Местное самоуправление

Российские условия - прямо противоположенные. Россия исторически страна жестко централизованная, Москва - жестко централизованный город. И это внесло немалую путаницу.

Несоответствия очевидны даже на юридическом уровне. Знаменитая статья 6 Устава города Москвы позволяет говорить об антиконституционности самого института местного самоуправления Москвы, предусмотренного Уставом. Несоответствие, о котором идет речь, состоит в противоречии данной статьи (6-той) Устава и статьи 12-той Конституции Российской Федерации.

В ст. 6 Устава говориться, что, в силу того что Москва обладает двойным статусом: города Российской Федерации, с одной стороны, и субъекта Российской Федерации, с другой, «Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти».

В соответствии же с 12-той статьей Конституции «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Попытка обойти данное противоречие закладывалась еще при разработке Устава, в первой редакции которой 12-ая статьи Конституции не упоминается, а акценты ставятся на тех статьях Конституции, которые говорят об осуществлении государственной власти в субъектах Российской Федерации. Это - статья 11-тая, часть 2-я которой предусматривает осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации через создаваемые на данной территории органы государственной власти, а также 131-я статья Конституции, в которой говориться, что местное самоуправление, в частности в городских поселениях, осуществляется с учетом «исторических и иных местных традиций». Посвященная самоуправлению 5-ая статья Устава, в которой перечисляются статьи Конституции, составляющие нормативную базу местного самоуправления, также не содержала упоминания о 12-ой статье основного закона.

В проект Устава с самого начала легло понятие двойного правового статуса городских органов власти, определение которого дано как непосредственно в статье 6, так и в 26-м пункте 11-той статьи об «Основных понятиях, используемых в Уставе», с тем, чтобы еще раз акцентировать внимание на конституционности происхождения этого термина.

Понятие двойного статуса Москвы было оставлено, несмотря на то, что многие депутаты предлагали исключить из 6-й статьи фразу «являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

Такую формулировку пришлось сохранить, но в большинстве других статей было принято решение не подчеркивать двойной статус органов власти в городе. С этой целью, сначала, было предложено заменить термин «городское самоуправление» на «местное самоуправление». Во-первых, потому, что Конституция РФ не предусматривает такого понятия как «городское самоуправление», что отмечалось и в замечаниях Министерства юстиции РФ, а во-вторых, определение «городское» может трактоваться как «федеральное», и вновь подчеркивать двойной статус города. Поэтому, было принято решение объединить эти два понятия. В результате большинство касающихся местного самоуправления статей включают такой термин, как «городское (местное) самоуправление» (например, ст. 5, ч. 1).

При этом в соответствии с той же статьей 6 Устава «Представительным органом городского самоуправления является Московская городская Дума», «Исполнительным органом городского самоуправления является Московская городская администрация». Это значит, что, фактически, Москва рассматривается как муниципальное образование, а это более 9 млн. населения и 900 тыс. кв. км, что можно сравнивать с некоторыми государствами Европы.

С точки зрения идеи местного самоуправления это просто абсурдно.

С другой стороны, если судить по тем функциям, которые выполняет районная Управа, ее вполне можно рассматривать, хотя и со многими оговорками, как основу местного самоуправления, а районы считать основным звеном местного самоуправления в городе Москве. Однако, ни название главы городского устава («Районная управа»), ни содержание ее статей (67-74) данного понятия не содержат. То есть, границы применения понятия «местное самоуправление» Уставом так и не были определены, что отражает остроту политической борьбы между органами власти Москвы и федеральным центром.

На наш взгляд уже давно пора признать ошибочность роспуска местных Советов, так и факт неполного соответствия конституционных положений и статей закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» целям и задачам построения системы управления страной, которая обеспечила бы активное участие населения в этом процессе и соответствовала бы реалиям жизни и сложившемуся административно-территориальному устройству страны.

Совершенно очевидно, что для таких мегаполисов, как Москва, Санкт-Петербург и городов «миллионников», нужны иные принципы и иные формы обеспечения участия населения в управлении и общественно-политической жизни. Ясно также и то, что принятый закон «Об общих принципах» и неудачные попытки отдельными законодательными актами заставить его работать, на наш взгляд, так и не дали должного результата.

Не секрет, и об этом достаточно много сказано в специальной литературе, что спустя семь лет, далеко не во всех субъектах Российской Федерации принят пакет законодательных актов, обеспечивающий и гарантирующий гражданам реализацию их конституционного права на местное самоуправление. Ревизию концепции местного самоуправления и самого закона сегодня можно считать объективной необходимостью.

Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства.

Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.

Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.

При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.

Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве.

Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов Федерации.

Общая направленность большинства их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях.

Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.

Приходится констатировать, что и в правоприменительной практике присутствует значительное количество нерешенных проблем.

Они порождены, прежде всего, опережающим характером формирования системы местного самоуправления в России (да и российской демократии в целом), когда нормы и институты зачастую возникали не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате инициативы сверху, и при этом были выражены в самом общем виде.

Исторически подобный сценарий политического развития был, скорее всего, неизбежен.

Но именно в сфере самоуправления его последствия оказались особенно негативными и подлежат устранению. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом:

- Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. Так, в 1994-1995 гг., когда создавались нормы Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было объективно трудно выработать оптимальные подходы к определению территории муниципального образования, описать функции, полномочия, принципы организации органов местного самоуправления, механизм осуществления внешних связей и т. д.;

- Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов;

- Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко - и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации. Так, в Южном федеральном округе это не удалось 35% муниципальных образований. Более того, во многих муниципальных образованиях уставы до настоящего времени вообще отсутствуют (в Дальневосточном федеральном округе такова ситуация более чем в 3% муниципальных образований);

- Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности;

- Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием. Парадоксально, но предусмотренный Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, до сих пор не принят, а в ряде регионов введены регулирующие этот вопрос местные нормы, весьма различающиеся между собой. Между тем стихийное наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в рамках отраслевых законов федерального уровня продолжается. По данным Министерства финансов, в 1999 г. общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов (обязательств, принятых федеральными законами и переданных на исполнение региональным и местным властям) составлял 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов - 170%. Сегодня сумма федеральных мандатов составляет, по некоторым оценкам, около 1,5 триллионов рублей в год с явной тенденцией к возрастанию год от года - при том, что источники ресурсов, необходимых для выполнения этих обязательств, либо недостаточны, либо вовсе не определены. Такая ситуация является источником серьезных политических рисков, поскольку провоцирует рост массового недовольства и социальной напряженности;

- Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля - как со стороны граждан, так и со стороны государства - за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство практически не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица. Ситуация была несколько исправлена в ходе принятия поправок к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивших процедуру прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления и отстранения глав муниципальных образований, а также введением в действие Бюджетного кодекса, создавшего формы финансового контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако работа в этом направлении должна быть продолжена;

- Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции в муниципальном звене управления. Собственно, в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует само понятие органа власти как такового, что приводит к присвоению полномочий органа власти отдельными структурными подразделениями.

Анализ проблем показывает наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления.

Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений.

Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.

2.3 ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДА МОСКВЫ И ГОСУДАРСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Современное демократическое правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и другие виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и реализуются в местных сообществах. Главная цель местного самоуправления состоит в том, чтобы улучшить качество жизни каждого человека муниципального образования, чтобы осуществить гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Вышесказанное соответствует принципу современного социального демократического государства, в котором высшая ценность человек, его права и свободы.

Местное самоуправление в России - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов из интересов населения его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление имеет общественно-государственную природу. Оно имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении.

Сегодня особенное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление в теоретических и правовых аспектах взаимодействия органов государственного власти и местного самоуправления. На сегодняшний день не отработаны концепции и правовые основные местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

Необходимо выделить общие принципы, которые служат основой организации и деятельности вышеназванных органов. К ним можно отнести: народовластие, законность, гласность, выборность представительных органов, их самостоятельность и независимость, разграничение предметов ведения и полномочий, учёт общественного мнения и др.

Отношения между органами власти Москвы и федеральными органами власти регулируются следующими актами: Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе столицы Российской Федерации» и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 года. Кроме того, на Москву распространяется положение федеральных законов общего применения, например «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как городское поселение Москва имеет право на местное самоуправление. Ей представлено также право осуществлять местное самоуправление на внутригородских территориях с объемом полномочий, установленных законами города.

В пределах конституционных норм и с учетом особенностей организации местного самоуправления Уставом города Москвы установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы являются органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.

Установление двойного статуса органов власти города Москвы вызывает критику со стороны юристов и прокуратуры, поскольку ст. 12 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данное положение Основного закона не имеет аналогов в международном муниципальном праве и не полностью соответствует Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, основная цель которой обеспечить и защитить права местных властей как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Жители Москвы в своей совокупности образуют городское (местное) сообщество и осуществляют самоуправление на основе Конституции РФ. Самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через систему органов самоуправления, законодательно закрепляемую по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.

Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах города - районные Управы, являющиеся органами власти районов. Муниципальные службы города подчиняются органами власти города. В ведении федеральных органов государственной власти находятся службы по охране общественного порядка и государственной безопасности, юриспруденции, налоговые службы, служба по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, органы статистики и др.

Основные трудности характерные для отношений между местными и государственными органами власти заключаются в недостаточном правовом урегулировании ряда статусных положений города Москвы, вопросов разграничения государственной собственности, в постоянных попытках федеральных властей урезать бюджетные возможности города, в ослаблении местного самоуправления из-за передачи федеральным центром в региона и на места значительного объема новых делегированных полномочий без соответствующего финансирования, отсутствие достаточной прозрачности и сбалансированности финансовых отношений между тремя уровнями власти.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В настоящее время наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в Российской Федерации.

Первый состоит в том, чтобы отделить местное самоуправление от государства. Второй подход заключается в жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Эти позиции отражают объективный процесс становления развития местного самоуправления, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы в федеральном и региональном законодательстве.

Основываясь на предшествующем опыте в современных демократических государствах, муниципальные органы не подчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Например, финансовые ресурсы района, используемые Управой для решения районных вопросов, составляют:

- средства, переданные из бюджета города Москвы для расходования в соответствии со сметой;

- дотации и субвенции из средств бюджета города;

- средства целевого фонда на развитии территории района.

Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов, за исключением тех случаев, когда целевое назначение средств, передаваемых району, особо оговорено. Финансовые ресурсы, выделяемые районной Управе, достаточны для выполнения органом своих функций.

Таким образом, самоуправление реализует в этом случае принцип территориальной децентрализации.

При этом одной из важнейших задач является установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантированность устойчивое развитие.

В настоящее время процесс становления местного самоуправления затруднен из-за нерешенных проблем, связанных с несовершенством существующей правовой базы, в том числе:

- отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении;

- отсутствием четкого разграничения полномочий между этими уровнями власти;

- внутренней несогласованностью и недоработанным законодательством о местном самоуправлении;

- неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

- несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Местное самоуправление есть одна из форм представительной и непосредственной демократии. Общественные начала здесь имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления общественными делами.

Таким образом, проблема взаимоотношения институтов государства и местного самоуправления требует дальнейшей проработки, так как органы государственного управления и органы местного самоуправления являются элементами единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.



3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ИНИЦИАТИВА В ПРИНЯТИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил: «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты».

Эта норма закона послужила основанием для правотворческой деятельности органов местного самоуправления в РФ. Аналогичные нормы содержатся и в сменившем его законе и его редакциях.

Правотворчество органов местного самоуправления должно стать ступенью к демократизации общества в РФ.

Предоставление органам местного самоуправления права на издание собственных правовых актов является гарантом стабильности государства, стремящегося к демократии. Правотворчество местных органов самоуправления в определенной степени обеспечивает ликвидацию «пробелов» в правовом регулировании на местном уровне.

Сам же вопрос о сущности правотворчества органов местного самоуправления является во многом спорным в науке права. Многие ученые относят деятельность органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов исключительно к деятельности, санкционированной государством.

Данная позиция представляется не вполне верной по ряду причин, которые приводятся в работах других авторов. Местные органы самоуправления, принимая нормативные правовые акты, действуют в пределах собственной компетенции и осуществляют полномочия, переданные им с передачей одной из форм публичной власти народом непосредственно. Данное право населения муниципальных образований в РФ устанавливается Конституцией РФ (ст. ст. 3, 12, 130, 131, 132, 133).

Сущность рассматриваемого явления, как представляется, предопределяется природой муниципальной власти, формой реализации которой она выступает.

Следовательно, выявление сущности муниципального правотворчества возможно только на основе преодоления формально-юридических в своей основе подходов к анализу данного явления и уяснения особенностей природы муниципальной власти как разновидности публичной власти в Российской Федерации.

Правотворческие функции органов местного самоуправления соответственно закрепляются и на нормативном уровне.

В РФ это, во-первых, вышеупомянутый Федеральный закон от 6 октября 2003 г., №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля 2005 г.), на федеральном уровне регулирующий правотворчество муниципальных образований в РФ.

На региональном уровне нормы, закрепляющие правотворчество органов местного самоуправления, содержатся, в соответствующих законах субъектов РФ. Ввиду упомянутой особенности муниципальной власти как формы власти публичной, делегированной народом органам самоуправления, многие нормы, регулирующие правотворчество данного вида органов публичной власти, регламентируются в уставах соответствующих муниципальных образований, принимаемых, как правило, народом непосредственно, на местных референдумах.

Иногда, к сожалению довольно редко, более подробную регламентацию правотворческий процесс в органах местного самоуправления в РФ получает в собственных актах, издаваемых некоторыми муниципальными образованиями, как правило, довольно крупными - на уровне городов и поселков городского типа. Такие акты принимаются на основе уставов соответствующих муниципальных образований в целях уточнения норм процедурного порядка. Нормы процедурного порядка содержатся и в регламентах многих представительных органов местного самоуправления.

Особенностью правотворчества органов местного самоуправления является то, что данные органы бывают как исполнительные, так и представительные и обладают различной правотворческой компетенцией.

Муниципальное правотворчество, будучи разновидностью правотворчества в целом, обладает всеми его основными характеристиками и чертами. Разделяя это мнение, необходимо отметить, что правотворческому процессу в органах местного самоуправления, также как и остальным видам правотворческого процесса свойственно деление на определенную совокупность стадий.

Это отмечают многие авторы, в то же время расходясь во мнениях относительно количества стадий.

На основе анализа правотворческой деятельности муниципальных образований, их уставов, и регламентов представительных органов муниципальных образований можно сделать вывод, что правотворческий процесс в органах местного самоуправления складывается из следующей последовательности стадий:

1. инициатива правового акта;

2. разработка проекта правового акта и его обсуждение;

3. принятие решения по проекту правового акта;

4. обнародование;

5. введение в действие;

Вместе с тем каждая из стадий правотворчества органов местного самоуправления обладает своими особенностями как в правотворчестве исполнительных, так и в правотворчестве представительных органов местного самоуправления. Характерными чертами правотворчества органов местного самоуправления, определяющими специфичность стадий его процесса являются:

а) наличие специфического субъекта нормотворческих отношений (органа муниципальной власти);

б) локально-территориальный характер (территория муниципального образования);

в) особая форма реализации (только органами местного самоуправления на основе установленных ими процедур).

Рассмотрим особенности стадии инициативы принятия правового акта, как в представительных органах местного самоуправления, так и в исполнительных органах. Инициатива принятия нормативного правового акта в органах местного самоуправления - это начальная, основополагающая стадия правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Как и в других видах правотворческого процесса, именно стадия правотворческой инициативы является первой стадией официального этапа процесса правового образования в органах местного самоуправления.

Правотворческая инициатива в органах местного самоуправления представляет собой реализацию права правотворческой инициативы определенным кругом субъектов, им обладающих.

Право правотворческой инициативы в органы местного самоуправления, можно понимать, как право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед представительными и исполнительными органами местного самоуправления вопрос об издании нового правового акта, изменении или отмене действующего.

Круг субъектов права правотворческой инициативы в органах местного самоуправления во многих случаях строго очерчен уставами и регламентами данных органов. Проанализировав уставы и регламенты представительных органов некоторых муниципальных образований, можно обозначить примерный круг субъектов права правотворческой инициативы, схожий для большинства органов местного самоуправления.

К ним относятся:

- население муниципального образования;

- глава администрации местного самоуправления;

- депутаты и комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления;

- органы территориального самоуправления.

В крупных муниципальных образованиях к ним можно добавить глав районных администраций муниципального образования.

В исполнительных органах местного самоуправления также можно добавить руководителей структурных подразделений местной администрации. Источниками правотворческой инициативы исполнительных органов местного самоуправления в литературе также обозначают наказы избирателей, обращения граждан и представителей различных организаций. Однако, по нашему мнению, инициативу, исходящую от этих субъектов, можно охарактеризовать как инициативы на инициативу правовых актов исполнительных органов, если указанные субъекты не закреплены в качестве субъектов инициативы, обязательной к рассмотрению исполнительным органом местного самоуправления. Во всех рассмотренных правовых актах единственным субъектом инициативы в исполнительных органах местного самоуправления являлись структурные подразделения местной администрации и их руководители.

Круг субъектов права правотворческой инициативы нуждается в четком нормативном закреплении в каждом муниципальном образовании. В настоящее время, в некоторых случаях, круг субъектов правотворческой инициативы очерчен не полностью, а иногда не закреплен вовсе правовыми актами, хотя это играет значительную роль в проявлении правотворческой инициативы субъектом, потенциально выявившим общую волю.

Особую роль на местном уровне играет право правотворческой инициативы населения, так как органы местного самоуправления являются низшим звеном в системе публичных органов, и их деятельность связана с непосредственной работой с населением данных муниципальных образований. Однако положения большинства уставов муниципальных образований, в которых закрепляется правотворческая инициатива населения, нуждаются в конкретизации норм, касающихся реализации населением данного права.

Спорным, на наш взгляд, является вопрос о количестве голосов избирателей, поддерживающих правотворческую инициативу, необходимом для ее принятия правотворческим органом муниципального образования. Обычно в нормах, закрепляющих данный институт, речь не идет о правотворческой инициативе отдельных жителей муниципального образования. Возникает резонный вопрос: верно ли это? Ведь местное самоуправление представляет собой способ управления, наиболее близкий к решению проблем каждого конкретного члена местного сообщества.

Т. е., нормативное регулирование тех или иных вопросов органами местного самоуправления, так или иначе, затрагивают интересы каждого жителя муниципального образования, и, может, целесообразнее будет наделить каждого жителя правом правотворческой инициативы. Однако это привело бы к огромному количеству инициатив в правотворческий орган, что блокировало бы всякую правотворческую деятельность этого органа.

Вопрос о количественной стороне права населения на правотворческую инициативу весьма сложен. По нашему мнению, его следует решать на федеральном уровне, приняв нормы ограничительного характера на основе уже имеющегося опыта органов местного самоуправления, проанализировать который должным образом можно только на федеральном или региональном уровне. На основе нашего анализа можно вывести цифру, означающую среднее количество голосов избирателей, необходимое для реализации народной правотворческой инициативы в органы местного самоуправления в пределах 1,5-2% от общего числа избирателей данного муниципального образования. На сегодняшний день для представительных органов местного самоуправления Федеральным законом от 6 октября 2003 г., №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поставлена «планка» в 3% от числа жителей муниципального образования, чего обычно придерживаются и на местном уровне.

Право правотворческой инициативы населения не отменяет предусмотренного федеральным законом права любого жителя муниципального образования обращаться в органы местного самоуправления, в том числе и представительные. Эти обращения могут носить, в том числе и правотворческий характер, и в этом случае будут представлять собой реализацию права «инициативы на инициативу» правового акта. Также подробной регламентации требуют формы и порядок реализации правотворческой инициативы.

Во многих муниципальных образованиях вообще не упоминается о праве правотворческой инициативы населения, что, по нашему мнению, негативно отражается на правотворчестве этих органов. Такая ситуация сложилась в ряде субъектов РФ: Московской, Белгородской, Саратовской, Вологодской областях и др.

Спорным является вопрос о наделении правом правотворческой инициативы в органы местного самоуправления представителей государственных органов РФ, субъектов РФ и должностных лиц и т. п.

Например, судей, прокуроров районов, депутатов региональных законодательных (представительных) органов, территориальные избирательные комиссии и т. д.

С одной стороны, данные субъекты способны, в силу основных своих функций в государственном аппарате, выявлять необходимость в принятии тех или иных правовых актов на местном уровне.

С другой стороны, закрепление за перечисленными субъектами права инициативы противоречит конституционному положению о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. А ведь внесение инициативы предполагает обязательное рассмотрение внесенного проекта и, по мнению некоторых авторов, проявляет оттенок субординации между правотворческим органом и субъектом инициативы.

До принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г., №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вопрос определения субъектов правотворческой инициативы оставался в компетенции муниципальных образований.

Данный закон установил перечень обязательных субъектов правотворческой инициативы: депутаты представительного муниципального образования, глава муниципального образования, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления и население муниципального образования (ст. 46).

Данный перечень можно только расширять. На наш взгляд, к нему можно было бы добавить таких субъектов, как общественные объединения и политические партии, действующие на территории данного муниципального образования, что повысило бы эффективность деятельности данных институтов гражданского общества.

Также намечается еще один потенциальный обязательный субъект права правотворческой инициативы в муниципальных образованиях. Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 года определил в качестве одной из основных задач современной России формирование зрелого гражданского общества и в этих целях предложил задействовать общественный контроль над правотворчеством. Президент предложил использовать в субъектах РФ общественные палаты как постоянно действующие негосударственные организации при органах публичной власти, которые могли бы «обеспечить независимую экспертизу важнейших нормативных актов». Общественные палаты, помимо экспертов правовых актов публичной власти, могли бы стать и субъектами их инициативы как на региональном, так и на местном уровне.

В качестве форм внесения правотворческой инициативы в органах местного самоуправления в литературе отмечают как внесение готового проекта правового акта, так и внесение правотворческого предложения. Анализ уставов и регламентов органов местного самоуправления некоторых муниципальных образования показал, что во многих случаях предусматривается только внесение готового проекта правового акта. Правотворческая инициатива в форме внесения проекта правового акта, конечно, более предпочтительна для правотворческого органа, однако не все субъекты правотворческой инициативы на уровне органов местного самоуправления способны к разработке качественного проекта либо просто не имеют для этого необходимых средств.

«Муниципальное правотворчество - это правотворчество, наиболее приближенное к народу. Поэтому чем проще механизм реализации правотворческой инициативы, тем больше вероятность активизации народных масс для их участия в правотворческом процессе. Населению муниципального образования довольно сложно качественно подготовить проект нормативного правового акта. Следовательно, предоставляя населению право инициативы, целесообразно в качестве формы ее реализации закрепить внесение предложения о подготовке проекта нормативного правового акта. Для других субъектов - внесение проекта нормативного правового акта».

В целом с данным мнением можно согласиться.

В правотворчестве местного самоуправления, также как и в подзаконном правотворчестве государственных органов, имеет место издание нормативных актов на основе «инициирующих» актов. Соответствующие нормы закреплены в уставах и иных нормативных актах применительно к некоторым правотворческим органам местного самоуправления.

«Инициирующими» актами выступают, как правило, нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, на основе и во исполнение которых принимаются нормативные акты органов местного самоуправления конкретного муниципального образования.

Отличия в реализации правотворческой инициативы на основе инициирующих актов в государственных органах от аналогичного процесса в органах местного самоуправления имеются. Органы местного самоуправления относительно самостоятельны в решении вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления, принимая правовые акты на основе «инициирующих» актов государственных органов, как правило, оформляют правотворческий процесс дополнительным правовым актом, отсылающим в обоснование принятия «инициируемого» акта к «инициирующему» акту. Ввиду данной самостоятельности органов местного самоуправления многие инициативы, проявленные на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, остаются долгое время нереализованными.

В подзаконном правотворчестве государственных органов данный процесс отлажен более четко, ввиду строгой иерархии государственных органов. «Инициируемые» акты принимаются в более сжатые, строго определенные сроки, за неисполнение которых предусмотрена соответствующая ответственность.

Часто затягивание процесса принятия «инициируемых» актов органами местного самоуправления предопределено неспособностью органов местного самоуправления, особенно небольших муниципальных образований, самостоятельно разработать соответствующий проект правового акта в сжатые сроки. Ввиду этого, а также в целях унификации правовых актов органов местного самоуправления в некоторых субъектах РФ утверждаются типовые, модельные правовые акты по вопросам местного значения.

К примеру, Распоряжение Губернатора Амурской области от 31 декабря 2004 года №1181-р «О разработке модельных муниципальных актов по вопросам местного значения».

В приложении к данному акту имеется «Перечень модельных муниципальных правовых актов по вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов», в котором указан конкретный перечень вопросов, по которым были приняты модельные правовые акты. Среди них:

- Модельное решение представительного органа муниципального образования «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан муниципального образования» (поселение, муниципальный район, городской округ);

- Модельный Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, утверждаемый соответственно решением представительного органа, постановлением главы муниципального образования, постановлением главы местной администрации муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).

Данный опыт по принятию типовых, модельных муниципальных актов государственными органами субъектов РФ видится положительным. Но обязательным условием является, по нашему мнению, рекомендательный характер подобных актов. Акты подобного рода, носящие обязательный характер, являлись бы вторжением в компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Поэтому, ввиду отсутствия у многих муниципальных образований возможностей по разработке собственных правовых актов, видится необходимым принятие типовых модельных актов на уровне субъектов РФ, носящих рекомендательный характер. Такой акт принят, например, Московской городской Думой.

Во многих же муниципальных образованиях порядок и формы реализации правотворческой инициативы не регламентированы вовсе, ни для какого из субъектов права правотворческой инициативы.

Процедура реализации правотворческой инициативы в представительных органах местного самоуправления отлична от процедуры реализации правотворческой инициативы в исполнительных органах местного самоуправления. В нормативных актах местных органов обычно регулируют реализацию права субъектами инициативы правового акта только в представительный орган. Подобные нормы содержатся как в регламентах представительных органов, так и в актах, регулирующих реализацию права правотворческой инициативы отдельными субъектами.

В отношении народной (гражданской) правотворческой инициативы такими актами бывают, как правило, уставы муниципальных образований либо специально принятые положения. Процедура реализации различна в разных муниципальных образованиях, но если исходить из общих положений проанализированных актов и литературы, то население реализует свое право инициативы следующим образом. Инициативная группа из 3-7 человек после регистрации в муниципальных органах начинает сбор подписей граждан муниципального образования в поддержку своей инициативы.

После сбора необходимого количества подписей (не более 3% от числа избирателей муниципального образования, а на практике и не менее) инициатива вносится в представительный орган, который обязан рассмотреть ее в определенный срок с участием представителей инициативной группы. Результаты рассмотрения инициативы в представительном органе подлежат официальному опубликованию. В случае непринятия на основе внесенной инициативы правового акта, опубликованию и донесению до инициаторов подлежит обоснованный отказ.

В отношении других субъектов права правотворческой инициативы в представительный орган местного самоуправления также действуют определенные требования. От данных субъектов инициативы, как правило, требуется реализовывать право инициативы в форме готового проекта правового акта набором соответствующих документов. Проект правового акта вносится инициатором в канцелярию представительного органа с сопроводительным письмом заместителя главы муниципального образования и приложением решения коллегии администрации местного самоуправления. Если инициативу проявляет комиссия или комитет представительного органа, то вместо письма проект сопровождается решением комитета или комиссии. Проект также должны сопровождать следующие документы: обоснование необходимости его принятия, социально-экономический прогноз последствий его принятия, перечень нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми принимается данный проект, финансово-экономическое обоснование его принятия и затрат на его реализацию, данные об инициаторах.

После регистрации в канцелярии проект с документами направляется к председателю представительного органа, который адресует его в профильный комитет или комиссию представительного органа для изучения и работы с ним. Комитет или комиссия могут в вынесенном решении рекомендовать данный проект для рассмотрения на очередном заседании представительного органа либо направить его на доработку или отклонить его по строго определенному перечню оснований.

...