Государственное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ФГБОУ ВПО Уральский государственный экономический университет

Кафедра политической экономии

Курсовая работа

По дисциплине: Государственное и муниципальное управление

Современное состояние качества государственного управления в России

Выполнил:

Жаркова Надежда Юрьевна

Екатеринбург 2013 г.



План

государственный управление власть

Введение

1. Понятие государственного управления

1.1 Государственное управление в широком смысле

1.2 Управление в специальном смысле. Общая характеристика управления

2. История государственного управления в России

3. Цель, функции и принципы государственного управления

4. Особенности государственного управления в современной России

5. Проблемы государственного управления в основных законах субъектов РФ

Заключение

Список литературы



Введение

Актуальность темы современное состояние качества государственного управления в России связана с тем, что современное российское общество переживает глубокие внутренние изменения. Они связаны с формированием новой системы общественного устройства, новыми способами политического и социально - организационного регулирования общественных процессов, с утверждением новых принципов социального взаимодействия в гражданской, правовой, экономической и духовно-культурной сферах.

Важно учитывать не только составляющую «реформирования», то есть направленное управляющее воздействие на факторы, условия и субъекты социальной модернизации общества, но и составляющую «легитимации», или признания обществом тех социальных нововведений, которые производят и внедряют политические элиты.

В формировании новых принципов государственного управления, обеспечивающих эффективное управление обществом, всеми его подсистемами, защиту от внешних и внутренних угроз, безопасность и динамизм социально-экономического развития, чрезвычайно важным является соблюдение принципа соответствия форм системы государственного управления социальной интенции, привычкам, ожиданиям и установкам людей «снизу». Поэтому, когда ставится проблема строительства жесткой, эффективной, способной к мобилизации «вертикали» государственной власти в России и одновременного соблюдения принципов демократизма, реального утверждения значимости интересов каждого участвующего субъекта (республик, регионов, отдельных общественных групп и конкретных граждан) возникает некий парадокс: а возможна ли одновременная реализация всех этих принципов? И возникают рассуждения о «тоталитаризации» политики сверху или «производстве анархии» снизу. Выяснить это и есть практическая значимость курсовой работы.

Целью работы является выявить принципы государственного управления в современном обществе и тем самым раскрыть закономерности структуры государственно-управляющих воздействий.



1. Понятие государственного управления

1.1 Государственное управление в широком смысле

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление? Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.)

Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.



1.2 Управление в специальном смысле. Общая характеристика управления

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Украины отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии Конституции Украины государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но, прежде всего, выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство);

государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке;

предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительным?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е управляющее воздействие и исполнение полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Украины в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду, прежде всего, господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

В заключении хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Проблема заключается в осознании политическим (государственным) руководством и широким общественным мнением актуальности, важности и незаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину. Пора и нам ускорить этот процесс.



2. История государственного управления в России

Ранее в работе был выдвинут и доказан тезис о исторической составляющей государственного управления и ее несомненном влиянии на всю действительность. Тем самым, перед нами встает новая проблема исследования - это вопрос о специфике государственного управления в России и ее выражении. Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно - управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко нелегко достигаются. Исходя из этого, попробуем вычленить эти особенности, так как без определения оных анализ проблематики эффективного государственного управления является, вряд ли возможным.

Итак, попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России.

1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако, что не учет их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете, создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное управление России имеет многовековую историю, в которой просматривается набор определенных констант, постоянно действующих тенденций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление. Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата. В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями, административными единицами). Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий местных управленческих фигур (наместников, воевод, губернаторов, первых секретарей).

Возникает резонный вопрос: “ Не является ли эта традиция непреодолимой и оправданной? “Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.

а) Такой же, очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

б) Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует, прежде всего, учитывать, что генетически население России - это люди, исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.

в) Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

г) Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.

д) Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями.



3. Цель, функции и принципы государственного управления

Оценка и анализ состояния государственного управления РФ и поиски решений по повышению производительности государственного управления в сложившейся в Российской Федерации ситуации затруднены непроясненностью ряда общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем, которые выступают объективными основаниями для самого государственного управления. В данный момент мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения. Нужно определиться в следующих моментах:

1. В каком направлении мы движемся?

В данном контексте следует ответить на вопросы, являющиеся концептуальными, системообразующими. Определиться, какое общество мы желаем построить и действительно можем. Определить адекватность ресурсов, которыми мы располагаем, и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы обладаем. Да, безусловно, на данном этапе идет реструктуризация общественно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отношений и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концепцию государственного управления. Надо определиться в специфике нашего общества и выделить общее и частное в рамках мирового опыта. Здесь следует принять во внимание огромный спектр факторов: от исторической специфики до особенностей менталитета.

2. В чем истоки преобразуемого нами общества?

Как мы видим, этот вопрос органически перекликается с предыдущим, так как выбор пути включает в себя отбор и сохранение элементов накопленных знаний, и их целевое использование. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они не востребованы. Немало от идей и принципов социализма взято и практически реализовано во многих странах. Как пример можно взять идеи "нового" курса Ф.Д Рузвельта. Значит, нам нужен более глубокий и критический анализ, необходимо вычленить то, что является функциональным для развития будущего общества, а что выявило свою несостоятельность. Нам необходимо ранжировать общественные элементы, произвести селекцию элементов, которые могут быть адаптированы. Уже более 10 лет мы живем в переходном обществе и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего социального состава общества и ни в коем случае не допускать социального антагонизма.

3. Какие действия нужно совершать в переходный период?

Этот вопрос является вполне логичным, так как достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов и в определенной мере они накладывают свой отпечаток на конечный результат. Можно говорить о большом количестве подобного рода опыта в современном обществе и рассматривать историю совершения действий по выходу из кризисного, переходного общества через призму аналогий, но данное рассмотрение теряет свою проблематику, так как потеряна специфика нашей страны, на материале которой происходит рассмотрение.

Итак, целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества.

Цели государственного управления в современной России:

Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.

Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.

Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.

Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.

Поддержание позитивной экологической обстановки.

Поддержание рыночных механизмов.

Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют, по крайней мере, 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство и государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т. е так называемым "легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции (я имею в виду " насилие"). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

Функции государственного управления:

Функция планирования. При этом нужно ответить на вопрос чем, как, где, когда достигается цель. Стратегически важная функция.

Функция организации. Создание условий по взаимодействию людей, приносящих желаемый результат.

Функция регулирования. Функция, направленная на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий объем деятельности.

Функция работы с персоналом. В мировой практике данной функции уделяется все большее и большее внимание.

Функция контроля. Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.

Важно определить специфические функции государства, чтобы данные функции не ушли на откуп рыночным механизмам, а сделать так, чтобы государство определило объем данных функций на федеральном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результативность в данном случае должна осуществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций - это и есть контроль в сфере рыночной экономики. К специфическим функциям я отношу: научно-техническое развитие, контроль и регулирование за сферой трудовых отношений и, естественно, финансовая система. Данные функции требуют строжайшего контроля со стороны государства, так как в противном случае можно говорить об угрозе безопасности страны. То есть при их реализации необходимо учитывать все особенности развития страны, ее специфику.

Принципы государственного управления:

Общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития).

Функционально-структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно - управляющих воздействий).

Организационно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно - управляющих воздействий).

Государственно-управленческой деятельности (раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций).

Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:

Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны.

Федеративное построение государственного управления.

Целостность, рациональность, эффективность государственного управления.

Единство законодательного регулирования и дифференциации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств.

Прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. В данном контексте можно выделить два фактора этой, так называемой, игры: это федеральный центр и региональные власти. Как мы видим, в поставленной проблеме четко прослеживаются исторические аналогии, что подтверждает тезис о плохой исторической памяти тех, кто еще недавно видел панацеей от всех бед ликвидацию союзного центра.

Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.

Таким образом, вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления.



4. Особенности государственного управления в современной России

Ранее в работе был выдвинут и доказан тезис об исторической составляющей государственного управления и ее несомненном влиянии на всю действительность. Тем самым, перед нами встает новая проблема исследования - это вопрос о специфике государственного управления в России, и ее выражении. Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания, то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко нелегко достигаются. Исходя из этого, попробуем вычленить эти особенности, так как без определения иных анализ проблематики эффективного государственного управления является, вряд ли возможным.

Итак, попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России:

Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако, что неучет их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете, создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное управление России имеет многовековую историю. Россия практически всегда имела жестко централизованное государственное управление. Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата. В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями, административными единицами). Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий местных управленческих фигур (наместников, воевод, губернаторов, первых секретарей).

Возникает вопрос: «Не является ли эта традиция непреодолимой и оправданной?» Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.

Такой же, очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует, прежде всего, учитывать, что генетически население России - это люди, исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.

Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.

Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный характер российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором, требует внимательно учитывать его, вырабатывать политику и решения с его учетом; видеть постоянно альтернативу дестабилизации в условиях, чреватых ухудшением общей социально-экономической обстановки в стране; учитывать в принятии решений, в управленческой практике факторы различий в культурном наследии, в религиозных концессиях населения.

Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.

Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации:

- как мы знаем, в недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт: с одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности, интеллектуальный потенциал. По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового. Однако и этот фактор стал стимулом кризиса, воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем, что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями;

- оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации. Необходимость отхода от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь "в первом приближении". Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали. Вместо управления процессами децентрализации идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов Федерации;

- Российская Федерация в настоящее время испытывает на себе воздействие наследия СССР. Практически от советского унаследован аппарат государственного управления как в плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина "кадры" для описания персонала государственного аппарата), так и в значительной мере управленческих структур и их качеств. Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с тенденциями бюрократизации, стремлении подминать под себя и граждан, и нарождающиеся институты гражданского общества. Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности бесконтрольности со стороны общества, он не защищен нормативами, обеспечивающими ему "иммунитет" при политических изменениях во властных структурах. Государственная служба как социально-правовой институт не создана;

- сейчас мы особо отчетливо видим, после кризиса 17 августа, что главной задачей государственного управления становится задача эффективного управления производством. Эта дата как бы стала "Рубиконом" понимания;

- массовые настроения отмечены значительной долей апатии, отстраненности от политических институтов и элит. Связи правящих групп, политических партий с населением развиты слабо. Выражены попытки навязывать обществу умозрительные схемы, манипулировать общественным мнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти. Доверие населения к политике, к политическим лидерам после опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В тоже время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества;

- ломка общественного устройства общества. Возникает исконно русский вопрос: "Что делать?".

Когда социалистически-коммунистические ориентиры утрачены, сколько-нибудь значимого в общественном мнении относительно того, что следует выдвинуть в качестве их замены, нет. То же самое касается и жизненных ценностей индивида. Распространившееся увлечение коммерцией, бизнесом, а вернее сказать просто легкой наживы едва ли может претендовать в моральном аспекте на универсальность целей в российском обществе. К тому же медленный и трудный переход к рынку девальвирует его ценности, вместе с идеалами демократии. И уже все чаще и чаще слышны разговоры о "сильной руке".

Это далеко не весь перечень тех недугов, которые поразили наше общество, а точнее, перманентно присутствующих в нашей жизни уже в течение второго десятилетия.

3. Учет решения задач государственного управления в контексте общемирового аспекта. Мировой опыт дает не только и не столько знание возможных решений конкретных управленческих задач. Глобальный контекст позволяет выстраивать предлагаемые решения так, чтобы "угадать" прокладывающие себе путь во всем мире тенденции, сохранить российскую самобытность и использовать действительно оптимальные варианты решения проблем государственного управления.

В этой связи мы опять возвращаемся к вопросу, поставленному в начале работы - "К чему мы движемся?". Ответ на данный вопрос дает возможность сконцентрировать усилия на пути реформирования. В русле этого концепцию государственного управления России следовало бы базировать на решении стратегически ключевой задачи развития общества - на рациональном использовании созданного в стране интеллектуального, технологического, хозяйственного потенциала для выхода на мировой рынок высоких технологий, завоевания там конкурентоспособных позиций, рынков сбыта. Такая стратегия предполагает подведение под современный интеллектуальный и технологический потенциал страны соответствующей информационной базы, новых технологий, без которых неизбежны отставание и проигрыш конкурентам. В свою очередь, стратегически важным представляется сохранение тех позиций, на которых строится интеллектуальный и технологический потенциал меняющейся России: инфраструктура, традиционные институты, потенциал образования, науки, техники. Здесь необходимы опережающее государственное мышление, помощь и управленческие решения в смысле политики протекционизма.



5. Проблемы государственного управления в основных законах субъектов РФ

Закон о государственном управлении от 31 июля 1995г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. включает в законодательство РФ о государственном управлении конституции, уставы, основные законы субъектов Федерации. Почему это необходимо? Потому что в них, как и в Конституции РФ, содержатся некоторые общие положения о государственном управлении в субъектах РФ, без которых законодательство было бы неполным. Благодаря этим законам, а также иным нормативным правовым актам субъектов РФ создается положение, когда организация государственного управления и правовое положение ее работников остаются едиными, так как регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие ее аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

Впрочем, в своих основных законах субъекты Федерации в целом придерживаются «духа» Конституции РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г., а сплошь и рядом и ее «буквы» и закрепляют главные конституционные принципы:

верховенство Конституции РФ и федеральных законов;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектам;

обязанность всех государственных органов и должностных лиц соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г. и издаваемые на их основе законы;

принцип законности;

другие подобные нормы, закладывающие основы государственной службы.

Типичными и, пожалуй, наиболее характерными для законодательства субъектов Федерации любого уровня можно считать нормы «двойного ведения». Что это такое? Это нормы, определяющие, что тем или иным предметом ведения распоряжаются и Федерация, и ее субъект. Такой принцип ведения дел естествен дня федерального устройства, не случайно он закреплен и в Конституции РФ. Конкретные же нормы демонстрируют многообразие объектов и ситуаций, на которые этот принцип распространяется, но в строгом соответствии с федеральным законодательством.

Любой может вспомнить не одну такую норму. Они на слуху, в средствах массовой информации, в научной и учебной литературе, в различных устных и письменных сообщениях. Мы к ним привыкли, и это хорошо: значит, мы привыкаем к демократическому мышлению, приведем несколько примеров, показывающих многообразие их применения.

Уставы некоторых краев и областей (Липецкая, Свердловская, Курганская области) содержат разделы о государственной (и муниципальной) службе. В них определяется, что государственное управление в крае, области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и края, области их задачи и функции.

Любая государственная должность учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и местными законами. То же самое относится и к требованиям, предъявляемым к соискателю такой должности. Они обусловлены федеральными и местными законами и содержанием должностных обязанностей. И это положение также закреплено в уставах краев и областей.

В краях и областях работают госслужащие как края, области, так и федерального уровня. И если правовой статус последних определяется законодательством Российской Федерации, то для краевых и областных работников он устанавливается федеральным и краевым (областным) законодательством. Таков же порядок ответственности госслужащих за свои решения и действия. Ущерб же, причиненный неправомерными решениями и действиями госслужащего, возмещается государственным органом, в котором он работает. Правда, делается это только на основании судебного решения.

Мы не будем здесь останавливаться на принципе разделения власти и поговорим об этом позже, но, конечно, он широко (порой слишком) применяется законодателями субъектов РФ. Например, конституцией и некоторых республик декларируют, что федеральная госслужба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба республики -- в ведении самой республики.

Законы субъектов РФ о государственном управлении

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной службе. Это разумно, так как общие положения законодательного акта любого уровня нуждаются в конкретизации, и это удобно, так как регламентирует все аспекты государственного управления в одном документе.

В 1993--1998 гг. законодательные акты по проблемам государственного управления были приняты более чем в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным. Общее законодательство о государственном управлении отнюдь не выигрывает от такого положения вещей: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит необоснованная дифференциация правового регулирования.

Есть вещи и посерьезнее -- законодательные акты о государственном управлении ряда республик предстают как акты суверенных государств: в них нет ссылок на Конституцию РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г. и федеральные законы, а само государственное управление регулируется исключительно актами этих республик. В этом смысле в областях и краях дело обстоит значительно лучше -- в них указывается, что государственное управление этого уровня регулируется как законодательством субъектов РФ, так и федеральным, т. е. подтверждается единство исполнительной власти.

...