Местное самоуправление

У «стандартного набора» субъектов права правотворческой инициативы (население, депутаты представительного органа, органы территориального самоуправления и др.), как правило, данное право предусматривает внесение инициатив в представительный орган муниципального образования. И только в виде исключения встречаются случаи нормативного наделения этих субъектов правом инициативы актов исполнительных органов местного самоуправления. Как упоминалось выше, основным субъектом инициативы в исполнительные органы являются структурные подразделения местной администрации и ее должностные лица, возглавляемые главой администрации, часто являющимся одновременно и главой муниципального образования.

В основе процесса правотворчества исполнительных органов местного самоуправления стоит глава администрации. Он утверждает планы правотворческих работ на год и текущие планы на квартал.

Планы готовятся на основе предложений и проектов структурных подразделений администрации. После внесения инициативы структурным подразделением или должностным лицом администрации либо самим главой администрации, глава администрации дает поручение о подготовке проекта правового акта своему заместителю или руководителю структурного подразделения и назначает служащего, ответственного за подготовку проекта, и за подборку основополагающих документов, заключений, экспертиз и т. д.

Управлением контроля и кадров проводится, как правило, предварительная экспертиза проекта правового акта.

Затем проект регистрируется в общем отделе, где определяют круг лиц, визирующих проект. Проекты актов, предусматривающих финансовые затраты, как правило, визируются заместителем главы администрации по финансам и экономике. Далее проект направляется главе администрации на принятие и подписание.

К нашему сожалению, такой порядок предусмотрен и регламентирован далеко не во всех уставах органов местного самоуправления.

Существуют определенные ограничения для субъектов права правотворческой инициативы в органы местного самоуправления в РФ.

Субъекты правотворческой инициативы на уровне муниципальных образований ограничены, к примеру, компетенцией органов данного муниципального образования, которую составляют исключительно вопросы местного значения. Вопросы местного значения - это та «суверенная территория», где правовые акты местного самоуправления имеют непосредственное применение.

Интересно, что в странах англосаксонской правовой семьи (Великобритания, США и др.), относительно правотворческой компетенции органов местного самоуправления утвердился принцип «закрытого перечня»: объем правотворческих полномочий местных сообществ устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. В Соединенных Штатах Америки этот принцип нашел свое отражение в «правиле Диллона», в соответствии с которым любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия (в том числе и по принятию конкретных правовых актов - авт.) трактуются судами против муниципального образования. Это приводит к необходимости подробной фиксации всех полномочий местных органов, в результате чего хартии (уставы) местных органов становятся довольно объемными документами.

В литературе отмечают, что право правотворческой инициативы может быть общим и специальным. Общее право инициативы предполагает право реализации правотворческой инициативы в органы местного самоуправления по любым вопросам в пределах компетенции данного органа. Специальное право инициативы предполагает возможность реализации правотворческой инициативы субъектом по специально указанному кругу вопросов. Специальным правом обладают, как правило, «нетипичные» субъекты права правотворческой инициативы органов местного самоуправления. Ими бывают судебные органы, прокурор, избирательная комиссия данного муниципального образования либо вышестоящие.

На уровне правотворчества представительных органов местного самоуправления существуют и «временные» ограничения права правотворческой инициативы. Так, устанавливаются сроки на внесение инициативы в представительный орган местного самоуправления. Эти сроки зависят, как правило, от заседаний представительного органа местного самоуправления. Инициатива, не внесенная в определенный срок до очередного заседания представительного органа, не рассматривается на данном заседании. Ее рассмотрение переносится на следующее очередное заседание представительного органа.

Подводя итоги, можно сказать, что основной проблемой в реализации правотворческой инициативы в органах местного самоуправления в РФ является отсутствие во многих муниципальных образованиях правовых норм, регулирующих процедурный порядок реализации инициативы. Данный вопрос требует решения как на местном уровне, так и на уровне РФ и субъектов РФ, с учетом конституционного принципа самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

3.2 НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В настоящее время ни в одном из субъектов Российской Федерации не сформирована полноценная двухуровневая территориальная организация местного самоуправления, при которой вся территория субъекта Федерации поделена на муниципальные образования - самостоятельные города и районы, территории которых целиком заняты внутрирайонными муниципальными образованиями. Следовательно, решение задачи «нарезки» территории субъекта Федерации на муниципальные образования органы государственной власти должны начать с оценки действовавших на 8 октября 2003 года муниципальных образований.

Законом субъекта Российской Федерации с учетом требований статьи 11 могут быть сохранены прежние границы действовавшего на 8 октября 2003 года муниципального образования и установлен соответствующий прежнему статус, но также могут быть изменены и границы, и статус.

Согласно абзацу 1 части 3 статьи 84 в отношении городских и сельских поселений, являвшихся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, при установлении границ не применяются требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11, то есть в данном случае не действуют требования, связанные с численностью населения муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 11 при установлении границ сельского поселения должен быть учтен фактор пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это означает, что данный фактор должен быть выявлен и учтен, наряду с другими обстоятельствами, при принятии решения об установлении границ сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов. Данный критерий установлен Федеральным законом №131-ФЗ с целью воспрепятствования необоснованному увеличению территорий сельских поселений и, соответственно, отдалению органов местного самоуправления от жителей поселений. Традиционно скорость пешехода принимается равной 3-4 км/ч. Таким образом, расстояние каждого населенного пункта от административного центра поселения не должно превышать 12-16 км.

Вместе с тем, если в действующем муниципальном образовании расстояние от населенного пункта до административного центра несколько больше, но налажено ежедневное транспортное сообщение с административным центром, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут принять решение о сохранении прежних границ муниципального образования.

В случае, если жители сельского поселения сочтут, что требование доступности административного центра не соблюдается, они вправе инициировать процедуру изменения границ или преобразования поселения, в том числе отстаивая свои права в судебном порядке.

Таким образом, городские и сельские поселения, являвшиеся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, должны быть преобразованы или их границы должны быть изменены в случаях, если их территории не удовлетворяют требованиям пунктов 5, 11, 13 части 1 статьи 11, то есть:

- если в границах городского поселения находятся два (или более) города или город и один или несколько поселков;

- если не соблюдается требование учета фактора пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения;

- если территория поселения находится внутри территории другого поселения (пример: город Юбилейный внутри города Королева).

Во всех остальных случаях органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить прежние границы указанных муниципальных образований и наделить их статусом городских или сельских поселений. В случае, если в границах городского поселения находятся два (или более) города, необходимо осуществить преобразование имеющегося муниципального образования с соблюдением требований статьи 13, то есть с согласия населения каждого из городов. Если население хотя бы одного из городов проголосует против разделения поселения, органы государственной власти не вправе издавать закон о преобразовании муниципального образования. Но и установление законом границы городского поселения, внутри которой будут расположены два (или более) города, будет противоречить требованию пункта 5 части 1 статьи 11.

Представляется, что для разрешения данной коллизии необходимо внести изменения в Переходные положения, допускающие учет (а не получение согласия) мнения населения при принятии решения органами государственной власти в ситуации, когда имеющаяся территориальная организация противоречит требованиям статьи 11 Федерального закона №131-ФЗ. В случае, если в границах городского поселения находятся один город и один или несколько поселков, органы государственной власти могут либо принять решение о лишении населенных пунктов статуса поселков (для этого не нужно выявлять и учитывать мнение населения), либо осуществить преобразование такого муниципального образования с соблюдением требований статьи 13.

Изменение границ сельского поселения, в котором не соблюдается требование учета фактора пешеходной доступности административного центра для всех жителей, с целью уменьшения его территории не может повлечь увеличение численности его избирателей, значит, такое поселение сохраняется. При разделении такого муниципального образования формирование органов местного самоуправления новых поселений осуществляется в порядке, установленном статьей 85.

В случае, если территория поселения находится внутри территории другого поселения, можно увеличить территорию «внутреннего» муниципального образования таким образом, чтобы часть его новой границы совпала с частью прежней границы «внешнего» муниципального образования. Таким образом может быть удовлетворено требование пункта 13 части 1 статьи 11. Однако такое изменение границ может привести к увеличению численности избирателей «внутреннего» муниципального образования более чем на 10 процентов, что потребует формирования его органов местного самоуправления «с нуля» (см. раздел «Формирование и деятельность органов местного самоуправления»). Другой вариант решения данной задачи - преобразование обоих муниципальных образований.

Поскольку действующие муниципальные образования - районы создавались в границах административно-территориальных единиц - районов, они, очевидно, удовлетворяют требованию пункта 15 части 1 статьи 11: в них существуют условия для решения вопросов местного значения между поселенческого характера, а также для осуществления переданных государственных полномочий.

В случае, если территория муниципального образования - района, действовавшего на 8 октября 2003 года, не удовлетворяет требованию пункта 11 части 1 статьи 11, то есть не соблюдается требование транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района, такой район может быть преобразован или его границы могут быть изменены. Однако в большинстве случаев более целесообразно наладить транспортное сообщение внутри района.

Требование пункта 11 части 1 статьи 11 может не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

В соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 84 изменение границ и преобразование муниципальных образований, действовавших на 8 октября 2003 года, производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13, то есть с соблюдением определенных процедур выявления и учета мнения населения. В случае, если для изменения границ или преобразования муниципального образования требуется согласие населения, а оно не получено в ходе выявления мнения населения, органы государственной власти не вправе осуществлять изменение границ или статуса соответствующего муниципального образования и обязаны закрепить имеющиеся границы или статус, что будет противоречить требованиям статьи 11. Как было сказано выше, для разрешения такой коллизии необходимо внести изменения в Переходные положения, позволяющие в таких ситуациях принимать решение с учетом мнения населения, а не с согласия населения.

Согласно абзацу 4 части 3 статьи 84 городские поселения, являвшиеся на 8 октября 2003 года муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не были разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона №154-ФЗ, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 не установлено иное.

Федеральным законом №154-ФЗ (абзац 1 пункта 3 статьи 6) установлено, что в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации.

Положение абзаца 4 части 3 статьи 84 определяет порядок установления статуса самостоятельных муниципальных образований - городов или поселков городского типа (пример: п. г. т. Палана - административный центр Корякского автономного округа), действовавших на 8 октября 2003 года, не входивших на 30 апреля 2003 года в состав муниципальных образований - районов, или формально входивших в состав районов (в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), но в отношении которых на 30 апреля 2003 года законами субъектов Российской Федерации не были разграничены предметы ведения. Во втором случае должно быть доказано отсутствие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий, или отсутствие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими переданных государственных полномочий.

Очевидно, что большая часть городов, не входивших на 8 октября 2003 года в состав районов, обладают социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий.

Вместе с тем в таких городах расположены основные объекты социальной инфраструктуры (медицинские учреждения, учебные заведения, учреждения культуры), которые обслуживают население прилегающих населенных пунктов. Если органы местного самоуправления прилегающего муниципального района не обладают правом самостоятельно принимать решения по использованию таких объектов, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны либо инициировать процедуру лишения таких городских поселений статуса самостоятельных муниципальных образований, не входящих в состав районных муниципальных образований, либо решить вопрос разграничения объектов собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.

Для наделения указанного в абзаце 4 части 3 статьи 84 города или поселка городского типа статусом городского поселения, входящего в состав муниципального района, то есть для лишения его статуса городского округа, должны быть соблюдены требования части 7 статьи 13: необходимо согласие населения городского поселения, а также согласие населения муниципального района, в состав которого включается городское поселение, выявленные путем голосования. В случае, если согласие населения городского поселения или согласие населения муниципального района не получено, такое муниципальное образование должно быть наделено законом субъекта Российской Федерации статусом городского округа.

Представляется целесообразным сохранить в основном неизменным тот объем полномочий, который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления.

К их ведению следует отнести вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности муниципальной милиции, обеспечения материально-технических условий для предоставления услуг дошкольного и школьного образования, оказания первичной стационарной и амбулаторной медико-санитарной помощи населению, благоустройства территорий, ряд других вопросов. Предлагается четко закрепить исполнение этих функций исключительно за местным уровнем публичной власти, что позволит повысить ответственность за их исполнение, исключит дублирование, позволит определить объемы необходимых финансовых ресурсов, разграничить различные виды собственности.

Сегодня органы местного самоуправления не исполняют определенные функции, а обеспечивают деятельность определенных видов учреждений, находящихся в собственности муниципальных образований.

Это приводит к тому, что распределение финансирования в большинстве случаев задается исключительно имеющимися объемами сети муниципальных учреждений. Качество исполнения функций при этом оказывается на втором месте или вовсе не учитывается.

Значительная часть предметов ведения относится к категории «транзитных» и находится одновременно в пределах полномочий различных уровней публичной власти. Поэтому необходимо четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления. При этом федеральными законами и законами субъектов Федерации должны устанавливаться нормы, определяющие общие принципы правового регулирования вопросов, отнесенных к сфере ответственности местного самоуправления. Эти нормы не могут содержать положений, определяющих объемы расходов бюджетов муниципальных образований, а также предписывающих порядок и способы осуществления этих расходов.

Так, принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты представляется следующей. В состав полномочий федеральных органов власти должны входить: утверждение основных принципов социальной политики государства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, контроль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровне закрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полное финансирование.

Субъекты Федерации разрабатывают региональные программы социальной защиты, определяющие, исходя из возможностей их бюджетов, основные меры социальной политики и нормы социальной защищенности, а также самостоятельно устанавливают формы и порядок финансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность какой бы то ни было передачи органам местного самоуправления обязанностей по вопросам социальной защиты населения, не обеспеченных финансированием. Необходимо прекратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нормативно-правовых актов, предполагающих финансирование другим уровнем власти и не подкрепляющихся необходимыми для этого ресурсами. Сегодня цена таких решений в годовом исчислении в три раза превышает объем консолидированного федерального бюджета. В сфере образования за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают перечисление субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса муниципальным образованиям и устанавливают на региональном уровне соответствующие нормативы затрат. Органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования. Этот подход формирует как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований стимулы к оптимизации школьной сети, более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферу образования значительных средств.

Существующая система установления заработной платы педагогических работников на федеральном уровне, при которой доходы учителей в одной и той же школе различаются в разы, а бюджеты органов местного самоуправления не обеспечивают даже своевременной выплаты зарплаты, должна быть ликвидирована. Кроме этого, в Федеральном законе «Об образовании» необходимо четко разграничить понятия «дошкольного образования» и «содержания детей в дошкольных учреждениях». Никакой муниципальный бюджет не в состоянии обеспечить бесплатное восьмичасовое содержание детей в дошкольных учреждениях - притом, что сам учебный процесс в них занимает максимум два часа.

В сфере здравоохранения предлагается закрепить за субъектами Федерации и высокотехнологичной медицинской помощи, на уровень же местного самоуправления передать функцию оказания первичной стационарной, амбулаторной и поликлинической помощи. При этом объемы предоставляемых населению бесплатных медицинских услуг должны устанавливаться исключительно на том уровне власти, на котором закрепляется соответствующая функция. Более значительную роль здесь должна сыграть система медицинского страхования. В частности, в формировании Фонда обязательного медицинского страхования должен принимать участие и Пенсионный фонд - за находящееся на пенсии население. В сфере международных связей закрепить в федеральном законодательстве право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других государств, осуществить внешнеэкономическую и внешнеторговую деятельность по вопросам местного значения, вступать в какие-либо международные ассоциации органов местного самоуправления.

Порядок осуществления международных связей органами местного самоуправления, а также делегирование им отдельных государственных полномочий в этой сфере регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Давно дискутируется проблема муниципальной милиции. Обострение криминальной ситуации во многом явилось следствием разрушения системы профилактики правонарушений, утраты традиционных форм опоры милиции на население, резкого снижения активности участия граждан в охране общественного порядка. Реализация права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраны общественного порядка (и обязанности его обеспечения) требует реорганизации милиции: общественной безопасности.

Часть ее функций должна быть передана создаваемым органами местного самоуправления подразделений муниципальной милиции.

Создание муниципальных органов охраны порядка должно осуществляться поэтапно, в том числе путем совершенствования законодательства об участии граждан в охране общественного порядка, выделения органами местного самоуправления соответствующих штатных должностей и их финансирования. При этом должна, быть обеспечена необходимая координация действий федеральных и муниципальных органов охраны правопорядка. Одной из важнейших функций местного самоуправления является предоставление населению жилищно-коммунальных услуг. Несмотря на высокую степень участия населения в их оплате, определяющей остается роль муниципальных властей. Объемы бюджетного финансирования отрасли составляют приблизительно 50%.

В целях повышения прозрачности и эффективности экономического функционирования жилищно-коммунального хозяйства необходим переход от компенсационного порядка предоставления и оплаты льгот различных категорий граждан к адресному. Также требуется сформировать более четкий механизм ответственности местных властей за качество исполнения ими функции предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Установление объективной возможности исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления должно быть главным условием их передачи. Передача полномочия должна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов, а отказ от их передачи или недостаточная ресурсная поддержка должны служить основанием для исполнения органами местного самоуправления переданных полномочий только в пределах переданных ресурсов. Функциональная готовность органов местного самоуправления к исполнению тех или иных полномочий должна служить дополнительным критерием принятия соответствующих решений.

Российское местное самоуправление остро нуждается в неотложной структурной модернизации.

При этом структурные реформы являются не самоцелью. Критерием выбора конкретного решения в любом случае должно быть его соответствие интересам граждан и государства, снижение непродуктивных затрат, эффективность исполнения функций местного самоуправления.

Опыт функционирования российского местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства.

Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов.

Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной организации местного самоуправления, который соединит преимущества «поселенческой» и «районной» моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать заданным Конституцией и современной социально-экономической ситуацией требованиям.

С одной стороны, не подлежит сомнению необходимость обеспечения максимальной близости власти к населению, реализации права каждого городского и сельского поселения самоопределяться как муниципальное образование и тем самым приобретать все права, предусмотренные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации (на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный суд).

С другой стороны, в условиях жестких ресурсных ограничений столь же необходимо сохранение и развитие сложившейся районной инфраструктуры, а также закрепление ответственности за решение наиболее важных задач местного самоуправления на уровне с достаточными ресурсами. Поэтому предлагаются следующие изменения в территориальных и организационных основах местного самоуправления.

В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образования: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал.

Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем. При этом следует предусмотреть и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача должна происходить, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района - к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района - ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).

Распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города представляется нецелесообразным. На их базе предлагается создать третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению будет обеспечена за счет закрепления в Федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа. Тем самым будет существенно увеличен количественный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с существующими реалиями и обеспечена более тесная связь их депутатов с избирателями. В рамках этой модели в компетенции органов власти субфедерального уровня предлагается сохранить полномочия по наделению конкретных территорий статусом муниципального образования и установлению границ между муниципальными образованиями, исходя из исторических, географических и иных местных традиций, а также реального социально-экономического положения региона и ее отдельных территорий.

Кроме того, предлагается более детально определить подход к организационной структуре органов власти муниципального уровня. Так, вышеописанные предложения по изменению территориальных основ местного самоуправления обуславливают целесообразность увеличения количества возможных способов формирования представительного органа муниципального района.

Поскольку территория муниципального района будет состоять из территорий входящих в его состав поселений, районный представительный орган может быть образован как путем прямого избрания его депутатов населением, так и путем его формирования из представителей поселений - глав и (или) депутатов представительных органов поселений. При этом нормы представительства от каждого поселения могут быть как едиными для всех входящих в район поселений, так и индивидуальными для каждого поселения в зависимости от численности проживающего в нем населения.

В связи с низкой эффективностью деятельности исполнительных органов местного самоуправления, в значительной мере связанной с дефицитом квалифицированных управленческих кадров, предлагается предусмотреть возможность разграничения функций избранного главы муниципального образования и назначаемого по контракту главы местной администрации. Критерием оценки работы первого явится непосредственно выражаемая воля населения, мерилом эффективности второго - прежде всего бюджетная эффективность. При этом бюджетная эффективность должна быть достигнута как в отношении использования средств местных бюджетов и решения вопросов местного значения, так и в отношении осуществления полномочий, переданных государственными органами, и расходования переданных вместе с этими полномочиями государственных средств. В связи с этим предлагается закрепить не только за местными представительными органами, но и за органами государственной власти субъектов Федерации право участвовать в работе комиссий по отбору кандидатур на должность назначаемого по контракту главы местной администрации, право устанавливать дополнительные требования к кандидатам, право определять условия заключаемого с ними контракта (в части их ответственности за осуществление государственных полномочий), а также право инициировать процедуру расторжения контракта.

В качестве правовых гарантий, исключающих вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность органов местного самоуправления, предлагается закрепить положения, согласно которым представители органов государственной власти не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии, а принятие окончательного решения о заключении и расторжении контракта с назначаемым главой местной администрации является исключительной прерогативой представительного органа местной власти. При этом необходимо отметить, что решение о введении самой должности назначаемого по контракту главы местной администрации (допускающее тем самым косвенное участи органов государственной власти в процедуре его назначения и отрешения от должности) должно приниматься исключительно населением конкретного муниципального образования поскольку только населению предоставлено право определять структуру органов местного самоуправления. Эти меры позволят местному самоуправлению стать действительно эффективным связующим звеном между гражданами и государственной властью, повысят его функциональную гибкость, сформируют на территории всей страны единую и наиболее рациональную организационную модель местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление - децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816-1895), Лоренцом Штейном (1815-1890), Паулем Лабандом и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

- Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

- Конституция Российской Федерации;

- Федеральные конституционные законы;

- Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; власть законодательный самоуправление

- Уставы муниципальных образований;

- Издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

- Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- Решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

- Иные муниципальные правовые акты.

Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан. Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан. Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью. Современная модель организации местного самоуправления, в отличии от централизованной системы управления способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью. В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе. Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Недостаточно разработанными в концепции современной модели организации местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой - ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.

Требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости, определения пределов самостоятельности. Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы. Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

Размещено на Allbest.ru