) и других должностных лиц местного самоуправления, обязательным является наличие представительных органов с очерченной исключительной компетенцией, могут существовать и другие органы местного самоуправления.[45] В общем, если бы не нормы, касающиеся представительного органа, то глава не несла бы никакой смысловой и правовой нагрузки. В реальной же практике при том, что могли существовать различные организационные модели местного самоуправления, и они точечно существовали, превалирующей оказалась одна модель, коротко характеризующаяся тем, что, конечно, почти повсеместно были сформированы и представительные и исполнительно-распорядительные (местные администрации) органы местного самоуправления, однако при этом полномочия главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа были сосредоточены в одном лице. Есть мнение, что это позволило избежать конфликтов, дублирования функций, раздувания аппарата. На самом деле, это свело и так ограниченную роль представительного органа к фактически ничтожной (надо отметить, что и количественный состав представительных органов был, насколько это возможно, минимизирован). Можно говорить о повышении управляемости, но можно и об узурпации власти одним должностным лицом и послушности единственного органа, который должен бы был выражать интересы населения и от его имени контролировать действия исполнительной власти. Тут еще надо добавить, что в числе депутатов заметное место занимали учителя, врачи, представители муниципальных предприятий, причем чаще всего директора школ, главные врачи больниц и руководители муниципальных предприятий ЖКХ, то есть во многом зависящие от главы местной администрации люди. В такой конфигурации власти бессмысленно рассуждать о публичном ее осуществлении, публичном контроле и развитии гражданского участия. Что же предложено взамен?

Первое. Законодательно признать фактическое существование главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования, местной администрации, главы местной администрации. Что касается права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, то ему (населению) надо предъявить хотя бы понятные элементы этой структуры и возможное разграничение полномочий между ними, а также процедуры определения структуры органов местного самоуправления, без чего право вряд ли может быть реализовано[46].

Второе. Законодательно закрепить разделение властей на уровне местного самоуправления. Наверное, три должностных лица (глава муниципального образования, глава местной администрации, председатель представительного органа муниципального образования) это уже слишком много, но два - вполне приемлемо (допустимость сочетания в одном лице двух статусов, один из которых - статус главы муниципального образования). Кстати, для отдельных муниципальных образований, особенно малонаселенных, из этого правила сделано исключение.

Третье. Законодательно установить минимальную численность представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения. В любом случае представительный орган должен по своей сути представлять весь спектр социальных и иных групп, существующих в муниципальном образовании, а их тем больше, чем больше количество населения.

Трудно не признать, что эти меры направлены на приближение (не территориальное, а уже по существу) местной власти к населению, и обеспечение подконтрольности населению деятельности местной власти, тем более в сочетании с формами прямого участия населения и прямого контроля со стороны населения за деятельностью избранных им должностных лиц местного самоуправления.

В перечень вопросов местного значения постоянно на протяжении ряда лет вносятся изменения и дополнения и пока нет оснований говорить, что этот процесс будет в скором времени завершен. Это создает заметные трудности в деятельности органов местного самоуправления, так как требует перестройки структур управления, а также изыскания необходимых ресурсов[47].

Вовлечение населения в осуществление местного самоуправления потребует значительных организационных ресурсов. Здесь проблема в низкой гражданской активности и сложившемся недоверии к власти, которые придется долго и кропотливо преодолевать.

Несмотря на то, что структуры органов местного самоуправления сформировались, но для тысяч вновь образованных муниципальных образований они сформировались только на первый срок полномочий. Поэтому почти наверняка впоследствии последуют изменения в них. Причем, здесь трудно предложить какие-нибудь рекомендации, потому что нельзя сравнивать структуры органов по принципу «лучше-хуже». Все определяется в каждом конкретном случае.



Заключение

Глава муниципального образования определяется как - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном ФЗ и законами Субъекта РФ.

Глава МО наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом МО. Согласно уставу МО, избранный населением глава МО может быть наделен правом, входить в состав представительного органа МСУ, председательствовать на заседаниях представительного органа МСУ

Законодателем фигура Главы МО выведена из категории муниципальных служащих.

Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально - подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Если признаки муниципального органа попытаться спроецировать применительно юридическому статусу Главы МО, то можно прийти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически - значимыми признаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимися применительно к правовому статусу муниципального органа, как муниципально-властного учреждения. Глава МО характеризуется большим объемом прав в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководитель муниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличен от статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятия муниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно-распорядительную, контрольную, нормотворческую и представительскую функции реализует не местная администрация, как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборное должностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиями и имеющее непосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящие из муниципальных служащих.

Местное самоуправление рассматривается и как институт власти - власти местного самоуправления, и как ипостась управления на местном уровне в рамках муниципального образования.

Таким образом, глава местного самоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческих функций.

Формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил Главу муниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган муниципального образования - это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лица.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Исполнительным органом местного самоуправления в муниципальном образовании является администрация муниципального образования.

Перечень подразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительными органами местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования.

Органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами.

В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия.

Предложено определение функции муниципального органа, как юридически закрепленного круга действий, возложенного на муниципальный орган и безусловного для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно фиксированное содержание.

В настоящее время ключевыми направлениями деятельности главы и представительного органа местного самоуправления являются нормотворчество, правоприменение, контроль за правоприменением и представительство интересов местного населения

Нормотворчеством занимается Глава муниципального образования, издающий Постановления, содержащие муниципально-правовые нормы. Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц». Кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.

Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.

Однако и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например, при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестрования местного бюджета).

С учетом вышеуказанных фактов можно сделать вывод о том, что правоприменительную функцию на территории муниципального образования осуществляют, как Глава муниципального образования, так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить к терминологии муниципального права с формально-юридических позиций, то исполнительно-распорядительным субъектами в области местного самоуправления следует обозначать, как Главу муниципального образования, так и местный представительный орган.

Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.

Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении Главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципального образования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований.

Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:

1) Местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников местных общественных отношений.

2) Глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.

На современном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной власти представляет собой достаточно функционально не дифференцированный публично-властный механизм, в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как Местная Дума со своим подчиненным аппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчиненными структурами.



Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. - М. 2009. Юридическая литература. - 64 с.

2. Российская Федерация. Хартия. Европейская хартия местного самоуправления: от 15 октября 1985 года. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55?ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 15, ст. 1695.

3. Российская Федерация. Законы. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5?ФКЗ (с изменениями на 21 марта 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. № 21. - Ст. 2369.

4. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (с изм. и доп., вступающими в силу с 10.01.2009): Федеральный закон от 06.10.2003 № 131?ФЗ (ред. от 25.12.2008) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

5. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67?ФЗ [по состоянию на 7 сентября 2007 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

6. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 19 июня 1997 г. № 124?ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.

7. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации: федер. закон от 6 декабря 1994 г. № 56?ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 33. - Ст. 3406.

8. Российская Федерация. Законы. О внесении изменения в статью 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 23.05.2008): Федеральный закон от 10.06.2008 № 77?ФЗ // Собрание законодательства РФ, 16.06.2008, № 24, ст. 2790.

9. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в статьи 5 и 6 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статью 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 21.11.2008): Федеральный закон от 03.12.2008 № 246?ФЗ // Собрание законодательства РФ, 08.12.2008, № 49, ст. 5744.

10. Российская Федерация. Указ. О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе: Указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484 (ред. от 25.07.2000) // Собрание законодательства РФ, 19.05.1997, № 20, ст. 2239.

11. Российская Федерация. Указ. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, № 52.

12. Российская Федерация. Указ. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе с Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы): Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 (ред. от 22.12.1993) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 01.11.1993.

13. Тюменская область. Устав городского округа города Тюмени от 16 марта 2005 г. № 162 (в ред. от 26.06.2008 № 79) // СПС «Гарант».

14. Тюменская область. Устав Нижнетавдинского муниципального района Тюменской области от 10.06.2005 № 63 (в ред. от 14.03.2008 № 33) // СПС «Гарант».

15. Тюменская область. Устав Армизонского муниципального района Тюменской области 9 июня 2005 г. № 74 (в ред. от 15.04.2008 № 104) // СПС «Гарант».

16. Тюменская область. Устав Абатского муниципального района от 09.06.2005 № 35 (ред. от 04.03.2008 №13) // СПС «Гарант».

17. Тюменская область. Устав Сладковского муниципального района от 10.06.2005 № 145 (в ред. от 27.03.2009 № 63) // СПС «Гарант».

18. Муниципальное образование «город Алапаевск». Устав муниципального образования «город Алапаевск» Свердловской области, принятого решением Думы Муниципального образования город Алапаевск от 02.06.2005 г. № 46. // СПС «Гарант».

19. Муниципальное образование «Ревдинский район». Устав муниципального образования «Ревдинский район»: Принят на заседании Ревдинской районной Думы первого созыва 4 сентября 2005 г. (в редакции Решения Ревдинской районной Думы от 13.11.2995 №146) // СПС «Гарант».

[1] Кокотов А.Н. Муниципальное право России / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М.: Юристъ, 2006. С. 187.

[2] Устав г. Саратова. Принят решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 № 67-649.

[3] Мелентьев А. Муниципальные правовые акты / Мелентьев А. // Законность. 2005. N 1. С. 23.

[4] Кокотов А.Н. Муниципальное право России / А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М.: Юристъ, 2006. С. 220.

[5] «Европейская хартия местного самоуправления» от 15 октября 1985 года. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 15, ст. 1695.

[6] Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Проблемы правового регулирования / Сергеев А.А. - М., 2006. С. 34.

[7] Устав городского округа города Тюмени от 16.03.2005 № 162 (ред. от 26.06.2008 N79) // СПС «Гарнат».

[8] Федеральный закон от 06.10.2003 N131-ФЗ (ред. от 25.12.2008 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (с изм. и доп., вступающими в силу с 10.01.2009) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N40, ст. 3822.

[9] Черников В.А. Новая муниципальная реальность России / Черников В.А. // Практика муниципального управления. 2007. N 6. С. 14-18.

[10] Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. С. 193; Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 6; Он же. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М., 1997. С. 12-13.

[11] Ожегов С.И. Словарь русского языка (15-е изд., стереотипное) / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 680.

[12] Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 188.

[13] Кучинский В.А. Указ. соч. С. 115.

[14] Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 80; Матузов Н.И. Личность. Права Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. С. 190-192; Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. С. 230; Кучинский В.А. Указ. соч. С. 115; Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. С. 6; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 8-9.

[15] Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21-26.

[16] Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 29.

[17] Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.

[18] Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 7-8; См. также Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.

[19] Витрук Н.В. Указ. соч. С. 29; Кучинский В.А. Указ. соч. С. 115.

[20] Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. С. 142-143; Близкой позиции придерживалась и Р.О. Халфина, см.: она же. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 123-126.

[21] Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198-199.

[22] Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. - М: Юридическая литература, 1997 - С. 28.

[23] Воеводин Л.Д. Указ. раб. С. 16, 28.

[24] Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979 - С. 29; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. - М., 1978 - С. 115; Новоселов В.Н. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. - Саратов, 1977- С. 7-8.

[25] Ровный В.В. Указ. соч. С. 87.

[26] Советский энциклопедический словарь. Изд. 2-е. - М., 1982 - С. 817-818.

[27] Васильев В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С. 23.

[28] Васильев, В.И. Муниципальное право России / В.И. Васильев. - М.: Юстицинформ, 2008. С. 243.

[29] Игнатюк Н.А. Муниципальное право / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С. 38.

[30] Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова. - М.: Проспект, 2008. С. 457.

[31] Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Проблемы правового регулирования / Сергеев А.А. - М., 2006. С.

[32] Постановление Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ № 42, 20.10.1997, ст. 4902.

[33] Устав Нижнетавдинского муниципального района Тюменской области от 10.06.2005 N 63 (в ред. от 14.03.2008 N 33) // СПС «Гарант».

[34] Устав городского округа города Тюмени от 16.03.2005 № 162 (ред. от 26.06.2008 N79) // СПС «Гарант».

[35] Барабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления. // Народный депутат. 1991. № 11; Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестн. Моск. университета. Серия 11. ПРАВО. 1993. № 3; Белораменский В.В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления.// Вестник СПбГУ. Серия 6. 1993; Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности. // Сов. гос. и право. 1993. № 3.

[36] Теория государства и права. /Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. Екатеринбург. 1996. С. 154.

[37] Устав Армизонского района Тюменской области от 9 июня 2005 г. N74 (в ред. от 15.04.2008 N104) // СПС «Гарант».

[38] Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. / Кутафин О.Е., Фадеев В.И. - М., 1997. С. 217.

[39] Теория государства и права. /Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. Екатеринбург. 1996. С. 289.

[40] Алексеев С.С. Государство и право. / Алексеев С.С. - М., 1994. С. 7.

[41] Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления / Фадеев В. // Право и жизнь - М., 1995. - № 7. - С. 184-217.

[42] Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. / Широков А.Н. - М., 1996. С. 123.

[43] Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г. Люхтерхандт - М.: Фонд Ф. Науманна, 1997. С. 53.

[44] Конституция Российской Федерации. Ст. 131.

[45] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1.09.1995 г. № 154-ФЗ. Ст. 14. Ст. 15.

[46] Васильев В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С. 61.

[47] Черников В.А. Новая муниципальная реальность России / Черников В.А. // Практика муниципального управления. 2007. N 6. С. 14-18.

Размещено на Allbest.ru

...