Теория государства и права, основные положения

Различают три способа правотворчества:

- непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов;

- санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями;

- непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума).

К принципам правотворчества относятся: научность, демократизм, непосредственное правотворчество народа, плановость; обоснованность, целесообразность, объективность, системность.

Некоторые исследователи обоснованно считают, что из множества используемых юридической наукой категорий только один термин содержит "творческую" составляющую - это "правотворчество".

Из самого понимания сущности демократии следует, что законодательная инициатива должна принадлежать непосредственно народу (как единственному источнику и носителю власти) или выборному представительному органу государства (парламенту, основным предназначением которого является выражение воли народа посредством осуществления правотворческого процесса).

В каждом государстве круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, определяется на конституционном и законодательном уровнях. Этот перечень имеет достаточно жесткий ограничительный характер. В противном случае работа национальных парламентов была бы практически парализована и носила бы хаотический характер от большого количества желающих поучаствовать в этом процессе.

В зависимости от круга субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, выделяют следующие ее виды: парламентская, правительственная (или главы государства), народная и специальная. В практике российской действительности применяются все известные международному сообществу методы, в том числе и народной инициативы (право на референдум).

Создание современной теории правотворчества, базирующейся на принципах, отражающих разнообразные аспекты правового бытия, является одной из базовых задач, решение которой позволит устранить некоторые проблемы методологического характера.

Специалисты в области права, привлекая внимание к этим проблемам в разное время, отмечают бессистемность, внутреннюю противоречивость и излишнюю множественность законодательных актов. Это накладывает свой отпечаток на качество формирующегося отраслевого законодательства, в том числе и на систему чрезвычайного законодательства. В частности, механизм его реализации пока еще не имеет логически завершенной формы. Поэтому ряд положений, отраженных в нормах чрезвычайного законодательства, носит декларативный характер.

Например, исследователями при анализе уровня законодательного регулирования современного административного процесса в целом отмечается его необеспеченность "за некоторым исключением должным правовым регулированием".

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькин для повышения качества системы законодательства России считает необходимым осуществить успешное решение следующих основных проблем:

1. Преодолеть бессистемность в разработке законодательства, несогласованность между различными законодательными актами, частоту изменений действующих законов, нечеткость формулировок норм законодательных актов.

2. Преодолеть "недосказанность" законодательных норм и законотворческую практику конструирования отсылочных норм, адресуемых к подзаконным нормативным актам.

3. Преодолеть слабую аналитическую и прогностическую оценку последствий (социальных, экономических, правоприменительных, международных и иных) принимаемых законодательных актов.

4. Преодолеть отсутствие гласности и определенную закрытость при подготовке законодательных актов.

5. Преодолеть излишнюю засекреченность законодательных норм, регулирующих обеспечение конституционных прав и свобод граждан.

6. Преодолеть игнорирование, медлительность и неполноту реализации в российском законодательстве международно-правовых норм, содержащихся в конвенциях (договорах, соглашениях), ратифицированных или подписанных Российской Федерацией.

На современном этапе развития одной из актуальных проблем правовой системы Российской Федерации являются качество принимаемых федеральных законов и уровень юридической техники. Среди требований к качеству законодательства выделяется обоснованность отражения общественных потребностей. Негативным примером в данном случае могут служить два федеральных закона - печально известный Федеральный закон "О монетизации льгот" (N 122) и Федеральный закон "О банкротстве". Они готовились в спешном порядке вне учета общественных условий и изучения мнения населения.

Вначале Федеральный закон "О банкротстве" сделали по подобному образцу зарубежных государств. Через два года получилось, что в России надо банкротить около ста городов. На первом этапе развития рыночных отношений многие градообразующие предприятия разорились. Это повлекло за собой массу социальных проблем. Пришлось вносить в этот Закон кардинальные изменения, связанные с необходимостью учета общественных условий. Помимо юридической логики законодательные акты должны отражать многие неправовые факторы (менталитет населения, острота социальных отношений в обществе, характер решаемых государством задач, исторические традиции и т.д.).

В ряде государств (в том числе и в России) своевременность принятия законодательства, отвечающего публичным запросам, по ряду причин (в том числе ведомственное или иное лоббирование интересов) становится определенной проблемой. Например, в Китае на протяжении ряда лет затягивается процесс принятия антимонопольного законодательства. Его принятие позволит снять напряжение в уровнях заработной платы работников различных отраслей. В монополизированных отраслях занято чуть более 8% работающих, но на их долю приходится 55% выплачиваемой в масштабах китайской экономики зарплаты и различных дополнительных выплат. С учетом различных льготных бонусов их работники реально получают в 5 - 10 раз больше, чем в остальных немонополизированных отраслях.

Негативным фактором, влияющим на качество правовой системы, является и правильный выбор формы правовых решений. Современная Россия является одним из мировых лидеров по количеству принимаемых законов. Примерно половина из них принимается в ускоренном темпе. Как известно, количество не всегда находится в союзе с качеством.

Например, на последнем заседании очередного созыва Государственной Думы Российской Федерации (ноябрь 2007 г.) на обсуждение были внесены 24 важных проекта федеральных законов, на предпоследнем - еще девятнадцать. Один из депутатов аж 120 раз вносил предложения по принятию законопроектов. В течение срока своих полномочий (четыре года) некоторые из них это делали по сто и девяносто раз. Профессор Ю. Тихомиров очень точно назвал такое рвение современных российских законодателей "жаждой законотворчества". При этом, по оценкам экспертов, каждый седьмой из принимаемых федеральных законов содержит серьезные ошибки.

Еще одной причиной низкого качества принимаемых законов является уровень познания в области юриспруденции депутатами Государственной Думы Российской Федерации. В практике других государств до 80% депутатов имеют экономическое образование или являются профессиональными юристами.

В то же время существуют и объективные трудности, оказывающие влияние не только на качество, но и на своевременность принятия тех или иных законодательных актов. Нередко законодатели оказываются в затруднительном положении при формулировании некоторых юридических понятий.

Например, специалисты предлагают ввести в законодательство понятие термина "корпоративный спор". Пока нет и однозначно понимаемого доктринального подхода к его формулировке, а также субъектного и предметного критериев. Такое положение является серьезным препятствием к реализации на практике правил разграничения подведомственности рассмотрения в судебном порядке возникающих споров. Поэтому одни и те же категории дел по-прежнему будут приниматься к рассмотрению не только арбитражными судами, но и судами общей юрисдикции. А это влечет за собой формирование различных подходов в практике применения действующего законодательства.

До недавнего времени понятие "коррупция" также имело весьма расплывчатый характер. В основном это ассоциировалось со взятками в фантастических для обывателя суммах. Но у этой проблемы есть и другие аспекты. Как следует понимать такое распространенное в России явление, когда у государственного чиновника двадцатилетний сын, минуя многие карьерные ступени, сразу становится крупным банкиром или бизнесменом? Или вдруг ближайшие родственники чиновника (иногда только что вновь назначенного на должность), проявив ранее глубоко дремавшие недюжинные деловые качества, становятся весьма преуспевающими предпринимателями или олигархами?

Факты "семейности" проявляются и в формировании руководящих структур ведущих политических партий России. Например, заместителем лидера одной из парламентских политических партий ЛДПР В.В. Жириновского (наряду с "Единой Россией", КПРФ и "Справедливой Россией") в двадцать с небольшим лет стал его сын (Лебедев).

В конце 2008 года был принят Федеральный закон "О противодействии коррупции". На законодательном уровне понятие "коррупция" означает: "а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;".

В России принят Национальный план по противодействию коррупции, который включает в себя меры по: законодательному обеспечению противодействия коррупции; совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции; повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, а также перечень первоочередных мер, которые должны быть предприняты Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ, руководителями федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, Министерством юстиции РФ, Министерством иностранных дел РФ. В нем определен перечень следующих законодательных актов РФ, в которые предлагается внести изменения: Закон РФ от 18 апреля 1991 года N 1026- "О милиции"; Федеральный закон от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"; Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и другие.

12.2 СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Правотворчество - это процесс, который состоит из определенных обладающих логичностью, последовательностью и законодательно регламентируемых стадий, а именно:

- законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права;

- решение компетентного органа о необходимости издания акта;

- подготовка концепции и проекта нормативного акта;

- обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа;

- принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования);

- опубликование нормативного акта.

По мере стабилизации общественных отношений и совершенствования института парламентаризма в России постепенно наблюдается рост интенсификации законотворческого процесса, осуществляемого Федеральным Собранием Российской Федерации. Если депутаты Госдумы первого созыва (1993 - 1995 гг.) приняли 301 закон, то за 1995 - 1999 гг. депутаты Госдумы второго созыва приняли уже около 900 законов, из них 6 - ФКЗ; 7 - кодексов. Депутаты Госдумы третьего созыва приняли 700, а четвертого созыва - более 1000 федеральных законов. В 2003 - 2007 годах Государственной Думой РФ ежегодно принималось по 350 - 370 федеральных законов.

Нормативные правовые акты имеют свою структуру. Так, кодексы включают в себя общую и особенную части. Каждый нормативный акт имеет свое название: закон, указ, постановление и др.

В Российской Федерации в отличие от других государств определен широкий круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, отражающих федеративное устройство государства. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации 1993 года их общее количество составляло 723. В связи с последующим объединением субъектов Российской Федерации (с 89 до 88 в 2005 году) их стало 722. Правом законодательной инициативы в России обладают: Президент России; депутаты Государственной Думы; члены Совета Федерации; Совет Федерации; Правительство России; федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (по вопросам их компетенции); субъекты Федерации (в лице их законодательных органов).

Все перечисленные субъекты пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. им дано конституционное право вносить законопроекты по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Перед тем как внести проект в Государственную Думу, проводится большая работа, требующая привлечения различных учреждений и специалистов. При подготовке законопроекта к рассмотрению необходимо подготовить целый пакет документов: текст законопроекта; обоснование необходимости его принятия; финансовое и экономическое обоснование, подтверждающее, нужны ли будут затраты на реализацию будущего закона; необходимость разработки новых правовых актов, чтобы будущий закон мог быть реализован.

Для рассмотрения этих и других вопросов Госдума назначает ответственный комитет по законопроекту. После его решения законопроект направляется на заключение Правительства, а также соответствующих министерств (на научную экспертизу).

Подготовленный законопроект направляется в Совет Думы для рассмотрения. Ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносится около 900 законопроектов. Это почти в два раза превышает реальные возможности их рассмотрения. Однажды Джон Локк очень точно заметил по поводу увлечения количеством принимаемых законодательных актов: "Создавайте лишь немного законов, но следите за тем, чтобы они соблюдались".

Каждый второй законопроект разрабатывается по инициативе депутатов Государственной Думы. 7% законопроектов поступает от Президента России и 23% - от Правительства России. Чтобы выйти из создавшегося положения, некоторые специалисты (например, А.Н. Шохин) предлагают право законодательной инициативы предоставлять только группам депутатов. Для повышения роли Правительства России в правотворческом процессе Президент Российской Федерации своим указом возложил на федеральные министерства функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер.

"Коэффициент выхода" у правительственных законопроектов в России и в других государствах значительно превышает подобный показатель у подготовленных депутатами законопроектов. Как свидетельствует опыт правотворческой деятельности 69 государств, в 33-х из них от 90 до 100% законопроектов вносятся правительством этих стран, а еще в 22-х на долю правительства приходится более 50% законопроектов. Из 60-ти государств в 42-х национальные парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, подготовленных правительством, в 9 - от 80 до 89%, а в 4 - от 70 до 79% законопроектов. В России 27,9% законопроектов, подготовленных Правительством, становятся законами, а у депутатских - только 9,9%.

В ряде государств предусмотрены определенные ограничения в депутатских полномочиях правотворческой деятельности. В Японии Закон о парламенте предусматривает обязанность предоставления депутатом законопроекта только при поддержке не менее 20 депутатов в Палате представителей и не менее 10 депутатов в Палате советников. В Швеции правом законодательной инициативы обладают только постоянные комиссии Риксдага, а в Австрии - комитеты Национального Совета. В Венгрии - всем комиссиям Государственного Совета Венгерской Республики. В Словакии - также комитетам Национального Совета Словацкой Республики. В Чехии - группам депутатов Палаты депутатов и Сената Чешской Республики.

Особое значение в деятельности Федерального Собрания имеет рассмотрение законопроектов по финансовым вопросам. Они вносятся в Государственную Думу только при наличии заключения Президента. В нем содержится информация о последствиях принятия того или иного законопроекта по бюджетной и финансовой политике общества, а именно:

- о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты;

- о выпуске государственных займов;

- об изменении финансовых обязательств государства;

- другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

После рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой он становится федеральным законом. В соответствии с установленным Регламентом Государственная Дума принимает федеральный закон в трех чтениях (определенных стадиях законодательного процесса):

а) во время первого чтения обсуждаются только основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта. Затем заслушиваются содокладчики, проводятся прения. После этого Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту. В том случае, если Дума одобряет этот законопроект, она передает его для продолжения работы в комитет, который отвечал за его подготовку;

б) на второе чтение законопроект выносится уже с поправками, с учетом замечаний и предложений, которые были высказаны депутатами в первом чтении. На этом этапе депутаты обсуждают законопроект по статьям вместе с поправками;

в) третье чтение заключается только в голосовании "за" или "против" законопроекта в целом. В его содержание поправки больше не вносятся, и сам законопроект не обсуждается. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В практику законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации с 2002 года вошло рассмотрение законопроектов в "нулевом чтении". Это позволяет еще до его официального рассмотрения скорректировать позиции законодателей с авторами законопроектов. Чаще всего в этой роли выступает Правительство России. Высказывается мнение о необходимости рассмотрения в нулевом чтении всех законопроектов, затрагивающих экономические и социальные интересы граждан, а также определяющих гарантии их конституционных прав и свобод.

Советом Государственной Думы Российской Федерации либо профильным комитетом Правовому управлению Государственной Думы может быть поручено проведение правовой или лингвистической экспертизы принимаемого законопроекта с указанием конкретного срока, но, как правило, не менее двух-трех недель. Содержание работы проводимой экспертизы зависит от того, в каком чтении рассмотрен законопроект. По результатам проведенной правовой экспертизы составляется заключение, в котором даются ответы на следующие три основных вопроса.

. Соответствует или не соответствует рассматриваемый законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным "профильным" законодательным актам?

2. Есть ли противоречия в структуре законопроекта между разделами, главами, статьями, частями и пунктами?

3. Полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с рассматриваемым законопроектом?

От принадлежности принимаемого законопроекта к предмету ведения Российской Федерации или к предмету совместного ведения зависит процедура его принятия. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны в 30-дневный срок дать отзывы на полученные законопроекты. Если более одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Проекты федеральных законов по предмету совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Проекты федеральных законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Вместо заключения часто дается отзыв (положительный или отрицательный). Это происходит в том случае, когда оно не может произвести точных расчетов, нет финансово-экономического обоснования и финансово-экономической оценки представленного законопроекта. Принятие решения по голосованию о принятии законопроекта не рекомендуется.

При проведении правовой экспертизы законопроектов в области бюджетных отношений основным актом законодательства на сопоставимость сравнения является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для дальнейшего рассмотрения. Таким образом, принятие закона осуществляется последовательно обеими палатами. Совет Федерации в течение четырнадцати дней рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон. Возможны следующие варианты решения: одобряет его либо отклоняет или воздерживается от рассмотрения. В случае отклонения принятого Думой федерального закона обе палаты создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Данная комиссия рассматривает возражения Совета Федерации и выносит решение. После этого закон вторично рассматривается Думой. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не устраивает Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Федерации, как правило, самостоятельно решает вопрос о том, рассматривать или не рассматривать принятый Государственной Думой закон. Статья 106 Конституции делает исключение из этого правила, давая перечень законов, которые Совет Федерации обязан рассмотреть. Все они относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации:

- законы по вопросу федерального бюджета;

- законы по вопросам налогов и сборов;

- законы по вопросам ратификации международных договоров;

- законы по вопросам статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;

- законы по вопросам войны и мира.

Сократить перечень законов, которые в обязательном порядке подлежат рассмотрению Советом Федерации, можно только путем внесения изменений в Конституцию РФ.

Принятый парламентом закон должен быть официально провозглашен и опубликован в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении четырнадцати дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту.

Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы глава государства имел возможность внимательно ознакомиться с его содержанием и принять решение о подписании закона либо об отклонении. После подписания Президентом закон должен быть обнародован. Официальным считается опубликование закона в Собрании законодательства Российской Федерации и в "Российской газете". При опубликовании в этих изданиях указывается полное наименование закона, дата его подписания, полный текст.

Президенту Российской Федерации предоставлено право на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте. Отклоняя его, Президент предлагает свою редакцию закона в целом либо его частей или сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. В таком случае Государственная Дума включает в повестку дня вопрос о повторном рассмотрении закона. В процессе повторного решения данного закона в Думе ставятся на голосование три предложения:

) одобрить федеральный закон в редакции Президента. Если это предложение не принято, проводится голосование по второму предложению;

2) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Государственной Думы;

3) если не принято ни одно из данных предложений, палата проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, пунктам в редакции Президента.

В случае принятия Думой решения одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Председатель Государственной Думы направляет закон в Совет Федерации. При повторном рассмотрении федерального закона, одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации после обсуждения или без обсуждения голосует по вопросу об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации.

По статистике из 50 федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, около 20 рассматриваются повторно после отклонения их Советом Федерации и Президентом России.

В ряде государств (в том числе и в России) президенты наделены правом вето. Это рассматривается как важный способ воздействия главы государства на законодательный процесс. Например, Президент США с 1789 по 1989 год воспользовался этим правом 1421 раз. В 103-х случаях Конгрессу США удалось его преодолеть.

Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве, и порядок их принятия обеспечивается статьей 108 Конституции РФ. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы.

В Конституции Российской федерации дается перечень вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. К ним, в частности, отнесены:

- об условиях и введении чрезвычайного положения, а также режиме военного положения (ст. ст. 56, 87, 88);

- о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. ст. 65, 66, 137);

- о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70);

- о референдуме (ст. 84);

- об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);

- о деятельности Правительства (ст. 114);

- о судебной системе Российской Федерации, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. ст. 118, 128);

- о Конституционном Собрании (ст. 135).

Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации. Для сравнения: для принятия обычного федерального закона достаточно простого большинства голосов, кроме этого, Президент Российской Федерации имеет право возвратить обычный закон в парламент на новое рассмотрение.

Процедура принятия окончательного решения Президентом утверждена Указом Президента Российской Федерации. Федеральный конституционный закон или федеральный закон, направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, передается в установленном порядке в Государственно-правовое управление (ГПУ) Президента Российской Федерации. Это необходимо для принятия итогового решения, т.е. для подготовки предложений о подписании и обнародовании федерального конституционного закона, федерального закона или об отклонении федерального закона.

Копии федерального закона направляются в установленном порядке для подготовки предложений о его подписании, обнародовании или отклонении следующему кругу лиц:

- первому заместителю Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- заместителям Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- помощникам и советникам Президента Российской Федерации, если федеральный закон затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции;

- полномочным представителям Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания и полномочному представителю Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.

Этот круг лиц должен направить предложения в ГПУ в 7-дневный срок со дня поступления федерального конституционного закона Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В отношении федерального закона учитываются предложения перечисленных выше лиц (пункт 20 Указа Президента РФ от 15 июля 2008 года N 1095). Поступившие предложения подготавливаются ГПУ в 10-дневный срок со дня поступления принятых видов законов для подписания и их обнародования.

В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента Российской Федерации независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее чем по истечении четырнадцати дней. Федеральные конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы.

Установлен следующий порядок вступления в силу законов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации:

- со дня его официального опубликования или с даты, указанной в тексте закона;

- если в тексте закона не указана дата его вступления в силу, то через 10 дней со дня официального опубликования;

- после наступления определенных в тексте закона условий (вступления в силу нового нормативного правового акта или вступления в силу внесенных в действующие законы изменений и дополнений).

Иногда отдельные статьи вновь принятого федерального закона вступают в силу не одновременно. Примером такого рода может служить порядок вступления в силу Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". В статье 43 Закона ("Вступление в силу настоящего Федерального закона") указано, что он вступает в силу с 30 марта 2008 года (п. статьи 43). В то же время пункты 2 и 3 статьи 43, пункт 18 статьи 6, статьи 7 и 27, пункт 9 части статьи 38 вступают в силу с января 2009 года, а часть 3 статьи 37 - с января 2010 года.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой же порядок распространяется и на подобные акты Правительства Российской Федерации.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

12.3 НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Каждый орган государственной власти в рамках имеющихся полномочий вправе принимать только определенные виды нормативных правовых актов. При этом в обязательном порядке должно выполняться следующее требование: акты вышестоящих органов обязательны для нижестоящих органов. Последние принимают правовые решения только в соответствии и во исполнение актов вышестоящих органов.

Например, в целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, как и в других федеральных органах исполнительной власти, был подготовлен ведомственный Приказ, которым утверждались Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России и перечень образцов нормативных правовых актов МВД России (Приказом МВД России от 13 августа 2003 года N 626 они были отменены).

Затем были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Они определяют единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации. Правилами определено, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени (в том числе и в области обороны).

Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В Положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В Наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе министерства.

Должностные лица Министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.

Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и т.п.

Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства обладает Министр внутренних дел Российской Федерации или лицо, исполняющее его обязанности.

Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений <2>.

Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение Председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:

- члены Совета директоров Банка России, заместители Председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России - по вопросам компетенции Банка России;

- руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем Председателя Банка России) - по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.

В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.

В свою очередь, федеральное, а также ведомственное правовое регулирование в области обороны характеризуются следующими основными чертами:

- издание новых нормативных актов осуществляется с учетом складывающихся общественных потребностей;

- наличие в них четких нормативных требований (предписаний), предназначенных для субъектов реализации (исполнителей);

- они рассматриваются как один из способов правового воспитания, а также как средство повышения правовой культуры и профессиональной квалификации сотрудников (профессиональных работников);

- законное и эффективное применение нормативных предписаний является одним из основных условий для оптимального решения поставленных задач;

- осуществление постоянного анализа правоприменительной практики в области реализации оборонной функции государства и на его основе совершенствование законодательных и иных актов, изменение, отмена устаревших;

- постоянный контроль за соблюдением законности, предотвращение и устранение обнаруженных нарушений, а также адекватное применение мер поощрения или наказания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 года N 305 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер.

Вопросы государственной регистрации и вступления в силу ведомственных нормативных правовых актов регулируются Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. Государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10 Правил, утвержденных указанным Постановлением).

В пункте 12 разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 N 88, дается более подробное описание нормативных актов, подлежащих государственной регистрации, а именно:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

- гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

- гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

- механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

На государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие хотя бы одним из вышеуказанных признаков.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные, (принятые на определенный срок)).

Согласно пункту 15 тех же разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты:

- персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.);

- действие которых исчерпывается однократным применением;

- срок действия которых истек;

- оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Порядок опубликования и вступления в силу ведомственных актов, не нуждающихся в государственной регистрации, определяется соответствующим министерством или ведомством. Например, в соответствии с пунктом 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Приказом Федеральной службы государственной статистики (Росстат) определено <2>, что опубликование таких актов в журнале "Вопросы статистики" является официальной публикацией. Они могут вступать в силу со дня их подписания, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Определенные особенности и специфика имеются в правовом регулировании общественных отношений в области реализации оборонной функции государства, в том числе и Российской Федерации. Правотворческий процесс в этой сфере деятельности государства носит заблаговременный характер и выражается в подготовке пакета документов, регулирующих деятельность государства в военное время. С началом войны подвергшееся нападению государство в целях самосохранения и достижения победы, как показывает богатейший исторический зарубежный и отечественный опыт, должно произвести следующие основные действия, направленные на структурную перестройку своей организации:

- проинформировать мировое сообщество и соседние государства о складывающейся обстановке и принимаемых мерах военного характера;

- ввести в действие, в зависимости от характера складывающихся обстоятельств, в полном объеме или частично мобилизационный план государства;

- руководителю государства объявить о начале войны с объяснением причин;

- издать указ, в котором содержится объявление о введении военного положения (на всей территории страны или в отдельных ее местностях) с обоснованием необходимости принятия такого решения;

- создать специальный (чрезвычайный) орган государственной власти, в руках которого на период военных действий в целях эффективного управленческого воздействия на общественные отношения, должны быть сосредоточены все властные полномочия (по аналогии с Государственным комитетом обороны 1941 - 1945 годов им может быть Совет безопасности России);

- при необходимости организовать в ряде городов на направлениях действия противника городские комитеты обороны, аналогичные чрезвычайному высшему государственному органу (в этой роли могут быть советы безопасности, возглавляемые главами исполнительной власти в субъектах Российской Федерации);

- исходя из опыта гражданской (1917 - 1922 гг.) и Отечественной войн (1941 - 1945 гг.) перевести транспортную систему страны на военное положение;

- организовать охрану и оборону стратегически важных объектов экономики и жизнеобеспечения населения;

- изменить в сторону ужесточения правовой режим труда (трудовые отношения) в соответствии с требованиями военного времени (это соответствует требованиям норм международного права);

- ввести необходимые ограничения прав и свобод граждан (в том числе и конституционные), адекватные складывающейся обстановке;

- ввести в Уголовный кодекс Российской Федерации статьи, предусматривающие усиление уголовной ответственности за ряд общественно опасных в этих условиях деяний;

- осуществлять мероприятия гражданской обороны, направленные на защиту населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- осуществить перевод деятельности экономики страны на условия военного времени, органов государственной власти - на работу в условиях военного времени, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск - на структуру и штаты военного времени и другие;

- организовать осуществление организационных, идеологических, политических, экономических, правовых, моральных и иных мер, направленных на объединение усилий государства и населения с целью отпора и дальнейшей победы над агрессором.

Для динамичного и эффективного проведения организационной перестройки в государственном аппарате и политике государства заблаговременно в мирное время в рамках мобилизационной подготовки разрабатывается пакет законодательных документов различной юридической силы, направленных на урегулирование вышеуказанных общественных отношений. Это позволит государству с началом угрожаемого периода или войны оперативно построить надежную оборону и выстоять в войне. Перечень и порядок разработки и введения данных нормативных правовых актов определяются Президентом Российской Федерации <2>.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию. Подобное требование не распространяется на акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В условиях современной России признано целесообразным возложить на Министерство юстиции обязанность по осуществлению системного мониторинга законодательства. Помимо осуществляемого контроля за процессом формирования регионального законодательства Минюсту предоставляется право контроля за принятием ведомственных нормативных правовых актов. Например, в 2004 году было отказано в регистрации 206 ведомственным нормативным правовым актам.

Излишняя зарегламентированность общественных отношений иногда может привести к принятию, с точки зрения российской действительности и национального менталитета, весьма экзотических законов. Вот несколько таких примеров из законодательства американских штатов, которые у нас могли бы быть опубликованы под рубрикой "Нарочно не придумаешь":

- в Неваде запрещается перегонять верблюдов по шоссе. В Калифорнии ставить мышеловку может лишь тот, у кого есть разрешение на охоту;

- в Арканзасе (родном штате президента Билла Клинтона) муж может бить жену, но не чаще одного раза в месяц;

- в Оклахоме денежному штрафу или тюремному заключению подвергается тот, кто строит гримасы собаке;

...