Развитие прокуратуры в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Развитие института прокуратуры в Российской Империи

1.1 Преемственность и исторические предпосылки образования прокуратуры в России

1.2. Этапы развития прокуратуры в России сер.XVIII - сер.XIX вв.

Глава 2. Становление института прокуратуры в России

2.1 Развитие прокуратуры со 2-й пол. XIXвека

2.2 Характеристика современного этапа развития прокуратуры в РФ

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования определяется глубокими и коренными по своей сущности политическими и социально-экономическими преобразованиями, осуществляемыми в современной России, которые обусловили серьезное изменение роли и значения многих областей деятельности, сфер управления, составляющих фундамент жизни российского общества. Происходит переосмысление функций государства. Изменяются цели, задачи государственных органов, а также способы достижения указанных целей. В связи с этим меняется структура органов государственной власти и реализующих ее механизмов, способы воздействия на участников экономических отношений. Одним из таких органов является прокуратура. Дискуссии о роли и месте прокуратуры в современной России, начавшиеся в конце 80-х годов прошлого века, не завершены до сих пор. Не решенным остается основной вопрос, который стоял и стоит перед исследователями, занимающимися проблемами прокуратуры, о сущности этого института и его основной функции. Одни авторы полагают, что прокуратура должна оставаться в России в качестве, прежде всего, надзорной власти, другие уверены, что она должна превратиться исключительно в институт государственного обвинения. К сожалению, ответ на этот вопрос не дает и Конституция Российской Федерации 1993 г. Поиски оптимальной модели прокуратуры в России продолжаются. Споры о прокуратуре являются весьма острыми и носят политический характер. Это связано в немалой степени с тем, что прокуратура, а российская в особенности, по своей сути всегда была институтом консервации общественных отношений, а не реформирования общественного и государственного строя. Поэтому конфликты между теми социальными силами, которые стремятся к созданию нового общества, выходя за рамки действующего законодательства, и прокуратурой, стоящей на страже существующего закона, неизбежны. Дебаты о судьбе российской прокуратуры продолжаются, поскольку современный период отмечен серьезными недостатками в сфере применения и исполнения законов. Слишком часто требования закона игнорируются сегодня как гражданами, так и чиновниками. Неэффективность работы прокуратуры существенно снижает ее авторитет в обществе, порождает мнение об ее политической ангажированности и некомпетентности. Вышесказанное актуализирует осмысление отечественного и зарубежного опыта институционализации прокуратуры, современного конституционно-правового статуса прокуратуры, поиск путей оптимизации ее деятельности, повышения его действенности, «оправдания» данного института в глазах граждан России.

Попыткой разобраться в перипетиях развития конституционно-правового статуса российской прокуратуры стала моя данная курсовая работа. Одна из основных проблем, вызывающих острые споры, заключается в том, что должна ли прокуратура сохранить полномочия по надзору за исполнением законов, либо стать лишь обвинительным органом уголовного преследования. Мировое сообщество не знает единых стандартов построения и деятельности прокуратуры. Поэтому исследование конституционно-правового статуса российской прокуратуры невозможно вне контекста социально-политических условий его функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа. В российских условиях есть все основания утверждать, что ограничение полномочий прокуратуры негативно скажется на борьбе с беззаконием. Данное мнение является доминирующим в настоящее время, однако будущее требует оригинальных решений, преодолевающих неэффективность существующей системы. По моему убеждению, сегодня сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса прокуратуры, обеспечивающего усиление ее влияния на состояние законности, правопорядка, защиты прав человека и гражданина, интересов общества и государства. прокуратура реформирование государственно-правовой институт

К целенаправленному изучению истории российской прокуратуры правоведы приступили только во второй половине XIX века.

Комплексный характер исследования обусловил необходимость обращения к различным областям знаний - истории, политологии, различных отраслей права. Непреходящее значение имеют труды выдающихся русских юристов А.Д. Градовского «Высшая администрация России в XVIII столетии и генерал-прокуроры», Н.В.Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» и др., заложивших и развивших учение о российской прокуратуре. Большой вклад в исследование истории отечественной прокуратуры внесли наши современники - В.И. Басков, А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов, В.Н. Кудрявцев, Б.В. Коробейников и др. Наиболее подробно история прокуратуры Российской империи излагалась в первых учебниках по этому предмету, которые появились в 50-е годы прошлого века.

В рамках данной темы особое значение приобретает изучение вопроса о становлении и развитии прокуратуры в России. Этим и обусловлен выбор темы исследования моей курсовой работы: «История развития прокуратуры в России».

Цель данной курсовой работы - охарактеризовать основные этапы развития прокуратуры в России, а так же, параллельно с этим, установить сущность и основные функций данного государственно-правового института. Достижению поставленной цели будет способствовать решение ряда задач:

1. Изучить исторические предпосылки образования прокуратуры в России.

2. Охарактеризовать основные этапы развития прокуратуры в России.

3. Обосновать новый этап в развитии прокурорской системы, начавшийся со второй половины XIX века и до распада СССР.

4. Проанализировать современный этап развития прокуратуры в РФ.

Глава 1. Развитие института прокуратуры в Российской империи

1.1 Преемственность и исторические предпосылки образования прокуратуры в России

Первоначально, в своей курсовой работе я хотела бы уточнить истоки и корни преемственности развития прокуратуры в нашей стране.

Понятие «прокуратура» происходит от латинского (procure) - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. Сам термин появился ещё в древние времена. В Древнем Риме, например, наместники императора назывались прокураторами. Занимались они в основном сбором налогов с населения.

Прокуратура как государственный институт впервые возникла во Франции 25 марта 1302 года, и вплоть до XVIII века прокуратура существовала только во Франции. В большинстве же других европейских государств функция надзора возлагалась на фискалов.

И тот, и другой институты своими корнями уходят в Рим. И прокуроры (procuratores), и адвокаты фиска (advocatus fisci) - будущие фискалы - появляются в качестве представителей сторон в судебном процессе. Прокуроры, которые сначала именовались procurateurs (чуть позже это название сократилось до procureurs) так же как и адвокаты, были частными поверенными в делах разных участников судебного процесса.

В церковных и светских судах в Испании, Италии, Германии в XIII-XV вв. начинают зарождаться так называемые фискалы, которые везде, как и во Франции, имеют две составляющие группы: адвокатов (advocatus fisci) и прокуроров (procuratores fisci). В Испании и Португалии и сегодня прокуратура именуется фискалатом, а прокуроры фискалами. А в Шотландии продолжают свою работу прокурор-фискалы.

История же развития отечественной прокуратуры за триста лет свидетельствует, что она, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсманов, немецких и шведских фискалов. Создание и дальнейшая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идеи законности в понимании, характерном, прежде всего, для авторитарного государства.

Анализ русской истории государства и права IX-XVII вв. дает основание для вывода, что к началу XVIII в. сложились предпосылки для создания в России института надзора, но не было предпосылок для появления института государственного обвинения.

Появление института прокурора и прокуратуры в России связано с именем первого российского императора - Петра I. Образование прокуратуры в эпоху Петра I явилось продолжением его реформ государственного управления, в которых ведущую роль играло создание Правительствующего Сената и коллегий (будущих министерств).

Новые органы власти, создаваемые волею монарха, и осуществлявшие ее должностные лица во многом впитали в себя худшие черты своих предшественников, в частности, нерадение и беспорядок в делах; волокиту в решении важных вопросов; мздоимство чиновников, в том числе высокопоставленных; казнокрадство и стяжательство в любых формах; ставшее чуть ли не нормой предпочтение личных интересов государственным. Петр I считал необходимым принятие решительных мер по борьбе с этим злом, ставшим существенным тормозом в его реформаторской деятельности.

В связи с этим он ужесточает ответственность за злоупотребления чиновников, своими указами стремится регламентировать должностные обязанности и права служилых людей. И приходит к выводу о необходимости создания аппарата, который бы следил за исполнением законов и выявлял их злостных нарушителей. На первом плане стояла борьба с казнокрадством, поборами, взяточничеством.

Эту функцию начал осуществлять институт фискалата, возникший в 1711 г. В литературе (как дореволюционной, так и современной) фискалы нередко рассматриваются как предшественники прокуроров, а фискалат -- как прообраз прокуратуры. Вряд ли эта точка зрения может быть признана правильной. Создание фискальной службы, действительно, на десяток лет опередило образование прокуратуры и в какой-то мере имеет с нею общие исторические предпосылки возникновения, но фискалат создавался как самостоятельная система, возглавляемая вначале обер-фискалом, а затем генерал-фискалом. Задачи фискальной службы состояли в уголовном преследовании расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей.

Деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной, нелегальной. Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган - Правительствующий сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура.

Фискалат при Петре I и его преемниках какое-то время ещё существовал наряду с прокуратурой, а не исчез, уступив ей место как только она была образована. Причем изначально прокуратура предназначалась, говоря современным языком, для осуществления общего надзора, а не уголовного преследования.

Есть достаточно веские исторические свидетельства тому, что к мысли о необходимости создания прокуратуры в России Петр I пришел под влиянием аналогичного института, как уже упоминалось, существовавшего во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российская прокуратура не стала слепком французской. Функция российской прокуратуры -- осуществление общего надзора и основной принцип организации, состоявший в строгой централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору, свидетельствовали о том, что она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости.

Появлению прокуратуры в России предшествовал не только фискалат, но и другие формы надзорной власти: генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли сам царь и Сенат. Идея института прокуратуры объективно вызревала в России.

Первым шагом по созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 г., один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору». Первым генерал-прокурором становится один из ближайших сподвижников царя -- П.И. Ягужинский.

Одновременно с его назначением учреждаются должности прокуроров в надворных судах. Вскоре началась разработка нормативных актов, определявших статус нового государственного института. В указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «Должность Генерал-прокурора» функция этого должностного лица определяется как надзор за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями через подчиненных прокуроров; формулируются задачи и принципы организации.

Постепенно генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном управлении. Русский историк В.0. Ключевский писал по этому поводу: «Генерал- прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке».

Наблюдательные иностранцы отмечали, что генерал-прокурор Ягужинский -- второе после императора лицо в государстве по своей силе и значению.

(Должность генерал-прокурора, установленную Петром I в 1722 году, за все время ее существования, вплоть до октябрьских событий 1917 года, -- почти два столетия -- занимали 33 человека. В должности генерал-прокурора состояли различные лица, в подавляющем большинстве незаурядные. Среди них были и выдающиеся государственные деятели -- Д.Н. Блудов, Д.П. Трощинский, и блестящие юристы -- Д.Н. Замятнин, Д.Н. Набоков, Н.В. Муравьев, и боевые, проявившие незаурядную храбрость в сражениях офицеры -- А.Н. Самойлов и Д.И. Лобанов-Ростовский, и тонкий дипломат Д.В. Дашков, и выдающиеся русские поэты, гордость российской литературы -- Г.Р. Державин и И.И. Дмитриев).

Таким образом, в России возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако не был скопирован с французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I. Он включал элементы французской прокуратуры, института шведских омбудсманов, шведского и немецкого фискалата и чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия должностей, была заимствована иерархическая командная структура института (но если во Франции прокуроры были слугами закона, охраняющими интересы короны, то в России они стали слугами короны, охраняющими ее законы). Из Франции была заимствована и главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские - главным образом при административных). Другие судебные функции прокуратуры были отброшены Петром на самом первом этапе работы над проектом. По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому высшему омбудсману. Генерал-прокурору так же как и омбудсману, были подчинены фискалы. Но следует иметь в виду, что фискальский надзор в Швеции был гласным. Так же как генерал-прокурор омбудсман надзирал за исполнением указов, однако преимущественно в судебной области. И тот, и другой являлись фактически министрами при Сенате. Но омбудсман был призван ограничивать аристократические поползновения Сената в интересах короля, а русский генерал-прокурор должен был ограничивать уголовные поползновения сенаторов в их отношениях друг к другу, долгу службы и имуществу казны.

1. 2. Этапы развития прокуратуры в России в сер. XVIII - cер. XIX вв.

В своем развитии российская прокуратура прошла несколько этапов, определить которые можно на основе особенностей регулирования ее организации и деятельности на определенном историческом отрезке времени, роли и места прокуратуры среди других государственных органов. Основной функцией прокуроров на начальном этапе становления прокурорской системы являлся надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли. Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода (учреждения, управлявшего делами духовенства) надзирал за его деятельностью. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств.

Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к опротестованию, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее, прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертанием Петра I в последние годы его царствования. Немалую роль в этом, как уже отмечалось в работе, сыграла личность первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, который пользовался полным доверием императора, будучи энергичным и честным государственным деятелем.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов.

В большинстве коллегий были упразднены должности прокуроров.

Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выполнять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а занимались больше вопросами делопроизводства, В своей деятельности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета. От надзора за Сенатом они были устранены. Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливаются должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов. Причины этого решения объяснены в Указе: «...В государственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают».

Прокурорам вменялась обязанность следить за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и добрым порядком». По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоановны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе: «Каким же Указом оный чин (речь идет о должности генерал-прокурора. -- Авт.) по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно». К исполнению обязанностей генерал-про-курора вновь был призван П.И. Ягужинский.

Прокурорская власть заметно усилилась. После ликвидации надворных судов и временного упразднения местной прокуратуры 1 ноября 1730 г. Сенат постановил, что прокурорам надлежит быть «в губерниях». Таким образом, прокуратура восстанавливалась на местах уже не как судебная, а как административно-территориальная - губернская. Впоследствии, именно территориальная структура органов прокуратуры на местах становится единственной и находит юридическое закрепление в «Должности губернского прокурора» утвержденной 3 сентября 1733. (В провинциях прокуроры появились гораздо позже, только в 1763 г. Провинциальные прокуроры были подчинены не губернскому прокурору, а непосредственно генерал-прокурору. Они обладали той же компетенцией, какой и губернские прокуроры, но на провинциальном уровне).

Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Протесты вносились губернаторам. Если протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог.

Сказался личностный фактор -- П.И. Ягужинский впал в немилость и фактически был отстранен от исполнения обязанностей генерал-прокурора.

Лишившись его поддержки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре. До воцарения Елизаветы Петровны прокуроры хотя и занимали свои должности, включая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом дочери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерогативах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила.

Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров, каждый из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры. Им предоставлялось право приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-прокурора общим собранием Сената.

Екатерина II придавала должности генерал-прокурора исключительно важное значение. В 1764 году, при вступлении в должность генерал-прокурора, князь Александр Алексеевич Вяземский получил от императрицы собственноручно написанное ею «секретнейшее наставление», в котором не очерчивались какие-либо границы его служебных обязанностей, а давались принципиальные установки его взаимоотношений с Сенатом и сенаторами, обращалось внимание на те вопросы, которым он должен был уделить внимание в первую очередь. Так, например, императрица предложила тщательно следить за «циркуляцией денег» в государстве, досконально вникнуть в дело о «выписывании серебра», продумать вопрос об ограничении корчемства, в котором, по ее словам, столько виноватых, что пришлось бы наказывать целые провинции.

На данном этапе истории прокуратуры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры. Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775 г.

В связи с изменениями административно-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. После губернской реформы на прокуратуру впервые была возложена функция государственной адвокатуры. Однако в условиях почти розыскного характера процесса и господствовавшей тогда теории формальных доказательств эта роль прокуроров и стряпчих была невелика.

В отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось не только во времена царствований Екатерины II, но так же и в период царствования страной её сына - Павла I. При нём генерал-прокуроры достигали своей наибольшей власти. В период его правления у генерал-прокурора сосредоточивается большое число дел, которыми его предшественники и преемники никогда не занимались. Это дела о рекрутских наборах, о материально-техническом снабжении армии и флота, важнейшие финансовые и, конечно, судебные дела. Все вопросы он решает единолично, как правило, не вынося на обсуждение Сената. В административной сфере он, как и прежде, выступает фактически в качестве министра, руководит деятельностью генерал-губернаторов, координирует деятельность центральных и местных властей. Как полагают некоторые исследователи, при Павле I генерал-прокурор становится не просто министром, а «является как бы премьер-министром». Но это исключительно высокое положение главы прокурорского надзора не привело к торжеству законности в стране. Надзор становился для него не главной задачей, а лишь одной из функций административной власти. Начиная же с 1802 года, генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

В первой половине XIX века прокуратура всё же стала похожа на бюрократическую организацию, неспособную осуществить надзор за выполнением законов. (Позднее она была превращена в орган уголовного преследования.) Значение генерал-прокурора уменьшилось после 1802 г. не только в связи с превращением его в одного из министров. Гораздо в большей степени это было обусловлено ограничением прав Сената, который после учреждения министерств все больше терял свои политические и административные функции, превращаясь в преимущественно судебный и отчасти тоже надзорный орган. В связи с изменением роли Сената, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора (министра юстиции) не распространялась, он утратил качества «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром Великим, в XIX в. он превращается в правительственный надзор за местными судебными и административными органами. В связи с этим авторитет прокурорской власти на местах в первой половине XIX в. уменьшился. Не только губернаторы, но и губернские «присутственные места» часто игнорировали прокурорские протесты и не присылали на проверку предусмотренные законом документы. Деятельность прокурорских работников продолжала носить формальный и бюрократический характер.

Низкий уровень законности в середине XIX в. был обусловлен не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками института надзора за законностью. Сфера надзора и функции прокуроров были обширны и неопределенны до такой степени, что их добросовестное исполнение оказывалось нереальным. Основной функцией губернской прокуратуры оставался просмотр журналов присутственных мест. Все это приводило к тому, что прокуратура на протяжении царствования Николая I находилась в состоянии глубокого застоя и требовала, как и общество в целом, серьезных преобразований.

Однако, давая оценку деятельности прокуроров в более позднее время, в середине XIX века, А.Ф. Кони писал, что «губернский прокурор и стряпчие в уездах были живым напоминанием закона и, во многих случаях, его обязательными истолкователями. История министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов представляет немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями».

Глава 2. Становление института прокуратуры в России

2.1. Развитие прокуратуры со 2-й пол. XIX века

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX века, и тесно связан с реформами уголовного судоустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологически опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил основные положения преобразования судебной части в России, представленные ему Государственным советом.

Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости -- его товарищей. Статья 48 «Основных положений» предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи (бывшие губернские и уездные стряпчии) утверждаются министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона; обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством.

На прокуроров возлагался также «постоянный надзор за производством следствий», а также они должны были поддерживать обвинения в судах.

В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена. Кроме того, «Основные положения» предусматривали возможность возложения на прокуроров и других обязанностей, определяемых законом.

Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло, как уже было отмечено, прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Строго соблюдался принцип - прокурором мог быть только дворянин.

В ходе судебной реформы 1864 г. была создана принципиально иная прокуратура. За образец взяли французский тип прокуратуры, поскольку это была наиболее близкая российской властная форма службы государственного обвинения, обладавшая значительными надзорными полномочиями в судебной сфере.

Судебные Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось и изменение системы прокурорских органов. Губернские прокуратуры постепенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях; где еще не были образованы общие суды и, соответственно, состоящие при них прокуратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокуратуры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона.

Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены для прокуроров в судебных уставах. Однако функции обвинительной власти губернские прокуратуры не имели. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора.

Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в уголовном процессе: из формального надзирателя (каким он был везде, в том числе в суде уголовном) прокурор превратился в активного обвинителя - центральную фигуру в борьбе с преступностью.

Изменения в порядок расследования политических дел были внесены в 1871 г. утвержденными царем «Правилами о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений». Эти правила наделили жандармских офицеров правом проведения дознания по политическим делам, которое, по сути, являлось следствием. Но при проведении дознания присутствие прокурора было обязательным.

Судебные уставы 1864 г. ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе и изменили методы его осуществления. Судебные уставы обязали прокурора участвовать в гражданском процессе по делам казны, земских и городских учреждений, безвестно отсутствующих лиц, несовершеннолетних и иных лиц, состоящих под опекой. То есть по тем категориям дел, которые, по мысли законодателя, должны состоять под особым покровительством закона. Однако на практике даже этому ограниченному кругу дел прокуратура не могла уделять должного внимания. С навязанной Уставами ролью юрисконсульта гражданского суда прокуроры справлялись, как правило, плохо, поскольку, отдавая большую часть времени и сил делам уголовным и лишь эпизодически участвуя в делах гражданских, они, как правило, гораздо хуже членов гражданского суда знали цивилистику и практически не имели времени на знакомство с материалами дела. Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что значение этого направления надзора не возрастало, а уменьшалось.

Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными уставами подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокуратур по правилам законов 1864 г.

Новая прокуратура не только стала противовесом адвокатуре, но и осталась органом, строго охраняющим интересы самодержавия.

В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам.

Число лиц прокурорского надзора постоянно росло: в 1889 г., когда в целом завершился переход к новой судебной системе, в прокуратуре работали 669 прокуроров, а в 1913 г. их было уже 1170. Постоянно увеличивались и должностные оклады чиновников прокуратуры.

Несмотря на то, что в течение длительного времени сосуществовали две прокурорские системы -- прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской революции 1917 г.

На протяжении нескольких лет российское социалистическое государство, как принято его именовать, обходилось без органов прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принимает постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре. Это был первый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специально посвященный регламентированию организации и деятельности органов прокурорского надзора.

В юридической литературе по вопросам прокурорского надзора советского периода принято считать, что принципы организации и деятельности органов прокуратуры были выработаны В.И. Лениным в письме «О «двойном» подчинении и законности» от 20 мая 1922г. Письмо было направлено Сталину для Политбюро в связи с тем, что большинство комиссии ВЦИК, разрабатывавшей проект «Положения», признало необходимым подчинить местных прокуроров не только центральной прокурорской власти, но и местным губисполкомам. Предлагалось лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных властей. Несомненная заслуга В.И. Ленина состояла в том, что идея «двойного» подчинения представителей прокурорского надзора была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. Но в целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском надзоре. Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юстиции, в качестве его отдела. Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором Республики (так же, как и министр юстиции царского правительства -- генерал-прокурором). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики.

В "Положении о прокурорском надзоре" прежде всего, нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоначалие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.

На прокуратуру были возложены следующие функции:

- осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

- поддержание обвинения в суде;

- наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Существенной особенностью функций прокуратуры в соответствии с Положением о прокурорском надзоре являлось включение в них общего надзора в полном его объеме. Положение о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. предусмотрело создание должностей народных следователей в отделе прокуратуры НКЮ РСФСР для производства расследования по важнейшим делам. Их деятельность была поставлена под надзор прокуроров.

С образованием Союза ССР, наряду с другими общесоюзными государственными органами, были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР» «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений противообщественных элементов...». Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено «Положение о Прокуратуре Союза ССР»; упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. «Положение» конкретизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотношения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Прокуратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик. Первым прокурором Союза ССР был назначен И.А. Акулов.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об об-разовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР. (Впоследствии, законом, принятым Верховным Советом СССР 19 марта 1946 года Прокурору СССР присвоено наименование Генеральный прокурор СССР).

Нужно иметь в виду, что в советский период история развития прокуратуры России (РСФСР) представляет собой составную часть истории советской прокуратуры. Разумеется, вслед за конституциями Союза ССР (1936, 1977) принимались конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, которые касались организации и деятельности органов прокуратуры.

После XX съезда КПСС, развенчавшего культ личности, потребовалось принять конкретные меры по реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в тот период. В этих целях расширяются надзорные полномочия местных судебных органов, а вместе с этим и сфера деятельности прокуроров в области судебного надзора. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных республик, автономных областей образованы Президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов. Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестованию незаконных и необоснованных решений, как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности.

Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзного уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Речь идет, прежде всего, о «Положении о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получили четкое нормативное определение задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание; дан перечень основных направлений (отраслей) полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы. В Положении содержалось весьма важное требование к органам прокуратуры, чтобы Генеральный прокурор СССР и все его подчиненные прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то не было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров, а также средства реагирования на установленные нарушения закона применительно к каждой из закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации более четко отлаженной деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, устранению параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и повышению ответственности прокуроров за качество выполненной работы.

Впервые в истории законодательства о прокуратуре в «Положении» были предусмотрены требования к образовательному и возрастному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля. Они могли быть назначены на прокурор-ские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококвалифицированный кадровый состав органов прокуратуры.

Значительному усилению влияния прокуратуры способствовала Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что "органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР". Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на всей территории советского государства. Однако позднее были внесены коррективы в ст. 168 Конституции СССР относительно того, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись законодательством Союза ССР и союзных республик.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли дальнейший и весомый вклад в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституционным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчи-ненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

Наименование прокурорского надзора высшим можно объяснить стремлением законодателей подчеркнуть его место в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

В 1979 г. принимается Закон «О прокуратуре СССР», заменивший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законодательства о прокуратуре необходимо было привести в соответствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законодательством, принятым в ходе правовой реформы конца 60-х и начала 70-х гг.

Закон «О прокуратуре СССР» расширил сферу действия принципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей).

В 1987 г. Закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать предписания и предостережения в качестве средств реагирования на нарушения законов.

Последним общесоюзным законодательным актом, относящимся к сфере регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры Союза ССР». На базе Управления общего надзора было создано несколько самостоятельных управлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР появилось Управление по надзору за исполнением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти изменения впоследствии (после того, как распался СССР) были восприняты при формировании структуры центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ. С этого момента заканчивается советский этап истории российской прокуратуры и начинается новый. Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое рег-ламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров.

Прокурорский надзор был распространен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уровне закона получили решение вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников, порядок их (а также следователей прокуратуры) привлечения к уголовной и административной ответственности. Закон содержал специальный раздел, предусматривавший нормы об особенностях организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. Нормы этого раздела устанавливали структуру военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, требования, которым должны соответствовать кадры органов военной прокуратуры. Однако вскоре после принятия указанного закона сложившаяся система органов прокуратуры оказалась под угрозой кардинального реформирования в связи с разработкой проекта Конституции РФ.

В юридической литературе стали активно отстаивать идею (в числе авторов были некоторые члены рабочей группы, готовившие проект Конституции РФ) ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Раздавались голоса даже за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов и вхождение их в структуру Министерства юстиции РФ. Эта позиция не нашла поддержки у законодателя. Но ее отголоски сказались на содержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры.

В Конституции РФ 1993 г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в гл. 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».

Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 ст. 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласована кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказывать в даче согласия на назначение предложенной Генеральным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы представительной власти. Согласно ч. 4 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В связи с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 8 октября 1995 г. приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О про-куратуре Российской Федерации».

2. 2 Характеристика современного этапа развития прокуратуры в РФ

В 1993--1994 гг. в научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ была разработана Концепция развития прокуратуры на переходный период, преследовавшая цель сохранения и развития российской прокуратуры как многофункционального органа надзора за исполнением законов. Эта концепция в основном реализована в новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе. Актуальность такого подхода обусловлена трудностями переходного периода в России, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и социальной напряженности. Специалистами в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти.

В основу реформирования российской прокуратуры на современном этапе положены следующие концептуальные идеи:

1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Проблемы дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре -- конституционного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указанными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты прав личности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости. Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества -- социально-экономической. Задачей огромной политической важности является также реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы, И, наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе. Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития демократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной прокуратуры.